Содержание к диссертации
1. Введение 3
2. Глава I. Разграничение предметов ведения и полномочий в сфере местного самоуправления 12
3. Глава П. Развитие организационно-правовых институтов местного самоуправления 50
4. Глава Ш. Гарантии и ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления 108
5. Заключение 133
6. Библиографический список использованной литературы 136
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является одним из важнейших институтов демократических государств.
Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, реализуя тем самым один из основополагающих принципов федерализма: двухуровневое законодательное регулирование муниципальных отношений.
В настоящее время на уровне Российской Федерации предпринимается попытка создания правовой базы, которая устанавливала бы компетенцию субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию местного самоуправления. К сожалению, до сих пор данный процесс неоправданно затянулся, не проведена систематизация федеральных нормативных актов, тем или иным образом регулирующих муниципальные отношения, не выявлены внутренние противоречия в действующем законодательстве, не определены приоритеты в урегулировании спорных вопросов и проблем, не нашедших должной регламентации и т.д.
Как следствие говорить о том, что к середине 1999 года сложилась стройная система правового регулирования муниципальных отношений, по-прежнему не приходится, так как из 15-20 предусмотренных федеральных законов принято только четыре. Рано вести речь о рациональном соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Кроме этого, негативно сказывается на динамике процесса становления местного самоуправления отсутствие федеральных законов, определяющих общие принципы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, что приводит к дисгармонии развития правоотношений и формирования целостной правовой системы.
Перечисленные и многие другие факторы существенно влияют на динамику развития законодательной базы местного самоуправления, которую трудно назвать поступательной и направленной в сторону реализации подлинного народовластия, органичного соединения общественных форм и властных полномочий, самоорганизации и самореализации жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения.
Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы диссертации и круг исследуемых аспектов.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты государственного строительства и федеративного обустройства России. Это затронуло и основные направления формирования государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, которые так или иначе испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового и историческое наследие прошлого.
В этой связи вполне объяснимо, что проблемы формирования и развития организационно-правовых институтов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти не нашли достаточно полного отражения в работах, тем или иным образом характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах.
Различные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.Е.Постникова, В.А.Про-кошина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета и других авторов.1
1Например, см.: Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного
Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем, проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в частности Дальневосточного региона еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития законодательства по местному самоуправлению в одном из крупнейших регионов Российской Федерации будет иметь значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения правоприменительной практики по актам в области местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является состав правовых институтов местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с позиций теории государства и права, конституционного и муниципального права провести анализ институциональных форм законодательного
самоуправления //Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В. Местное самоуправление сегодня и завтра //Журнал российского права. 1997. № 8; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Игнатюк Н.А. Структура органов местного самоуправления //Журнал российского права. 1998. № 5; Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Прокошин В.А. Муниципальное право. М., 1998; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации //Местное самоуправление: современный российский опыт
законодательного регулирования. М., 1998 и др.
регулирования местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации.
Основные задачи диссертационного исследования:
- классифицировать принципы законодательного закрепления предметов ведения и полномочий местного самоуправления в федеральном законодательстве;
исследовать законодательную базу для формирования институтов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
- определить особенности формирования институтов местного самоуправления на различных взаимодействующих уровнях управления территорией;
- установить причины противоречий правового регулирования муниципальных отношений в субъектах Российской Федерации;
-исследовать правовые формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы современных отечественных ученых по общим вопросам права и государства, местного самоуправления, материалы научных и практических конференций по различным аспектам проблемы законодательного регулирования местного самоуправления.
Для достижения поставленных задач в качестве методов исследования использовались современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе становления местного самоуправления, в частности системного, нормативно-логического, системно институционального анализа, а также сравнительно-правовой, структурно-функциональный метод и метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм. В силу правовой специфики темы диссертационного
исследования потребовалось обращение к теории государства и права, конституционному, гражданскому, муниципальному и другим отраслям права.
Источниковедческую базу диссертации составили: Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований. Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектов. Кроме этого, существенным образом пополнили информационную базу практическая деятельность автора в органах местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в рассмотрении проблем связи законодательного регулирования и правового функционирования институтов местного самоуправления в условиях становления Российской государственности на принципах демократии и конституционного федерализма.
На материалах Дальневосточного региона Российской Федерации исследуется процесс становления органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, формируемых на конституционных принципах самостоятельности и автономности органов местного самоуправления.
В диссертации рассматриваются и практические аспекты полномочий законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, вопросы организации системы органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:
- предложена конституционно-правовая концепция участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе при формировании федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включающая, в частности, нормативное установление специального статуса предложений и замечаний, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, тех субъектов Российской Федерации, в которых правовое регулирование по рассматриваемым вопросам уже осуществлено;
- сформулирован вывод о необходимости более четкого разграничения предметов ведения и полномочий в сфере местного самоуправления как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так, особенно, в отношении муниципальных образований, имеющих на своей территории другие муниципальные образования;
- обоснована концепция собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и приведен основополагающий перечень вопросов, подлежащих регулированию в этой области субъектами Российской Федерации;
- систематизированы отношения местного самоуправления, требующие нормативного регулирования как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе недостаточная нормативная определенность состава признаков муниципального образования, принципов определения территорий муниципальных образований, в частности принципа приоритета преемственности прав населения муниципальных образований и формируемых им органов местного самоуправления,
- исследованы и систематизированы пробелы в действующем законодательстве дальневосточных субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в частности, пробельность избирательного законодательства, законодательства о местных референдумах, о собраниях (сходах) граждан муниципальных образований;
разработаны принципы взаимодействия местных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, одним из которых является принцип строгого разграничения предметов ведения и полномочий этих органов;
- показана возможность использования административно-правовых форм для создания целостной системы обеспечения гарантий местному самоуправлению со стороны органов государственной власти и взаимной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за исполнение возложенных на них полномочий перед гражданами и государством, выделены не нашедшие должного регулирования моменты процедуры реализации на практике норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- обоснована проблематичность реализации в настоящее время конституционного права муниципальных образований на судебную защиту и предложена авторская точка зрения преодоления сложившейся ситуации.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание и принципы формирования и деятельности организационно-правовых институтов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, строящихся в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства современной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем муниципального права России, в преподавании муниципального права и создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и отражены в ряде авторских публикаций.
Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях автора на региональных и зональных конференциях и совещаниях по проблемам взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в г.Красноярске (октябрь 1994 г.) и в г.Хабаровске (июнь 1998 г.), в лекциях и на семинарских занятиях, проводимых на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, на заседаниях правовых секций и семинарах Союза Российских городов в г.Москве (ноябрь 1997 г, май и октябрь 1998 г.), в г.Саратове (июнь 1999 г.) и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов г.Омске (апрель 1996 г., октябрь 1997) и в г.Новосибирске (декабрь 1998 г.).
Опыт работы автора в качестве председателя правового комитета администрации Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в процессе проведения правовой экспертизы проектов законов Камчатской области по местному самоуправлению и подготовки предложений и замечаний к проектам федеральных законов в области местного самоуправления, осуществляемой по линии Союза Российских городов и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов.
