Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Финансовая компетенция областного совета народных депутатов (теоретический анализ)
1. Финансовая деятельность областного Совета народных депутатов в системе государственного управления финансами (организационно-правовой аспект)
2. Механизм правового регулирования финансовой деятельности областного Совета народных депутатов
3. Организационно-правовые формы реализации финансовых полномочий областного Совета народных депутатов
Глава II. Финансово-правовые вопросы управленческой деятельности областного совета народных депутатов
1. Правовые основы управления бюджетом области - важнейшим средством осуществления функций областного Совета народных депутатов
2. Финансово-правовые рычаги управления производственной сферой области
3. Финансовая деятельность областного Совета народных депутатов и развитие социальной инфраструктуры области .
4. Правовые отношения областного Совета народных депутатов с финансово-кредитными органами (учреждениями Госбанка СССР и Стройбанка СССР, государственных трудовых сберегательных касс, органами государственного страхования
Заключение
- Финансовая деятельность областного Совета народных депутатов в системе государственного управления финансами (организационно-правовой аспект)
- Организационно-правовые формы реализации финансовых полномочий областного Совета народных депутатов
- Правовые основы управления бюджетом области - важнейшим средством осуществления функций областного Совета народных депутатов
- Финансовая деятельность областного Совета народных депутатов и развитие социальной инфраструктуры области
Введение к работе
Последнее десятилетие ознаменовалось значительным возрастанием роли местных Советов народных депутатов в коммунистическом строительстве. Осуществляя государственную власть на своей территории, они решают все вопросы местного значения, руководят государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие. ХХУІ съезд КПСС определил: "Ответственная роль в осуществлении намеченных партией планов принадлежит Советам народных депутатов, обладающим в соответствии с Конституцией СССР широкими правами. Более активным должно стать участие Советов в составлении планов и осуществлении контроля за их выполнением, за неукоснительным соблюдением советских законов. Они призваны усилить свое воздействие на развитие общественного производства, больше внимания уделять выпуску товаров для населения, развитию народного образования, здравоохранения, жилищного и социально-культурного строительства, торговли, бытового обслуживания и общественного питания".
За период, который прошел после ХХУІ съезда КПСС, перед местными Советами были намечены новые рубежи, определены главные на сегодняшний день направления их деятельности - повышение роли в хозяйственном строительстве, борьба за экономию сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов. Важнейшей задачей Советов всех звеньев является выполнение Продовольственной программы, всесторонний подъем сельского хозяйства, ускоренное развитие других отраслей агропромышленного комплекса. Этому
I Основные направления экономического и социального развития СССР на 198I-1985 годы и на период до 1990 года. - Материалы ХХУІ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1981, с.204.
4 подчинена вся их организаторская и хозяйственная деятельность.
Высшее звено в системе местных органов государственной власти и управления составляют областные Советы народных депутатов. В настоящее время в их деятельности наступил качественно новый этап развития, начало которому было положено принятием новой Конституции СССР, конституций союзных и автономных республики ряда законодательных актов. 26 июня 1980 года Верховный Совет СССР принял Закон "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов". В соответствии с ним союзные республики, имеющие в своем составе автономные области, автономные округа, области и края, также закрепили правовой статус этих орга-нов в республиканском законодательстве. В новых законах в концентрированном виде нашли отражение основные направления развития функций, компетенции Советов народных депутатов в последние годы и тенденции их совершенствования в настоящее время - повышение роли в развитии экономики, осуществлении аграрной политики, усилении ответственности за обеспечение комплексного экономического и социального развития, обеспечении рационального использования материальных и трудовых ресурсов, укреплении социалистиче-
3 скои законности и правопорядка.
Ведомости Верховного Совета СССР, 1980 г., № 27, ст.526.
Закон об областном Совете народных депутатов Украинской ССР был принят 30 октября 1980 года. - Ведомости Верховного Совета Украинской ССР, 1980, № 46, ст.896.
0 проекте Закона СССР "Об основных полномочиях краевых,областных Советов народных депутатов,Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов".Доклад Первого заместителя Председателя Президиума Верховного Совета СССР депутата Кузнецова В.В. на третьей сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. - Известия, 25 июня 1980 г.
Таким образом, за последние десятилетия деятельность местных Советов народных депутатов наполнилась качественно новым содержанием и процесс ее совершенствования находится в стадии развития. Особенно ярко это видно в свете задач Продовольственной программы, которая предусматривает развитие сельскохозяйственного и связанных с ним отраслей производства, совершенствование управления агропромышленным комплексом, развитие производственной и социальной инфраструктуры и др. Реализация ее, рассчитанная на длительный период, становится основным направлением деятельности всех государственных органов. Поэтому применительно к местным Советам народных депутатов задачи, выдвинутые Продовольственной программой, являются той позицией, с которой оценивается вся их многогранная деятельность.
Развитие производственных отношений обусловливает и усиление значения управления экономическими и социальными процессами. Немаловажная роль в этом принадлежит местным органам государственного управления общей компетенции, которые координируют и направляют работу отраслевых отделов и управлений. В ходе осуществления управленческой деятельности они широко применяют финансовые рычаги и стимулы. Выступая с речью на Пленуме ЦК КПСС 22 ноября 1982 года Генеральный секретарь ЦК КПСС Ю.В.Андропов отметил, что главное в развитии экономики - это "ускорить работу по совершенствованию всей сферы руководства экономикой - управления, планирования, хозяйственного механизма. Необходимо создать такие условия - экономические и организационные, которые стимулировали бы качественный, производительный труд, инициативу и предприимчивость".
Отмеченные выше положения в полной мере применимя и к деятельности областного Совета народных депутатов.
I Правда, 23 ноября 1982 года.
Основным фондом денежных средств, из которого обеспечивается финансовая основа функционирования областного Совета народных депутатов, является бюджет области. Содержание бюджетных отношений в значительной мере определяется происходящими в последние годы социально-экономическими изменениями. В то же время, как отмечалось в литературе, рост доходов местных бюджетов несколько отстает от роста доходов всего государственного бюджета СССР в целом. Большая часть поступлений в эти бюджеты производится за счет регулирующих источников. Таким образом, проблема укрепления доходной базы местных бюджетов остается актуальной. Она тесно связана с вопросами расходования денежных средств, поскольку доходы и расходы представляют собой две стадии единого движения денежных масс. Поэтому эта проблема является комплексной: она предполагает обеспечение этих бюджетов надлежащим объемом средств и в то же время рациональное, экономное и эффективное их расходование,
С каждым годом все более важном значение приобретает такое качество финансов как способность стимулировать производственные процессы. Конституция СССР установила, что в деле руководства экономикой активно используются хозяйственный расчет, прибыль, себестоимость, другие экономические рычаги и стимулы. Это конституционное положение определяет необходимость совершенствования правового регулирования, которое охватывает в рассматриваемом плане как расходы, так и доходы бюджета. Однако возможности областного Совета и его исполнительно-распорядительных органов не ограничиваются только этим.
Государственное управление в сфере финансов и кредита осуществляется рядом органов общей и специальной компетенции и со-
I Пискотин М.И. Крупный резерв экономического и социального прогресса. - Советы народных депутатов, 1981, № 8, с.8.
7 стоит в планомерном властном организующем воздействии на распределение национального дохода. Оно выражается во всей финансовой деятельности Советского государства, которая имеет ряд направлений, но сохраняет в то же время свое внутреннее единство. Важной ее характеристикой является взаимопроникновение различных, в первую очередь, смежных областей деятельности государственных органов.
Конституция СССР установила, что экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны. Это находит свое проявление и в финансовой деятельности. В литературе отмечалось, что финансовая система Советского государства в период развитого социализма приобретает новые качества. Ее динамике свойственно дальнейшее укрепление единства. В этом проявляется характерная особенность экономики СССР как единого народнохозяйственного комплекса. На базе развития всех видов собственности, предусмотренных Конституцией СССР, при ведущей роли государственной (общенародной) собственности усиливает- . ся взаимное воздействие всех звеньев финансовой системы с учетом места и задач каждого из них.
Закрепленное в Конституции СССР положение имеет важное значение для финансовой работы областных Советов народных депутатов, которые сосредоточивают все нити руководства экономической и социально-культурной жизнью области. Поэтому финансовая работа областного Совета народных депутатов в целом должна рассматриваться как самостоятельное понятие, а не через призму его бюджетных прав. Это позволяет более широко подойти к рассматриваемому пред-
I См.: Химичева Н.И. Проблемы развития финансового права на основе новой Конституции СССР. - Советское государство и право, 1980, № 2, с.21.
/cr 8
мету, вскрыть взаимосвязи между отдельными ее составными частями.
Областной Совет направляет работу органов государственного страхования, государственных трудовых сберегательных касс, участвует в определенной степени в управлении отношениями, возникающими из деятельности кредитных учреждений.
Его деятельность в сфере бюджетных отношений также представляет собой часть единого государственного управления финансами. Смысл их работы по привлечению доходов и осуществлению расходов состоит не только в обеспечении самих себя денежными средствами и направлении на определенные цели. Наличие у областного Совета своего бюджета, являющегося своеобразной подсистемой в едином государственном бюджете СССР, представляет собой метод государственного управления в сфере финансов, проявление принципа демократического централизма, при котором местные Советы народных депутатов наделяются бюджетом, доходами, за счет которых они самостоятельно осуществляют свои расходы. В целом же областной Совет народных депутатов и его исполнительно-распорядительные органы принимают участие в финансовой деятельности Советского государства во всех его составных частях и тем самым - в осуществлении государственного управления в сфере финансов.
В науке советского финансового права достаточно полно исследованы вопросы бюджетных прав Союза ССР, союзных республик и местных Советов народных депутатов. Они рассматриваются отдельно и параллельно с другими темами в трудах Бесчеревных В.В., Бричко Л.В., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Ермаковой Т. С, Когана М.Л., Кузьминой М.И., Лобачева Ю.Г., Магометова П.А., Матвеева В.И., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Химичевой Н.И. и дру-
I См.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. - М.: Юрид.лит., 1976; Бричко Л.В. Бюджетные права областного Совета. - Труды ВНИИСЗ, вып.16, 1969; Воронова Л.К. Бюд-
/у
гих авторов. Б то же время в юридической литературе пока недостаточно работ, специально посвященных бюджетным правам областных Советов народных депутатов. Еще в 1962 году Н.И.Химичевой была защищена кандидатская диссертация на тему: "Бюджетные -права областных, краевых Советов депутатов трудящихся". Другим вопросам финансовой работы областных Советов народных депутатов вовсе не уделялось внимания.
Б большинстве работ по финансовому праву отправной точкой исследования финансовой деятельности областных Советов народных
жетно-правове регулювання в СРСР. - Київ, Вища школа, 1975; Ермакова Т.С. Бюджетные права местных Советов в системе советского финансового права. Автореферат канд.дис. - Ленинград, 1978; Коган М.Л. Бюджетные права союзных республик. -М.: Госюриздат, I960; Кузьмина М.И. О бюджетных правах местных Советов. - Труды Иркут.ун-та, серия юрид., вып.12, ч,2, т.81, 1971; Лобачев Ю.Г. Бюджетные права районных Советов депутатов трудящихся. - Автореф.канд.дис. - М., 1976; Магометов П.А. Бюджетные права автономных советских социалистических республик. Автореферат канд.дис. - М., 1971; Матвеев Б.И. Бюджетные права районных Советов депутатов трудящихся. Автореф.канд.дис. - М., 1956; Пискотин М.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. - М.: Юрид.лит., 196Ї; Его же. Советское бюджетное право. - М.: Юрид.лит., 1971; Ровин-ский Е.А., Горбунова О.Н. Бюджетные права местных Советов народных депутатов. - М., 1978; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. - Саратов: 1979. І В порядке исключения из этого можно указать на монографию Хи-мичевой Н.И. "Бюджетные права областных (краевых) Советов депутатов трудящихся". - М.: Юрид.лит., 1976 и упомянутую выше статью Бричко Л.В.
10 депутатов (как и всех местных) является их статус как органов государственной власти на местах, и в центре внимания оказывается их деятельность по материальному обеспечению своего функционирования, т.е. бюджетные вопросы. Значительно меньше внимания уделялось другой стороне вопроса - финансовой работе как части единого государственного управления в сфере финансов, в то время как некоторые аспекты этой деятельности не имеют прямого отношения к обеспечению Совета денежными средствами и определяются другими факторами. К их числу можно, например, отнести право предо-ставление льгот по ряду государственных доходов, установление ставок по государственному страхованию и др.
Целью настоящей работы является исследование комплекса вопросов, связанных с осуществлением финансовой деятельности областного Совета народных депутатов и его исполнительно-распорядительных органов. Поскольку содержание финансовой деятельности находит свое выражение в компетенции этого органа, то центральное место в исследовании занимает анализ прав и обязанностей Совета, исполнительного комитета, его финансового отдела. Вместе с тем в работе ставятся и более конкретные задачи:
а) рассмотреть вопрос о понятии финансовой деятельности об
ластного Совета народных депутатов, его месте в системе государ
ственного управления финансами;
б) выделить особенности механизма правового регулирования
компетенции этого органа;
в) дать характеристику форм осуществления финансовой дея
тельности областного Совета, отграничив ту ее часть, которая со
стоит в работе представительного органа;
г) определить основные черты управления бюджетом области;
д) рассмотреть вопрос о правовых основах использования ис-
полнительно-распорядительными органами областного Совета народных депутатов финансовых рычагов в управлении производством и инфраструктурой области;
е) проанализировать правовые основы взаимоотношений областного Совета с органами финансово-кредитной системы (учреждениями Госбанка СССР, Стройбанка СССР и другими).
Методологическую основу диссертации составляет марксистско-ленинское учение о государстве и праве, их соотношении с экономическим базисом. Анализ предмета исследования проводится на основе решений ХХУІ съезда КПСС, материалов майского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС, постановлений ЦК КПСС и других руководящих документов. Работа выполнена с использованием Конституции СССР, Конституций союзных республик, законодательства Союза ССР и Украинской ССР, а также общесоюзных и республиканских подзаконных актов. В диссертации учитываются достижения науки советского финансового права, используются материалы практики работы областных Советов народных депутатов и их исполнительно-распорядительных органов.
Изучение и обобщение материалов темы диссертационного исследования выполнено с помощью методов статистического и сравнительно-правового анализа.
В качестве объекта исследования избраны нормы, регулирующие финансовую деятельность областного Совета народных депутатов - высшего звена в системе местных органов государственной власти и управления. Анализ этих норм включает в
I Сейчас в СССР насчитывается 128 краев и областей, входящих в состав восьми союзных республик, однако количество Советов, пользующихся правами областных, несколько больше: в республиках, имеющих областное деление, Советы городов республиканского подчинения (за некоторыми исключениями) по своему правово-
;,'/
себя учет выводов, сделанных в целом ряде работ ученых-юристов, прежде всего, в области советского финансового права. Важной составной частью работы является изучение материалов практики применения норм действующего законодательства. Таким образом, объект исследования включает три тесно взаимосвязанных элемента: законодательство, теорию и практику финансовой деятельности областного Совета народных депутатов в Украинской ССР, Вместе с тем в ряде мест используются или учитываются соответствующие материалы других союзных республик. Исторические материалы используются в основном для иллюстрации каких-либо положений, что обусловливается объемом настоящей работы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит как в самой постановке вопроса, так и в подходе к его рассмотрению. Она состоит:
в исследовании финансовой деятельности областного Совета народных депутатов в целом. В юридической литературе в такой постановке вопрос не рассматривался;
в рассмотрении ряда проблем, относящихся к различным институтам советского финансового права, что было бы невозможно, если бы автор шел по установившейся практике исследования какой-либо из сторон финансовой деятельности областного Совета народных депутатов;
в рассмотрении ряда малоисследованных либо не исследованных в юридической литературе вопросов (например, об участии
му статусу приравнены к областным Советам. В Украинской ССР, например, такими правами наделены 25 областных и Киевский городской Советы народных депутатов (Постановление Верховного Совета УССР "О порядке введения в действие Закона Украинской ССР об областном Совете народных депутатов Украинской ССР. -Ведомости Верховного Совета УССР, 1980, № 46, ст.897).
ІЗ исполнительно-распорядительных органов областного Совета в управлении сберегательным делом, государственным страхованием и
др.);
4) в анализе использования областным Советом и его исполнительно-распорядительными органами финансовых рычагов в управлении производственной сферой и инфраструктурой области.
Диссертационное исследование выполнено на стыке финансового, административного права и советского строительства. В нем также используются достижения экономической науки, посвященные финансовым вопросам.
В соответствии с темой диссертационного исследования н а защиту выносятся следующие вопросы, имеющие теоретическое и практическое значение:
понятие финансовой деятельности областного Совета народных депутатов, ее содержание и правовые формы;
особенности правового регулирования финансовой деятельности областного Совета народных депутатов;
формы осуществления компетенции областного Совета народных депутатов;
правовые вопросы использования исполнительно-распорядительными органами областного Совета народных депутатов финансовых рычагов в управлении производством и инфраструктурой области;
совершенствование правового регулирования отношений областного Совета со сберегательными кассами, органами государственного страхования, учреждениями Госбанка СССР и Стройбанка СССР.
Практическая значимость результатов исследования выражается в том, что выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут быть использованы при разработке соответствующих нормативных актов, в практике работы местных Советов
14 народных депутатов и в учебном процессе в высшей школе.
Результаты исследования апробированы в учебном процессе в Киевском госуниверситете при чтении спецкурса "Правовые основы финансовой деятельности местных Советов народньк депутатов", на научной конференции профессорско-преподавательского состава юридического факультета Киевского госуниверситета в 1982 году. По теме диссертации написаны и опубликованы три статьи.
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Финансовая деятельность областного Совета народных депутатов в системе государственного управления финансами (организационно-правовой аспект)
Советское государство осуществляет огромную по своему размаху финансовую деятельность. Ее цели и задачи определяются конкретными задачами, стоящими перед государством на том или ином этапе развития. Высшей целью экономической стратегии КПСС в восьмидесятые годы является "неуклонный подъем материального и культурного уровня жизни народа, создание лучших условий для всестороннего развития личности на основе дальнейшего повышения эффективности всего общественного производства, увеличения производительности труда, роста социальной и трудовой активности советских людей". Большую роль в этом должны сыграть и финансы, посредством которых распределяется национальный доход СССР. К концу года он возрастет на 18-20 процентов.
Финансовая деятельность Советского государства является одним из проявлений его хозяйственно-организаторской функции. В связи с этим все органы государства в присущей им форме, и пользуясь своими специфичными методами, принимают участие в ее осуществлении: органы государственной власти определяют исходные начала финансовой деятельности, исполнительно-распорядительные -проводять в жизнь эти предписания, непосредственно управляя финансами, органы суда обеспечивают точное и неуклонное соблюдение законов и тем самым охрану финансовых интересов государства, а органы прокуратуры - надзор за исполнением законов.
В осуществлении финансовой деятельности принимает участие широкий круг органов государственной власти и государственного управления. Ведущая роль представительных органов проявляется в том, что они определяют основные начала финансовой деятельности и тем самым направляют работу аппарата управления, центральное место в котором занимают органы общей компетенции - Совет Министров СССР, Советы Министров союзных республик, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов. Эти органы сосредоточивают в своих руках все нити управления подведомственным хозяйством и социальной инфраструктурой и в связи с этим объединяют различные направления финансовой деятельности в области бюджета, кредита, государственного страхования и др.
Для осуществления управления в области финансов Советское государство создает органы управления специальной компетенции, входящие в системы Министерства финансов СССР, Госбанка СССР, Стройбанка СССР, государственных трудовых сберегательных касс, государственного страхования.
Своеобразное положение в сфере финансовой деятельности Советского государства занимает областной Совет народных депутатов, включающий и его исполнительно-распорядительные органы. Он является высшим звеном в системе местных органов государственной власти и управления и в соответствии с Конституцией СССР, Консти I Отношения исполнительно-распорядительных органов областного Совета с органами финансово-кредитной системы отличаются разнообразием в зависимости от конкретного органа и объекта его деятельности, а поэтому рассматриваются в соответствующем параграфе настоящей работы. Туциями союзных республик и действующим законодательством решает все вопросы областного значения, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления Союза ССР и союзных республик и направляет деятельность районных и городских (городов областного подчинения) Советов народных депутатов, участвует в решении вопросов республиканского и общесоюзного значения, руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории области, обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие и выполняет ряд иных функций. На уровне областного Совета находят свое разрешение многие вопросы взаимоувязки отраслевых и территориальных интересов. Областной Совет представляет собой своеобразный субъект общегосударственного территориального руководства.
Управление финансами является одним из видов государственного управления. М.И.Пискотин отмечает, что "финансовая деятельность Советского государства - это в основе своей государственное управление в области финансов". В советской финансово-правовой литературе практически нет определений понятия государственного управления финансами, однако в каждом учебнике дается дефиниция финансовой деятельности Советского государства. Б связи с этим возникает вопрос - можно ли истолковывать как равнозначные понятия "финансовая деятельность" и "государственное уп-равл ение финансами"?
Понятие государственного управления достаточно полно разработано в юридической литературе. По мнению ряда авторов оно состоит в организующей деятельности государства, направленной на выполнение его задач и функций. Сердцевину этой деятельности составляет воздействие на определенные общественные отношения. Вместе с тем государственное управление не сводится только к воздействию на поведение людей, а "включает в себя выполнение все увеличивающихся общих и специальных функций". К.Маркс писал: "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, вытекающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов". Таким образом, государственное,управление состоит в деятельности, однако это не значит, что "государственное управление финансами" и "финансовая деятельность" - одно и то же.
Во-первых, финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Например, принятие законов о бюджете на предстоящий год, а также соответствующих решений местных Со системе СССР, органах, осуществляющих финансовую деятельность, что, в сущности, соответствует трем основным элементам системы государственного управления - управленческой деятельности, объекту и субъекту управления.
Организационно-правовые формы реализации финансовых полномочий областного Совета народных депутатов
Одним из основополагающих начал организации и деятельности Советов народных депутатов является принцип "Советы - работающие корпорации". В свое время он был сформулирован К.Марксом применительно к Парижской Коммуне, а в дальнейшем разработан В.И.Лениным и воплощен уже в первой советской конституции - Конституции СССР 1918 года. Этот принцип находит свое проявление в нескольких моментах - соединении законодательства с исполнением, принятии решений с исполнительной деятельностью; сочетании в работе депутатов Советов участия в принятии решений и в их исполнении; в превращении представительных органов в собрания трудовых представителей.
Главной частью принципа "Советы - работающие корпорации" является то положение, что в лице Советов находит свое воплощение "соединение законодательной и исполнительной государственной работы". Оно нашло свое широкое развитие в Конституции СССР 1977 г., которая установила, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, которым подконтрольны и подотчетны все другие государственные органы, и конкретизировала это положение в других статьях. Так, в ст.93 Основного Закона закреплено, что Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь.
В то же время Советы проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов. Таким образом, управленческая деятель 62 ность местных Советов вытекает как из деятельности самого Совета, так и вышестоящих по отношению к нему органов. Вместе с тем она сохраняет внутреннее единство, которое определяется единством системы Советов, Соединение законодательства с управлением пронизывает все стороны деятельности местных Советов, в том числе и в сфере финансовой работы областного Совета народных депутатов.
Финансовая деятельность Советского государства основывается на принципе верховенства Союза ССР. В.И.Ленин указывал: "Я за самую широкую автономию местных Советских организаций, но вместе с тем я думаю, что для плодотворности нашей работы по сознательному преобразованию страны необходима единая, строго определенная финансовая политика и исполнение предписаний сверху донизу".
Основные начала "финансовой политики" определяются Союзом ССР, а вся финансовая работа местных Советов народных депутатов носит характер исполнения законов, что само по себе является одной из самых существенных черт управленческой деятельности.
Однако вся финансовая работа областных Советов народных депутатов не сводится только к управленческой. Осуществляя целый ряд полномочий, Совет определяет показатели, имеющие основополагающий, первичный характер. Принимая решения, вытекающие из его статуса как органа государственной власти, Совет определяет основные, исходные начала для деятельности своих исполнительно-распорядительных органов, "Сущность управления заключается в организации выполнения задач и функций государственной власти". Основным решением областного Совета в сфере финансовой работы является акт о бюджете области, в котором находит свое выражение несколько полномочий Совета.
Поэтому в полном объеме понятие финансовой деятельности областного Совета народных депутатов может быть дано лишь с учетом того, что он представляет собой систему, состоящую из нескольких частей - собственно Совета (в узком понимании этого термина), постоянных комиссий, исполнительного комитета, его отделов и управлений, а также депутатов. Вся эта система принимает участие в финансовой деятельности, хотя и не все структурные единицы осуществляют управление.
Урегулированная правовыми нормами работа каждого из структурных подразделений этой системы является формой деятельности Совета. Взятые вместе они представляют собой составные части его организации, необходимый внутренний аспект деятельности в отличие от его проявлений вовне - функций, компетенции.
На формы деятельности Совета оказывает влияние ее содержание. В.И.Ленин указывал, что "характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятель-ности этого учреждения". Поэтому организационно-структурный аспект деятельности областного Совета, не выходя за пределы общих форм, характеризует "такое понимание структуры, которое повернуто к объекту, фиксирует глубинную зависимость структуры от его свойств". Например, порядок прохождения бюджета в областном Совете имеет свои определенные особенности, хотя и протекает в рамках общеустановленных форм работы Совета.
Законодательством Союза ССР и Украинской ССР об областном Совете народных депутатов устанавливается так называемая единая компетенция Совета, когда все предметы ведения не разграничиваются между отдельными структурными единицами, входящими в систему Совета, а определяются для него в целом. Конкретизация в распределении .полномочий достигается путем закрепления исключительной компетенции Совета и полномочий, осуществляемых его исполкомом. Кроме того, Совет может принять к рассмотрению на сессии любой вопрос, отнесенный к его ведению законодательством.
Правовые основы управления бюджетом области - важнейшим средством осуществления функций областного Совета народных депутатов
Областной Совет народных депутатов имеет широкий комплекс бюджетных полномочий, которые в значительной мере реализуются на его сессии; при этом определяются основные, исходные показатели, на достижение которых в дальнейшем направляется работа исполнительно-распорядительных органов. Таким образом, сущность деятельности управленческого аппарата областного Совета народных депутатов в основном состоит в реализации принадлежащих Совету материальных бюджетных прав. Главный смысл управления бюджетом состоит в сбалансировании доходов и расходов между собой по величине и времени их поступления и использования.
Вместе с тем, как уже отмечалось выше, бюджет области представляет собой подсистему в едином государственном бюджете СССР. В связи с этим он управляется извне, т.е. вышестоящими органами государственной власти и управления союзной республики и Союза ССР. Это находит свое проявление, во-первых, в установлении полномочий областного Совета и его исполнительно-распорядительных органов и, во-вторых, в предоставлении им определенных доходов, за счет которых осуществляются расходы бюджета области.
Все доходы местных бюджетов делятся на закрепленные и регулирующие. К числу закрепленных относятся те доходы, которые передаются в бюджеты областей постоянно, на неопределенное время. К ним относятся обязательные платежи предприятий и хозяйственных организаций местного подчинения, местные Н&ЇЇОГИ и сборы и др. Их наличие создает предпосылки для активной хозяйственной деятельности Советов, ее направленности на развитие местного хозяйства, что позволяет получать сверхплановые доходы. Однако сейчас закрепленные доходы имеют меньший удельный вес, чем регулирующие.
Большая часть доходов бюджетов областей образуется за счет регулирующих источников доходов. К их числу относятся налог с оборота, подоходный налог с населения и другие. Они ежегодно распределяются Верховным Советом УССР при утверждении государственного бюджета республики.
Законодательством об областном Совете народных депутатов установлено, что в бюджеты областей передается часть прибылей предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, расположенных на территории соответствующих областей, а также то, что в формировании доходов бюджетов областей принимают участие предприятия и хозяйственные организации союзного подчинения. В Украинской ССР в бюджеты областей передаются поступления от прибыли предприятий и хозяйственных организаций нескольких министерств. Например, на 1982 и 1983 годы полностью переданы в бюджеты областей платежи из прибыли предприятий и организаций Министерства автомобильного транспорта, Министерства лесного хозяйства, Госкомсельхозтехники УССР, плата за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства Министерства заготовок УССР. Ежегодно определяются в процентном выражении суммы отчислений в бюджеты областей от предприятий и хозяйственных организаций Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности УССР, Министерства местной промышленности УССР, Министерства мясной и молочной промышленности УССР, Министерства промышленности строительных материалов УССР, Главплодвинпрома УССР, Министерства лесной промышленности УССР, Министерства пищевой промышленности УССР и Министерства черной металлургии УССР. По характеру правового закрепления порядка поступления этих платежей в бюджеты областей эти доходы следует отнести к числу регулирующих .
Областной Совет народных депутатов разграничивает доходы между бюджетами, входящими в бюджет области. При осуществлении этого полномочия проводится регулирование этих бюджетов. Внутриобластное регулирование связано с проведением расчетов по бюджетам районов и городов областного подчинения, областному бюджету и в основе своей представляет собой экономическую работу.
В нормативном порядке урегулированы лишь немногие стороны этих отношений. В частности установлено, что "отчисления от сумм сверхплановых поступлений налога с оборота, платежей из прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения и подоходного налога с населения зачисляются в бюджеты районов и городов областного подчинения в проценте, определяемом при утверждении этих бюджетов, но не выше процента, установленного для бюджета области или города республиканского подчинения.
Сверхплановые поступления указанных платежей в размере разницы между процентом, определенным по каждому бюджету района,города областного подчинения и процентом, установленным для бюджета области или города республиканского подчинения, зачисляются в соответствующие областные или городские бюджеты. I Постановление Совета Министров УССР от 19 ноября 1970 г. № 585 "0 внутриобластном регулировании местных бюджетов". - СП УССР, 1970, № ц, ст. 125.
Бюджет области объединяет областной бюджет, бюджеты районов и городов областного подчинения. В непосредственном ведении исполкома областного Совета находится областной бюджет. Анализ бюджетов ряда областей Украинской ССР показывает, что областной бюджет составляет 20-30% общего объема бюджета области. Это не свойственно иным звеньям бюджетной системы. В бюджетах районов, как правило, удельный вес районных бюджетов составляет 70 и более процентов. В Государственном бюджете Украинской ССР на 1982 год республиканский бюджет составил около 70 процентов. Таким образом, из всех бюджетов, находящихся в непосредственном ведении исполнительно-распорядительных органов областной бюджет занимает самый маленький удельный вес. Поэтому особенность управления бюджетом области состоит в том, что значительная часть работы исполнительно-распорядительных органов областного Совета народных депутатов представляет собой руководство соответствующими районными и городскими органами.
Деятельность исполнительно-распорядительных органов областного Совета народных депутатов по управлению бюджетом области осуществляется в процессе составления, рассмотрения, внесения бюджета области на рассмотрение и утверждение представительным органам, исполнении, а также составлении и рассмотрении отчета об исполнении бюджета.
Финансовая деятельность областного Совета народных депутатов и развитие социальной инфраструктуры области
По своему экономическому значению эти платежи не являются основными видами доходов бюджета области. Их удельный вес в общем объеме доходов бюджетов областей в последние годы составляет около 20%. Однако КПСС и Советское государство постоянно принимают меры по расширению круга подведомственных местным Советам объектов. В качестве примера можно сослаться на п.4 Постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяй ственном строительстве , в котором предусматривается, что пред приятия и объединения, продукция которых используется преимуще ственного для удовлетворения потребностей населения автономных республик, краев, областей, округов, районов и городов, как правило, должны быть переданы соответственно в республиканское (автономных республик),краевое областное, окружное, районное и городское подчинение. Это позволяет улучшить финансовые отношения местных Советов и предприятий, хозяйственных организаций. Подоходный налог с кооперативных и общественных организа-ции в зависимости от их подчиненности распределяется между республиканским и местными бюджетами. В бюджете области этот платеж также распределяется в зависимости от подчиненности тех или иных: организаций. Исчисление и уплата подоходного налога производится руководящими органами соответствующих кооперативных и общественных организаций. Финансовый отдел исполкома областного Совета осуществляет контроль за правильным исчислением и своевременной уплатой этого налога.
Поступления от народного хозяйства составляют решающую часть доходов бюджетов областей, поэтому вопросы дальнейшего совершенствования и развития бюджетов областей связаны именно с ростом этих поступлений. При этом следует иметь в виду: если рост поступлений от подведомственного областному Совету хозяйства связан, прежде всего, с укреплением их экономики, то во взаимоотношениях с неподведомственными предприятиями и хозяйственными организациями немаловажную роль могут сыграть и правовые средства.
Поступление в бюджет области доходов от неподведомственных Совету предприятий и хозяйственных организаций имеет существенную особенность. Дело в том, что Совет и его исполком не имеют достаточных полномочий для того, чтобы влиять на поступление этих платежей в бюджет и поэтому состав плательщиков доходов им небезразличен. Законодательство Союза ССР и законодательство Украинской ССР об областном Совете народных депутатов расширили их права во взаимоотношениях с предприятиями и организациями вышестоящего подчинения. Министерства, госкомитеты и ведомства СССР и УССР обеспечивают предоставление подведомственным предприятиями, организациями и объединениями по месту их расположения контрольных цифр, основных показателей проектов планов и утвержденных планов областным Советам, учитывают их заключения при разработке и утверждении планов, а также схем развития и размещения на их территории отраслей народного хозяйства и отраслей промышленности. Это, безусловно, важная мера, и она имеет положительное значение.
В настоящее время при определении круга доходных источников бюджетов областей используются два основных признака - территориальность поступления доходов и подведомственность плательщиков. Вместе с тем представляется целесообразным передавать определенную часть платежей в бюджет от всех плательщиков доходов независимо от их ведомственной подчиненности.
При этом следует исходить не только из производственной деятельности того или иного предприятия или организации, не из его подчиненности, а из факта использования ими природных и трудовых ресурсов. Советы и расположенные на их территории предприятия и организации в своей работе вступают в непосредственные отношения при осуществлении деятельности в областях строительства, дорожного хозяйства, охраны природы и др. Деятельность областного Совета в них направлена на обеспечение воспроизводства трудовых ресурсов, охрану природы, Поэтому передача в бюджеты областей доходов от неподведомственных предприятий и организаций выглядит обоснованно. Эту меру можно было бы осуществить и без введения новых видов платежей - путем передачи строго фиксированной части существующих доходов В юридической литературе предлагалось "решить вопрос о внедрении элементов территориального хозрасчета. Платными должны быть все ресурсы территории1. Вместе с тем давались предложения о введении новых видов плате I жеи, например, платы за трудовые ресурсы.
Очевидно, при рассмотрении вопроса о целесообразности введения таких платежей следует иметь в виду, что общее количество платежей в бюджет конкретного предприятия или хозяйственной организации должно быть в разумных пределах. В противном случае чрезмерное увеличение количества может привести к снижению их значения как стимуляторов общественного производства. Поэтому, думается, совершенствование системы платежей в бюджет должно состоять не столько во введении новых видов, сколько в развитии уже существующих С этой точки зрения эффективность нынешней системы платежей в бюджет предприятий и хозяйственных организаций -платы за фонды, фиксированных платежей, взносов свободного остатка прибыли - представляется использованной не полностью. Вместо введения новых видов платежей было бы проще расширить круг объектов обложения по плате за фонды, Помимо всего прочего (экономический эффект и др.), это не вызвало бы больших изменений в правовом регулировании, а также не повлекло бы значительной перестройки в работе финансовых органов.
Похожие диссертации на Правовые основы финансовой деятельности областного Совета народных депутатов
