Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историко-правовые основы государственности Российской Федерации.
1.1. Теоретические основы и исторические корни российского федерализма . 25 - 43
1.2. Основные этапы развития Российской Федерации и ее государственно-правового статуса. 43 - 75
1.3. Проблемы суверенитета в системе федерализма. 75-101
ГЛАВА 2. Конституционно-правовые основы государственности субъектов Российской Федерации .
2.1. Понятие и структура статуса субъектов Российской Федерации . 102-120
2.2. Права субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти 120-150
2.3. Проблема конституционного регулирования предметов ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. 150 - 175
ГЛАВА 3. Конституционные полномочия и конституционная ответственность в системе отношений Российской Федерации и ее субъектов .
3.1. Роль Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов в разрешении правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации . 176 - 208
3.2. Реализация конституционных обязанностей и конституционной ответственности. 208 - 244
ГЛАВА 4. Конституционно-правовое регулирование межбюджетных, экономических отношений и международных связей Российской Федерации и ее субъектов .
4.1. Регулирование бюджетных прав субъектов Федерации 245 - 281
4.2. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений и международных связей Российской Федерацией и ее субъектами. 281 - 317
ГЛАВА 5. Эволюция федеративных отношений в Российской Федерации.
5.1. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации. 318-351
5.2. Региональный государственный контроль Российской Федерации 351-385
Заключение 386 - 392
Библиографический список использованных источников и литературы 393 - 449
- Теоретические основы и исторические корни российского федерализма
- Понятие и структура статуса субъектов Российской Федерации
- Роль Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов в разрешении правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации
- Регулирование бюджетных прав субъектов Федерации
Введение к работе
В научной литературе до последнего времени широко был распространен тезис о «федеративной природе» России. История нашего государства говорит скорее об обратном. И Московское царство и Российская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через добровольное или насильственное присоединение окраинных территорий. В результате эти владения в большинстве случаев теряли все атрибуты государственности.
Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате).
Октябрьская революция уничтожила ту форму государственного устройства, которая существовала в Российской империи. Уже в первые месяцы после октября 1917 возникают две исторические тенденции: изменение территорий России в сторону некоторого ее уменьшения и формирование советской федерации.
Становление Российской Федерации на первом этапе характеризовалось образованием автономных советских республик в 1918 г. снизу, по непосредственному волеизъявлению самих трудящихся, которые опирались на стратегическую линию партийных органов.
Советское государство, образованное в 1922 году, было федерацией только по некоторым формальным признакам - в нем присутствовали квазигосударственные институты в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д. Советский Союз характеризовался предельно высоким уровнем централизации властных полномочий, жесткой иерархической структурой управления. Любые попытки проявления автономии и самобытности осуждались как проявления местничества.
Часто хотят связать федеративную природу России с ее уникальной географической протяженностью, ее полиэтническим характером. Однако и то и другое не подтверждается опытом других стран. Выбор федеративного развития в России связан с необходимостью приближения государственной власти к гражданину в процессе демократизации и создания рациональной и дифференцированной системы управления государством.
Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.
Становление реальных федеративных отношений в современной России фактически началось с подписания Федеративного Договора (1992 г.) и принятия Конституции РФ (1993 г.). В течение 10 лет шел процесс накопления опыта федеративного строительства. Последнее предполагает создание системы правовых инструментов, регламентирующих те или иные аспекты федеративных отношений.
Конституция, являясь актом прямого действия, сама регламентирует целый спектр федеративных отношений. В то же время она ориентирует законодателя на принятие целого ряда нормативных актов, появились и новые источники - договоры и соглашения, судебные решения. Требуют изучения и международно - правовые источники.
Изучение конституционно-правового регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в настоящее время приобретают особую значимость, так как решается вопрос, как разделить власть, чтобы она позволила государству эффективно осуществлять управление в интересах человека и общества.1
В то же время отмечается малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами, низкое качество законодательства, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает, прежде всего, вопросы теории права, административного и конституционного права. Российская Федерация, в силу особенностей формы государственного устройства, располагает сложной организацией государственной власти. Здесь существуют система федеральных органов государственной власти и система органов государственной власти субъектов Федерации.
Определение правового статуса членов Федерации имеет чрезвычайное значение как для исследования всей федеративной системы в целом, так и для уяснения места в этой системе структурообразующих элементов.
В настоящее время существует достаточно много дискуссионных проблем, которые касаются конституционной модели российского федерализма: в частности, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечает требованиям демократизма государственной власти.
Возрастание ответственности носителей государственной власти и увеличение объема их функций и полномочий наблюдается во всем мире. В современном государстве должны сочетаться между собой такие отношения, кото рые основаны на централизации (самоуправлении), субсидарности , кооперации при взаимной ответственности сторон.
Будучи одной из важнейших сторон всего комплекса общественных отношений, федеративные отношения испытывают мощное правовое воздействие.
Распределение предметов ведения и полномочий в рамках федеративной системы - ключевой аспект жизнедеятельности любой федерации. Большое внимание привлекает и проблема экономического федерализма, т.е. система экономических федеративных отношений, связей, главным образом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).
Исследуя федерализм, необходимо применять комплексный подход. В этом помогают конституционно-правовые исследования различных сторон этого явления. Значительную роль в этом направлении сыграли работы зарубежных и российских правовоедов Г. Еллинека, В. М. Гессена, М. Н. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Корфа, Н. И. Костомарова, С. Л. Котляревского, Я. М. Магазинера, А. С. Ященко и др.
Г. Еллинек, профессор Гейдельбергского университета в 1900 г. издает в Германии монографию «Общее учение о государстве», которая уже в 1903 г. появляется на русском в России и оказывает серьезное влияние на исследова-телей государства и федерализма. Особое внимание привлекают в этой работе разделы, связанные с федерализмом. Это глава четырнадцатая «Свойства государственной власти», где дается характеристика суверенитета и разделение государственной власти («суверенитета») в союзном государстве.
А. С. Ященко был известен в России как правовед и историк, исследовавший институт федерализма и издавший монографии «Международный федерализм»3 и «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства» Его исследования посвящены происхождению, развитию, соотношению с конфедерацией, унитарным государством, автономией, децентрализацией.
А. Д. Градовский исследовал исторические вопросы возникновения государства. Основными признаками союзного государства, по А. Д. Градовско-му являются разделение властей, существование двух параллельных правительств, каждое из которых действует независимо, осуществление федеральным правительством своих прав по отношению ко всем гражданам.5
Еще один известный российский ученый С. А. Котляревский рассматривал федеративное государство как единую волю нескольких государств, объединившихся в единый «державный» союз. Разницу в федеративном и унитарным государством он видел лишь в степени децентрализации политической власти.6
Н. М. Коркунов определял федерацию как соединение нескольких государств для совместного осуществления союзной властью общих задач государственной жизни. «Союзное государство есть действительно государство, наделенное самостоятельной принудительной властью».7
Вопросы взаимоотношений Российской федерации с ее субъектами в разной степени получили разработку в трудах современных российских и зарубежных ученых.
Вопросам федерализма посвятили свои работы Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, А. Н. Аринин, Г. В. Марченко, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, А. А. Белкин, К. С. Вельский, Л. Ф. Болтенкова, С. Д. Валентей, Р Вильяме, Н. В. Витрук, В. Г. Вишняков, В. В. Володин, Г. А. Гаджиев, Н. М. Добрынин, А. Н. Домрин, А. А. Жученко, Д. Л. Златопольский, М. В. Золотарева, В. В. Иванов, Л. М. Карапетян Л. Е .Козлов, А. Н. Кокотов, Р. М. Кочкаров, М. А. Краснов, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, А. А. Ливеровский, В. О. Лучин, В. Н. Лысенко, Г. В. Мальцев, М. А. Митюков, М. С. Саликов, В. К. Самигулин, А. С. Соломаткин, Л. А. Тихомиров, Д. Тэпс, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев, В. Е. Чиркин, А. Шохин и ряда других.
Бюджетному (финансовому, экономическому) федерализму посвящены работы Г.А.Гаджиева, Г.А.Глазьева, Н.Н.Гончара, В. П. Гореглянец, Г. Ковалева, В. М. Кокова, Л. Н. Лыкова, Ю. Дюбимцева, Э. Уокера и др.
Конституционному (уставному) законодательству субъектов Российской федерации посвящены исследования Р. Г. Абдулатипова, Б. Л. Железнова, Д. Л. Златопольского, В. А. Кряжкова, В. П. Малкова, Ю. А. Шульженко, Б. С. Эб-зеева.
Вопросы автономии, национальные проблемы поднимаются в работах А. X. Абашидзе, Т. И. Васильева, Н. В. Витрука, К. В. Калинина, А. О.Савельева, О. И. Чистякова, А. А. Югова.
Реализации международных и внешнеэкономических полномочий субъектов Российской Федерации посвящены работы Г.В.Игнатенко, В.Л.Толстых, Ю.И.Федорова, В.Е.Чиркина.
Очень важную тему зарубежного сравнительного федерализма осветили в своих работах В. В. Бойцов и Л. В. Бойцова, И. Бусыгина, В. И. Васильев, Д. Дж. Елазар, А. Н. Козлов, С. В. Кулешов, А. А. Мелкумов, А. Митропольский, Е. Г. Морозова, А. М. Осавелюк, П. Пернталер, В. С. РЫБКИН, М. С. Саликов, Т. М. Фадеева, М. X. Фарукшин, В. Е. Чиркин, Е. Б. Шестопал, В. Е. Шило.
Сформулированные ими выводы способствовали комплексному рассмотрению научной проблематики настоящего исследования.
К настоящему времени в отечественной и зарубежной науке накоплен существенный потенциал для дальнейших разработок по федерализму, в том числе, в отношении проблематики конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Однако вопросы статуса РФ и ее субъектов и конституционно-правового регулирования отношений между ними не рассматривались в качестве ключевых для исследования федеративных отношений в сфере межбюджетных отно шений: реализации конституционной ответственности между Федерацией и ее субъектами, регулированию международных отношений РФ и ее субъектов. Необходимо выяснить состояние и перспективы развития федеральных округов, регионального государственного контроля Российской Федерации.
В основу работы положен теоретический анализ взглядов различных ученых в области общей теории права, конституционного права и иных отраслей права, которые способствовали формированию позиции автора по исследуемым вопросам. Многие проблемы федерализма до настоящего времени, несмотря на пристальное внимание к данной тематике, не исследованы.
В настоящее время возникает тезис об оптимизации федеративных отношений, то есть создание наиболее благоприятных условий для их развития. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 должен сыграть важную роль в совершенствовании федеративных отношений.
Российская Федерация объективно нуждается в сильной региональной и местной власти, которая обладает правом самостоятельно решать многие вопросы экономического и социального развития.
Одним из основных проблем является социально-экономическое мотивирование разграничения полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, а также закрепление этого разграничения в системе законодательно-правовых актов федерального и регио и нального уровня. Это касается четкого и стабильного разграничения компетенций в финансово-бюджетной сфере.
Россия относится к числу федеративных государств, субъекты которых образованы как по территориальному, так и по национальному признаку. Из 89 субъектов Российской Федерации 21 являются республиками, 11 - автономной областью и автономными округами. В этом отношении Российская Федерация повторяет принцип федеративного устройства Советского Союза, в котором этнический федерализм был фактором стабильности межнациональных отношений. Современная юриспруденция должна разработать комплекс вопросов, относящихся к взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов.
Федерализм является одной из наиболее рациональных концепций устройства государства, режимом государственного устройства, позволяющего обеспечить оптимальное взаимодействие государственных и общественных структур. Важнейшим свойством федерализма является то, что он может в границах многонационального государства сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных национальностей.
В то же время федерализм является способом формирования геополитического пространства как единого целого, совокупностью политико-правовых норм, обеспечивающих федеративные отношения в государстве. Актуальными являются отдельные аспекты рассматриваемой проблемы.
Во-первых, оптимизация территориальной организации власти и укрупнение субъектов Федерации. Процесс укрупнения субъектов федерации, который сейчас набирает силу, имеет под собой правовую основу. Необходимо определить пределы этого объединения и его формы. Возникает проблема статуса субъекта при укрупнении, изменении статуса. Во-вторых, правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В-третьих, участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. В-четвертых, регулирование бюджетных и экономических прав субъектов Российской Федерации. В пятых, укрепление вертикали государственной власти, совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России, определение пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов и форм контроля со стороны федерации за осуществлением этих полномочий. В шестых, установление федеральными законами порядка создания территориальных органов исполнительной власти. Основ их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отношения между федерацией и субъектами формируются теперь по-новому, это выражается в резком ограничении договорной практики и ужесточении конституционной ответственности за нарушение федерального законодательства.
Возникает необходимость определения конкретных, четких полномочий федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Ключевой задачей остается работа государства по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнем власти.
Новая стратегия реализуется и через новую тактику. Выражается она в том, что формирование некоторых органов власти, и, прежде всего Совета Федерации, стало осуществляться по-новому.
При изучении конституционного права более тщательному анализу, как правило, подвергаются вертикальные отношения в федеративной системе. В то же время отношения между субъектами федерации, или горизонтальные федеративные отношения, представляют собой не менее важный самостоятельный предмет исследования.
Исследования конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами дают оценку экономическому федерализму, то есть системе экономических отношений, связей, главным образом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).
Актуальными являются важнейшие аспекты рассматриваемой проблемы. Это, во-первых, сам характер Российской Федерации, эволюция конституционных моделей в Российской Федерации. Во-вторых, оптимизация территориальной организации власти и укрупнение субъектов Федерации. В-третьих, правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В-четвертых, участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. В пятых, развитие института конституционной ответственности Российской Федерации перед субъектами и субъектов перед Федерацией.
Актуальность исследования института конституционного судебного контроля в Российской Федерации, которое так же проводится в работе, обусловлена тем обстоятельством, что орган, осуществляющий такой контроль, должен обеспечить верховенство Конституции, защиту основ конституционного строя, разрешать конституционно-правовые коллизии в процессе формирования правового государства.
Меры по совершенствованию российской модели федерализма надо начинать осуществлять с укрепления законности. Основные механизмы решения этой проблемы: прокурорский надзор, судебный контроль, деятельность полномочных представителей Президента России, усиление мер ответственности за несоблюдение Конституции и законодательства.
Многие преобразования в сфере федеративных отношений в Российской федерации могут быть осуществлены путем принятия федеральных законов в рамках действующей конституционной модели. Другие потребуют изменений в Конституции Российской федерации.
Объектом диссертационного исследования настоящей работы являются урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с взаимоотношениями федерального Центра и субъектов Российской Федерации. В объект исследования включены теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях взаимоотношений между Российской Фе дерацией и ее субъектами в генезисе его исторического развития - становления, формирования основ и Принципов функционирования, уяснение места и роли в системе государственного управления.
Предметом исследования является теория и практика правотворческой и правоприменительной деятельности в области отношений федерации и ее субъектов; нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования состоит в определении оптимального в условиях Российской Федерации теоретического и конституционно-практического подхода к формированию модели отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Названная цель и предопределила и следующие задачи настоящего исследования.
- Дать комплексное определение взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в совокупности правовых и иных признаков.
- Оценить правовые связи Российской Федерации и ее субъектов с точки зрения суверенности, ответственности и устойчивости.
- Исследовать права субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
- Определить проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
- Выяснить роль Конституционного Суда Российской Федерации и уставных судов в формировании единого конституционного пространства.
- Раскрыть содержание конституционно - правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
- Рассмотреть эволюцию федеративных отношений в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа диссертации, нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составили общенаучные методы, такие как диалектико материалистический, системный, социологический и специальные (юридико-компаративный, нормативно-логический) методы познания. С их помощью стало возможным провести в интересах поставленных задач обобщение конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Положения и выводы диссертации основываются на правовом анализе Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральных конституционных и федеральных законов, решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Анализ Конституций и правовых актов Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Канады, Индии помог осуществить сравнительный анализ правовой базы конституционно-правового регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами.
Важную роль в проведении исследования сыграли многочисленные труды отечественных и зарубежных авторов, которые помогли более четко выделить основные проблемы федеративных отношений.
Научная новизна исследования. В диссертационном исследовании впервые в отечественной юридической науке раскрыт комплекс основных правовых проблем теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, осуществлено многогранное исследование конституционно-правового регулирования всей системы федеративных отношений в Российской Федерации.
Помимо этого научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые:
- Дана характеристика историко-правовых основ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов на примере отдельных субъектов;
- Проведена сравнительная характеристика федеративных отношений Германии, Соединенных Штатов, Канаде, Швейцарии, высказаны предложения по применению положительного опыта в Российской Федерации.
- Предложены пути детального законодательного выражения статуса субъектов Российской Федерации, основы которого заложены в Конституции.
- Показана система правовых мер по сокращению чрезмерной дифференцированное™ уровней социально-экономического развития субъектов Федерации.
- Определено состояние соответствия или несоответствия нормативного акта Конституции, или другому правовому акту, обладающему большей юридической силой, выявлена разница между понятиями «соответствие» и «непротиворечие».
- Проанализированы особенности президентского и государственного контроля Российской Федерации, его эффективность.
- Предложена Стратегия территориального развития страны как важнейшей составной части Стратегии социально-экономического развития государства с участием федеральных округов.
- Разработана схема государственной системы регионального мониторинга как необходимой базы региональной политики.
- Выявлены противоречия связанные с институтом федерального вмешательства в дела субъектов федерации.
- Проведена систематизация правовых норм, определяющих основания для федерального вмешательства, прав государственных органов, уполномоченных объявить федеральное вмешательство, порядок его введения, временных изменений в разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации.
- Сделан сравнительный анализ институтов федерального вмешательства Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и Федеративной Республики Германии.
- Предложены основные требования в качестве исходных условий модели бюджетного федерализма в России и обобщены признаки, определяющие критерий самодостаточности субъектов федерации и сделан вывод о том, что только небольшая часть субъектов Российской Федерации удовлетворяет критерию самодостаточности.
- Раскрыты правовые основы и регламентация международного сотрудничества субъектов Российской Федерации, выделен ряд существенных проблем, требующих правового регулирования.
- Анализ ситуации в международной деятельности субъектов РФ дал основание поставить вопрос об уточнении понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи», которые создают основания для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции.
На защиту выносятся следующие положения
1. Проведенное исследование позволяет констатировать, что в Российской Федерации формирование и тем более реформирование внутренних структур происходит консервативно. Этот процесс ограничен рамками баланса интересов Федерации и ее субъектов и опирается на принципы федерализма. Эти принципы оказывают мощное влияние на внутреннюю жизнь России. Федеративное устройство охватывает не только федерально - региональные отношения, но и всю вертикаль управления в целом. Автор показывает, что эффективность региональной политики государства определяется наличием и взаимодействием ее основных элементов: теории и методологии, правовой базы, государственных институтов и финансовых ресурсов.
2. В результате федеративной реформы, проведенной в Российской Федерации и принятия Федерального закона от 4 июля 2004 г. № 95- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» пересмотрены предметы совместного ведения Российской Федерации (ст.72 Конституции РФ). Анализ законодательства показал, что это привело к конфликту между Федерацией и субъектами Федерации связанного с единством и разделением государственной власти. Это стало важной теоретической и практической проблемой. Автор считает, что необходимо принять федеральный закон о конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, который бы закрепил границу федеральной и региональной компетенции.
3. Анализируя понятия «компетенция» и «предмет ведения», диссертант приходит к выводу, что они не равнозначны. Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством - суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета. Отсюда вывод: есть совместное ведение федерации и республики, но совместной компетенции нет.
4.Соискатель полагает, что для стабильности российского федерализма необходимо сформулировать принципы распределения полномочий между Федерацией и субъектами. Эти принципы могут быть следующими: «верности федерации», то есть взаимная обязанность федерации и субъектов действовать в интересах федерации; субсидарности; взаимной ответственности; единства правового пространства; относительная самостоятельность форм осуществления власти на каждом уровне при ее децентрализации; запрет для субъектов затрагивать опережающим регулированием права и свободы граждан, запрет нарушать единство экономического пространства; экономическое равноправие и самодостаточность субъектов; четкие финансовые полномочия субъектов и федерации.
5. Необходимо в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определить конституционно- правовой статус вновь образовавшегося субъекта и для этого принять соответствующий закон. Нужны критерии предоставления региону статуса субъекта Российской Федерации.
6. По мнению автора, несмотря на положительные моменты процесса укрупнения регионов, который связан оптимизацией процесса управления страной, говорить о ликвидации национальных республик нельзя.
7. Возникает необходимость возращению к разработке и применении на практике теории национально-культурной автономии. При этом нельзя отказываться от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России международно-правовых документах. Действующая в России, модель федеративных отношений включает важнейшую национальную компоненту, которую нельзя обойти при сокращении формального числа субъектов Федерации, так как это может привести серьезными угрозами национальной целостности и безопасности многонациональной России.
8. Автор считает, что должна быть установлена и реально обеспечена конституционная, административная, дисциплинарная, уголовная ответственность соответствующих органов или должностных лиц за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов. Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовые позиции, выявил конституционно-правовой смысл принципов федеративного устройства, что позволило привести огромный массив нормативных актов, в том числе учредительного свойства, и федерального значения и субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. Сформулированные Конституционным Судом правовые позиции являются основанием устранения расхождений и нечеткости в понимании конституционных принципов федеративной организации, развитии его доктрины.
9. Можно констатировать, что главной функцией федеративной ответственности является стремление восстановить конституционную законность в сфере федеративных отношений. При применении механизмов федеративного принуждения реализация штрафной функции должна применяться в исключи тельных случаях. Применение мер федеративной ответственности и осуществление предупредительных мер по защите принципов федеративного устройства страны совершенно разные самостоятельные правовые явления.
10. Укрепление вертикали власти надо рассматривать не в связи с созданием жесткой административной системы, а с формированием симметричных механизмов ответственности как на местном уровне и уровне субъектов федерации, так и на федеральном уровне.
11. Необходимо изменение порядка формирования Совета Федерации. Действующая сейчас модель представительства субъектов не способна отстаивать самостоятельную и авторитетную позицию в сфере совершенствования федеративных отношений.
12. Диссертант полагает, что статусом субъекта Российской Федерации должны обладать только те территории, которые в состоянии обеспечить содержание населения, государственный аппарат и могут отвечать по своим обязательствам. Доктрина экономического выравнивания регионов может действовать с помощью распределения налоговых поступлений, бюджетного регулирования между уровнями власти.
13. Автор считает, что децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью. Существует три базовых принципа экономического федерализма. Во-первых, устойчивую федерацию формирует только экономически равноправные и экономически самодостаточные субъекты. В Российской Федерации этот принцип нарушен. Около двух десятков субъектов не могут самостоятельно существовать, даже если им будут оставлять все собираемые на их территории налоги. Во-вторых, нет соответствия доходных и расходных полномочий федерации и ее субъектов. В-третьих, нет неукоснительного выполнения федерацией и субъектами закрепленных за ними функций.
14. Анализируя законодательство Российской Федерации, можно прийти к выводу, что целесообразно принятие федерального закона о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в вопросах внешней политической и внешнеэкономической деятельности. Из 89 субъектов Российской Федерации 49 занимают приграничное положение, составляя более 70 процентов территории страны. Имеющийся сегодня арсенал правовых средств не позволяет решать наиболее актуальные проблемы приграничных территорий на должном уровне. Состояние законодательной базы не отвечает запросам субъектов Федерации в развитии международных и внешеэкономических связей России, не обеспечивает решение самых насущных проблем российского приграничья.
15. Федеральные округа, как и полномочные представители Президента радикально изменили существовавшую ранее систему управления. Положительными результатами в деятельности этого института явилось то, полпреды добились приведения в соответствие регионального законодательства федеральному, провели координацию деятельности федеральных структур на территории каждого субъекта федерации. В то же время диссертант считает, что нельзя наделять полпредов исполнительно-распорядительными функциями и разрешать им вмешиваться в полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. В случае наделения полпредов в полном объеме исполнительно-распорядительными функциями возникнет противоречие с конституционным принципом субсидарности, предполагающем конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основная значимость результатов исследования состоит в том, что они могут быть использованы как в теоретическом, так и в практическом плане для регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, сохранении целостности Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего отраслевого законодательства, опосредующего реализацию отношений правотворчества в области взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, практической работе органов государственной власти.
Выводы, сделанные на основе исследований положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, федерального законодательства открывают теоретические возможности для нового подхода в исследовании правовых институтов, таких как конституционная ответственность Российской Федерации и ее субъектов, конституционно-правовое регулирование экономических и международных отношений Российской Федерации и ее субъектов, региональный государственный контроль Российской Федерации.
В практическом плане материалы диссертации и сформулированные в ней выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности, в работе исполнительных и судебных органов государственной власти, как федерального уровня, так и субъектов Российской Федерации, в частности, при решении проблем укрупнения регионов, конституционной ответственности Российской Федерации и ее субъектов, регулировании бюджетных прав субъектов Российской Федерации и международных отношений.
Положения диссертации могут способствовать решению задач, связанных с обеспечением конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исследование можно использовать для повышения теоретического уровня изучения курса «конституционное право», спецкурсов с учетом местных условий «конституционно-правой статус субъекта Федерации», «конституционно-правовое регулирование межбюджетных, экономических отношений в Российской Федерации», «конституционные полномочия и конституционная ответственность в системе отношений Российской Федерации и ее субъектов».
Апробация результатов исследования. Материалы исследования были использованы автором при работе над новой редакцией Конституции Республики Карелия в период работы в Комиссии Правительства Республики Карелия над проектом, работе в составе научно-практического Совета при Конституционном суде Республики Карелия.
Материалы диссертации использовались при чтении лекций по сравнительному федерализму в Вермонтской школе права, США (2001 и 2004 гг.), Центральном Европейском Университете, Будапешт (Венгрия) (2002 г), Институте Александра (при Хельсинском университете, Финляндия) (2001- 2003 гг.), использованы при написании учебника «Конституционные права в России: дела и решения» (М., 2002) при участии профессоров из Германии, США, Польши и Венгрии и стажировке по этим проблемам в университете им. Гумбольдта (Берлин, Германия).
Положения и основные выводы диссертационного исследования были апробированы в процессе преподавания автором курса конституционного права Российской Федерации, спецкурсов: «Федеративные отношения в Российской Федерации», «Конституционно-правовой статус Республики Карелия» на юридическом факультете Петрозаводского государственного университета.
Основные теоретические выводы и положения диссертации докладывались автором на Международных конференциях в Праге в 2003 году, «Безопасность Чешской Республики» («Укрупнение субъектов РФ, как фактор внутренней безопасности»; Казани в 2003 г. «Сравнительная характеристика конституционно - правового статуса РФ и Германии»; 2004 г. в США (штат Вермонт) «Послевоенное устройство Ирака. Новая конституция Ирака и связанные с этим вопросы федерализма и права меньшинств». («Взаимоотношение субъектов Федерации в России, США. Германии»); Екатеринбурге в 2005 г. «Федерализм и система государственной власти в России и Канаде: сравнительный аспект», пяти международных конференциях в Москве, Петрозаводске и Перми, в 2001 - 2005 гг. и четырех всероссийских конференциях.
Теоретические выводы и положения диссертации докладывались на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. Ломоносова, где проведено рецензирование и обсуждение работы в целом.
Теоретические основы и исторические корни российского федерализма
Понятие «федерализм» является междисциплинарной категорией и имеет широкое содержание.1 Единственной «моделью федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федерации, но никак не о моделях федерализма».2
Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов ведения. Это базовый, системообразующий принцип. Все остальные вытекают из него. Можно выделить следующие принципы.
Во - первых, федерация и субъекты федерации в рамках собственных предметов ведения признаются полностью равноправными сторонами федеративных отношений. Поэтому у федерации и субъектов равная степень ответственности за осуществляемые ими полномочия. Идет добровольная передача полномочий снизу - вверх в результате, которой субъекты утрачивают одну часть своих суверенных прав, при сохранении за собой другой их части.
Во-вторых, то обстоятельство, что федерацию создают государственные образования, требует, чтобы полноправным субъектом федерации признавался лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической самодостаточности. Суверенитет базируется на экономической самодостаточности, т.е. на способности обеспечить потребности своих граждан и свою безо пасность за счет использования внутренних экономических ресурсов. Если этого нет, государство не имеет исторических перспектив.
В третьих, этот принцип связан с наличием в федерациях двух уровней го 9 су дарственной собственности. В соответствии с закрепляемыми за федерацией и субъектами федерации предметами ведения, между сторонами перераспреде ляются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования, р Федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях государст венного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности.
И, в-четвертых, это-равноправие федерации и субъектов федерации в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных пол л номочий сторон, их расходной ответственности. Реализация данного принципа требует, прежде всего, перехода к горизонтальной модели бюджетного федерализма.
Главный вопрос федерализма - это конституционное разграничение пред Ш метов ведения, полномочий и ответственности между уровнями властей по вер тикали. Современный федерализм - это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным субъектом и ре гиональными субъектами. Являясь исторически необходимой формой государ ственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип построения ф специфической системы государственного управления в многосоставном об ществе. В этой системе субъекты федеративных отношений выступают само стоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, ф как основные составляющие единой системы управления. Специфика федера лизма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций). Это разделение труда осуществляется между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти.
Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных формулировок) в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, сам федерализм в России рассматривается как из основополагающих начал государственности. Централизация и децентрализация власти - это два полюса, уравновешивающих человеческое общество. Если любой из этих двух полюсов перестанет действовать, это приведет или к тоталитарному централизму или превратят общественную жизнь в анархию раздробленного общества.
Н.А.Богданова, говоря о федерализме, справедливо замечает: «Децентрализация власти - обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникает потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие».4
Для России процесс федерализации государственного устройства имеет свои особенности. Федеративные отношения в ней развиваются не на основе объединения государств, а формируются в условиях сложившегося государства. Особенностью является и многонациональный состав Российской Федерации. В любом федеративном государстве конституции, законы, иные нормативные акты субъектов не могут отступать от общефедеральных правовых актов. Этот принцип закреплен и в Конституции России (ч.5 ст.76).
Понятие и структура статуса субъектов Российской Федерации
Статусы территориальных образований - это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях и законах или договорах). Это правовые нормы установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.1
В настоящее время идет процесс планомерного совершенствования законодательства о статусе субъектов Российской Федерации, местном самоуправлении, взаимоотношениях федеральной, региональной, местной властей. Для закрепления статуса субъектов Российской Федерации основным избран закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 Как считает А.Н.Кокотов3, этот Закон направлен исключительно на закрепление статуса органов государственной власти. В итоге теряется статус субъектов Федерации в целом. Вне поля развернутого правового регулирования оказывается компетенция субъектов Федерации и ее соотношении с компетенцией Российской Федерации. Получается, что сами субъекты Российской Федерации оказываются в стороне от правового регулирования, так как Закон -разграничивает федерацию, ее органы и органы субъектов Российской Федерации.
Статус субъектов РФ требует детального законодательного выражения. Необходим комплексный федеральный закон о конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, кроме того, требуется уточнить статус субъекта РФ в различных федеральных законах.
Ст.73 Конституции Российской Федерации позволяет федеральным органам достаточно произвольно менять границу федеральной и региональной компетенции и в правотворческой и правоприменительной деятельности, поэтому законодательство должно закрепить перечень полномочий субъектов, который можно было дополнять.
Конституционный статус (правовое положение) субъекта федерации как научная категория - это совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации.4. Это и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.).
В Конституции заложено «противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст.5) и разностатусностью республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей».5 Конституционный статус субъекта федерации может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком его можно рассматривать как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, т.е в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с конституцией государства может вступать в правоотношения.6 Это отношения с другими субъектами федерации, с территориальными образованиями в составе иностранных государств или непосредственно с иностранными государствами. Субъект федерации может вступать в отношения с международными организациями (п. «о» ч. 1 ст.72);с местным самоуправлением (ч.2 ст.131, ч.2 ст.132, ст. 133); с индивидуальными субъектами (ст.ЗЗ, ч.1 ст.32, ст. 46 и др.).
По итогам парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе 24 мая 1994 г были закреплены следующие принципиальные положения: "О целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации; о равенстве всех субъектов Российской Федерации; о строительстве и развитии Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально-государственном и территориально-государственном; о суверенитете Российской Федерации; субъекты Российской Федерации не являются суверенными».
Различаются общий и специальный статусы субъектов федерации. Общий статус включает всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации. Специальный статус - это права и обязанности субъекта в конкретном виде правоотношений.
Роль Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов в разрешении правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации
Одной из особенностей российского федерализма является наличие большого количества правовых коллизий. В актах органов государственной власти России и субъектов Федерации содержатся противоречивые положения, отсутствует единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий.
Связано это с нестабильностью правового регулирования в сфере федеративного устройства. В последние годы на федеральном уровне неоднократно вносились серьезные коррективы в регламентацию статуса субъектов Федерации и взаимоотношений России и ее субъектов.
Только за последние десять лет произошли коренные изменения в области экономики, налогов и финансов. Это привело в сложное положение субъекты Федерации, которые должны обеспечить соответствие своих учредительных, законодательных и иных нормативных правовых актов Конституции России и федеральным законам (п. «а» ч.1 ст.72 Конституции РФ).
За десять лет трижды изменялся порядок представительства в Совете Федерации ( 1993, 1995, 2000 годы), пять раз вносились серьезные изменения в отношении формы, порядка и содержания разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами (1992, 1993, 1996, 1999, 20 годы). Регламентацию государственного устройства в Конституции 1993 года вряд ли можно считать оптимальной с точки зрения юридической техники.
Закрепление обширных сфер совместного ведения без установления каких-либо ограничений для федерального законодателя увеличивает вероятность избыточного федерального регулирования
Подписание 15 февраля 1994 года первого договора с Республикой Татарстан явилось результатом удачного разрешения политико-правового конфликта между органами государственной власти и республики. Процесс договорного регулирования, инициированный рядом республик, был особенно интенсивным в 1996 - 1997 годах, последний договор был подписан летом 1998 года.
Большинство политиков и ученых считает, что подписание договоров не столько содействовало урегулированию правовых коллизий, сколько породило новые. В настоящее время возможности договорного регулирования сведены до минимума. Федеральные органы считают, что договоры исчерпали себя как политически, так и юридически, а законы они признают основными инструментами регламентации федеративных отношений
Надо отметить, что многие принципиальные подходы были первоначально определены в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Именно Конституционный Суд РФ сформулировал ряд ключевых позиций в области правотворчества: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации,3 о праве субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения.4
В отечественной юридической науке нет четкого понимания и единства мнений о том, что собой представляет правовая позиция Конституционного
Суда как новое правовое явление. Наиболее точно определение этого явления дал судья Конституционного Суда РФ Н. Витру к: «Правовые позиции Конституционного Суда РФ есть правовые выводы и представления Суда как результат интерпретации (толкования) Судом духа и буквы Конституции РФ и истолкования им конституционного смысла (аспектов) положений отраслевых (действующих) законов и других нормативных актов в пределах его компетенции, которые снимают неопределенность в конкретных конституционно-правовых ситуациях и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда»6.
Правовые позиции Конституционного Суда имеют два существенных свойства. Первое из них состоит в том, что правовая позиция Конституционного Суда носит общий характер, т. е. она распространяется не только на конкретный, ставший предметом рассмотрения в Конституционном Суде случай, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Второе свойство правовой позиции заключается в ее официальном, обязательном характере. Правовые позиции имеют такую же юридическую силу, как и сами решения Суда, и обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Регулирование бюджетных прав субъектов Федерации
Федеративное устройство государства обусловливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что, однако, не означает их независимости от федеративного центра.
В России появилось ряд исследований по вопросам конституционной экономики.1 Важнейшее направление исследований в области межбюджетных отношений касается анализа воздействия налогово-бюджетной системы на социально-экономическую стабильность государства.
Налоговая и бюджетная реформы в последние десять лет - двенадцать стали неотъемлемой частью каждой новой государственной стратегии, что затрудняет установление устойчивых межбюджетных условий и принципов.3
Как считают известные ученые-юристы в области бюджетного права, «современная картина межбюджетных отношений представлена как комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и - обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней.
Конституция Российской Федерации сохраняет принцип разделения «фискальной» и «распределительной» функций бюджетов. Расходы бюджетов строго не привязаны к экономической обоснованности налогообложения, а межбюджетные отношения строились по принципам бюджетной политики текущего бюджетного года.
Правовая практика показывает, что конституционные основы организации финансовой деятельности развитых стран ориентированы на глубокую концептуальную связь налоговых и бюджетных отношений.
Выравнивание социально-экономического развития регионов через межбюджетное перераспределение налоговых доходов бюджетов - способ распределения средств финансирования общественных расходов с участием публичной власти.
Из Конституции РФ вытекает сложная и многофункциональная структура принципиальных основ налогообложения и сборов в Российской Федерации, которая выстраивается в определенном порядке.
Можно выделить принцип реализации совместного ведения Федерация и ее субъектов в установлении общих принципов налогообложения и сборов и Российской Федерации (п. «и» ч.1 ст.72 Конституции РФ);
Следующим принципом является принцип равенства прав субъектов РФ в принятии соответственного налогового законодательства (ч.1, 2, 4 ст.5 Конституции утверждают равенство и самостоятельность законодательства субъектов РФ);
Еще один принцип - это принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории РФ (ч.1 ст.8 Конституции гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.
Важное значение имеют принцип обеспечения сбалансированности бюджетов разного уровня, принцип самостоятельности местного самоуправления в сборе местных налогов и распоряжение своими бюджетными средствами; принцип равенства налогоплательщиков перед государством и законом (вытекает из смысла ст. 19 Конституции); принцип обязательности уплаты налогов, учета налогоплателыциков(ст.57 Конституции), принцип защиты имущественных прав налогоплательщиков от неправомерных действий должностных лиц и иного ущерба, принцип предотвращения двойного налогообложения и неотягощения налогового бремени. Кроме этого, можно выделить принцип публичности и гласности( ст.29 Конституции РФ), принцип социальной ориентированности налоговой политики (ст.7 Конституции); принцип обеспечения законности и правопорядка в налоговых отношениях (ст.ю123 Конституции РФ).
Бюджет — наиболее мощное орудие воздействия государства на рост экономики. Бюджетные права субъектов Федерации и РФ как единого государства тесно взаимосвязаны. Во многих сферах бюджетной деятельности Российской Федерации государство оказывает существенное влияние на региональный уровень. Становление федеративной системы бюджетных отношений сопровождался острыми противоречиями в финансовых отношениях Центра с регионами и регионов с местным самоуправлением. Это послужило поводом для постоянных дискуссий о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы.
Серьезной критике подвергались практически все основные ее элементы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и закрепляющих бюджетных доходов, способы бюджетного выравнивания.
