Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Закон субъекта Российской Федерации как источник права 14
1. Законодательство субъектов Российской Федерации: теоретические и конституционно-правовые основы 14
2. Закон субъекта Российской Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации 40
Глава II. Организация законодательного процесса в субъектах Российской Федерации: современное состояние и пути совершенствования 56
1. Законотворчество и законодательный процесс в субъектах Российской Федерации 56
2. Факторы повышения качества законов субъекта Российской Федерации 79
3. Анализ взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации 100
Заключение 126
Список использованных нормативных источников и научной литературы 131
- Законодательство субъектов Российской Федерации: теоретические и конституционно-правовые основы
- Закон субъекта Российской Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации
- Законотворчество и законодательный процесс в субъектах Российской Федерации
- Факторы повышения качества законов субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, субъекты Федерации вправе принимать собственные законы. Более чем десятилетняя практика законодательной деятельности субъектов федерации выявила как трудности и проблемы, так и определенные успехи, которые требуют осмысления, без чего невозможно совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
В целом, система законодательства субъектов Российской Федерации сложилась. Сегодня на повестку дня выходит другой вопрос - повышение качества принимаемых законов. Качество законов - главный показатель деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку законодательная деятельность является их главной функцией. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации еще многое предстоит сделать на этом направлении. Зачастую законы субъектов Российской Федерации допускают обширное и неоправданное дублирование федерального законодательства, что ведет к загромождению законодательного массива, страдают пробельностью, противоречивостью. К этому можно добавить недостаточную юридическую, в том числе технико-юридическую проработку законов, недостатки в организации законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Развитие системы законодательства субъектов Российской Федерации требует научного осмысления вопросов типологии и иерархии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, анализа разграничения правотворческих полномочий между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, разработки практических рекомендаций по обеспечению соответствия законодательства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Важным направлением является прогнозирование развития законодательства субъектов Российской Федерации.
Современная практика законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации нуждается в научно-обоснованном подходе к планированию и координации законотворческой деятельности, к созданию механизмов информационного обеспечения подготовки проектов нормативных правовых актов, к унификации правил юридической техники, недостатки и ошибки в использовании средств и приемов которой влияют на качество законов субъектов Российской Федерации.
Важную роль в оптимизации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, повышении качества принимаемых законов наряду с другими мерами играет совершенствование законодательных процедур, что является актуальной задачей для большинства субъектов федерации. Исследование этих вопросов в настоящей диссертационной работе осуществляется применительно к субъектам Российской Федерации, входящим в Сибирский федеральный округ (Республика Алтай, Алтайский край, Новосибирская область и др.), что обусловлено не только геополитической общностью этих субъектов Российской Федерации, однородностью исторически сложившихся особенностей региона, показателей их социально-экономического развития, но и необходимостью обобщения законотворческой практики, сложившейся в разных видах субъектов Российской Федерации (например, Республика Алтай, Алтайский край, Новосибирская область и т.д.), поскольку субъекты Российской Федерации, входящие в Сибирский федеральный округ, объединены в Межрегиональную Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», одной из основных целей которой является формирование необходимых условий для создания единого правового пространства, подготовка предложений по вопросам совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Ассоциацию.
Для решения стоящих перед законотворческой практикой субъектов Российской Федерации проблем необходимо изучение природы, признаков закона Российской Федерации как источника права, анализ современного состояния организации законодательного процесса в субъектах Российской
Федерации с целью поиска путей его совершенствования и повышения качества принимаемых законов субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. В последние десятилетия исследование проблем законодательства субъектов Российской Федерации является одним из важных направлений в российской юридической науке.
При этом работы, вышедшие в конце XX- начале XXI веков, можно условно разделить на несколько групп. К первой группе относятся научные работы, посвященные исследованию вопросов современного состояния и развития российского федерализма (Р.Г. Абдулатипов, С.Н. Бабурин, Л.Ф.Болтенкова, В.Г.Вишняков, Н.М.Добрынин, В.В.Иванов, Л.М.Карапетян, Б.С.Крылов, В.Н.Лысенко, В.В.Пустогаров, А.В. Усе, И.А.Умнова, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев и другие). Однако рассматриваемые в них проблемы российского федерализма по отношению к законодательству субъектов Федерации носят общий характер.
Вторая группа работ посвящена собственно анализу правотворчества субъектов Российской Федерации (исследования Н.А.Бобровой, Л.Б.Бутхановой, В.В.Володина, Н.Н.Домошенкова, И.Г.Дудко, Г.Ермошина, В.В.Игнатенко, М.Н.Игнатьевой, А.В.Крутикова, В.А.Куприна, Д.Н.Миронова, Е.П.Пашкова, М.Г.Потапова, В Синюкова, М.С.Студеникиной, Н.С. Соколовой, В.В.Толстошеева и других). В них рассматривается широкий спектр вопросов от анализа основных понятий правотворчества субъекта Российской Федерации до проблем соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Отдельную группу работ составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, их правовому статусу и реализации полномочий: А.М.Баркашева, Е.Н.Барышникова, С.Н.Кухтина, В.А.Максимова, Н.А.Михалевой.
Ряд отдельных вопросов законотворчества субъектов Российской Федерации автором диссертации исследован в работах А.Б.Агапова, Д.А.Ковачева, А.И.Козулина, Н.П.Колдаевой, И.В.Котелевской, О.Е.Кутафина,
В.М.Малохина, М.А.Могуновой, В.В.Невинского, А.П.Сычева, Ю.Чайки, В.Е.Чиркина.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном конституционно-правовом исследовании проблем теории и практики законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Данная цель реализуется в работе с опорой на анализ преимущественно практики субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ.
Для достижения указанной цели в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие задачи:
- обосновать общие черты и особенности законов субъектов Российской
Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации;
- проанализировать проблемы типологии, унификации и иерархии
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
- уточнить понятие законодательного процесса в субъектах Российской
Федерации и соотнести его с такими понятиями, как «юридический процесс»,
«правотворчество», «законотворческий процесс», «правовая процедура» и др.;
сформулировать критерии выделения стадий в названных видах законодательного процесса и на их основе провести выделение соответствующих стадий в рамках законодательного процесса в субъектах Федерации;
выявить факторы, обеспечивающих эффективность законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
проанализировать действующее законодательство, закрепляющее процедуру принятия законов субъектов Российской Федерации и выявить существующие пробелы в нормативном регулировании;
раскрыть организацию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, обращая внимание на направления его совершенствования для решения главной практической задачи - улучшения качества принимаемых законов субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения возникающие и развивающиеся при организации законодательного
процесса в субъектах Российской Федерации и функционирование системы законодательства Российской Федерации, ее элементов и их взаимосвязей.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие процесс разработки, внесения, рассмотрения, подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации и функционирование этого элемента системы законодательства Российской Федерации как источника права.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права, конституционного права, отраслевых наук: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, А.В. Гайды, В.М. Горшенева, И.В. Гранкина, А.Г. Гузнова, И.А: Дубова, Г. Ермошина, С.Л. Зивса, И.А. Иванникова, М.Ф. Казанцева, AT. Карасева, А.А Кененова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, И.В. Котелевской, В.Ф. Котока, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, С.Э. Несмеяновой, А.В. Павлушкина, И.В. Пановой, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, А.Е. Постникова, Ф.М. Раянова, Т.Э. Рождественской, В.Н. Руденко, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, В.К. Самигуллина, И.С. Самощенко, С.Л. Сергевнина, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина, А.Ф. Шебанова, И.С. Яценко и
Др.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изменениями от 11.12.2004 ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Были изучены законы субъектов Российской Федерации, в том числе законы субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский Федеральный округ, регулирующие законотворческую деятельность и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации (в том числе регламенты законодательных (представительных) органов и их палат ).
В диссертационной работе проанализированы Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
Были исследованы решения Конституционного Суда Российской Федерации; постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составила
система современных методов познания, позволяющая раскрыть основные
характеристики закона субъекта Российской Федерации как источника права и
законотворческого процесса. В работе использованы общенаучные
(социологический, сравнительный, системного анализа,), а также частно-
научные методы познания социально-политических и социально-правовых
явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-
функциональный, формально-юридический). Указанные методы применялись в
сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных
закономерностей государственно-правовых явлений требованиями
объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного специально-юридического исследования места и роли закона субъекта Российской Федерации как источника права, а также процесса разработки, внесения, рассмотрения, принятия и одобрения законов в субъектах Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
На основе анализа признаков закона как нормативного правового акта делается вывод, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации различаются: по предмету регулирования, обусловленному разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, по юридической силе, порядку принятия и по сфере действия. В связи с этим уточняется, что под законом субъекта Российской Федерации следует понимать нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации путем референдума, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации и регулирующий общественные отношения в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта и исключительного ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, его полномочий, действующий на территории субъекта Российской Федерации.
В результате изучения проблем законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выявлена необходимость разрешения вопроса о единообразии видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, более четкого определения места нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в системе российского законодательства. На основе конституционного порядка разрешения противоречий между федеральными законодательными актами и законами субъектов Российской Федерации автор предлагает различать иерархию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и иерархию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам их исключительного ведения с учетом положения в этих иерархических системах актов федерального
законодательства. Это, по мнению диссертанта, способствовало бы обеспечению соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
- Исследование законодательного процесса в субъектах Российской
Федерации, позволило автору обосновать необходимость выделения такой
самостоятельной стадии законодательного процесса в субъектах Российской
Федерации, как перспективное планирование законотворческой деятельности,
являющееся составной частью комплексного социально-экономического плана
развития субъекта Российской Федерации. Диссертантом разработана методика
перспективного планирования законотворческой деятельности законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
- Совершенствование законодательного процесса в субъектах Российской
Федерации может быть связано на современном этапе с деятельностью
ассоциаций законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, деятельность которых основана на
регулировании нормами конституционного права предметов ведения субъектов
Российской Федерации, общих принципов организации и деятельности органов
законодательной власти субъектов Российской Федерации, а также на общности
проблем конституционно (уставного) строительства субъектов Российской
Федерации и общих задачах по обеспечению единства правового пространства
России. В рамках деятельности таких ассоциаций в пределах федерального
округа (при участии Полномочного представителя Президента РФ в этом округе)
возможна не только разработка моделей правового регулирования сходных
общественных отношений, но и обмен эффективными методиками организации
законодательного процесса в субъекте Российской Федерации.
- Исследование содержания законов ряда субъектов Российской
Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, позволило автору
диссертации сделать вывод о множественности содержащихся в них
декларативных положений. Диссертант предлагает законодательно закрепить
ограничение декларативных положений в законах субъектов Российской
Федерации, допустив их наличие в преамбулах законов, а также в статьях, содержащих общие положения законов. С этой целью диссертантом разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по этим вопросам, а также проект статьи в возможный Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
На основе анализа законов субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, автором диссертации отмечается распространенность в законодательстве субъектов Российской Федерации дублирования, при этом с многочисленными искажениями, положений федеральных законов. Автор предлагает закрепить в федеральном законе, что прямое воспроизведение норм федеральных законов в тексте закона субъекта Российской Федерации возможно:
только со ссылкой на федеральный закон и при условии, что эта норма получит дальнейшее развитие в данной статье закона субъекта Российской Федерации;
- либо применительно к дефинитивным нормам, общим положениям,
установленным федеральным законом - только в виде ссылки в преамбуле
закона субъекта Российской Федерации.
С этой целью диссертантом разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по этим вопросам, а также проект статьи в возможный Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
- Для устранения противоречий законодательства субъектов Российской
Федерации федеральному законодательству, по мнению диссертанта, автор
предлагает внедрять заключение соглашений между законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации, прокуратурой субъекта Российской Федерации, Главным
управлением Министерства юстиции Российской Федерации по соответствующему федеральному округу о взаимодействии в процессе подготовки законопроектов, вносимых на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
- В диссертации обосновывается необходимость и ряда других изменений
и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации с целью
обеспечения эффективности процесса приведения законодательных актов
субъектов Российской Федерации с Конституцией РФ и федеральными
законами:
установления сроков для приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 года и федеральными законами;
предоставление прокурору права обращаться в суд с заявлением о признании недействующим закона субъекта Российской Федерации только после применения иных мер прокурорского реагирования и в случае их отклонения или не рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением законов, применение которых может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов граждан;
установление в статье 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации пятнадцатидневного срока для рассмотрения дел по заявлениям прокурора о признании недействующими законов субъектов Российской Федерации.
Указанные предложения оформлены диссертантом в виде проектов нормативных правовых актов, вносящих изменения в соответствующие статьи Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации».
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в образовательном процессе при преподавании соответствующего раздела курса «Теории права и государства», курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации», «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации», а практические рекомендации автора могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для совершенствования действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли свое отражение в научных публикациях автора, его выступлениях на научных конференциях.
Результаты исследования использованы в практической деятельности автора диссертационной работы в качестве руководителя государственно-правового отдела Алтайского краевого Совета народных депутатов, а также для проведения лекционных и практических занятий Учебно-консультационного центра законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы, приложений.
Законодательство субъектов Российской Федерации: теоретические и конституционно-правовые основы
В общей теории права под источником права в формально-юридическом смысле понимаются формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу нормы права1. Наиболее распространенным источником права являются нормативные правовые акты, система которых в немалой степени зависит от формы государственного устройства страны. В федеративных государствах в систему источников права входят нормативные правовые акты как федерации, так и ее составных частей.
В странах с континентальной правовой системой основным источником права выступает закон - «нормативный правовой акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственным волеизъявлением народа и регламентирующий наиболее важные общественные отношения»2.
Формирующаяся российская правовая система продолжает оставаться в рамках континентально-европейской семьи, и в качестве источников права наиболее распространены нормативные правовые акты в форме законов, издаваемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положениями, закрепленными Конституцией Российской Федерации 1993 года, субъектам Российской Федерации предоставлено право:
1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты, соответствующие федеральным законам (часть 2 статьи 76);
2) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76) .
Данные конституционные положения являются правовой основой усиления роли законодательных актов субъектов Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации. Однако само понятие закона субъекта Федерации пока не получило всестороннего исследования в современной российской юридической науке, несмотря на то, что в литературе уже неоднократно высказывалось мнение о принципиальной новизне категории «закон» применительно к субъектам Российской Федерации. Пробел был также обнаружен и в области определения видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения федеральных законодательных актов и законов субъектов Российской Федерации4.
Закон - это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками: он принимается в особом порядке законодательным органом или путем всенародного голосования (референдумом); устанавливает, отменяет или изменяет общие правила - нормы права; занимает в системе правовых актов главенствующее место, ему должны соответствовать все иные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории5.
Закон субъекта Российской Федерации занимает основное место в иерархии правовых актов, издаваемых в субъекте Российской Федерации, что вытекает из смысла Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ(в редакции от 22 августа 2004 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».6 В соответствии с пунктом 2 статьи 5 указанного законодательного акта законом субъекта Российской Федерации: а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации; в) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания; д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении; е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями {паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; ж) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации; з) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации; и) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения; л) устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации. В настоящее время в российской юридической науке не сложилось единообразного подхода к определению понятия «закон субъекта Российской Федерации». Ряд авторов, используя термин «закон субъекта Федерации» отождествляют его с понятием закона вообще, не выделяя каких-либо особенностей, характерных исключительно для закона субъекта в составе Российской Федерации7.
Закон субъекта Российской Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации
Одной из характерных черт российской правовой системы является множественность видов издаваемых правовых актов, что отражает как рост нормативной регламентации в целом, так и разнообразие регулируемых правом общественных отношений и обилие правотворческих органов50. Принципиально новые конституционные подходы к решению проблем государственного устройства России и распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами обусловили расширение правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации. На основании части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации 1993 года республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.
Вместе с тем в последнее время особую значимость приобретает проблема унификации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, выявление их типологии, построение иерархии правовых предписаний, установление влияния формы правового акта субъекта Федерации на сам способ правового регулирования.
В настоящей работе уже обращалось внимание на активное использование субъектами Российской Федерации своих нормотворческих полномочий. Практика показывает, что законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации принимаются различные виды актов: конституции (уставы), законы, постановления, а также положения, регламенты, программы, правила.
При этом в некоторых субъектах Российской Федерации «положения», «регламенты», «программы», «правила» включаются в систему законодательства без указания на их особую юридическую природу. Однако, как представляется, перечисленные документы не могут являться самостоятельными видами правовых актов. Как правило, данные виды документов утверждаются постановлением законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации и только после этого приобретают юридическую силу. По наименованию такого приложения определяется наименование постановления, которым оно утверждается. Думается, не составит труда определить по наименованию правового акта и его приложения характер регулируемых общественных отношений. Тип же самого прилагаемого и утверждаемого постановлением документа, по нашему мнению, может определяться на основе существующих правил толкования слов. Например, «регламент» по толковому словарю русского языка СИ. Ожегова означает правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности.52 А какой именно круг общественных отношений урегулировать правилами, положениями или регламентами и придать им правовой характер через утверждение постановлением законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе определить самостоятельно на основании действующего федерального законодательства, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации.
Такая позиция автора работы согласуется с существующим в теории права подходом. Так, Ю.А.Тихомиров, И.В.Котелевская отмечают, что такие акты имеют вторичный характер53. О несамостоятельности данного вида правовых актов пишет М.С.Студеникина, указывая на то, что это всего лишь конкретно-тематическое наименование самих постановлений54.
Подтверждением этому может служить принятый в 1999 году (с последующими изменениями и дополнениями) Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», из статьи 5 которого вытекает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации и постановление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.55 Другие виды правовых актов данным Федеральным законом не предусмотрены.
Следует отметить, что этот же Федеральный закон использует термин «регламент», однако не дает ему как официальному документу определения нормативного правового акта. Так, например, в пункте 10 статьи 4 указанного закона предусматривается: «Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности». В пункте 11 этой же статьи: «Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности». Соглашаясь с точкой зрения М.С. Студеникиной, предлагающей установить определенную типологию наименований таких актов как положения, регламенты, программы, правила, представляется более уместным включить в разряд нормативных правовых актов не собственно «правила», «регламенты» и т.п., а установить для них определенную типологию наименований и выделить в особый вид постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которыми утверждаются указанные документы.
Законотворчество и законодательный процесс в субъектах Российской Федерации
В юридической науке законотворчество традиционно рассматривается в качестве главной составной части правотворчества, то есть деятельности «компетентных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения, закрепленных в нормативных правовых актах»73. Так, например, В.В.Невинский пишет, что «правотворчество есть целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе и государстве посредством определенной формально-юридической процедуры»74. В отличие от правотворчества законотворчество является более узким понятием, представляющим собой деятельность, целью которой является создание закона как нормативного правого акта высшей юридической силы, регулирующего наиболее важные общественные отношения.
В теории права существует несколько подходов к пониманию такого явления, как законотворчество: собственно юридический (нормативный) и социально-политический.
В первом случае законотворчество понимается как строго урегулированные конституционными и иными правовыми нормами процедуры внесения законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, его обсуждения и принятия, а также подписания и обнародования. Субъекты права законодательной инициативы, а также стадии, этапы законотворчества и порядок принятия решения на каждой из них в субъектах Российской Федерации определяются в конституциях (уставах), законах субъектов Федерации, а также регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Другой подход к пониманию законотворчества отражает его как процесс выявления и реализации в законе социальных интересов. Главными носителями этих интересов, несомненно, являются, прежде всего, участники законотворческого процесса: депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления, граждане, проживающие на территории субъекта Федерации.
В юридической литературе для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законотворческий процесс» используется термин «законодательный процесс». Некоторые авторы рассматривают их как тождественные понятия75. Однако, по нашему мнению, их следует разграничивать.
Законодательный процесс в субъекте Федерации может быть определен как совокупность действий, посредством которых осуществляется деятельность законодательного (представительного органа) государственной власти субъекта Российской Федерации по приятию законов субъекта Российской Федерации. Законотворчество представляет собой более широкое понятие, охватывающее в отдельных случаях деятельность, не регулируемую правом. Законотворчество не исчерпывается собственно созданием закона, оно включает в себя выявление и реализацию в законе социальных интересов, оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают (например, научно-исследовательские центры) .
Представляется, что для организации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации основное значение имеют два ряда взаимосвязанных между собой факторов: 1) принципы законотворчества субъектов Федерации; 2) правовое закрепление законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Всестороннее обоснование в юридической литературе получила точка зрения, согласно которой принципами законотворчества являются наиболее общие и важные положения, на которых основывается законодательный процесс. Вместе с тем в условиях интенсивно развивающегося в настоящее время законотворчества субъектов Российской Федерации необходимо выделять и специфические принципы, которым подчинено формирование законодательных массивов субъектов Российской Федерации.
Так, по мнению Л.Б. Бутхановой, исследовавшей процесс законотворчества в субъекте Российской Федерации на примере Республики Бурятия, принципы законотворчества субъектов Российской Федерации представляют собой особую совокупность объективных и субъективных начал, руководящих идей и познанных закономерностей, направленных на достижение оптимальных вариантов и целесообразных результатов соответствующей законотворческой деятельности субъектов Федерации. При этом принципы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации находятся в органической взаимосвязи друг с другом, представляя собой тесную интегративную систему, которая выступает как упорядоченная совокупность взаимодействующих друг с другом правовых предписаний7 .
Думается, что законотворчество субъектов Российской Федерации как особый вид государственной деятельности должно строиться на совокупности как общих, универсальных принципов, соблюдение которых является необходимым условием эффективности правового регулирования общественных отношений, так и специальных принципов, обусловленных спецификой законодательного процесса субъектов Федерации. Содержание основных принципов законотворчества субъектов Российской Федерации заключается в следующем.
Основным принципом является принцип законности, который состоит в том, что, во-первых, законы должны приниматься в рамках полномочий соответствующего органа; во-вторых, должны соблюдаться процедурные правила, порядок подготовки, обсуждения, принятия, опубликования законодательного акта; в-третьих, в процессе законотворчества должна соблюдаться иерархия нормативных актов.
Не менее важный принцип - принцип демократизма, в соответствии с которым законы принимаются только представителями, избранными народом, либо путем референдума. Наряду с этим выражением демократизма законотворчества являются гласность обсуждения законопроекта, его свободная критика, предложение альтернативных вариантов и т.д. С содержательной точки зрения данный принцип означает, что в законах как результатах законотворчества должны находить выражение закрепления ожиданий, интересов и потребностей большинства народа.
Факторы повышения качества законов субъекта Российской Федерации
Особую значимость в современной юридической практике приобретает проблема обеспечения эффективности законотворчества субъектов Российской Федерации. Как справедливо замечено И.Р. Метшиным, «эффективность закона и его влияние на жизнь общества во многом зависят от его качества, технических характеристик, а также соответствия насущным общественным потребностям»93.
В связи с этим все больше ученых обращают внимание на рассмотрение вопроса о качестве законов, вкладывая в это понятие различное содержание. Одни авторы связывают качество закона с его способностью соответствовать экономическим, политическим и иным социальным реалиям. Так, М.Н.Марченко связывает законодательную стратегию с реализацией политических решений, которые должны базироваться на познании социально-экономических процессов. 94 Другие, например, В.В. Игнатенко, усматривают исключительно философское содержание категории «качество», раскрывающей совокупность всеобщих признаков, которые составляют качество любого явления, в том числе и закона95. А.И. Козулин считает, что качество законов субъектов Российской Федерации выражается в свойствах, признаках, характеризующих такие законы, как особую разновидность нормативных правовых актов . На этой же позиции стоят авторы исследования «Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика», полагающие, что «оценка качества нормативного правового акта должна осуществляться исходя из степени его соответствия требованиям к нормативному правовому акту». В частности, нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должен, по их мнению: 1) регулировать отношения, которые по своему характеру могут быть подвергнуты правовому регулированию и нуждаются в нем; 2) регулировать отношения, относящиеся к правотворческим полномочиям субъекта Российской Федерации, и соответственно правотворческим полномочиям органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации; 3) соответствовать виду (форме) нормативного правового акта, который орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе издавать для правового регулирования данных отношений; 4) соответствовать Конституции Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъекта Российской Федерации; 5) иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством и законодательством данного субъекта Российской Федерации; 6) обеспечивать в совокупности с другими нормативными правовыми актами необходимую степень системности, полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений; 7) соответствовать требованиям разумности, справедливости, нравственности, другим общечеловеческим и правовым принципам; 8) содержать экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения; 9) предусматривать в совокупности с другими нормативными правовыми актами организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных положений; 10) соответствовать требованиям законодательной техники . Полностью разделяя данную позицию относительно юридико-технических аспектов определения качества закона, приходится констатировать сугубо формально-юридический подход к оценке качества закона субъекта Российской Федерации . На наш взгляд, наиболее обоснованной и всесторонней является точка зрения С.В.Полениной, которая состоит в том, что качество закона следует понимать как его соответствие общественным потребностям и способность обеспечивать регулирование общественных отношений сообразно поставленным при создании закона целям. При этом выделяется три аспекта качества закона: социальный, политический и юридический". Именно с таких позиций и исходит автор настоящей работы, анализируя уровень законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. В частности, в данном параграфе работы прослеживается зависимость качества закона субъекта Российской Федерации от подготовленности к законотворчеству разработчиков проектов законов, от умения спланировать законотворческую деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также от степени соответствия регулируемых в законах субъекта Российской Федерации общественных отношений социальным потребностям.
Для обоснования указанного подхода приведем результаты, проведенных нами социологических исследований.
В июне 2001 года в Алтайском краевом Совете народных депутатов было проведено заседание «круглого стола» по проблемам совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации.
Автором совместно с учеными была предпринята попытка анализа проблем законотворчества в Алтайском крае. Эмпирические данные были получены путем анкетирования, проведенного среди так называемых «рабочих» субъектов нормотворчества, то есть тех, кто непосредственно связан с подготовкой проектов нормативных правовых актов как в законодательном, так и в исполнительном органах государственной власти края. С этой целью был разработан экспертный лист для участников «круглого стола» по теме «Теоретические и практические проблемы нормотворчества в субъекте Российской Федерации». Экспертный лист включил в себя вопросы оценки законодательства в крае по определенным критериям, а также по выявлению проблем, тормозящих развитие эффективного нормотворчества на уровне субъекта Федерации; определения причин, снижающих роль законов края и других нормативных правовых актов, принимаемых в субъекте Российской Федерации в правоприменительной практике. Кроме того, параллельно производились замеры уровня юридической грамотности субъектов нормотворчества через самооценку их знаний и умений в этой сфере деятельности. 10
В опросе участвовало 26 экспертов, более половины из них дали довольно высокую оценку уровню законодательства Алтайского края. Только 6,3 процента считали, что законодательство края не соответствует основным критериям, определяющим высокий уровень его развития.
Опрос также выявил крайне низкий уровень участия в законотворчестве субъектов права законодательной инициативы, предусмотренных Уставом (Основным Законом) Алтайского края (за исключением главы администрации Алтайского края). Отвечая на вопрос «Почему правом законодательной инициативы слабо пользуются органы местного самоуправления?», большая часть опрошенных (56,8 процентов) связала этот факт с отсутствием грамотных специалистов в области нормотворчества на местах; 20 процентов опрошенных считали, что имеются процедурные сложности в оформлении законодательной инициативы.
