Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой режим муниципальной собственности в Российской Федерации 15
1.1. Становление и развитие института муниципальной собственности 15
1.2. Экономическое и правовое содержание института муниципальной собственности
1.3. Право на муниципальную собственность в России (конституционно-правовые основы и проблемы реализации) 46
1.4. Субъекты и содержание права на судебную защиту муниципальной собственности 62
Глава II. Право на управление муниципальной собственностью в России: проблемы регулирования, реализации и судебной защиты 77
2.1. Порядок формирования и состав муниципальной собственности 77
2.2. Субъекты и содержание права на управление муниципальной собственностью 92
2.3. Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления муниципальной собственностью (на примере городского округа) 108
2.4. Судебная защита права на управление муниципальной собственностью в РФ 124
Глава III. Право на распоряжение муниципальной собственностью в России: проблемы регулирования, реализации и судебной защиты 140
3.1. Способы распоряжения муниципальной собственностью 140
3.2. Порядок приватизации муниципальной собственности 158
3.3. Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере распоряжения муниципальной собственностью (на примере городского округа) 173
3.4. Судебные споры, связанные с приватизацией и другими
способами распоряжения муниципальной собственностью 187
Заключение 205
Список использованных источников 211
- Экономическое и правовое содержание института муниципальной собственности
- Право на муниципальную собственность в России (конституционно-правовые основы и проблемы реализации)
- Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления муниципальной собственностью (на примере городского округа)
- Порядок приватизации муниципальной собственности
Введение к работе
з І. .
Актуальность темы исследования. Важнейшим результатом проводимой в России муниципальной реформы стали реальная децентрализация власти и управления, произошло формирование института муниципальной собственности. Муниципальная собственность является одной из форм собственности, установленных Конституцией РФ 1993 года. Основными субъектами права муниципальной собственности выступают муниципальные образования, при этом непосредственную реализацию прав по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления.
В период с 2003г. по 2010г. в законодательство внесено значительное количество изменений. Принимаемые федеральные законы, касающиеся местного самоуправления, в ряде случаев принципиально по иному решают вопросы организации и осуществления местного самоуправления, в том числе и экономической основы местного самоуправления, основным элементом которой является муниципальная собственность. Однако недостаточный уровень научного исследования проблем экономической основы местного самоуправления препятствует более оперативному совершенствованию правовой регламентации данного вопроса.
Опыт реализации Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что из созданных муниципальных образований именно городские округа играют наиболее важную роль в жизни нашей страны. Они отличаются высокой концентрацией населения, сосредоточением значительных финансовых ресурсов, развитой инфраструктурой, а также наличием высококвалифицированных кадров. Как показывает практика, основными объектами муниципальной собственности в городских округах являются системы их жизнеобеспечения: инженерные сети, автомобильные дороги, пассажирский транспорт, а также объекты социального назначения. Недостаточно четкая правовая регламентация вопросов управления муниципальной собственностью, а также
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29 ноября 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
4 наличие пробелов и коллизий в нормативно-правовых актах способствуют возникновению многочисленных судебных споров. На защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы. Исследование проблем регулирования, реализации и судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью на примере городских округов позволит выявить наиболее актуальные направления совершенствования нормативно-правовой базы в данной сфере, а также определить пути повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования предопределяется необходимостью совершенствования института муниципальной собственности в целях укрепления экономических основ местного самоуправления и совершенствования организационных и правовых основ городского самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сферах управления, распоряжения и судебной защиты муниципальной собственности в городских округах.
Предметом диссертационного исследования явились правовые нормы, регламентирующие вопросы управления, распоряжения и судебной защиты муниципальной собственности в городских округах, а также муниципальная и судебная практика в сфере реализации права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в городских округах, теоретические представления российских ученых по вопросам развития и совершенствования института муниципальной собственности в России.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование проблем правового регулирования, реализации и порядка судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в городских округах. Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач: 1) системно исследовать становление и развитие института муниципальной соб-
5 ственности в России;
провести анализ экономического и правового содержания института муниципальной собственности;
раскрыть конституционно-правовые основы и проблемы реализации права на муниципальную собственность;
определить субъекты и раскрыть содержание права на судебную защиту муниципальной собственности;
исследовать порядок формирования и состав муниципальной собственности;
провести анализ субъектов и содержания права на управление муниципальной собственностью;
7) раскрыть полномочия исполнительно-распорядительного органа муници
пального образования в сфере управления муниципальной собственностью;
провести анализ судебной защиты права на управление муниципальной собственностью;
раскрыть способы распоряжения муниципальной собственностью;
10) исследовать порядок приватизации муниципальной собственности;
1 ^проанализировать полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере распоряжения муниципальной собственностью;
12) рассмотреть судебные споры, связанные с приватизацией и другими способами распоряжения муниципальной собственностью.
Теоретическая основа исследования. В процессе работы над диссертацией были проанализированы труды русских правоведов дореволюционного периода Л.А. Велихова, Д.И. Мейера, И.А.Покровского, Г.Ф. Шершеневича. При проведении исследования использованы научные труды представителей общей теории государства и права: С.С. Алексеева, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова.
Проблемы управления муниципальной собственностью привлекают внимание многих авторов и освещаются в ряде работ по конституционному, муниципальному, административному и гражданскому праву, рассмотрением данных вопросов занимаются также представители экономической науки.
В основу исследования вопросов управления муниципальной собственностью были положены научные исследования в области конституционного и муниципального права таких видных ученых, как С.А. Авакьяна, В.А. Баранчико-ва, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, И.Г. Дудко, Н.А. Игнатюка, В.Б. Зотова, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, В.В. Комарова, А.Н. Костюкова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, С.Н. Лопатина, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.
Степень разработанности темы. Проблемы управления муниципальной собственностью в России рассматривали в научных трудах ученые в области гражданского права В. П. Мозолин, Д. В. Пятков, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой В.Ф.Яковлев и другие. Изучению принципов и методов управления муниципальным хозяйством, комплексному подходу к социально-экономическому развитию муниципальных образований посвящены работы Р.В.Бабуна, А.Г.Воронина, Ю.Н.Гузова, В.Г.Игнатова, В.Е.Рохчина. Вопросы управления муниципальной собственностью рассматривались в экономических исследованиях М.В.Пискулиной, Т.А.Чувашовой, А.Н.Швецовой и других. Исследованию проблем судебной защиты прав муниципальных образований посвящены работы М.В. Баглая, Н.В. Витрука, В.Б. Евдокимова, Д.Г. Жаромских, В.М. Жуйкова, А.А. Замотаева, В.П. Канищева, Н.В. Лазебной, В.И. Червонюка, Е.С. Шугриной и других.
Вопросы управления муниципальной собственностью были рассмотрены в диссертационных исследованиях А.В. Ларионова, А.В. Шумана, Н.П. Олефиренко, Н.Л. Кононовой.
Методологическую базу исследования составляет комплекс научных методов познания социально-правовых явлений и процессов: общенаучные, общелогические и специальные методы познания социально-правовых явлений -конкретно-исторический, формально-догматический, системно-структурный, сравнительно-правовой, прогнозирования, контент-анализ и др.
Общенаучные методы познания применялись при исследовании теоретико-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полно-
7 мочий в сфере имущественных отношений. Общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщение) использовались при выявлении закономерностей, проблем и путей совершенствования конституционно-правового регулирования порядка управления и распоряжения муниципальной собственности.
Специальные правовые методы познания (сравнительно-правовой, формально-юридический и другие) использовались при исследовании конкретных организационно-правовых проблем формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции, уставы и законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, муниципальные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляет муниципальная практика в городских округах Новосибирской, Томской, Омской областей, судебная практика, материалы Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, статистические данные, архивные материалы органов местного самоуправления. Кроме того, автором был использован собственный опыт работы в городском округе Иски-тим Новосибирской области.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации проводится комплексное исследование проблем регулирования, реализации и судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в городских округах. В диссертации обобщаются данные о ходе реформы в сфере имущественных отношений муниципальных образований на примере городских округов. В диссертации выявлены пробелы и коллизии нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные имущественные отношения, что позволило сформулировать ряд предложений, направленных на совершенствование действующей нормативно-правовой базы.
8 Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследований, обобщение современной практики местного самоуправления позволили сформулировать новые или содержащие элементы новизны теоретические положения, практические выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью
следует рассматривать как интегральную часть права на местное самоуправле
ние. Данное право реализуется в городских округах (и других муниципальных
образованиях) прежде всего через полномочия органов местного самоуправле
ния. В широком смысле (с позиций науки муниципального управления) управ
ление муниципальной собственностью возможно определить как организацию
осуществления правомочий по владению, пользованию, распоряжению муници
пальным имуществом и порядок принятия соответствующих решений населени
ем муниципального образования, органами местного самоуправления, муници
пальными предприятиями и учреждениями, а также создаваемыми органами
местного самоуправления хозяйственными обществами, в том числе межмуни
ципальными, в целях решения вопросов местного значения и удовлетворения
интересов населения муниципального образования, а также решения задач,
определенных государством в законодательстве. В узком (муниципально-
правовом) смысле право на управление муниципальной собственностью вклю
чает реализацию правомочий по владению и пользованию муниципальным
имуществом, в то время как право на распоряжение муниципальным имуще
ством является отдельным и самостоятельным правомочием собственника.
2. Вследствие отсутствия государственной регистрации прав муници
пального образования на объекты недвижимости, у муниципальных предприя
тий и учреждений отсутствует государственная регистрация права хозяйствен
ного ведения и оперативного управления, что позволяет судам принимать воз
ражения относительно возникновения у муниципальных предприятий или
учреждений вещного права. Учитывая, что административная процедура госу
дарственной регистрации прав является наиболее эффективным средством за
крепления правомочий собственника, необходимо законодательно установить
9 сроки государственной регистрации прав на недвижимые объекты муниципальной собственности, а также прав хозяйственного ведения и оперативного управления, определив при этом административную ответственность для должностных лиц местных администраций и руководителей муниципальных предприятий и учреждений за несоблюдение установленных сроков.
В целях повышения эффективности распоряжения муниципальной собственностью и сохранения управляемости при предоставлении наиболее важных муниципальных услуг целесообразно использовать наиболее рациональные для муниципальных образований формы хозяйствования - акционирование при сохранении за муниципальным образованием контрольного пакета акций, концессию, доверительное управление. В качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ целесообразно использовать земельные участки и недвижимое имущество, получая при этом контроль над их деятельностью и не допуская необоснованного перепрофилирования муниципального имущества. Имущественные комплексы муниципальных учреждений следует передавать на обслуживание профессиональной управляющей организации, что обеспечит более эффективное использование бюджетных средств на их содержание.
Закрепление в законодательстве конкурсных механизмов заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества позволяет повысить эффективность использования и значительно увеличить поступления в бюджеты муниципальных образований.
Для повышения эффективности судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью необходимо повышение уровня правовой квалификации должностных лиц органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью, а также разработка методических рекомендаций для судов, посвященных вопросам имущественных отношений муниципальных образований.
В настоящее время работа по планированию, прогнозированию, имущественной оценке и контролю за приватизацией муниципального имущества
10 ведется неэффективно: общих методик определения эффективности использования муниципального имущества на уровне местного самоуправления не разработано, прогнозный план не отвечает требованиям юридической техники, ряд принятых решений не отвечает требованиям российского законодательства. Для решения поставленных проблем представляется целесообразным разработать и принять Постановление Правительства «Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества».
Основными и наиболее эффективными способами приватизации муниципального имущества в городских округах являются: продажа муниципального имущества на аукционе, продажа муниципального имущества на конкурсе, внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Исходя из своих особенностей, эти способы позволяют наилучшим образом соблюсти баланс публичных и частных интересов.
В целях повышения эффективности использования муниципального имущества необходимо добиться увеличения количества и качества муниципальных услуг при одновременном сохранении (уменьшении) объема бюджетного финансирования, а также оптимизации (минимизации) бюджетных расходов при решении вопросов местного значения, исполнении отдельных государственных полномочий и осуществлении непосредственной деятельности органами местного самоуправления.
На основании анализа научной литературы и практики применения действующего законодательства, в целях сокращения срока оформления прав муниципальных образований на бесхозяйные объекты электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, представляется целесообразным внести изменения в ГК РФ, дополнив статью 225 частью 5 следующего содержания: «5. Информация о постановке бесхозяйной недвижимой вещи на учет в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, подлежит размещению на сайте муниципального образования. Орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с заявлением о признании права собственности на недвижимое имущество, пред-
назначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведение населения, по истечении трех месяцев со дня постановки данного имущества на учет.».
В целях обеспечения правовых и имущественных гарантий деятельности органов местного самоуправления, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и исключить из статьи 50 вторую, третью и четвертую части, устанавливающие закрытый перечень имущества. Часть пятую следует изложить в следующей редакции: «в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенного для решения вопросов местного значения, перечисленных в ст. ст. 14-16, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению»;
Одна из самых острых проблем муниципальных образований на современном этапе — несоответствие объема полномочий имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. В целях обеспечения финансовых гарантий органов местного самоуправления при приватизации муниципального имущества представляется целесообразным внести изменения в ст. 161 НК РФ: слова «а также муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющего муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования» в абзаце 2 пункта 3 статьи 161 исключить;
Действующие законодательные установления по предоставлению земельных участков для организации индивидуального жилищного строительства не позволяют в полной мере реализовывать права граждан на жилище. Представляется целесообразным внести изменения в часть 3 ст.30.1. Земельного Кодекса, изложив ее в следующей редакции:
«3. Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо о предоставлении такого земельного участка в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта, признанному нуждающимся в установленном законодательством порядке, по ставкам арендной платы, установленной решением представительного органа местного самоуправления».
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы освещают и уточняют понятие, содержание и природу, порядок реализации и защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в России (на материалах городских округов). Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается тем, что в его основу положен широкий круг источников, разносторонняя методологическая база, а также критическая оценка материала, на котором основаны выводы, положения и результаты научного исследования.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся перспектив совершенствования законодательства по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью, могут способствовать повышению эффективности работы органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных пособий, а также преподавании дисциплины «Муниципальное право», спецкурсов «Правовой режим муниципальной собственности», «Право на управление и распоряжение муниципальной собственности».
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены на кафедре конституционного и муниципального права Сибирской
13 академии государственной службы и рекомендованы к защите. Опыт работы в администрации городского округа Искитим Новосибирской области позволил апробировать результаты исследования на практике при подготовки проектов решений представительного органа, а также при исполнении полномочий по непосредственному управлению муниципальным имуществом и землями городского округа. Основные положения исследования апробированы автором при участии в конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Правовое обеспечение организации муниципальной службы в Российской Федерации»^. Москва, РАГС, 18 сентября 2007г.), международной научно-практической конференции «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (г.Великий Новгород, НовГУ, 08 октября 2009г.); всероссийской научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты (г.Омск, ОГУ, 16 ноября 2009г.); конференции АСДГ «Совершенствование нормативно-правового регулирования и практика решения земельно-имущественных отношений вопросов в городах Сибири и Дальнего Востока в современных экономических условиях» ( г.Новосибирск, ОЗдекабря 2009г.); всероссийской итоговой научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г.Томск, ТГУ, 28-30 января 2010г.). По результатам исследования опубликовано 9 работ общим объемом 4 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Экономическое и правовое содержание института муниципальной собственности 32
Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990г.26, в части 3 статьи 2 впервые определяет, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) не допускается.
Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» стал толчком для дальнейшего развития законодательства о муниципальной собственности. Так, уже 6 июля 1991г. был принят Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации»27, в котором в ст.36 муниципальная собственность была признана экономической основой местного самоуправления. В Законе были продублированы за некоторыми изъятиями статьи Закона РСФСР «О собственности», касающиеся муниципальной собственности. Однако отсутствие в этих законах порядка выделения муниципальной собственности из государственной, неточность формулировок, взаимные противоречия привели к тому, что статьи двух вышеназванных Законов, посвященные муниципальной собственности, фактически носили декларативный характер.
Тем не менее, 19 июля 1991г. вступил в силу Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»28, в котором определился порядок приватизации, т.е. передачи частным лицам несформированной муниципальной собственности. Частью 1 статьи 15 устанавливалось, что приватизация государственных и муниципальных предприятий осуществляется путем их купли-продажи по конкурсу или на аукционе, посредством продажи долей (акций) в капитале предприятия, а также путем выкупа имущества предприятия, сданного в аренду.
Одним из наиболее значимых документов на этапе становления права муниципальной собственности, без сомнения, стало принятое 27 декабря 1991г. Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Постановление, в частности, разграничивало некогда единую государственную собственность на три самостоятельных вида: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; и объекты, относящиеся к муниципальной собственности . Однако четкая процедура передачи государственного имущества в муниципальную собственность в постановлении отсутствовала.
18 марта 1992г. Распоряжением Президента РФ «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» был установлен порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, фактически было положено начало процессу пообъектной передачи государственного имущества в муниципальную собственность. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Право и обязанность ведения реестра (функции реестродержателя) по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах).
Указом Президента Российской Федерации «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. устанавливалось, что перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, органы местного самоуправления утверждают самостоятельно . Причем передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. Этим же Указом устанавливалось, что решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке. В этом нормативном документе законодатель впервые установил объектный состав муниципального имущества. Применить на практике положения Закона представлялось достаточно сложным в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать.
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. , подтвердила право органов местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. В Конституции Российской Федерации 1993г. не только получил признание и юридическое закрепление демократический институт — местное самоуправление, но и впервые были предусмотрены серьезные гарантии его осуществления. На конституционном уровне совокупность этих вопросов регламентируется, в основном, в ст. 12 и ст. 133. В частности, в ст. 133 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Первостепенная роль в организации местного самоуправления принадлежит муниципальной собственности. Субъектом права собственности является население территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Именно ему предоставлено право осуществлять полномочия собственника — владение, пользование и распоряжение экономическими и финансовыми ресурсами данной территории.
Право на муниципальную собственность в России (конституционно-правовые основы и проблемы реализации)
Некоторые авторы (например, Э. В. Талапина, А. Кулик) предлагают договорной способ разграничения собственности и передачи ее на основании договора. По их мнению, любая передача недвижимого имущества, в том числе связанная с изменением уровня собственности, должна осуществляться на основании договора. Действующее федеральное законодательство четкого и однозначного ответа на этот вопрос не дает. Это касается и вопроса разграничения муниципального имущества между существующими муниципальными образованиями — районами и вновь образуемыми поселениями и городскими округами в рамках Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Пожалуй, единственной возможностью проведения процедуры разграничения муниципальной собственности в этой связи является добровольная передача имущества от одних муниципалитетов к другим путем заключения договора о безвозмездной передаче имущества
Для разрешения задачи получения комплексной информации о каждом объекте управления муниципальной собственности, необходимо на федеральном уровне разработать и уточнить реестры государственной и муниципальной собственности, завершение и подготовка которых вытекает из Федерального закона 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и проработать вопросы классификации объектов и информационной совместимости, взаимной увязки реестров объектов по горизонтали (классификация объектов по различным основаниям) и по вертикали (сообщение между реестрами федеральной собственности, государственной собственности субъектов федерации и муниципальной собственности). При этом реестры всех уровней необходимо сделать открытыми, гласными и общедоступными.
В целях исключения возможности принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества, из муниципальной собственности (либо в муниципальную собственность) является целесообразным внести изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» и предусмотреть включение в перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества, решения представительного органа местного самоуправления о согласии на принятие имущества в муниципальную собственность.
В целях устранения имеющихся пробелов в действующем законодательстве, Правительству РФ следует разработать и принять Порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти, в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества.
В целом существующая система управления объектами государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании. Это связано с тем, что до сих пор полностью не сформирован реестр государственной и муниципальной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства и муниципалитетов как собственников недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства и муниципалитетов на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законном порядке (это касается и объектов недвижимости, находящейся за рубежом
Все эти организационно-правовые предпосылки влияют на доходность объектов недвижимости. Поэтому необходимо обеспечить надлежащую (т.е. полную и своевременную) инвентаризацию имущества и ведение его реестра, включающего освидетельствование полного перечня объектов недвижимости (техническое, экономическое, правовое) совместно с кадастровым учетом земельных участков
Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления муниципальной собственностью (на примере городского округа)
У города Искитим, как и у большинства муниципальных образований в России, для проведения закрепленного за ним комплекса работ по оформлению прав муниципальной собственности на объекты недвижимости не хватает достаточных финансовых средств. В настоящее время на проведение инвентаризации только зданий системы образования (а это 60 объектов недвижимости) общей площадью 114000 м2 необходимо более 6 млн. руб.
В настоящее время в следствии значительного износа объектов электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, построенным населением за счет собственных средств, в органы местного самоуправления поступают многочисленные заявления от населения с просьбой о принятии данных объектов в муниципальную собственность. Эти объекты как правило, находятся в крайне запущенном техническом состоянии и требуют значительных финансовых вложений в проведение капитального ремонта, что в большинстве случаев является непосильным финансовым бременем для населения. Учитывая, что в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения является вопросом местного значения, во избежание полного разрушения данных объектов жизнеобеспечения населения, органы местного самоуправления вынуждены рассматривать возможности принятия данных объектов в муниципальную собственность. Какие-либо правоустанавливающие документы на данные объекты у населения во многих случаях отсутствуют, органы местного самоуправления фактически могут принять в муниципальную собственность эти объекты только после постановки и признания их в установленным законодательством порядке как бесхозяйные.
В соответствии с ч. 1. ст.225 ГК РФ бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался. Частью 3 ст.225 определено, что бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Возникшее право муниципальной собственности подлежит подтверждению путем его государственной регистрации. До государственной регистрации муниципальные органы не вправе распоряжаться таким имуществом. В целях сокращения срока оформления прав муниципальных образований на бесхозяйные объекты электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения населения, представляется целесообразным внести изменения в ГК РФ и ГПК РФ, в частности, дополнить статью 225 ГК РФ частью 5 следующего содержания: «5. Информация о постановке бесхозяйной недвижимой вещи на учет в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, подлежит размещению на сайте муниципального образования. Орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с заявлением о признании права собственности на недвижимое имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведение населения, по истечении трех месяцев со дня постановки данного имущества на учет.». Абзац 2 части 2 ст.290 ГПК РФ предлагается изложить в следующей редакции: « В случае, если орган, уполномоченный управлять соответствующим имуществом, обращается в суд с заявлением до истечения года либо в случае признания прав муниципальной собственности на недвижимое имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения населения, до истечения трех месяцев со дня принятия недвижимой вещи на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, судья отказывает в принятии заявления и суд прекращает производство по делу.».
В 2009 от аренды муниципального имущества в бюджет города поступило 35172 тыс. руб., что на 119% больше 2008 года (29562 тыс. руб.), на 147 больше 2007 года (23861 тыс. руб.). В условиях проводимой приватизации муниципального имущества и уменьшения количества сдаваемых в аренду площадей, увеличение поступлений от арендной платы стало возможным за счет пересмотра ставок арендной платы, использования конкурсных процедур передачи имущества в аренду, а также более результативной работы с должниками. Фактические доходы от приватизации в 2007 году значительно превысили плановые показатели по причине увеличения начальной цены при проведении аукционов в несколько раз. Однако, в условиях финансового кризиса поступления от приватизации муниципального имущества в 2008-2009гг. значительно снизились, в некоторых случаях аукционы признавались несостоявшимися по причине отсутствия претендентов.
Порядок приватизации муниципальной собственности
Приведенная классификация, как и любая другая, является условной, однако она позволяет определить те способы, которые характерны для приватизации отдельных видов имущества, а также помогает выявить общие черты различных форм приватизации.
Первой выявленной нами формой приватизации являются сделки, связанные с изменением роли государственного и муниципального капитала в деятельности открытых акционерных обществ. Стоит отметить, что подобная форма приватизации более распространена в отношениях по приватизации государственного, а не муниципального имущества. Это может быть объяснено тем, что проведение указанных сделок требует существенных финансовых и временных затрат, знания нормативно-правовых актов, регулирующих эту сферу и необходимости качественной подготовки большого объема документов. Кроме того, органы местного самоуправления не всегда заинтересованы в участии в деятельности юридических лиц. Эта форма приватизации представлена пятью способами: 1. Преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. 2. Внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. 3. Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. 4. Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг. 5. Продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
В соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия в случае, если размер уставного капитала превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством Российской Федерации, может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Во всех других случаях приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими способами.
В результате преобразования государственного или муниципального унитарного предприятия в акционерное общество все акции созданного общества принадлежат на праве собственности соответственно Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. В то же время имущественный комплекс бывшего унитарного предприятия после преобразования принадлежит на праве частной собственности созданному акционерному обществу.
В последующем, как верно пишет А. П. Любимов, «акции такого предприятия могут быть проданы в качестве самостоятельных объектов приватизации в порядке» , предусмотренном Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»».
В Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» в качестве одного из способов приватизации также рассматривается способ внесения государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ. О.Н.Садиков отмечает, что при этом способе «речь идет о внесении в уставный капитал имущества, не закрепленного за предприятиями и учреждениями и составляющего государственную или муниципальную казну» .
Следующий способ приватизации - продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Пункт 1 ст. 19 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» под специализированным аукционом понимает способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию. При этом каждый из участников аукциона при подаче заявки должен внести денежные средства, которые он готов потратить на приобретение акций, в размере не меньше начальной цены реализации акций
Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе происходит в соответствии с Положением об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе . Заявки на участие, подаваемые претендентами, имеют два вида: в первом случае лицо выражает желание приобрести акции по любой единой цене продажи, сложившейся на специализированном аукционе. Заявка другого вида характеризуется тем, что в ней претендент выражает желание приобрести акции по единой цене продажи, сложившейся на специализированном аукционе, но не выше максимальной цены покупки одной акции, указанной в заявке. Победители приобретают акции по единой цене продажи, а количество акций, получаемых победителем, определяется путем деления суммы денежных средств, указанной в заявке победителя, на единую цену продажи.
Несколько иным способом приватизации является продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг. Указанная процедура осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» . Информация о результатах сделок купли-продажи акций открытых акционерных обществ через организатора торговли подлежит ежемесячной публикации в официальных информационных бюллетенях и (или) других средствах массовой информации.
