Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Градостроительная деятельность - особая сфера муниципально-правового регулирования: общая характеристика, цели осуществления 16
1.1. Муниципально-правовое регулирование в системе комплексного (межотраслевого) правового регулирования градостроительных отношений 16
1.2. Обеспечение устойчивого развития территории муниципального образования, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения главная цель муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности 36
Глава 2. Муниципально-правовой статус городского сообщества и его реализация в сфере градостроительных отношений 51
2.1. Понятие и правовой статус городского сообщества как субъекта градостроительных отношений 51
2.2. Система прав городского сообщества в сфере градостроительной деятельности 64
2.3. Основные формы реализации прав городского сообщества в градостроительной деятельности: соотношение консультативных и императивных институтов реализации 76
Глава 3. Гарантии прав городского сообщества в сфере градостроительной деятельности 98
3.1. Основы гарантирования прав местного самоуправления в сфере градостроительства 98
3.2. Информационное обеспечение градостроительной деятельности важнейшая гарантия прав городского сообщества в сфере градостроительства 112
3.3. Судебная защита прав городского сообщества в сфере градостроительства 137
Заключение 156
Библиографический список 163
- Муниципально-правовое регулирование в системе комплексного (межотраслевого) правового регулирования градостроительных отношений
- Понятие и правовой статус городского сообщества как субъекта градостроительных отношений
- Основы гарантирования прав местного самоуправления в сфере градостроительства
- Судебная защита прав городского сообщества в сфере градостроительства
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования Местное самоуправление, являясь особой формой публичной власти и уникальным социально-правовым институтом демократии, призвано решать вопросы местного значения на основе сочетания личных интересов каждого человека и коллективных интересов местного сообщества как носителя муниципальных интересов. Они состоят, прежде всего, в обеспечении благоприятных условий совместного проживания граждан на определенной территории, что требует устойчивого развития территории путем обеспечения органами местного самоуправления эффективного градостроительства, поиска баланса между экологическими, социальными, экономическими потребностями населения в процессе градостроительной деятельности.
Градостроительная деятельность осуществляется на территориях всех муниципальных образований, однако наиболее остро эти проблемы проявляются в городских округах (далее городах), поскольку именно городские округа обладают высокой плотностью населения, сложным градообразующим инфраструктурным комплексом и, соответственно, весьма значимым кругом собственных полномочий по решению градостроительных и иных вопросов местного значения. Поэтому наибольшее внимание в работе уделено исследованию прав городского сообщества в сфере градостроительства, проблемам их гарантирования и практики реализации.
В настоящее время остаются нерешенными многие проблемы, связанные с правовым регулированием и практикой реализации форм участия населения в градостроительной деятельности на территории муниципальных образований. Подтверждением актуальности решения проблем в данной сфере является и недавнее создание нового ведомства – Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
В выступлении на семинаре-совещании мэров крупнейших российских городов (г. Москва, 23 октября 2013 г.) Президент РФ В.В. Путин отметил, что формирование городской среды приобретает сегодня решающее значение. Ведь люди должны иметь возможность идентифицировать себя со своей малой родиной, гордиться ею, чувствовать, что качество жизни улучшается, иметь условия для самореализации по месту жительства. Обустройство городской среды является прямой (непосредственной) ответственностью местных властей, во многом с решением именно этих вопросов связана атмосфера доверия в обществе, уверенность людей в завтрашнем дне.
Исследование современного состояния муниципально-правового регулирования градостроительных отношений, полномочий городского сообщества по решению соответствующих задач, а также выработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы и практики реализации полномочий городских сообществ в данной сфере является важнейшей задачей муниципально-правовой науки, что свидетельствует об актуальности выбранной автором темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на актуальность рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании проблем, их научная разработка до последнего времени носила фрагментарный характер и практически не получила в отечественной правовой науке комплексного, системного рассмотрения и разрешения. Права местного сообщества в сфере градостроительной деятельности исследовались до недавнего времени лишь в связи с компетенцией органов местного самоуправления и в основном на отраслевых уровнях правового регулирования земельного, экологического, природоохранного, административного права. Однако необходим комплексный подход, предполагающий, в том числе учет роли и значение муниципального уровня правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Комплексный характер темы исследования, предопределил необходимость использования как общетеоретических и методологических основ теории государства и права, конституционного права, так и отдельных отраслей права: наряду с муниципальным правом, земельного, гражданского, природоохранного, административного права.
Теоретической базой для комплексного исследования рассматриваемых вопросов, послужили труды таких ученых - конституционалистов, теоретиков права, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, П.П. Баранов, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.И. Крусс, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.А. Лебедев, М.И. Марченко, В.В. Невинский, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
Труды ученых в области муниципального права представлены исследованиями таких ученых как: И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Е.Ю. Киреева, В.Л.Лютцер, И.И. Овчинников, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, АЯ. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.
Отдельные проблемы, связанные с осуществлением градостроительной деятельности, исследуются в научных работах Н.А. Андрианова, Н.А. Антоновой, Л.Е. Бандорина С.Н. Бобылева, Е.М. Бутаевой, М.А. Вакула, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой, В.Л. Глазычева, О.А. Дементьевой, Денисенко В.В. А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, А.А. Желизинского, Ю.А. Звягольского, И.А. Иодо, Н.В. Карагод, К.В. Кудряшова, М.А. Липчанской, А.С. Малчинова, Р.Ф. Матвеева, С.Д. Митягина, Е.Д. Михайловой, С.А. Помещиковой, М.А. Соловьенко, Ю.Н. Старилова В.В. Таболина, З.В. Томазова, И.В. Упорова, А.В. Чередникова, А.М. Шелехова, и др. К данным трудам можно также отнести написанные в последнее время диссертационные работы С.А. Бурмистровой, Л.В. Овчинниковой, В.А. Шишкановым.
Целью настоящего диссертационного исследования является: комплексный анализ проблем муниципально-правового регулирования градостроительных отношений, определение в связи с этим статусных характеристик городского сообщества как первичного субъекта этих отношений, обоснование необходимости формирования муниципальных институтов градостроительной демократии, включая конкретные институты непосредственного и опосредованного участия городского сообщества в решении вопросов градостроительства.
В соответствии с этим определены и конкретные задачи исследования:
- проанализировать комплекс отношений в сфере градостроительства (поскольку данным отношениям свойственно разнородное и многоплановое материальное содержание, требующее межотраслевого комплексного правового регулирования, в том числе и муниципально-правового);
- исследовать специфику отношений в сфере градостроительства, выступающих в качестве предмета муниципально-правового регулирования;
- выявить факторы устойчивого развития территории городов и создания благоприятной среды жизнедеятельности населения;
- определить наиболее оптимальные формы и процедуры принятия решений в сфере городской градостроительной деятельности с учетом мнения местного населения;
- раскрыть статус городского сообщества как субъекта (участника) городской градостроительной деятельности;
- обосновать необходимость совершенствования не только консультативного, но и реализационно-императивного механизмов обеспечения участия граждан в решении вопросов градостроительства на городском уровне;
- исследовать индивидуальные и коллективные права граждан в сфере градостроительства, а также формы участия городского сообщества и граждан как членов городского сообщества в осуществлении градостроительной деятельности;
- проанализировать гарантии участия городского сообщества в градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города, и определить их место в общей системе гарантий местного самоуправления;
- определить значение средств, форм информационного обеспечения градостроительной деятельности для реализации прав городского сообщества в сфере градостроительства;
- проанализировать вопросы судебной защиты прав населения в сфере градостроительной деятельности, дать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы такой деятельности.
Объектом диссертационного исследования выступает широкая сфера общественных отношений, возникающих в процессе реализации городским сообществом прав в градостроительной сфере, которые имеют многоплановое материальное содержание и входят в предмет как муниципально-правового регулирования, так и регулирования иных отраслей права.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного, муниципального и других отраслей права, источниками которых являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, нормативно-правовые акты муниципальных образований, регламентирующие градостроительную деятельность как сферу реализации прав городского сообщества, в том числе в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
В качестве методологической основы диссертационного исследования послужили современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов – исторический, диалектический, логико-теоретический, системно-структурный, функциональный. Из специальных методов диссертантом использовались методы моделирования, сравнительно-правовой, формально-юридический. При этом особую значимость для целей настоящего исследования имеет сравнительно-правовой и системно-структурный методы познания.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, Европейская хартия местного самоуправления, Европейская хартия городов, Европейская декларация прав городов, Европейская хартия городов II, законодательство Российской Федерации, субъектов РФ, нормативно-правовые акты муниципальных образований. Кроме того, в ряде случаев диссертант обращался к ранее действовавшим нормативным актам.
В рамках проблемы гарантирования прав местного сообщества в градостроительстве особое внимание уделено актам Конституционного Суда Российской Федерации и актам других судебных органов.
Предметному анализу подверглась иная правоприменительная практика, в том числе органов местного самоуправления, в исследуемой области.
Работа проводилась с использованием автоматизированных поисковых систем законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается как в самой постановке вопроса, так и в комплексном подходе к анализу муниципально-правового статуса городского сообщества в системе градостроительных отношений, выявлении новых аспектов их муниципально-правового регулирования в связи с критической оценкой существующего положения и необходимостью расширения участия городских сообществ в решении вопросов градостроительства на территории города, а также в предлагаемых решениях ряда конкретных проблем гарантирования прав городского сообщества, их судебной и иных форм защиты.
Это находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых на защиту:
1. Деятельность по развитию территории городских округов, осуществляемая в форме территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции и эксплуатации объектов градостроительства, составляет важный элемент в содержании градостроительных отношений; в силу особенностей, многоаспектности материального содержания соответствующих отношений они подвержены комплексному (межотраслевому) правовому регулированию, где важная роль принадлежит муниципальному праву.
Как элемент предмета муниципально-правового регулирования градостроительные отношения выполняют, с одной стороны, служебную роль в соотношении со сферой реализации целей, задач местного самоуправления, жизнеобеспечением населения, а, с другой, в этих отношениях проявляется достигнутый уровень самостоятельности местных сообществ, их полномочия по обустройству среды обитания, обеспечению устойчивого территориального развития.
2. Природа градостроительных отношений характеризуется единством публичных (общественно значимых) и частных (соответствующих интересам отдельных граждан – членов местного сообщества) целей градостроительной деятельности органов местного самоуправления. В этом проявляется, с одной стороны, обеспечение устойчивого развития территории города, с другой – создание для человека комфортных условий проживания, удовлетворение его наиболее важных социальных потребностей по месту жительства, что получает свою реализацию в соответствии с требованиями Конституции РФ бережного отношения к природным, культурным, другим местным (историческим, национальным) ценностям на основе наиболее полного учета интересов населения по месту жительства, в сфере градостроительства, охраны природы, землепользования.
Действующее законодательство не в полной мере согласуется с этими требованиями, будучи ориентировано на придание ведущей роли в решении вопросов обустройства среды обитания и развития территорий органам публичной власти, тогда как участие населения в этих вопросах приобретает второстепенное, формальное значение. Стратегическим направлением совершенствования муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности должно стать стимулирование и активизация в этой сфере институтов непосредственной муниципальной демократии, включая местный референдум, публичные слушания, опросы населения, территориальное общественное самоуправление.
3. Природой местного самоуправления как публично-территориальной самоорганизации населения по месту жительства предопределяется муниципально-правовая ценность территории как пространственной сферы градостроительства и реализации прав местного сообщества, хозяйственно-экономической основы жизнедеятельности населения. Муниципально-правовое воздействие на градостроительные отношения определяется как необходимостью укрепления территориально-инфраструктурной основы местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, так и необходимостью создания благоприятной среды жизнедеятельности населения, наиболее комфортных условий проживания каждого человека как члена местного сообщества.
4. Первичным субъектом градостроительных отношений в той части, в какой они являются предметом муниципально-правового регулирования, выступает городское сообщество. Органы местного самоуправления обладают в этой сфере полномочиями вторичного характера, их реализация должна быть подконтрольна и подотчетна городскому сообществу, что не в полной мере учитывается в системе действующего правового регулирования, в особенности при принятии актов местного самоуправления, а также в правоприменительной практике.
5. В целях создания благоприятных условий жизнедеятельности населения, требуется последовательное закрепление и гарантирование индивидуальных и коллективных прав в сфере градостроительства, обеспечивающих участие городского сообщества в решении конкретных вопросов градостроительства, как-то планирование территорий, архитектурно-строительное проектирование, капитальный ремонт, реконструкция объектов градостроительства, создание социальной, инженерной транспортной инфраструктуры. В этих целях на муниципальном уровне нуждаются в более детальном регулировании полномочия, формы, порядок участия городского сообщества в градостроительной деятельности. Преодоление этих проблем возможно в различных формах муниципального нормотворчества, в том числе, как это обосновывается в диссертации, путем выработки муниципально-правовых актов в форме специальных Положений.
6. Особое значение в системе действующего правового регулирования отводится, если иметь в виду специальные институты муниципальной демократии в сфере градостроительства, публичным слушаниям. С учетом практического значения данного института предлагаются концептуальные начала модельного проекта Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского округа по вопросам градостроительной деятельности, что способствовало бы повышению эффективности публичных слушаний как формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления; одновременно в этом же акте следует предусмотреть гарантии недопустимости использования института публичных слушаний в целях, несовместимых с интересами городского сообщества.
7. Гарантии прав городского сообщества в сфере градостроительства в своей основе носят публично-правовой характер на основе сочетания государственных и муниципальных начал; этому соответствует в свою очередь сочетание государственных и муниципальных полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства. Для повышения эффективности гарантий обеспечения прав городского сообщества при осуществлении градостроительной деятельности необходимо совершенствование и конкретизация нормативного правового регулирования соответствующих отношений на всех уровнях правотворчества, включая муниципальное.
8. Особое значение в системе гарантий участия городских сообществ в градостроительной сфере имеет информационное обеспечение градостроительной деятельности. Это должно получить надлежащее нормативно-правовое признание и урегулирование, в том числе путем внесения дополнений в Градостроительный кодекс РФ (в ч.6 ст.57), целью чего было бы определение режима информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).
9. Особое место в системе гарантирования прав городского сообщества в сфере градостроительства принадлежит праву судебной защиты, включая конституционное, общеюрисдикционное, арбитражное судопроизводство. Однако только в системе конституционного правосудия городское сообщество признается непосредственным субъектом права на конституционную жалобу. Существующий же фактически опосредованный порядок судебной защиты прав населения в других юрисдикциях (когда отсутствуют надлежащие механизмы непосредственной судебной защиты прав городского сообщества) не вполне отвечает конституционным началам судебной защиты прав местного самоуправления, не соответствует критерию необходимой эффективности обращений в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц. Это потребовало внесения предложений по совершенствованию соответствующих механизмов обеспечения непосредственной судебной защиты прав городского сообщества в сфере градостроительства.
Научно-теоретическое и практическое значение исследования. Выводы и предложения, полученные в результате диссертационного исследования могут быть положены в основу совершенствования нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, оптимального закрепления форм осуществления населением местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, а также гарантий реализации прав городского сообщества в данной сфере
Результаты исследования могут быть использованы для развития науки муниципального, природоохранного, других отраслей права по соответствующей проблематике. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть применены в учебном процессе, в частности, в ходе преподавания курсов конституционного, муниципального, земельного, экологического права.
Апробация результатов исследования осуществлялась по различным направлениям, включая их использование при проведении занятий с муниципальными служащими в порядке повышения квалификации; применение результатов исследования в процессе преподавания автором диссертации муниципального, экологического права на юридическом факультете Южного федерального университета. Основные положения, теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях автора, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационного исследования.
Полученные в ходе исследования результаты обсуждались на научно-практических конференциях, совещаниях, круглых столах в городе Ростове-на-Дону, других городах Южного федерального округа.
Диссертация подготовлена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства юридического факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет», где прошло ее рецензирование и обсуждение.
Структура диссертации подчинена логике исследования, определяется его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Муниципально-правовое регулирование в системе комплексного (межотраслевого) правового регулирования градостроительных отношений
Создание комфортной, благоустроенной среды обитания человека по месту жительства в единстве с обеспечением устойчивого и комплексного развития территорий составляет одно из важнейших направлений деятельности современного государства, призванного заботиться о благополучии и защищенности своих граждан, формировать необходимые условия для их личностного и профессионального роста, общественной самореализации. В Повестке дня ХАБИТАТ (Программы ООН по населенным пунктам) признается настоятельная необходимость благоустройства населенных пунктов, которое оказывает глубокое воздействие на повседневную жизнь и благополучие населения, провозглашается стремление обеспечить экономическое развитие, социальное развитие и охрану окружающей среды в качестве взаимозависимых и взаимоподкрепляющих компонентов устойчивого развития на основе солидарности и сотрудничества на основе развития эффективных партнерских связей на всех уровнях1.
Конституция РФ, признавая Россию правовым и социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 1, ч. 1 ст. 7), исходит из необходимости гарантирования единства конституционно-правового статуса личности на всей территории страны и соответственно социально-территориального равноправия граждан. Это предполагает в свою очередь позитивную ответственность государства в лице всех органов и уровней публичной власти, прежде всего наиболее приближенных к населению, за обеспечение нормальных условий жизни и деятельности людей соответственно их расселению, чтобы каждый человек мог по месту жительства в не меньшей степени, чем иные сограждане, воспользоваться всем комплексом жизненно важных материальных и духовных благ.
В своем недавнем выступлении на обучающем семинаре-совещании для мэров крупнейших российских городов (г. Москва, 23 октября 2013 г.) Президент РФ В.В. Путин высказал идею о том, что формирование городской среды приобретает сегодня решающее значение1. Ведь люди должны иметь возможность идентифицировать себя со своей малой родиной, гордиться ей, чувствовать, что качество жизни улучшается сейчас, иметь условия для самореализации по месту жительства. Подчеркнув, что обустройство городской среды является прямой (непосредственной) ответственностью местных властей, В.В. Путин отметил также, что во многом именно с решением этих вопросов связана атмосфера доверия в обществе, уверенность людей в завтрашнем дне.
Реализация целей обустройства среды обитания человека и устойчивого развития территорий требует сбалансированного учета различных политических, социальных, экономических, экологических факторов, соотнесения задач прогрессивных преобразований с уважением к историческим и иным местным традициям, архитектурному наследию и самобытности населенных пунктов. Это предполагает в свою очередь необходимость формирования адекватного как научно-теоретического, так и регулятивно-правового (нормативного) инструментария, который позволил бы обеспечить решение вопросов благоустройства и территориального развития в интересах населения и при его непосредственном участии на основе последовательной гармонизации индивидуальных, коллективных и общественных, частных и публичных интересов. В этом плане безусловный интерес представляет прежде всего проблема выработки системного подхода к нормативно-правовому регулированию градостроительных и иных тесно связанных с ними общественных отношений в контексте необходимости обеспечения соотносимости пространственно-территориального развития, благоустройства среды обитания и демократического самоуправления населения.
Предметное содержание градостроительных отношений составляет развитие территорий муниципалитетов, реализуемое путем территориального планирования, градостроительного зонирования, архитектурного и строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, эксплуатации объектов градостроительства (п. 1 ст. 1 ГрК РФ) и подвержено правовому регулированию со стороны норм различной отраслевой принадлежности. Отношения в сфере градостроительной деятельности, как отмечается в одном из решений Конституционного Суда РФ, имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.1. Комплексная природа правового воздействия государства как на отдельные градостроительные отношения, так и на всю градостроительную сферу обусловлена масштабным характером процессов урбанизации, их общесоциальным значением2.
Смысловое наполнение словосочетания «деятельность по развитию территорий» содержит в себе указание одновременно и на предмет такой деятельности, и на ее цель. Достижение цели развития территорий невозможно без оптимального правового регулирования градостроительных отношений- такого, которое бы, с одной стороны, основывалось на государственно-властных началах, а с другой - не ущемляло сферу реализации местного самоуправления.
Вся совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении градостроительной деятельности, требует такой правовой регламентации, которая позволит обеспечить, во-первых, устойчивое развитие территорий, а во-вторых, благоприятную среду жизнедеятельности населения. Создание такой правовой регламентации возможно только при условии, что она будет опираться на систему основополагающих закономерностей пространственного развития муниципальной территории, сложившихся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов. По мнению М.Я. Вильнера, главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас1.
При этом следует иметь в виду, что градостроительная деятельность, поскольку это деятельность по развитию территорий, она неразрывно связана, с одной стороны, с экосистемой определенной территории, и в зависимости от объекта градостроительной деятельности это может быть территория муниципального образования или нескольких, одного или ряда субъектов Российской Федерации, а с другой - с целым комплексом социальных систем, прежде всего экономической2.
Основные начала нормативного регулирования градостроительной деятельности определяются на уровне конституционного права. Конституционное право- основная, ведущая отрасль права, формирующая основы российской правовой системы, каждой из отраслей российского права, их различение и взаимосвязи . Выступающая нормативным ядром конституционного права Конституция РФ определяет состояние и развитие текущего законодательства, в том числе гражданского, земельного, водного, лесного, жилищного и др. Воздействие Конституции РФ на нормы и институты отраслевого законодательства обеспечивается в том числе при существенной роли Конституционного Суда РФ, реализуемой на основе принимаемых им нормативно-доктринальных актов постановлений и определений. Как системообразующая отрасль с универсальным предметом правового регулирования конституционное право на принципно-нормативном уровне опосредует формирование и развитие градостроительных отношений, а также становление градостроительного законодательства, определяет его системно-структурные характеристики, круг и соотношение источников, формы (способы) межотраслевого нормативного взаимодействия и преодоления правовых коллизий, противоречий и т.п. Конституция РФ, закрепляющая основы территориального устройства государства, цели и принципы территориального развития, основы социально-экономической системы общества, порядок взаимоотношений личности, общества, государства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, устанавливающая разграничение полномочий между органами государственной власти, а также местным самоуправлением в области социального, экономического, экологического и государственного развития (ст. 5, 7, 8, 9, 27, 34, 35, 36, 42, 58, 71, 72, 73, 130, 131), образует нормативный каркас градостроительного законодательства.
Понятие и правовой статус городского сообщества как субъекта градостроительных отношений
Как писал А. Токвиль, один из видных теоретиков современной демократии: «Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» . Это высказывание можно считать основополагающим для раскрытия сущности местного самоуправления. Местное самоуправление призвано реализовать одновременно личный интерес каждого человека и коллективный интерес местного сообщества— муниципальный интерес, в основе которого - обеспечение благоприятных условий совместного проживания граждан на определенной территории, что требует устойчивого развития этой территории путем обеспечения органами местного самоуправления эффективного градостроительства, поиска баланса между экологическими, социальными, экономическими потребностями населения и решением других проблем, касающихся градостроительства. Развитие муниципальных образований, особенно городских округов, связано с эффективностью градостроительства, поскольку именно данная деятельность направлена на обеспечение органами местного самоуправления благоприятных условий проживания с учетом экологических, социальных, экономических потребностей. Разработка «теории города», формирование агломераций поселений в результате научно-технической революции, воздействие таких агломераций на формирование градоэкологического метаболизма, трансформация среды проживания местных сообществ, попытка корректного заимствования механизмов муниципального управления других стран диктуют приоритетные направления для муниципально-правовых исследований по анализу градостроительной деятельности как сферы муниципально-правового регулирования. Европейской хартией городов II (принята Конгрессом в ходе его 15-й Пленарной сессии 29 мая 2008 г. в Страсбурге) существующее распределение городских территорий не признается оптимальным. Город должен быть экономным в отношении своих ресурсов, своей почвы, перемещения людей и энергии; компактность городов позволит сделать городское пространство более легким, доступным для всех горожан независимо от их социальных условий, возраста и состояния здоровья (ст. 51, 52).
В этом плане проблемы развития местного самоуправления и градостроительной деятельности имеют двуединую связь: с одной стороны, без успешного осуществления градостроительной деятельности невозможно достижение главных целей местного самоуправления, а с другой стороны, успешное осуществление городского градостроительства невозможно без эффективного участия городского сообщества в нем. Ведь реализация местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти всегда имеет строгую территориальную привязку и направленность, неизбежно обусловлена особенностями (природно-климатическими, социально-экономическими, историко-культурными) соответствующей территории.
Выявляя и реализуя муниципальный интерес, местное самоуправление выполняет три функции: функцию публичной власти, хозяйственную функцию и функцию содействия самоорганизации граждан для реализации ими своего муниципального интереса. Как отмечал А.И. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне- это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа»1.
Но личность, гражданин в системе местного самоуправления выступает не только как конкретный индивид в его взаимоотношениях с другими гражданами, органами и организациями, а проявляет себя прежде всего через различные социальные общности, в которых обнаруживаются существенные характеристики человека как субъекта, имеющего положение в качестве жителя сельского или городского поселения, члена местного сообщества . Термин «местное сообщество» является самостоятельной муниципально-правовой категорией. Несмотря на то, что данный термин в Конституции Российской Федерации не используется, он получил закрепление в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации2, в актах утвержденных Указом Президента РФ, или приказом руководителя федерального органа исполнительной власти, законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований . И в этой связи данная категория - далеко не только научно-теоретическое понятие, но и категория действующего права4.
И как указывает Н.С. Бондарь, определение понятия местного сообщества можно сформулировать следующим образом: «это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) осуществлении муниципальной власти и соответственно решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами»1.
Особый подход к использованию понятий «сообщество», «территориальный коллектив», «общность» для обозначения носителя муниципальной власти демонстрирует С.А. Авакьян. По его мнению, даже если отвлечься от того, что совместное проживание людей само по себе никакой общности не образует, представить, что единство все-таки возникло, принятие ими решения отнюдь не означает, что это непременно общественное решение; возможно, на низшем уровне оно и будет общественным, но надо в большей мере предполагать государственное «обеспечение» силы такого решения. Другими словами, результатом становится уже властный акт, обязательный для граждан и органов. Общественная природа местного самоуправления проявляется в организационном механизме и в этом плане отдаляет его от принятия решений органами государства, однако обеспечение обязательности принятых решений приближает их к тому же результату, который рождается с появлением органов государственной власти2.
Представляется, что механизм обеспечения реализации «принятых решений», хоть и непосредственно связан с субъектом осуществления муниципальной власти, но не обусловливает его сущностные характеристики. На наш взгляд, критерием постулирования категории «местное сообщество» - в том виде, в котором она формулируется в актах конституционного правосудия и доктрине муниципального права - является не «совместное проживание людей» (и здесь С.А. Авакьян справедливо замечает, что оно «само по себе никакой общности не образует»), а консолидация проживающих совместно людей для самостоятельного и под свою ответственность осуществления муниципальной власти.
Эмер де Ваттель считает, что человек по своей природе неизбежно нуждается в помощи себе подобных и в общении с ними как для самосохранения, так и для того, чтобы совершенствоваться и жить как подобает разумному существу1. Эта необходимость, обусловленная потребностями решения вопросов местного значения, и способствует организации сообщества в целях осуществления местного самоуправления, поскольку консолидирующее начало присуще социальной природе человека.
В частности, статья 2 Устава города Ростова-на-Дону2 закрепляет положение, согласно которому «население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении вопросов местного значения, образует городское (местное) сообщество».
Местное сообщество- это особое объединение граждан, которое формируется на основании Конституции РФ и закона в соответствии с объективно складывающимися взаимными интересами граждан по месту их жительства при совместном решении общих дел (вопросов местного значения)3. Таким образом «городское сообщество»- не что иное, как местное сообщество, участвующее в осуществлении местного самоуправления, в том числе и по вопросам градостроительства, тем самым выступая главным субъектом градостроительных отношений.
Основы гарантирования прав местного самоуправления в сфере градостроительства
Существенная особенность муниципальных прав и свобод, проявляющаяся как на уровне нормативного закрепления, так и практической реализации, заключается в том, что они нуждаются в средствах как государственного, так и муниципального гарантирования.1 Гарантии реализации прав населения в сфере городского градостроительства в своей основе носят публично-правовой характер, являясь разновидностью публичных гарантий. Тем самым в гарантиях реализации прав городского сообщества в сфере градостроительства сочетаются начала государственного и муниципального гарантирования этих прав, что проявляется в особенностях сочетания и взаимодействия государственной и муниципальной властей как разновидностей единой публичной власти. Гарантии прав местного сообщества в сфере градостроительной деятельности - это «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)»2, их можно отнести к специальным, воздействующим на реализацию этих прав в институционно-правовом и организационном порядке.
В основе эффективности правоприменения лежат результаты нормотворческои деятельности, залогом действенности которой в свою очередь во многом является качество проработки понятийного, категориального аппарата. От адекватности выражения правовой нормой закладываемого в нее законодателем смысла зависит, в конечном счете, уровень развития правовой системы, степень реализации прав и свобод человека и гражданина. Для повышения эффективности гарантированное обеспечения прав городского сообщества, при осуществлении градостроительной деятельности и предупреждения возникновения противоречий в правовом регулировании необходимо конкретизировать нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений на всех уровнях правотворчества, включая муниципальный.
Законодательство, начиная с Конституции Российского Федерации активно использует слово «гарантии», а также производные от него слова и словосочетания. Статьей 12 Конституции РФ исчерпывающе установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Данный постулат последовательно развивается на уровне федерального законодательства, нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. И если - благодаря сложившейся системе правового регулирования - вопрос о том, что означает приведенное положение ст. 12 Конституции РФ, затруднений не вызывает, то вопрос о правовых гарантиях «внутри» отмеченной области общественных отношений весьма актуален - прежде всего с позиции его разрешения на уровне нормотворчества.
Само по себе понятие гарантий местного самоуправления носит конституционный характер, причем не только в том плане, что в Конституции РФ устанавливаются - прямо или косвенно - конкретные виды (способы) гарантирования местного самоуправления. На высшем правовом (конституционном) уровне закрепляется в том числе и понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного закрепления приобретает не просто терминологическое, а категориальное значение1.
Федеральный закон №131-Ф3 от 06.10.2003 г. в преамбуле закрепляет направленность его регулирования: он среди прочего определяет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Указание «государственные» применительно к гарантиям по тексту указанного нормативно-правового акта используется не однократно, что свидетельствует о придаваемом законодателем особом значении соответствующей характеристики. Вместе с тем, в этом федеральном законе не содержится определения «государственных гарантий», однако, наличие такого определения представляется целесообразным именно в контексте используемой законодателем характеристики (которая сама по себе дает все основания для суждения о дифференциации гарантий осуществления местного самоуправления, в частности на государственные и негосударственные).
Используемый в законодательной юридической технике термин «гарантии» имеет традиционное понимание: гарантии воспринимаются прежде всего как правовые, установленные и реализуемые системой норм права. В контексте нормотворчества допущение каких-либо иных, неправовых гарантий несостоятельно, в то время как дифференциация подвергающихся правовой регламентации объектов и отношений на государственные и негосударственные получила широкое распространение как в нормотворчестве, так и в юридической науке. В связи с этим определение значения используемого законодателем словосочетания «государственные гарантии осуществления местного самоуправления» представляет интерес - особенно в контексте наложения смысла указанной характеристики на отношения в сфере местного самоуправления, которое в известном смысле противопоставлено управлению государственному.
Федеральный закон №67-ФЗ от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на который приводятся ссылки по тексту Федерального закона РФ №131-Ф3 от 06.10.2003 г., также не применяет к «гарантиям» характеристики «государственные». Из этого можно сделать вывод либо о непоследовательности законодателя, выявляемой при сравнении между собой юридических техник различных законов, либо о специфике лексического аппарата Федерального закона РФ №131-Ф3 от 06.10.2003 г., которую законодатель, однако, никак не раскрывает.
Указания на «государственные» по отношению к гарантиям лишен и текст Конституции РФ. Однако данное словосочетание применяется в различных областях законодательства, но- что важно- в принципиально различных значениях. Трудовой кодекс РФ1 указывает на государственные гарантии трудовых прав и свобод граждан (ст. 1), раскрывая по тексту отдельные составляющие данной цели трудового законодательства. Федеральным законом РФ №326-Ф3 от 29.11.2010 г. «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»2 предусматриваются государственные гарантии в сфере обязательного медицинского страхования, и, в частности, во исполнение данных законоположений принято Постановление Правительства РФ №856 от 21.10.2011 г. «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год»3. Указывает на «государственные гарантии» и Федеральный закон РФ №329-Ф3 от 04.12.2007 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»4. Закон РФ №1032-1 от 19.04.1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» употребляет термин «государственные гарантии», когда касается области занятости населения, социальной поддержки безработных граждан. Во исполнение положений данного закона Министерством здравоохранения и социального развития РФ издан, в частности, Приказ №978н от 25.08.2011г. «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения»2.
Обозначение гарантий в качестве государственных в приведенных нормативных актах обусловлено выраженной социально-значимой направленностью соответствующего регулирования, которая в свою очередь производна от важности регламентируемых благ, что проявляется, в частности, в гарантийном характере их закрепления Конституцией РФ.
Федеральный закон РФ №39-Ф3 от 22.04.1996 г. «О рынке ценных бумаг» и Федеральный закон РФ №135-Ф3 от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции»4, используя указания на государственные гарантии, отсылают к соответствующему понятию из бюджетного законодательства, где под государственной гарантией понимается вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация
Судебная защита прав городского сообщества в сфере градостроительства
В демократическом, правовом государстве право на судебную защиту является важнейшей гарантией реализации прав как отдельной личности, так и различных организаций. Особую роль оно играет в процессе организации и деятельности такого важнейшего института публичной власти, как местное самоуправление.1 Его развитие во многом зависит от создания и функционирования системы судебных гарантий прав местного самоуправления. Помимо универсального положения статьи 46 Конституции РФ о гарантировании каждому судебной защиты его прав, Основной закон в ст. 133 закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Это новое для российской правовой системы конституционное установление, признание которого стало возможным на основе утверждения принципиально новых подходов не только к местному самоуправлению и характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, но и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод граждан, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Именно эти положения более общего характера лежат в основе конституционной системы судебных гарантий местного самоуправления.1
Возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления хоть и предусмотрена на уровне положений Федерального закона РФ №131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако единого нормативного комплекса в сфере судебной защиты местного самоуправления не образуют.
В качестве субъектов права на судебную защиту местного самоуправления, согласно законодательству, выступают граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Однако на сегодняшний день практики судебной защиты прав населения в сфере градостроительства, по сути, не сложилось. И сам по себе актуален вопрос о праве на судебную защиту населения в области градостроительства.
Право на доступ к правосудию является конституционным, гарантируемым системой комплексного законодательного регулирования признаком правового государства, а степень реализации данного права -показателем развития правовой системы. Городское сообщество признается непосредственным субъектом права на конституционную жалобу только в системе конституционного правосудия. В других юрисдикциях не предусматривается такого субъекта обращения в суд, как население или -тем - более местное сообщество (городское), таким образом, существующий порядок судебной защиты прав населения не вполне отвечает конституционным началам судебной защиты прав местного самоуправления, не соответствует критерию необходимой эффективности обращений в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц.
Действующее процессуальное законодательство не рассматривает «население» как субъекта, обладающего правом на обращение в суд. Вместо этого речь идет о коллективном обращении, в котором каждый заявитель персонифицирован1. Наиболее близкой по характеру к собирательному понятию «население» является процессуальная категория «неопределенный круг лиц», закрепленная в части 2 статьи 4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Для возможности судебной защиты прав, свобод и законных интересов, в том числе неопределенного круга лиц предусмотрено право прокурора на обращение в суд с заявлением в их защиту (ч. 1 ст. 45 ГПК). Однако представляется, что такой опосредованный порядок судебной защиты прав местного населения может не отвечать критерию необходимой эффективности.
Причин тому несколько, часть из которых лежит в области нормативного регулирования (о регламентации случаев, в которых прокурор имеет право на обращение в суд), а часть- в сфере практического функционирования соответствующих механизмов, их задействования прокурорскими работниками. Указывая на второй блок причин, стоит отметить ситуацию, освещенную Е.С. Смагиной, в вопросе выбора прокурорами при отстаивании интересов неопределенного круга лиц того или иного вида гражданского судопроизводства, в частности, при выборе между исковым производством и производством по делам, возникающим из публичных правоотношений. Исследователь отмечает, что в практике прокурорского реагирования наблюдается неоправданное использование прокурорскими работниками искового производства- в ущерб задействования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; Е.С. Смагина делает вывод, что, когда в основе конфликта лежат публичные правоотношения (как по делам об оспаривании решений, действий / бездействия органов местного самоуправления, их должностных лиц), использование искового производства ущемляет права заинтересованных лиц и не способствует наиболее правильному и своевременному разрешению дела1.
Защита, прежде всего, судебная, прав и законных интересов населения, на наш взгляд, должна реализовываться, прежде всего, путем прямого доступа населения к судопроизводству.
Градостроительный кодекс Российской Федерации имеет ряд норм, в которых содержится прямое указание на возможность граждан обратиться в суд. Соответствующие нормы можно разделить на два массива: первый устанавливает возможность обратиться в суд только индивидуально-определенным субъектам, имеющим требуемый законом правовой титул (например, граждане- правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 9 ст. 11, ч. 7 ст. 15, ч. 7 ст. 20, ч. 15 ст. 24), второй предписывает возможность обращения в суд по вопросам в сфере градостроительства значительно более абстрактному кругу лиц, на что указывает используемая законодателем категория «физические лица и юридические лица» (ч. 4 ст. 32, ч. 7 ст. 37, ч. 12 ст. 39, ч. 7 ст. 40, ч. 17 ст. 45).
Проведя анализ положений ГрК РФ относительно обеспечения доступа населения к правосудию в сфере градостроительной деятельности, отметим также, что в кодексе есть норма, уникальная с позиции указания субъекта, имеющего право на обращение в суд: части 8 и 9 статьи 62 таким субъектом определяют «представителей граждан и их объединений». Юридическая техника законоположений части 8 и 9 статьи 62 ГрК РФ такова, что формулируется именно указанный вывод, однако очевидно, что с позиции гражданского процессуального законодательства понятие «представитель» имеет строго определенное значение - лицо, имеющее надлежащим образом оформленные полномочия на ведение дела (ст. 49 ГПК). В этой связи рассматривать положения частей 8 и 9 статьи 62 ГрК РФ - в отмеченной части - как нормы прямого действия для реализации права на обращение в суд было бы неправильным, поскольку это, во-первых, сугубо юридически подвергало бы сомнению возможность граждан обратиться в суд лично, во-вторых, представитель в судебном разбирательстве- это процессуально-правовая характеристика субъекта, в то время как рассматриваемые нормы ГрК РФ имеют, прежде всего, материально-правовую направленность.
Приведенные выше положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающие возможность обращения в суд по вопросам градостроительства, являются нормами прямого действия. Вместе с тем, приведение в ГрК РФ перечня случаев, допускающих возможность обращения в суд, не означает отсутствие у заинтересованного лица права на обращение в суд в случае, для которого ГрК РФ прямо не предусматривает возможность обращения в суд. Такая возможность законодательством регламентируется и ставится в зависимость от затрагивания тем или иным актом, действием, решением в сфере градостроительства прав, свобод и законных интересов лица, обращающегося в суд. Укреплению данного принципа очень во многом способствуют акты Конституционного Суда Российской Федерации.
