Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется теоретическими и практическими проблемами, возникающими в сфере современной жизни российского общества и государства. Наблюдаемая степень износа инфраструктуры увеличивает риск техногенных катастроф, снижает возможности по предотвращению и ликвидации последствий природных катаклизмов и тех, что имеют причиной человеческий фактор Это подтверждают самые разные события последцих лет, в том числе авария на Саяно-Шушенской ГЭС, произошедшая в августе 2009 г, сход ледника Колка в 2002 г и др Большая вероятность подобных событий прогнозировалась различными экспертами, указывавшими на степень износа соответствующей инфраструктуры, на критическое снижение уровня защищенности объектов жизнеобеспечения, на иные причины
В своем Послании Федеральному Собранию Президент России Д А. Медведев специально отметил производственные комплексы по добыче нефти и газа, ядерное оружие, гарантирующее нашу безопасность, промышленная и коммунальная ішфраструктура созданы большей частью еще советскими специалистами Они до сих пор удерживает нашу страну «на плаву» и вместе с тем стремительно устаревает и морально и физически1
В научной литературе отмечается, что изношенность инфраструктуры может привести к еще более серьезным чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера на территории муниципальных образований У некоторых авторов содержится еще более категоричная постановка С А. Авакьян считает, что органы местного самоуправления вряд ли сумеют справиться с подобными ситуациями без государства В связи этим негативно оценивает принцип самостоятельности местного самоуправления2
Снижает возможности по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций несовершенство государственного и муниципального управления, незавершенность муниципальной реформы, неэффективность правового регулирования общественных отношений в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации, либо фактическая утрата ссютветствующих полномочий различными органами публичной власти
Негативно сказываются отсутствие дифференцированного подхода к разграничению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в сфере обеспечения гражданской
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 11 2009 г // http //
www kremlin ru/transcnpts/5979
2 Авакьян С А есть ли в России местное самоуправление9 // Российская Федерации
сегодня -2009 -№ 16-С 2.
обороны, предотвращения последствий и ликвидации чрезвычайных ситуаций и четкого их разграничения в соответствии со специфическими условиями и сложностью задач, стоящих перед различными регионами, неопределенность субъектов и объема возложенных законодательством на органы государственной власти и органы местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны, отсутствие учета финансово-экономических возможностей субъекта РФ и муниципального образования
Все изложенное выше обусловило выбор темы исследования и ее актуальность
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В различные исторические периоды развития юридической науки в центре внимания ученых находились те или иные аспекты проблемы, связанные с определением характера полномочий органов публичной власти, теоретическими принципами их разграничения
Подобный подход используется, прежде всего, в работах таких отечественных ученых-правоведов, как С С Алексеев, А.Б Венгеров, ДА Керимов, С А. Комаров, В В Лазарев, Е А Лукашева, МЛ Марченко, Н И Матузов, А В Малью, Л А Морозова, В С Нерсесянц, Ф М Рудинский, ЮЛ Тихомиров и др.
Большое значение для разработки и постановки отдельных научных конструкций настояшего диссертационного исследования имеют работы следующих представителей науки конституционного и муниципального права России С А. Ава-къяна, АС Автономова,МВ Баглая,НА Богдановой,НА Бобровой,НС Бондаря, ГА Гаджиева, В И Васильева, НБ Витрука, Ю А Дмитриева, В Д Зорькина, МЛ Клеандрова, Е.И Козловой, АН Кокотова, В А Кряжкова, 0 Кутафина, Ю И. Лейбо, ИА Ледах, В О Лучина, А В Малько, И В Мухачева, МА Митю-кова,ТГ Морщаковой, Ж.И Овсепян, ИИ Овчинникова, В В Невинского, НЛ Пешина, В В Пуздрач, С.В Пчелинцева, М С Саликова, АА. Сергеева, Б А Страшуна, В В. Субочева, НА Писарева, БЛ Топорнина, ВА Туманова, МС Трофимова, ГН Чеботарева, О.И Чистякова, ТЛ Хабриевой,ВА Черепа-нова,ВЕ Чиркина, ЮЛ Шульженко,БС.Эбзеева,ЛМЭнтинаидр
Также важное значение имели специальные работы, касающиеся правового регулирования в сфере обеспечения гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - например, Н Ко-зачука, Н А Назаренко, Е В Артемьева, М Н Семеновой и др
В последние годы был защищен ряд докторских и кандидатских диссертационных работ, так или иначе затрагивающих проблемы разграничения и реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах — Т.М Бялкиной, Е А Елисеенко, В П Логинова, Ю В Попова и др
В то же время следует отметить, что, несмотря на значительный исследовательский массив, процесс изучения проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации нельзя считать завершенным
Во-первых, системному исследованию эти проблемы практически не подвергались в контексте муіпщипальной реформы, очередной этап которой начался в 2003 г
Во-вторых, исследователи не всегда обращают внимание на необходимость анализа не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов
Таким образом, назрела необходимость в комплексном исследовании вопросов правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций с тем, чтобы применить полученные знания в нормотворческой и правопримешггельной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе проблем разграничения и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Указанные цели определили постановку следующих задач:
рассмотреть вопросы становления и развития полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России,
сформулировать понятие полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
рассмотреть систему правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации,
охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны,
охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления в области предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
провести анализ принципов деятельности органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
Объектом исследования являются правоотношения с участием органов местного самоуправления, складывающиеся в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовое закрепление и реализация полномочии органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили исследования в области общей теории государства и права, конституционного и муниципального права. Использованы положения и теоретические выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, исследующих компетенционную составляющую статуса органов власти, полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - ТМ Бялкиной, В.И Васильева, О.Е Кутафина, БМ Лазарева, А В Малько, НИ Матузова, Ю.А Тихомирова, Д.Д. Цабрия, К.Ф Шеремета, Е С. Шугриной и др
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных, частнонаучных и специальных методов познания, таких как диалектический, историко-правовои, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологический, юридико-технический, формально-юридический методы А также общенаучные принципы - индукции и дедукции, анализа и синтеза и др
Нормативная и источниковедческая база исследования. Данную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, законодательство Российской Федерации, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; иная правоприменительная практика, конституции СССР и РСФСР, международно-правовые акты, научные труды отечественных и зарубежных правоведов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, правоприменительная практика органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам разграничения и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертационная работа представляет собой одну из первых работ, в которой комплексно иссле-
дуются проблемы правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
В диссертации выработан собственный подход к проблеме становления, понимания, разграничения и осуществления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. Предложено расширить число принципов осуществления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Характеризуется сложившаяся система правового закрепления рассматриваемых полномочий и обосновывается необходимость ее совершенствования
На основе использования сравнительно-правового подхода выработана авторская позиция по вопросу периодизации истории становления и развития полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Предложено термин «предупреждение» заменить термином «предотвращение последствий чрезвычайных ситуаций»
Сформулированы предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в исследуемой сфере
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих поло-женин, выносимых на защиту:
1 Предлагается в отношении органов местного самоуправления упот
реблять термин «полномочия в области гражданской обороны, предупреж
дения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» Полномочия
органов местного самоуправления в области гражданской, обороны, пре
дотвращения и ликвидации последствий чрезвьмайных ситуаций образуют
самостоятельную группу.
Используемый в федеральном законодательстве и научной литературе термин «полномочия в области гражданской обороны» (включая подготовку к защите и по защите от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера), предлагается считать адресованным органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2 Это связано с тем, что в легальное определение гражданской обороны
не включены деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций (речь
идет лишь о подготовке к защите) и о ликвидации последствий (которая
проводится вне системы гражданской обороны), рассматриваемую компетен-ционную сферу муниципальных органов допустимо именовать «область гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», и соответственно, утверждать, что
3. Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций предлагается определять как обязанности органов местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации, нормах федерального и регионального муниципального законодательства в специализированных отраслевых законах и подзаконных актах, муниципальных правовых актах для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий в рассматриваемой области
-
Перечень принципов организации и ведения гражданской обороны, закрепленных в статье 4 Федерального закона «О гражданской обороне» необходимо дополнить следующим положением «При проведении мероприятий по подготовке к гражданской обороне и мероприятий по ведению гражданской обороны органам, осуществляющим данные мероприятия' необходимо в первоочередном порядке обеспечить условия для 'соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина» " ' "
-
Полномочия органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций закрепляются в законодательстве субъектов Российсюй Федерации и муниципальных правовых актах совместно с полномочиями органов местного самоуправления в области гражданской обороны Между тем эта деятельность по реализации полномочий первой группы выходит за рамки деятельности по реализации полномочий второй группы Соответственно, реализация и первой, и второй группы полномочий тесно «увязаны» и их исполнение возлагается.на одни и те же органы местного самоуправления, муниципальные службы и структуры.
-
В целях дальнейшего упорядочения системы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, рег-ламентирующий рассматриваемую сферу, предлагается следующая классификация Действующие законодательные акты субъектов Российской Федерации по вопросам гражданской обороны, регулирующие соответствующую деятельность органов местного самоуправления, можно классифицировать следующим образом
-
законы, посвященные вопросам пожарной безопасности,
-
законы, посвященные вопросам защиты населения от чрезвычайных ситуаций и их последствий,
-
законы, регулирующие вопросы организации в субъектах Российской Федерации аварийно-спасательных служб и аналогичных подразделений
7 Муниципально-правовые акты, которыми регулируются вопросы учас
тия органов местного самоуправления в мероприятиях по преду преждению
и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, предлагается ртделить на
две группы
-
правовые акты, принимаемые по вопросам гражданской обороны и включающие в себя, в том числе, полномочия органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
-
правовые акты, принимаемые непосредственно мероприятиям по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
8. Предлагается разработка и принятие Федерального закона «О право
вом статусе и организации деятельности добровольных формирований граж
дан в Единой системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуа
ций в Российской Федерации»
Повышению эффективности деятельности местного самоуправления в рассматриваемой сфере на следующем этапе послужила бы разработка нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, конкретширующих данный Федеральный закон
9. На органы местного самоуправления возлагается большое количество
вопросов, как собственной компетенции, так и переданных им на различ
ных основаниях, которые недостаточно обеспечиваются в финансово-эко
номическом отношении Это не способствует эффективной реализации
полномочий органов местного самоуправления, в том числе и в области
гражданской обороны, а также предупреждения и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций
8 этой связи, предлагается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде
рации» указать, что органы местного самоуправления в области гражданской
обороны осуществляют первичные меры обеспечения безопасности населе
ния, так как это сделано в действующем законе в отношении пожарной безо
пасности Обосновывается установление правила о том, что органы местного
самоуправления могут наделяться дополнительными полномочиями в области
гражданской обороны только в порядке ст 19 Федерального закона от 6 октября
2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий
ской Федерации», что гарантирует органам местного самоуправления допол
нительные финансовые средства на осуществление этих полномочий
10. Выделено восемь этапов становления и развития компетенции органов
местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения
и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России. Показан цикли
ческий характер процессов централизации при юридическом закреплении и
реализации полномочий в указанной сфере
Теоретическая значимость работы состоит в возможности использования его результатов в дальнейших исследованиях, посвященных проблемам правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации, а также при подготовке и проведению занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Административное право» и специальным дисциплинам, посвященным полномочиям органов местного самоуправления в отдельных областях управления
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на научных и практических конференциях, проводившихся в г Ставрополе, г Пятигорске и т д.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 8 публикациях автора, из них 2 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституциоішое (государственное) право России», «Муниципальное право», «Административное право», а также специальных дисциплин, посвященных компетенции местного самоуправления
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в деятельность Государственной Думы Ставропольского края, ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет», ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Структура исследования. Цели и задачи, поставленные в исследовании, обусловили структуру данной работы Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключешю и списка использованных нормативных правовых актов и литературы
