Содержание к диссертации
Введение
Глава 1- Право граждан на информацию и местное самоуправление 13
1, Общая характеристика правового регулирования отношений в сфере информации 13
2- Конституционно-правовые основы права граждан на информацию об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления 28
3. Информационная открытость как принцип организации и деятельности местного самоуправления 54
Глава 2. Механизм информирования граждан об организации и деятельности местного самоуправления 64
1. Источники получения гражданами информации 64
2. Виды объектов информационного освещения 77
3. Способы и средства доступа граждан к информации 97
Глава 3. Особенности правового регулирования информирования граждан при осуществлении местного самоуправления 121
1 Информирование граждан в процессе формирования органов местного самоуправления 121
2. Информирование граждан в процессе решения органами местного самоуправления и населением вопросов местного значения , 146
3- Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления за нарушение права граждан на информацию 161
Заключение 172
Библиографический список 178
Приложения
- Общая характеристика правового регулирования отношений в сфере информации
- Конституционно-правовые основы права граждан на информацию об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
- Источники получения гражданами информации
- Информирование граждан в процессе формирования органов местного самоуправления
Введение к работе
Аюуальность темы исследования. В настоящее время в России в свете реформирования местного самоуправления вес большее значение приобретает обеспечение права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления. Формируется новая модель местного самоуправления -основанная на открытости, прозрачности деятельности органов муниципальной власти. Однако, если на федеральном уровне (отчасти - региональном) проблемы» связанные с обеспечением права граждан на информацию об организации и деятельности государственной власти, исследуются, решаются, то научному анализу этого вопроса в сфере деятельности местного самоуправления уделяется недостаточное внимание. Не учитывается такой важный факт: местное самоуправление - это власть, которая максимально приближена к населению, ставит своей целью решение его насущных проблем. Поэтому информационная открытость должна стать основой взаимодействия органов местного самоуправления с населением, В связи с этим возрастает необходимость научного исследования нрава граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России.
Современное состояние обеспечения права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления на муниципальном уровне нуждается в существенном реформировании. Одним из главных недостатков его правового регулирования является отсутствие единого нормативного правого акта, определяющего целостную систему гарантий доступа к открытой информации. Объективно же необходимы информирование и самоинформирование, открытость информации и доступ к ней граждан, баланс информационной открытости и закрытости в контексте единства классической парадигмы научного познания и правового регулирования информационного поля.
Обеспечение права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления обусловлено;
- пониманием того, что право граждан на указанную информацию - потенциальное средство и одно из условий защиты интересов граждан, гармони-
зации интересов муниципального образования, развития принципов социального партнерства;
важностью положения о том, что от гарантирования права граждан на информацию об организации и деятельности органов местного самоуправления зависит эффективность развития местного самоуправления, его адекватность интересам местного населения;
нарастающей потребностью в регулировании информационного взаимодействия между субъектами самоуправления с целью формирования и осуществления грамотной муниципальной информационной политики;
необходимостью научного осмысления многосложных аспектов информационных процессов, особенно на уровне права граждан на информацию;
задачей своевременного обеспечения доступа граждан к информации в сфере деятельности местного самоуправления.
Обозначенные положения определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Разработка проблем о праве граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления выступает в сложившейся современной ситуации важным ресурсом устойчивого развития муниципальных образований России в целом, укрепления органов местной власти, эффективным средством развитая гражданского общества.
На сегодняшний день нельзя однозначно утверждать, что право гражданина на информацию в целом является малоизученным. Существуют работы, в которых рассматривается право человека и гражданина на информацию либо отдельные аспекты его реализации, К ним относятся отечественные научные труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.М. Батурина, Н.С. Бондаря, Б.И. Габри-чидзе, Ю.А. Дмитриева, А.А, Златопольского, В.Д. Зорькина, ВТ. Кабышева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, МН. Марченко, А.А. Сергеева, А.А. Снытникова, Б.А, Страшуна, Л.В. Туманова. В числе зарубежных авторов
этими проблемами занимались К. Вилер, Кристин М. Марвик, Норман Дорсен, Т.Эмерсон,
Отдельные правовые проблемы регулирования отношений по поводу информации и информатизации отражены в работах А.Б. Венгерова, АЛ. Воротникова, В.А. Кряжкова. Право граждан на информацию в свете развития информационных систем в обществе изучались а исследованиях И.И. Бачило, И.З. Карась, В.А, Копылова, А.В. Черных, а с точки зрения общетеоретических позиций в работах АЛ. Малько, Е.С. Лисицыной.
После принятия Конституции РФ 1993 года активизировались исследования в сфере правового регулирования информации в обществе (ММ Рассолов), в том числе в связи с информационной безопасностью (И.К. Корнеев, В. Лопатин, Е.А- Степанов, А.А. Фатьянов, И.А. Юрченко).
Появились работы, посвященные гарантиям и механизму реализации права граждан на информацию (В.Н. Монахов, B.C. Хижняк, С.Н, Шевердяев).
Принципам информационной открытости органов власти, в том числе органов местного самоуправления, посвящены работы В.К Фадеева, Ю.В. Корзу-нова, Н.Ю. Корченковой, Р.А. Сафарова.
Правовые аспекты доступа к информации об организации и деятельности местного самоуправления представлены в исследованиях И.М. фялоши некого. Управлению информационными процессами в системе муниципальной власти посвящены работы Н.В. Лесновой.
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку вопросов, касающихся права человека и гражданина на информацию в Российской Федерации, необходимо, тем не менее, отметить слабую изученность коммуникативной сферы муниципального образования в целом, а также информационного взаимодействия населения с органами местного самоуправления.
Недостаточно разработаны система гарантий и механизм доступа граждан к информации об организации и деятельности местного самоуправления, кроме того, нет работ, посвященных проблеме права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном анализе теоретических положений и основ правового регулирования права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России, в разработке рекомендаций и предложений по разрешению имеющихся проблем в данной области правоотношений.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи исследования:
-дать обшую характеристику отношений в сфере информации;
установить особенности конституционно-правового закрепления права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления на федеральном, региональном, муниципальном уровнях;
обосновать положение о том, что информационная открытость является ведущим принципом организации и деятельности местного самоуправления;
раскрыть правовой механизм информирования граждан об организации и деятельности местного самоуправления;
исследовать некоторые особенности правового регулирования информирования граждан в процессе формирования органов местного самоуправления, в процессе решения органами местного самоуправления и населением вопросов местного значения;
проанализировать правовые основы привлечения к ответственности должностных лиц и органов за нарушение права граждан на информацию.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правового регулирования права граждан на информацию в процессе организации и деятельности местного самоуправления в России,
Предметом исследования является правовое регулирование процессов осуществления гражданами права на информацию, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления в России.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и специальные методы научного познания: исторический, системный, сравнительно-
правовой, формально-юридический, лингвистический и др. Использовалисв эмпирические методы исследования: опрос, анкетирование-Теоретическую основу работы составляют научные знания по общей теории права и государства, истории права и государства, международному, конституционному, административному, муниципальному праву.
Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, постановления Конституционного суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления.
Научная новизна работы заключается как в постановке, так и в исследовании проблем правового регулирования права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России,
В диссертации на основе анализа норм Конституции РФ, законодательных актов, изучения опыта некоторых регионов, муниципальных образований, с учетом международных стандартов в области этого права предпринята попытка комплексного теоретического исследования многосторонней проблемы обеспечения права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления. Это позволило сформулировать ряд конкретных выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России.
На защиту выносятся следующие основные положения; L Право на информацию - это комплексное право многовекторной реализации, сущность которого зафиксирована в части 4 статьи 29 Конституции РФ и может рассматриваться при расширительном толковании в качестве:
- субъективного права человека в области информации в виде свободы «общественного доступа к информации», в том числе конституционной основы права граждан на доступ к информации;
права на создание, владение, пользование и распоряжение информационными ресурсами;
конституционного принципа информационной открытости деятельности государственных и муниципальных органов власти, как гаранта реализации права граждан на информацию;
генетической правовой базы будущего права на коммуникацию, как нового социально-экономического права.
В диссертации осуществляется разграничение понятий «право на информацию» (ч.4 ст.29 Конституции РФ) и «право на доступ к информации» (ч.2 ст-24 Конституции РФ). Несмотря на это, в этимологическом смысле право на информацию и право на доступ к информации - единое право, проявления которого следует рассматривать как общее и специальное.
В соответствии с действующим законодательством право на доступ к информации об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления основано на теории информатизации, предполагающей системное снабжение общества информацией со стороны государства на основе развернутой базы информационных ресурсов, что требует значительных материальных средств. Вместе с тем формирование комплексной взаимоувязанной системы государственных и муниципальных информационных ресурсов является факультативной основой для реализации доступа граждан к информации. Задачи реализации права на доступ к информации связаны не с достижением некоего состоянии информационного развития общества вообще, а лишь с преодолением бюрократизма, закрытости власти,
Анализ положений Федерального закона от 06Л0.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 свидетельствует о реализованном в нем режиме информационной открытости. Вместе с тем, в отличие от одноименного Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (ч.б ст.З) в настоящем законе принцип информационной
'Об общих принципах организации местного само)тіравления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ: [в редакции от 21.0X2007 г.] // СЗ РФ. 2003, №40. Ст. 3822.
открытости формально не закреплен, в связи с чем предлагается устранить этот недостаток закона.
Источник получения гражданами информации об организации и деятельности местного самоуправления - это объективированный результат работы ее производителя (автора). В диссертации представлена классификация видов источников информации, названы их признаки, рассмотрена функциональная роль, внесены предложения по совершенствованию связанного с этим правового регулирования,
Представляется, что объекты информационного освещения применительно к местному самоуправлению, не должны ограничиваться только понятием «затрагиваемости прав и свобод человека». При этом органы местного самоуправления должны иметь стимул для предоставления как можно большей информации о своей деятельности для ее легитимации и совершенствования с учетом мнений местных жителей об этой деятельности.
Отсутствуют законодательные критерии отнесения органами местного самоуправления информации к служебной тайне. Наблюдается явное разночтение и разные подходы к регулированию этих отношений в Гражданском кодексе от ЗОЛ 1.1994г. № 5І-ФЗ РФ1 (ст.139), в Федеральном законе от 02.03,2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации>Л(л.8 чЛ и ч.З ст. 14) и в других законодательных актах. В основе определения служебной информации должен быть установлен принцип исчерпывающего перечня закрытой информации, в отличие от существующего принципа, при котором устанавливается исключительный перечень открытой информации, а вся остальная информация в связи со «служебной необходимостью» может быть гражданам недоступна.
7. Одной из проблем открытого способа доступа к информации о деятельности местного самоуправления применительно, в частности, к опублико-
1 Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ: [в редакции от 26.06,2007 г.]
//СЗ РФ. 1994. .
2 О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 г.
№ 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. СтЛ 152.
ванию (обнародованию) муниципальных правовых актов является проблема выбора способа обнародования таких актов в небольших поселениях, для которых по материальным причинам неприемлемо иметь свои печатные издания. В связи с этим в соответствующих актах правового регулирования предлагается ввести термин «информационная зона» и в соответствии с созданным механизмом его воплощения оптимизировать доступ к муниципальным информационным ресурсам.
На основе материалов анкетирования и социологических опросов, проведенных автором в муниципальных образованиях Оренбургской области, обращено внимание и внесены предложения по правовому регулированию способов и средств доступа к информации.
8. Действующим законодательством о выборах, в том числе органов и
должностных лиц местного самоуправления, регламентируется предоставление
как официальной, так и неофициальной информации. В отличие от официаль
ной информации правовая регламентация предоставления неофициальной ин
формации, как правило, ограничивается лишь установлением порядка ее пре
доставления и запретительными мерами, пресекающими противоправные, ан
тиобщественные случаи ее проявления. Между тем данная информация нужда
ется и в позитивном правовом регулировании, направленном на соблюдение
принципов объективности, достоверности, доступности предоставляемой ин
формации.
9, Информирование местного населения о принимаемых органами мест
ного самоуправления решениях непосредственно связано с эффективностью
деятельности этих органов, степенью доверия к ним со стороны населения.
В связи с этим следует расширить перечень объектов информационного осве
щения для местного населения, усовершенствовать правовой механизм публич
ных слушаний и опросов граждан. Используя зарубежный опыт, а также опыт
некоторых регионов, следует на федеральном уровне установить правовые га
рантии, обеспечивающие открытость заседаний органов местного самоуправ-
ления и возможность непосредственного наблюдения за их ходом жителей муниципального образования.
Информирование граждан о готовящихся, а также принятых решениях местного самоуправления должно быть важным органичным элементом функционирования местного самоуправления и иметь не эпизодический, а постоянный, системный характер. В связи с этим прежде всего на уровне городских округов и муниципальных районов предлагается создать консультативный Совет по делам информации при местных СМИ.
10. Предлагается расширить перечень оснований юридической ответственности органов власти за нарушение права граждан на информацию за такие деяния, как; а) нарушение органами местного самоуправления и их должностными лицами предусмотренных правовыми актами правил доступа к информации; б) нарушение порядка, сроков, периодичности размещения и обновления информации о своей деятельности в информационных системах общего пользования и «информационных зонах»; в) нарушение предусмотренных законодательством требований к содержанию и объему информации, размещаемой в информационных системах общего пользования и «информационных зонах»; г) незаконное или необоснованное отнесение сведений о деятельности органов местного самоуправления к информации с ограниченным доступом.
Представляется, что материальный ущерб, причиненный должностным липом муниципального образования гражданину вследствие нарушения его права на информацию, должен быть возмещен не за счет казны муниципального обралоиания, а за счет собственных средств этого должностного лица.
Практическая значимость работы заключается в том, что выводы и положения диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности, в частности при дальнейшей разработке и совершенствовании актов федерального, регионального, муниципального правотворчества в сфере реализации информационных прав граждан; в преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Информационное право», в проведении курсов повышения квалификации практических работни-
ков органов местного самоуправления; в практической деятельности органов государственной и муниципальной власти при организации информирования населения об их деятельности; в научно-исследовательской работе.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в публикациях, выступлениях автора на научно-практических конференциях. Приобретенные в ходе работы над диссертацией знания позволили разработать типовые положения для проведения опросов и публичных слушаний в муниципальных образованиях Оренбургской области и представить их в органы власти для практического использования.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений.
Общая характеристика правового регулирования отношений в сфере информации
Конституционное право на информацию выступает как многозначное явление, исследование которого открывает множество сторон для обсуждения, охватывая политическую, социальную, экономическую, культурную области. Это и право населения на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, его право на информацию о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья. Это право пациента обладать исчерпывающей информацией о своем диагнозе, способах и процессах лечения, право родителей на информацию о развитии и воспитании своих детей, право местных жителей на информацию об услугах общественных служб. Это и право граждан знать, какой информацией о них владеют государственные органы, их право на различного рода официальную информацию от государственных органов и органов местного самоуправления. Проявление права на информацию в самых разнообразных сторонах общественной жизни вызывает необходимость выявления его сущносіи. Однако в юридической литературе отсутствуют единые подходы к определению права на информацию. По выражению американского исследователя С. Виерэмэнтри, «анализ данного явления представляет собой безграничную территорию, и значительную сложность составляет даже очерчивание общих свойств данного предмета в одной работе и определение точки вступления в такой анализ»1.
В настоящее время в отечественной литературе можно обнаружить два основных подхода к пониманию права на информацию.
Для первого подхода характерно рассмотрение «права на информацию» как комплексного субъективного права гражданина, состоящего в возможности свободно осуществлять любые операции с информацией, как правило, безотносительно к ее назначению и содержанию . В его состав входят правомочия свободно искать» получать, передавать, производить и распространять информацию.
В соответствии с другим подходом это «право на доступ к информации», которое воспринимается не как комплексное, а как специальное право, и связывается оно исключительно с проблематикой гласности деятельности государственных органов. Его целью является обоснование правовых возможностей гражданина по получению так называемой «правительственной информации», т.е. сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий2.
Сторонниками первого подхода являются такие исследователи, как Н.В. Витрук3, Н.Ю. Корченкова4, Е.С, Лисицына5, А.В. Малько6, B.C. Хижняк7 и другие, которые склонны считать право на информацию самостоятельным конституционным правом.
В рамках данной концепции подразумевается также возможность поглощения правом на информацию иных субъективных прав граждан в сфере обмена информацией в обществе, таких, как свобода мысли и убеждений, свобода слова, свобода массовой информации. Например, Б.А. Страшун, В.В. Маклаков, говоря о свободе информации, относят к свободе информации целую группу свобод и прав, в том числе свободу слова и свободу выражения мнений; свободу печати и иных средств массовой информации; право на получение информации, имеющей общественное значение; свободу распространения информации1. Подобное расширительное толкование права на информацию, на наш взгляд, не вполне обосновано. Свобода мысли и слова, свобода массовой информации и право на информацию не случайно закреплены в разных частях статьи 29 Конституции РФ. В этом вопросе нам близка позиция В.С- Хижняк, которая отмечает, что «сами понятия «мысль» и «информация» не тождественны»2. Слово «мысль» разъясняется в словаре СИ. Ожегова следующим образом; «Мыслительный процесс; то, что явилось в результате размышления, идея; то, что заполняет сознание, душу»; во множественном числе это слово может трактоваться как «убеждение»3- Термин «мысль» ближе по своему содержанию термину «мнение». Так, в части 3 статьи 29 Конституции РФ говорится: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Термины «мнение» и «убеждение» близки по своему значению. В свою очередь термин «убеждение» может использоваться в значении слова «мысль». Таким образом, в части 3 статьи 29 Конституции РФ раскрывается содержание свободы мысли и слова, закрепленной в части 1 этой же статьи.
Термин «мнение» в словаре СИ. Ожегова разъясняется как суждение, выражающее оценку чего-нибудь, отношение к чему-нибудь4. «Следовательно5 - полагает В.С- Хижняк, - содержание этих понятий не эквивалентно содержанию понятия «информация» (сведения о событиях, фактах, явлениях). Каждый отдельно взятый индивид составляет свое мнение (суждение) об определенном событии, факте, явлении или процессе посредством размышлении над полученными о них сведениями. А получить сведения он может, только осуществляя свое право на информацию; ... свобода мысли и слова и право на информацию тесно связаны именно потому, что отсутствие права на информацию может лишить человека возможности составить свое мнение о каком-либо процессе. Однако мы можем получать информацию, не только добиваясь ее предоставления различными органами власти и организациями и т.п. Мы можем получать определенные сведения о каких-либо процессах посредством собственного зрения и слуха»1. Кроме того, свобода мыслить, составлять свое мнение направлены против насаждения единой идеологии. А право на информацию должно дать человеку возможность получать как можно больше полноценных сведений об окружающем мире, чтобы он мог правильно оценить ситуацию и определиться в своих действиях, «Свобода мысли и свобода слова не случайно связаны в российской Конституции воедино. Ведь чаще всего для выражения своих мыслей мы прибегаем к помощи слова. Это также роднит свободу мысли и слова с правом на информацию. Однако, пользуясь правом на информацию, мы можем распространять не только свои мысли, но и другие сведения, в то время как свобода мысли и слова предполагает распространение индивидом именно своего мнения об определенных явлениях общественной жизни.
Конституционно-правовые основы права граждан на информацию об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Ценность права граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в том, что данная информация позволяет им; а) сознательно реализовывать свое право на выбор достойных представителей в органы местного самоуправления; б) осуществлять контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления; в) знать о возможностях муниципальной власти по удовлетворению своих потребностей; г) понимать проблемы и методы деятельности органов местного самоуправления; д) давать объективную оценку деятельности представителей муниципальной власти и корректировать их действия в соответствии со своими интересами; е) в свою очередь, органам местного самоуправления, благодаря реакции населения на эту информацию, можно выявлять существующие потребности и интересы населения, адекватно отражать и реализовывать их в своих решениях. В связи с этим право на информацию обеспечивает не формальное, а реальное участие населения в жизни муниципального образования, а также является основой взаимодействия между населением и органами местного самоуправления.
В работе заявлено о праве граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления, хотя используется сочетание информация об организации и деятельности органов местного самоуправления. Полагаем, применение такого сочетания обоснованно, так как органы местного самоуправления выступают аккумулятором всей информации муниципального образования в целом.
Также как и местное самоуправление, право на информацию имеет множество векторов своего проявления, благодаря которым это право является компонентом ряда других прав и свобод человека и гражданина. Как отмечает В.Н. Лопатин, «из 50 конституционных прав и свобод около 25% можно отнести к собственно информационным, в том числе: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (чЛ ст.23); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч, 2 ст. 23); свобода мысли и слова (чЛ ст.29); свобода массовой информации (ч. 5 ст.29); право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч.З ст.23); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (чА ст.29); право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.ЗЗ); право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст.42); свобода всех видов творчества (ч. 1 ст.44); свобода преподавания (чЛ ст. 44); право на доступ к культурным ценностям (ч.2 ст.44); право на получение квалифицированной юридической помощи (ст.48)» .
Полагаем, этот перечень следует дополнить, а именно: право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.2 ст.24); право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч.З ст. 41).
В данном перечне основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права на информацию является часть 4 статьи 29 Конституции РФ, И как отмечает С.А. Авакьян, в статье 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права па информацию в обществе, государстве . Ряд конституционных положений о праве граждан на информацию непосредственно относится к организации и деятельности местного самоуправления, выступая одновременно необходимым условием его эффективного функционирования. Следует назвать часть 4 статьи 29, которая в данном случае является основой свободного осуществления гражданами всех не запрещенных действий с информацией об организации и деятельности местного самоуправления. Часть 2 статьи 24 обеспечивает доступ гражданина к документам и материалам, находящимся в органах местного самоуправления и затрагивающим его права и свободы. Часть 3 статьи 41, статья 42 обязывает должностных лиц и органы местного самоуправления информировать население о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, о состоянии окружающей среды, которые стали им известны в ходе осуществления своих полномочий. Полагаем, следует указать статью 33, которая закрепляет политическое право граждан на обращение в органы местного самоуправления и право граждан на информацию, выступает гарантом реализации права на обращение.
Среди указанных норм особого внимания заслуживают часть 4 статьи 29 и часть 2 статьи 24 Конституции РФ, Если в части 4 статьи 29 закреплено право на информацию, то часть 2 статьи 24 выступает правовой основой права граждан на доступ к информации об организации и деятельности местного самоуправления. В норме части 2 статьи 24 зафиксированы основы субъективного права на доступ к информации. Это специальное право, которое может трактоваться как «право частного доступа к информации в связи с деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц». Право частного доступа означает и то, что граждане имеют право на доступ не ко всей информации, а только к той, которая затрагивает их права и свободы.
Правовой режим этого субъективного права на информацию несколько иной, чем предусмотренный в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Здесь мы имеем дело в большей степени с «правом», а не «свободой», поскольку, во-первых, речь идет не вообще об «информации», а о конкретных сведениях, содержащихся «в документах и материалах»; во-вторых, не как-нибудь, а «непосредственно затрагивающих» права и свободы адресата этой нормы, и, наконец, с учетом важного правового условия о том, что «иное не предусмотрено законом».
Также следует учитывать, что взгляды ученых на место права на информацию в системе прав человека и гражданина различны. Например, Н.С. Бондарь относит право на информацию к группе политических прав1, а Е.И. Козлова - к группе яичных прав2. М.В. Баглай рассматривает право на информацию в виде свободы слова и полагает: «Многообразие проявлений свободы слова дает основание отнести ее в равной степени и к личным, и к политическим правам человека» , По нашему мнению, необходимо исходить из двойственного характера этого права.
Источники получения гражданами информации
Источники получения гражданами информации об организации и деятельности местного самоуправления - то, откуда исходит информация об их деятельности. Следует отличать источники информации от средств, а также способов доведения информации до ее потребителя. Источник информации -это объективированный результат деятельности ее производителя (автора), поэтому в качестве признаков источника информации можно выделить: 1) появление информации как результата интеллектуальной деятельности человека; 2) наличие источника информации обусловлено актом воли человека-производителя информации, который выразил свое желание объективировать результат своей интеллектуальной деятельности непосредственно либо на определенных предметах-носителях информации (радио, телевидение, печатные издания и другие бумажные н электронные носители); 3) источнику информации также должен быть присущ признак первичности появления информации, без которого воспроизведение информации может быть сведено к роли транслятора. Так, согласно статье 57 Закона РФ от 27.12.1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», журналист освобождается от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности, в случае: 1) если эти сведения присутствуют в обязательных сообщениях; 2) если они получены от информационных агентств; 3) если они содержатся в ответе на запрос информации либо в материалах пресс-служб государственных органов, организаций, учреждений, предприятий, органов общественных объединений; 4) если они являются дословным воспроизведением фрагментов выступлений депутатов на сессиях, делегатов съездов, конференций, пленумов общественных объединений, а также официальных выступлений должностных лиц государственных органов, организаций и общественных объединений; 5) если они содержатся в авторских произведениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию в соответствии с данным законом; 6) если они являются дословным воспроизведением сообщений и материалов или их фрагментов, распространенных другим средством массовой информации, которое может быть установлено и привлечено к ответственности за данное нарушение законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. Освобождение от ответственности имеет место потому, что журналист в указанных обстоятельствах выступает не источником информации, а ее транслятором. Средства - это формы фиксации информации. С их помощью производитель закрепляет результат своей интеллектуальной деятельности и в фиксированном виде доводит до потребителя. Способ - это определенная совокупность действий как производителя, так и иных субъектов, осуществляемых для доведения информации до потребителя. Источники информации следует также отличать от объектов информационного освещения. Если источник получения информации - это результат интеллектуальной деятельности производителя информации, выраженный в определенной форме (она показывает, как содержание информационных ресурсов организовано и выражено вовне), то объект информационного освещения - это содержание произведенной автором информации и доведенной им, другими субъектами до потребителя, а не внешние признаки информационных ресурсов.
К видам источников информации, применительно к теме исследования, относятся: 1) нормативные и ненормативные правовые акты, документы, сводки, отчеты и др., в которых воплощены результаты осуществления органами, должностными лицами местного самоуправления, муниципальными служащими своих функций; 2) официальные заявления, доклады, выступления, иные высказывания представителей муниципальной власти, обращенные к слушателям, то есть к потребителям этой официальной информации; 3) статьи, заметки, выступления журналистов и других представителей СМИ, интерпретирующих действия муниципальных властей, производящих собственные журналистские расследования и наблюдения; 4) сведения о деятельности представителей муниципальной власти, имеющиеся в различных компетентных государственных органах (суд, прокуратура, государственные инспекции); 5) публичные (выступления перед аудиторией) и не публичные (в виде частных бесед) высказывания представителей населения и общественности и другие,
С точки зрения поставленных задач данного исследования, выделение источников получения гражданами информации необходимо для того, чтобы; а) с учетом характера источника информации произвести ее фильтрацию на предает достоверности, важности и необходимости доведения до граждан (не всякая информация заслуживает внимания населения и полезна для реализации его интересов); б) найти адекватные источникам информации средсіва и способы ее доведения до іраждан; в) установить гарантии, предотвращающие фальсификацию и неправомерную корректировку информации, произведенной ее автором.
Следует скачать, что для целей настоящей работы значение имеет не вся информация, а информация, представляющая общественную значимость и соответственно потенциальную полезность для индивида. Это обусловлено тем, что актуализируется необходимость гарантировать личности участие в общественных делах и обеспечить подконтрольность местной власти. «Преимущественнее такая информация аккумулируется органами управления»1, ВТ. Афанасьев использует термин «социальная информация». Это «информация, циркулирующая в социальных, общественного порядка системах, в социальном управлении является социальной информацией; она представляет собой знания, сообщения, сведения о социальной форме движения материи, о всех других ее формах в той мере, в какой они используются обществом, человеком, вовлечены в орбиту общественной жизни» .
По нашему мнению, общественно значимая информация - это информация о различных сторонах общественной жизни муниципального образования: экономической, экологической, о вопросах образования, культуры, охраны общественного порядка, то есть информация о процессах и явлениях, протекающих в социальной жизни, о тенденциях развития муниципального образования, преимущественно находящаяся в органах местного самоуправления, Общественно значимая информация может быть как официальной, так и неофициальной.
Также особую ценность приобретают такие качественные характеристики информации, как актуальность, полезность, полнота, достоверность, новизна, ценность.
Нормативно-правовые акты как источники получения гражданами информации являются результатом правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов муниципальных образований, а также населения непосредственно. Нормативно-правовые акты широко используются в регулировании муниципал ьно-правовых отношений.
Информирование граждан в процессе формирования органов местного самоуправления
Рамки настоящего исследования позволяют установить, как обеспечивается непосредственный доступ граждан к информации в процессе формирования органов местного самоуправления. Поскольку «в большинстве муниципальных образований городского и районного уровня единственной формой непосредственной демократии, реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующей территории, являются муниципальные выборы»1, рассмотрим состояние законодательства относительно информирования населения в ходе муниципальных выборов. Этому вопросу посвящено прежде всего избирательное законодательство, В статье 44 Федерального закона or 12.06.2002 г, № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» информирование граждан рассматривается как информационное обеспечение выборов и включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию. Цели информирования избирателей определяются общей целью информационного обеспечения выборов, обозначенной в статье 44 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Это будет способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Анализируя названную норму, можно выделить следующие задачи такого информирования: доведение до сведения населения, ознакомление населения, разъяснение населению. При этом информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно, по воле законодателя, отвечать принципам достоверности, объективности и бес- пристрастности, то есть равного подхода ко всем кандидатам» избирательным объединениям (ч-2 ст.45). К предвыборной агитации закон не предъявляет вышеперечисленных требований. В отличие от информирования целью предвыборной агитации является побуждение избирателей к голосованию за или против кандидатов, списков кандидатов (чА ст.2). Предвыборная агитация строго очерчена хронологическими рамками, установленными в статье 49 этого закона. «Предвыборная агитация существует как юридический феномен только в период избирательной кампании»1- Таким образом, правовая природа информирования избирателей коренным образом отличается от правовой природы предвыборной агитации. Из этого следует, что информирование избирателей существенно отличается от их информирования в ходе предвыборной агитации, в том числе по субъектам, объектам информационного освещения, источникам получения информации, способам и средствам доступа к информации.
В процессе выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления гражданам должна быть доступна вся информация, «если иное не предусмотрено законом» {ч2 ст.24 Конституции Российской Федерации), По крайней мере, должен быть обеспечен доступ к следующей информации: 1) к информации о проводимых выборах с тем, чтобы обеспечить осведомленность населения о дате голосования, установленных законом сроках и порядке избирательных действий и, соответственно, возможность их участия в этих выборах; 2) к информации о деятельности избирательных комиссий всех уровней, причем на всех этапах избирательного процесса, включая решения, которые комиссиями принимаются; 3) к информации обо всех событиях и мероприятиях, связанных с проводимыми выборами, что будет способствовать формированию целостной объективной картины текущей избирательной кампании у избирателей; 4) к информации об электоральном настроении того или иного круга граждан; 5) к информации об итогах голосования и о результатах выборов; 6) к информации о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов; 7) к информации о кандидатах или списках кандидатов в те или иные органы местного самоуправления; 8) к информации о проводимых кандидатами, избирательными объединениями, иными субъектами избирательного процесса предвыборных мероприятиях,
В рамках информирования избирателей в зависимости от субъектов, от которых исходит информация, можно выделить два вида информирования избирателей; «официальное информирование и неофициальное информирование хотя законодательство о выборах не содержит таких терминов»1. Официальное информирование избирателей осуществляется определенными законом субъектами информирования со стороны муниципальных образований: комиссиями, органами местного самоуправления, соответствующими должностными лицами на принципах достоверности, беспристрастности и юридической значимости распространяемой информации. Среди названных принципов особо подчеркнем принцип юридической значимости информации. Поскольку официальное информирование избирателей осуществляется органами, представляющими муниципальные образования Российской Федерации, распространяемая в его рамках информация имеет публично-правовое содержание, соответствующее ее официальному характеру. Юридическая значимость информации является основным критерием, отличающим официальное информирование от неофициального. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничивает полномочия органов местного самоуправления по осуществлению информирования избирателей, запрещая им распространять информацию о кандидатах, об избирательных объединениях (ч.1 ст.45). Эта проверенная временем норма необходима в связи с тем, что информирование о кандидатах, избирательных объединениях со стороны названных органов могло бы восприниматься как поддержка этими органами соответствующих кандидатов, избирательных объединений. Иначе юворя, быть скрытой формой агитации, что недопустимо в силу действующего для органов местного самоуправления запрета на проведение предвыборной агитации (подпункт «а» пункта 7 статьи 48).
В отличие от официального информирования, неофициальное информирование избирателей осуществляется иными, определенными законодательством о выборах субъектами информирования (организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, журналистами, иными, помимо названных, физическими и юридическими лицами), и должно отвечать принципам объективности и достоверности, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений (пункт 2 статьи 45 Федерального закона от 12,06,2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а также самими гражданами на основании запроса. Данные виды информации различаются также по целям, задачам, механизму доведения информации до избирателей.
