Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 14
1.1 Органы государственной власти и местного самоуправления: сущность и основные направления взаимодействия 14
1.2 Органы внутренних дел как субъекты взаимодействия в решении вопросов местного значения на территории муниципальных образований 44
1.3 Органы местного самоуправления: понятие, компетенция в сфере государственной исполнительной власти 75
Глава 2. Обеспечение взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления 106
2.1 Правовое регулирование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления 106
2.2 Организационные основы обеспечения взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления 124
2.3 Муниципальные органы охраны общественного порядка как организационная форма взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел 144
Заключение 178
Список использованной литературы 184
- Органы государственной власти и местного самоуправления: сущность и основные направления взаимодействия
- Органы местного самоуправления: понятие, компетенция в сфере государственной исполнительной власти
- Правовое регулирование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления
- Муниципальные органы охраны общественного порядка как организационная форма взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Каждый из вышеназванных уровней обладает своей собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе.
Местное самоуправление является таким уровнем власти, который наиболее приближен к населению. Оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проживающих на территории конкретного муниципального образования. Именно местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и конституционного строя Российской Федерации.
Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования, служит реализации прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется, оно самостоятельно в пределах своих полномочий. При этом организационная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Среди важнейших вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, Конституция Российской Федерации относит и охрану общественного порядка на территории муниципального образования.
Согласно статистическим данным ГИЦ МВД России количество зарегистрированных преступлений в России, совершенных в общественных
местах в 1998 г., составило - 291 9411, в 1999 г. - 269 3502, в 2000 г. - 258 4343. Наметившаяся тенденция уменьшения количества этой категории преступлений, создающим угрозу жизни, здоровью, достоинству, правам и свободам граждан, собственности, законным интересам общества и государства, тем не менее требует от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений координировать свои усилия в борьбе с преступностью.
Правовыми предпосылками реализации органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка стало принятие 28 августа 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4.
Данный закон относит функцию охраны общественного порядка к вопросам местного значения и соответственно наделяет органы местного самоуправления правом организации муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью.
При этом ст. 114 Конституции Российской Федерации относит осуществление функции охраны общественного порядка к компетенции Правительства Российской Федерации. Таким образом, данная функция возлагается на органы государственной власти, составляющие в своей совокупности и единстве механизм российского государства. Эта функция, как известно, реализуется Правительством при помощи МВД, т.е. органов внутренних дел.
1 Состояние преступности в России 1998 г. - М.: ГИЦ МВД России. 1999.
С. 17.
2 Там же. - М., 2000. С. 17.
3 Там же.-М., 2001. С. 17.
4 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506.
Из этого очевидно, что выполнение функции охраны общественного порядка возлагается как на органы государственной исполнительной власти -МВД России, так и на органы местного самоуправления.
Это, как нам представляется, приводит к необходимости разграничения компетенции субъектов реализации функции охраны общественного порядка. Наличие целого ряда субъектов, участвующих в решении вопросов местного значения, охраны общественного порядка, требует организации их взаимодействия. В результате складывается система обеспечения охраны общественного порядка и безопасности. Однако данные вопросы, на наш взгляд, еще недостаточно разработаны и закреплены в законодательстве.
К сожалению, проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования пока не создали правовых, организационных и экономических условий к реализации органами местного самоуправления функции по охране общественного порядка на территории муниципального образования и предпосылок к реализации правомочия по организации муниципальных органов охраны общественного порядка.
В этих условиях, как нам представляется, органы местного самоуправления могут осуществить данное право только при взаимодействии с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел.
В результате научное осмысление проблемы, касающейся правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления, приобретает особую актуальность. Вопросы комплексного исследования данной проблемы в научной, юридической литературе не нашли должного освещения.
Их изучение ставит исследователя перед необходимостью выявления и четкого определения задач и функций органов внутренних дел и органов местного самоуправления, оценки и значения.
Действующее законодательство, регулирующее вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, требует дальнейшего развития и конкретизации, поскольку у них одна цель -повышение благосостояния российского народа.
Наиболее правильное конструирование основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления, их последующее закрепление в законодательстве, позволят в надлежащей мере обеспечить их эффективность и тем самым реализовать органами местного самоуправления функцию по охране общественного порядка на территории муниципального образования.
Степень разработанности темы исследования. Проблема организации взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципального образования ввиду своей емкости и многоаспектности на протяжении последнего десятилетия привлекала внимание многих российских ученых.
Вопросы формирования органов местного самоуправления и осуществления ими своих полномочий по охране общественного порядка рассматривали такие ученые и практики, как: С.А. Авакьян, В.В. Альхименко, Г.В. Барабашев, И.В. Выдрин, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, A.M. Кононов, А.П. Коренев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Б.И. Минц, Р.С. Мулукаев, И.И. Овчинников, А.С. Прудников, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и ряд других ученых.
Отдельным вопросам, раскрывающим сущность охраны общественного порядка, составляющим основное содержание взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления, посвящены труды: В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, В.В. Гущина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, А.П. Шергина и др.
Особый интерес в свете рассматриваемой темы представляет опыт организации охраны общественного порядка на территории муниципальных образований в зарубежных странах, который рассматривается в работах: А.П. Герасимова, А.В. Губанова, СИ. Князева, Ю.И. Осипова, Д.Д. Шалягина и других ученых.
Не умаляя достигнутого, следует подчеркнуть, что в большинстве своем в вышеназванных работах содержатся отдельные аспекты проблемы организации взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления, вопросы общего и постановочного характера, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы. Отдельного комплексного исследования в данной области ранее не проводилось.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются содержание и направления взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
В данном диссертационном исследовании подвергнуты анализу возможность реализации органами местного самоуправления права по формированию муниципальных органов охраны общественного порядка, а также совместная деятельность органов внутренних дел и органов местного самоуправления по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории муниципальных образований.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании вопросов, касающихся правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления, выявление при этом направле-
ний и закономерностей их взаимодействия; в изучении нормативного закрепления полномочий органов местного самоуправления и практики их реализации; в выработке научно обоснованных рекомендаций, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью в ходе подготовки диссертационного исследования решались следующие задачи:
определить понятие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, раскрыть основные направления их взаимодействия;
рассмотреть структурное построение органов внутренних дел, осуществляющих свою деятельность на территории муниципальных образований, определить их задачи и функции;
раскрыть роль и рассмотреть компетенцию органов местного самоуправления, определить направления их взаимодействия с органами внутренних дел;
провести исследование, раскрыть содержание и направление правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления;
изучить проблемы и возможность создания муниципальных органов охраны общественного порядка органами местного самоуправления в России на современном этапе;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию процесса взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступают категории и законы диалектики, комплексный подход, конкретно-исторический подход, системный подход, анализ, синтез, дедукция, логический метод, метод сравнения, абстрагирования, выявления причинно-следственных связей, изучение законодательства и других
нормативных документов, научной литературы. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязи и целостности.
Научная новизна диссертационного исследования. Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой в результате исследования раскрыты правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления.
Кроме того, определены направления взаимодействия органов внутренних дел как органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации и органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти в условиях построения правового государства и формирования гражданского общества.
В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил оценить происходящие в Российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
Взаимодействие - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия -системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
Основными направлениями взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления являются:
правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
разработка и принятие органами государственной власти региональных программ развития местного самоуправления;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их реализацией;
обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;
защита прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов внутренних дел - это их совместная деятельность, основанная на нормах федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, направленная на создание условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами, проживающими и находящимися на территории муниципального образования, их конституционных прав, свобод и законных интересов, а также направленная на создание нормальных условий функционирования предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования.
Анализ правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления позволяет утверждать, что здесь имеют место не только сотрудничество, но и в большей мере существенные противоречия, что является одной из причин негативных процессов современного государственного строительства в России. В этой связи есть необходимость принятия соответствующего проекта федерального закона об основах организации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данный проект должен содержать: нормы, регулирующие цели и задачи взаимодействия, принципы взаимодействия, организацию структуры взаимодействия, компетенцию и полномочия органов, вступающих во взаи-
11 модействие, формы и методы взаимодействия и разграничение предметов ведения.
5. К направлениям взаимодействия органов внутренних дел с органами
местного самоуправления следует отнести:
во-первых, обмен информацией о состоянии общественного порядка, о мероприятиях по его охране и т.д.;
во-вторых, совместную разработку комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий (в частности, мероприятий по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов и т.п.);
в-третьих, формирование в структуре органов местного самоуправления и в структуре органов внутренних дел отдельных структурных элементов, ведающих вопросами их взаимодействия по обеспечению общественного порядка на территории муниципального образования (комиссий, отделов, органов), и т.д.
Согласованная деятельность органов внутренних дел с органами местного самоуправления, их тесное сотрудничество и взаимная поддержка являются объективной потребностью общественного развития Российской Федерации, действенно способствуют укреплению правопорядка в нашей стране.
Создание муниципальных органов охраны общественного порядка является организационным компонентом основы взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления - органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Обоснованность и достоверность результатов. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации,
акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции Министерства внутренних дел Российской Федерации, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, городских управлений внутренних дел, в той или иной мере касающиеся вопросов взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления.
Также были использованы проекты федеральных законов Российской Федерации, в том числе проект Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации», материалы научно-практических конференций, труды отечественных ученых, опубликованные по рассматриваемым в диссертации проблемам.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования выводами и рекомендациями, направленными на совершенствование правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления и нормативное регулирование данной сферы общественных отношений.
Рассмотренный в диссертационном исследовании практический опыт взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления может быть использован в качестве практических рекомендаций в ходе повседневной деятельности вышеуказанных органов и их должностных лиц.
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть использованы широким кругом работников государственно-правовой сферы, муниципальными служащими, а также в ходе преподавания в юридических образовательных учреждениях системы МВД России по курсам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право» и при проведении других научно-практических исследований в данной области общественных отношений.
Апробация результатов исследования и внедрение. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Кроме того, ряд проблем и пути их решения, изложенные в диссертационном исследовании, докладывались диссертантом на научно-практических конференциях, проводимых в Академии управления МВД России, а также в ходе международной конференции «Москва - Россия на рубеже тысячелетий», проводимой межрегиональным общественным Фондом «Отечество» при поддержке Правительства Москвы и под патронажем Мэра Москвы Ю.М. Лужкова, которая прошла 19-20 ноября 1999 г. в Москве.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в шести публикациях, включая одно учебное пособие и одну лекцию, подготовленные автором лично и в соавторстве.
Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсам: «Конституционное право России» и «Муниципальное право России» в Академии управления МВД России.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Органы государственной власти и местного самоуправления: сущность и основные направления взаимодействия
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также посредством органы государственной власти и органы местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. Следовательно, исходя из положений данной статьи, органы государственной власти и органы местного самоуправления являются органами власти народа, посредством которых он осуществляет свою власть.
Как изчестно, общегосударственная система управления складывается из трех составляющих: органы государственной власти Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления.
Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако они тесно связаны между собой, взаимодействуя при осуществлении властных функций, а также при выполнении отдельных государственных полномочий, когда органы местного самоуправления наделяются ими от имени государственных органов власти.
При этом, как подчеркивают Д.П. Зеркин и В.И. Игнатов, единство трехуровневой организации публичной власти и системы управления - взаимосвязь и преемственность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - основное условие обеспечения управляемости государством и обществом1.
Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством, как нам представляется, предполагает установление определенных направлений взаимодействия различных уровней власти. При этом возникает необходимость установления возможностей и пределов контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, которым должна соответствовать муниципальная деятельность.
Так, В.И. Фадеев подчеркивает, что отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления2.
Недостаточная урегулированность взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства Российской Федерации, соответствующего требованиям действующей Конституции Российской Федерации.
В связи с этим недостаточность научно-теоретической базы, отсутствие однозначных представлений о правовой и организационной сущности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления предопределяют необходимость исследования общих вопросов их взаимодействия.
Полагаем, что прежде всего следует остановиться на анализе общих вопросов взаимодействия, ибо взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы.
Философская категория взаимодействия включает в себя действующие связи и реальное воздействие взаимодействующих элементов и представляет собой абстракцию высшего порядка по отношению ко всем другим ее значениям. В широком смысле слова, «взаимодействие - процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния»1.
Взаимодействие вообще - это «философская категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи»2.
Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему.
Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как универсальная форма движения, развития материи: взаимодействие двух и более явлений или тел.
В результате взаимодействия становится возможным современное восприятие многофункциональных систем и подсистем в единстве и взаимосвязи всех образующих эти системы элементов. Это дало толчок к широкому употреблению в научной литературе и правовых актах терминов «взаимодействие» и «организация взаимодействия».
Взаимодействие, или организация взаимодействия, как отмечает И.Н. Жильский, - это не механическая, а целостная совокупность, обладающая новым, не присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели1.
Родовым признаком социального взаимодействия являются их человеческая природа и сущность. Социальное взаимодействие образуется людьми, является сферой их деятельности, объектом их воздействия с целью перевода в иное состояние. Отсюда сущность взаимодействия, на наш взгляд, следует охарактеризовать как деятельное проявление целостности системы.
Организация взаимодействия внутри каждой из взаимодействующих систем требует использования оптимальных форм и методов взаимодействия. Для этого необходимо иметь хорошо отлаженную правовую систему и достоверную информацию, которые являлись бы важным инструментом эффективного взаимодействия.
Исходя из вышеизложенного, следует, что взаимодействие - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
Органы местного самоуправления: понятие, компетенция в сфере государственной исполнительной власти
Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления, через которые народ осуществляет принадлежащую ему власть.
Местное самоуправление, как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно, на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации1.
A.M. Кононов отмечает, что местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества2. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ государственного строя и демократической системы управления. Г.В. Барабашев определяет местное самоуправление как власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы в рамках закона, но без вмешательства центральной власти3. Общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местным населением права на местное самоуправление посредством формирования организованных легитимных структур - органов и должностных лиц местного самоуправления, являются предметом правового регулирования института местного самоуправления. Содержание данных общественных отношений прежде всего связано с: деятельностью выборных и других органов и должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью; формированием и исполнением местного бюджета; осуществлением охраны общественного порядка, а также с иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования; вопросами организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службы; реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления являются органами публичной власти на территории муниципального образования, реализуя по средствам собственной компетенции, закрепленной уставом муниципального образования, полномочия муниципального образования по предметам его ведения - вопросам местного значения1.
По мнению В.Е. Чиркина, органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решать тот или иной вопрос2.
Говоря об органах местного самоуправления, необходимо отметить, что наличие органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным, не допускается осуществление местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти в соответствии с нормами действующего законодательства1.
Структура органов местного самоуправления в муниципальных образованиях определяется населением самостоятельно (ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вместе с тем данный закон предусматривает возможность создания представительных и иных органов местного самоуправления, порядок формирования, компетенция, подотчетность и ряд других положений которых определяются уставами муниципальных образований. Кроме того, на муниципальном уровне наряду с представительными формируются исполнительные органы .
Анализ норм действующего законодательства позволяет заметить, что существуют серьезные различия в правовом статусе представительных и исполнительных органов местного самоуправления, поскольку последние подотчетны и подконтрольны представительным органам. Представительные и исполнительные органы выполняют различные функции, отличаются порядком формирования и взаимоотношениями с населением.
В наибольшей степени потребностям самоуправления местных сообществ, как нам представляется, соответствуют представительные органы, поскольку они являются самоуправленческими по своей природе и предназначению.
Представительными органами местного самоуправления являются выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Их наименование устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и учетом национальных, исторических и иных традиций (п.4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
На территории Российской Федерации представительными органами местного самоуправления являются: Думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т. п. В соответствии с Федеральным законом они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения (п. 3 ст. 14 Закона).
Правовое регулирование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления
Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача.
В свою очередь правопорядок является потребностью гражданского общества, населения. Поэтому, исходя из данного положения, можно согласиться с позицией ученых, которые отмечают, что совершенно бесперспективны любые попытки выделить собственно местные дела, отличные от государственных1. Причем, если исключить охрану общественного порядка как способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан из перечня тех функций, которыми наделяются органы местного самоуправления, то конкретные направления их деятельности представить трудно. Наряду с этим вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственной проблемы правопорядка в стране2.
Охрана общественного порядка на территории муниципального образования в большинстве своем зависит от правового регулирования основ взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления.
Вопросы правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления чрезвычайно важны. Особую значимость они приобретают в связи с тем, что органы внутренних дел относятся к органам государственной исполнительной власти, а органы местного самоуправления таковыми не являются и вообще выведены из системы государственной власти.
От того, насколько четко будут урегулированы данные вопросы, зависит состояние законности, стабильности и спокойствия на территории муниципального образования.
В настоящее время нельзя говорить о существовании отдельной системы законодательства, регламентирующего взаимодействие органов внутренних дел и местного самоуправления. Однако из общего массива действующей системы законодательства, касающегося как местного самоуправления, так и деятельности органов внутренних дел, можно вычленить комплекс нормативных источников, призванных регулировать отношения в интересующей нас области общественных связей.
С системной точки зрения, законодательство, регламентирующее взаимодействие органов внутренних дел и местного самоуправления, представлено разнообразием внутреннего строения, рядом структурных проявлений, посредством которых выражаются их относительно самостоятельные сущностные характеристики.
Анализ нормативно-правовых актов в части, касающейся взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления на территории муниципальных образований, свидетельствует о наличии достаточно широкой правовой базы, которая в полной мере отвечает сложившейся в правовой теории оценки многомерности системы российского законодательства в целом, выделению разноплоскостного проявления ее структуры - горизонтальной (отраслевой) и вертикальной (иерархической).
Горизонтальная структура законодательства - наиболее близка к системе права. Она между тем не совпадает с какими-либо подразделениями в праве, сложилась как инкорпорированная общность нормативных источников, объединенных законодателем по рассматриваемому предметно-целевому критерию регулирования - взаимодействие органов внутренних дел и местного самоуправления.
Данная структура законодательства представлена комплексным нормативным массивом, призванным регулировать достаточно широкие и разносторонние грани общественных отношений, характеризуется многоотраслевым юридическим потенциалом ее элементов, где, тем не менее, заметна превалирующая роль источников административно-правового содержания.
Нельзя не видеть, что множественный многоотраслевой ряд источников, составляющих комплексный законодательный массив в сфере местного самоуправления, не имеет обобщающего нормативного центра в части взаимодействия органов местного самоуправления и внутренних дел.
Отсюда ослабление связей в ряду элементов структуры законодательства и, как ее следствие, - известные издержки практики деятельности органов внутренних дел и местного самоуправления: не всегда имеется достаточно полное представление субъектов об объеме правовых возможностей, которые несет законодатель; затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жизненным ситуациям, а иногда и сложности, вызванные еще встречающимися в источниках различного отраслевого содержания коллизиями норм.
Выходом из создавшегося положения, как нам представляется, является принятие единого обобщающего нормативного акта, который будет предусматривать четкую регламентацию организационно-правовых основ совместных действий органов внутренних дел и местного самоуправления на всех этапах выполнения ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований. Принятие подобного нормативного акта весьма актуально.
Законодательство как система может быть рассмотрено и под углом зрения уровневой архитектоники расположения его структурных элементов. Это вертикальная плоскость проявления структуры, где, в свою очередь, ее сложные по составу элементы, находясь в коррелятивных внутрисистемных отношениях, подчинены иерархической зависимости, обусловленной разностью юридической силы.
В первой главе мы уже рассмотрели общие вопросы правового регулирования взаимодействия органов государственной (власти в целом) и местного самоуправления, поэтому в данном параграфе, в рамках темы диссертационного исследования, более подробно остановимся на анализе имеющихся нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в части, касающейся взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
Муниципальные органы охраны общественного порядка как организационная форма взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел
С созданием в России органов местного самоуправления, каковыми в понимании, близком к современному, являлись Земские собрания в сельской местности и Городские Думы в городах (вторая половина XIX в.), произошли важные изменения и в организационно-правовом построении полиции . Существовавшая до этого в сельской местности профессиональная полиция была предельно малочисленна, а полицейские функции выполнялись, в основном, выборными представителями населения в лице сотских и десятских, работавшими безвозмездно, в порядке несения натуральной повинности.
Действовавшее в то время законодательство не предусматривало подчинения уездного полицейского управления (городской полиции) ведению органов местного самоуправления (соответственно Земским собраниям и Городским Думам). Более того, ни Земские собрания, ни Городские Думы не имели достаточной принудительной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции, которая структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними, находясь в прямом подчинении губернаторов.
С принятием в 1903 г. Закона «Об учреждении уездной полицейской стражи» был сделан важный шаг к переходу от полицейской службы, осуществляемой на основе натуральной повинности, к профессиональной полиции в Рос-сийской империи . Однако и уездная полицейская стража в своей организации и деятельности была независима от Земских собраний.
Расходы на содержание полиции в России покрывались в основном за счет городских доходов, земских и других сборов. При этом лишь небольшая часть этих расходов финансировалась из государственной казны. При необходимости усилить полицию в той или иной местности правительство в текущем году в целевом порядке выделяло дополнительные средства, а на следующий год - увеличивало размеры налогообложения. Некредитоспособным городам (органам местного самоуправления) оказывалась ежегодная помощь в виде пособия1.
В свою очередь, Земские собрания и Городские Думы могли выходить с инициативой об увеличении численности полиции на их территории. В этих случаях они перечисляли необходимые средства Министерству внутренних дел, а последнее принимало решение о введении дополнительных должностей полицейских.
Между тем инициативы создания в России муниципальной полиции не находили должного понимания и поддержки ввиду многих отрицательных последствий такого шага в условиях обострения социально-политической обстановки в стране. В Краткой объяснительной записке к заключению межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции империи в связи с этим было сказано: «... установление порядка, при котором учреждаемые общественными самоуправлениями кадры полицейских чинов образовывали бы самостоятельные единицы и действовали бы независимо и параллельно с членами правительственной полиции, создавало бы двоевластие не только нежелательное, но и опасное. Оно внесло бы в полицейскую службу начало партийности, нетерпимости и сделало бы полицию орудием местных интересов, влияний и раздоров. При более или менее значительных потрясениях политического строя в жизни государства муниципальная полиция могла бы сделаться орудием разнообразных временных политических стремлений, и может быть, иногда обратилась в вооруженного врага тех высших государственных интересов, к ограждению и защите которых она призвана, прежде всего»1.
Проблема формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации в последнем десятилетии XX в. стала одной из самых актуальных и обсуждаемых как среди специалистов в области организации и функционирования местного самоуправления, так и среди ведущих сотрудников органов внутренних дел.
Последовательное закрепление в нормативно-правовых актах идеи о создании муниципальных органов охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, как отмечает А.А. Савостин2, было обусловлено: особенностями переходного периода российского общества; необходимостью последовательного наделения местной милиции не только функцией по охране общественного порядка, но и по осуществлению контроля за выполнением решений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, природоохраны, санитарии, землепользования, потребительского рынка и др.).
