Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность принципа разделения государственной власти (исторический опыт и теоретическая модель) 11
1.1. Историческое развитие и конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (опыт США и Европы) 11
1.2. Закрепление принципа разделения государственной власти в Конституции Российской Федерации 1993 года 46
Глава II. Конституционное регулирование взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации 78
2.1. Взаимодействие Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации 78
2.2 Судебная система в реализации принципа разделения государственной власти 112
Заключение 144
Список использованной литературы 148
Приложение
- Историческое развитие и конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (опыт США и Европы)
- Закрепление принципа разделения государственной власти в Конституции Российской Федерации 1993 года
- Взаимодействие Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации
- Судебная система в реализации принципа разделения государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принцип разделения государственной власти имеет значительную историю теоретического осмысления, нормативно-правового регулирования и практической реализации. Он был поставлен в повестку дня при переходе от феодальной к буржуазной государственности, когда возникли вопросы о правах третьего сословия, а затем и всех граждан. Принцип разделения государственной власти закреплен в конституциях многих государств, хотя организационные и процессуально-правовые механизмы его реализации порой весьма отличаются друг от друга.
Исторический опыт в целом подтвердил целесообразность и практическую действенность данного принципа, позволил, наряду с применением других принципов, создать в большом числе стран демократическую, правовую государственность. Поэтому становление в России политической демократии сразу же привлекло внимание к принципу разделения государственной власти. Впервые в истории нашей страны он юридически закреплен в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года. Статья 10 Конституции РФ гласит "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Анализ показывает, что за прошедшее время появилось немало публикаций по проблемам разделения осуществления государственной власти как на федеральном уровне, как и на уровне субъектов Российской Федерации, накоплен определенный опыт правового и практического применения конституционных норм. Вместе с тем обобщенного теоретического исследования данной проблемы пока не состоялось, чем и обусловлен выбор темы диссертации.
Состояние научной разработки проблемы. Чаще всего формулирование идеи разделения государственной власти связывают с именами англичанина Д.Локка (1632-1704) и его книгой "Два трактата о государственном правлении" и французом Ш.Л.Монтескье (1689-1755) и его работами "О духе законов". Важное значение для возникновения и понимания данной идеи имели также труды Г.Гроция, Т.Гоббса, Ж.Ж.Руссо и других авторов. Особое значение в становлении принципа разделения власти имеют труды политических деятелей- основателей США и, главное, закрепление этого принципа в Конституции США 1787 года.
С тех пор над принципом разделения государственной власти размышляли многие зарубежные и отечественные государствоведы - Д.Дидро, А.де Ток-виль, Б.Констан, И.Бентам; Н.М.Коркунов, П.И.Новгородцев, А.С.Алексеев, В.М.Гессен и другие. В новейшее время об этом писали К.Поппер, К.Ясперс, В.Остром, П.Сандевуар, М.Д.Скидмор, М.К.Трипп и другие исследователи.
В современной России по данной проблематике в различных контекстах выступали со своими размышлениями С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, И.Л.Бачило, М.В.Баглай, Н.В.Витрук, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриев, Г.В.Мальцев, Л.А.Окуньков, А.Ф.Ноздрачев, Ю.А.Тихомиров, И.А.Умнова, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев, Л.М.Энтин и многие другие авторы. Однако научных работ, специально посвященных принципу разделения государственной власти явно недостаточно: мало на эту тему подготовлено и диссертаций. Тем более, что в России нормативно-правовое содержание принципа разделения государственной власти составляет основу форм ее правления и государственного устройства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования избраны проблемы организации государственной власти в демократи ческом, правовом федеративном государстве с республиканской формой правления. Предмет исследования составляет организационные и правовые формы реализации принципа разделения государственной власти в построении и функционировании федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Целью диссертационного анализа выступают вопросы конституционно-правовой реализации принципа разделения государственной власти в Российской Федерации, а также соответствующие гарантии его устойчивости и эффективности.
В процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
раскрыть взаимообусловленность принципа разделения государственной власти и сущности демократической правовой государственности;
проанализировать общее (для всех государств) и специфическое в закреплении принципа разделения государственной власти в Конституции Российской Федерации 1993 года;
изучить организационно-правовой механизм взаимодействия Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации;
выявить актуальные сдержки и противовесы, обеспечивающие самостоятельность, взаимодействие и взаимный контроль органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
обосновать значение судебной системы в реализации принципа разделения государственной власти;
оценить возможность принципа разделения государственной власти в обеспечении рациональности и эффективности властеотношений и государственного управления в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составляет системно-функциональный подход, при котором принцип разделения государственной власти исследуется в рамках комплекса факторов и взаимосвязей, обеспечивающих демократическую, правовую сущность формирования и реализации государственной власти в Российской Федерации. В процессе познания использовались также исторический, сравнительно-правовой, логико-семантический, структурно-аналитический и другие методы. Автор широко опирался на концептуальные взгляды по данной проблеме, изложенные в трудах многих отечественных и зарубежных авторов - философов, социологов, политологов и юристов.
Нормативную основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы: законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации; другие нормативные правовые акты; конституции и законы США и некоторых европейских стран.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в раскрытии правового и организационного потенциала принципа разделения государственной власти, выступающего в известной мере гарантом обеспечения сущности и устойчивости демократического правового государства. Показаны взаимосвязи и взаимозависимости данного принципа с другими принципами, составляющими в совокупности конституционную "конструкцию" демократических, правовых государств.
На защиту вынесены теоретические положения, оценки и выводы, которые отличаются научной новизной, отражают сложность и многогранность проявлений принципа разделения государственной власти и могут служить основанием для дальнейшего совершенствования механизма взаимосвязи и само стоятельного действия органов государственной власти Российской Федерации. Среди них наиболее актуальные следующие:
обосновано, что принцип разделения государственной власти принадлежит к числу важнейших публичных институтов, обеспечивающих единство и суверенитет государственной власти, принадлежащей многонациональному народу Российской Федерации (ст. 3, п.1 Конституции РФ);
показано, что принцип разделения государственной власти представляет собой сложное организационно-правовое образование, предполагающее как четкое организационное разделение подсистем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, так и исчерпывающее конституционное определение правового статуса каждой из подсистем, а также форм и процедур их взаимодействия и взаимного контроля;
выявлено путем сравнительно-правового анализа, что принцип разделения властей в конституционно-правовой практике и теоретических исследованиях, например, в США и европейских странах рассматривается как предпосылка и необходимое условие гарантирования со стороны органов государственной власти прав и свобод человека и гражданина;
аргументировано на основе политической и нормативной практики последних лет, что правовой статус и объем полномочий, определенных Президенту Российской Федерации статьями 80-93 Конституции РФ существенно ограничивает принцип разделения государственной власти, делает организационно-правовой механизм его реализации весьма отличным от принятых в США и европейских странах, в результате чего во многом слабыми выглядят взаимодействие и отношения взаимной ответственности между федеральными подсистемами органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
раскрыта недостаточность и уязвимость организационно-правовых механизмов и процедур взаимодействия Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, вследствие чего последние не могут в должной мере воздействовать на политику и нормативно-правовые действия Президента Российской Федерации; в этом взаимодействии система сдержек и противовесов не получила равновесия и определяется в основном доминирующим влиянием Президента Российской Федерации;
проанализирована роль судебной системы Российской Федерации, особенно Конституционного Суда Российской Федерации в организационно-правовом механизме реализации принципа разделения государственной власти и обращено внимание на узость конституционных и законодательных (материальных и процессуальных норм), связанных с судебной защитой демократических, правовых основ российского государства, а также прав личности;
сделан общий вывод о том, что при внесении поправок в Конституцию Российской Федерации следовало бы прежде всего внести большее соответствие и равноправие во взаимодействие подсистем законодательной, исполнительной и судебной власти с тем, чтобы осуществление государственной власти (ст. 10 Конституции РФ) действительно проходило в координатах равновесной (для каждой подсистемы) системы сдержек и противовесов, взаимного контроля и ответственности;
обращено внимание на некорректность употребления термина "разделение властей" во множественном числе, что принято нередко и в науч ных публикациях, нормативных документах и средствах массовой информа ции, поскольку в любом государстве существует только одна государственная власть, которая в демократическом государстве принадлежит народу; разделя ется не формирование, не принадлежность власти, а ее осуществление, что имеет важное правовое значение.
Практическое значение диссертационного исследования видится в том, что проведенный в нем комплексный анализ, сформулированные положения и выводы могут представлять серьезный интерес для тех, кто занимается научными исследованиями, для законодателей, членов судебных органов, для руководителей структур исполнительной власти. Они вполне аргументированы для использования при разработке дополнений и изменений, которые могут быть внесены в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, регулирующие правовой статус и формы взаимодействия подсистем органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Ряд идей, размышлений и оценок способны привлечь внимание специалистов в области конституционного права государственного управления, преподавателей юридических дисциплин высших юридических заведений, могут быть введены в научно-исследовательский и обучающий процессы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, были доложены на научных конференциях, представлены в опубликованных автором работах.
Некоторые идеи работы использовались в практической деятельности диссертанта в Московской областной Думе при подготовке законопроектов и других нормативных правовых актов, а также при обсуждении концептуальных материалов на совещаниях и собраниях.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (четырех параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и научных публикаций, а также прилагаемых логико-графических схем.
Актуальность темы исследования. Принцип разделения государственной власти имеет значительную историю теоретического осмысления, нормативно-правового регулирования и практической реализации. Он был поставлен в повестку дня при переходе от феодальной к буржуазной государственности, когда возникли вопросы о правах третьего сословия, а затем и всех граждан. Принцип разделения государственной власти закреплен в конституциях многих государств, хотя организационные и процессуально-правовые механизмы его реализации порой весьма отличаются друг от друга.
Исторический опыт в целом подтвердил целесообразность и практическую действенность данного принципа, позволил, наряду с применением других принципов, создать в большом числе стран демократическую, правовую государственность. Поэтому становление в России политической демократии сразу же привлекло внимание к принципу разделения государственной власти. Впервые в истории нашей страны он юридически закреплен в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года. Статья 10 Конституции РФ гласит "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Анализ показывает, что за прошедшее время появилось немало публикаций по проблемам разделения осуществления государственной власти как на федеральном уровне, как и на уровне субъектов Российской Федерации, накоплен определенный опыт правового и практического применения конституционных норм. Вместе с тем обобщенного теоретического исследования данной проблемы пока не состоялось, чем и обусловлен выбор темы диссертации.
Состояние научной разработки проблемы. Чаще всего формулирование идеи разделения государственной власти связывают с именами англичанина Д.Локка (1632-1704) и его книгой "Два трактата о государственном правлении" и французом Ш.Л.Монтескье (1689-1755) и его работами "О духе законов". Важное значение для возникновения и понимания данной идеи имели также труды Г.Гроция, Т.Гоббса, Ж.Ж.Руссо и других авторов. Особое значение в становлении принципа разделения власти имеют труды политических деятелей- основателей США и, главное, закрепление этого принципа в Конституции США 1787 года.
С тех пор над принципом разделения государственной власти размышляли многие зарубежные и отечественные государствоведы - Д.Дидро, А.де Ток-виль, Б.Констан, И.Бентам; Н.М.Коркунов, П.И.Новгородцев, А.С.Алексеев, В.М.Гессен и другие. В новейшее время об этом писали К.Поппер, К.Ясперс, В.Остром, П.Сандевуар, М.Д.Скидмор, М.К.Трипп и другие исследователи.
В современной России по данной проблематике в различных контекстах выступали со своими размышлениями С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, И.Л.Бачило, М.В.Баглай, Н.В.Витрук, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриев, Г.В.Мальцев, Л.А.Окуньков, А.Ф.Ноздрачев, Ю.А.Тихомиров, И.А.Умнова, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев, Л.М.Энтин и многие другие авторы. Однако научных работ, специально посвященных принципу разделения государственной власти явно недостаточно: мало на эту тему подготовлено и диссертаций. Тем более, что в России нормативно-правовое содержание принципа разделения государственной власти составляет основу форм ее правления и государственного устройства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования избраны проблемы организации государственной власти в демократи ческом, правовом федеративном государстве с республиканской формой правления. Предмет исследования составляет организационные и правовые формы реализации принципа разделения государственной власти в построении и функционировании федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Целью диссертационного анализа выступают вопросы конституционно-правовой реализации принципа разделения государственной власти в Российской Федерации, а также соответствующие гарантии его устойчивости и эффективности.
В процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
раскрыть взаимообусловленность принципа разделения государственной власти и сущности демократической правовой государственности;
проанализировать общее (для всех государств) и специфическое в закреплении принципа разделения государственной власти в Конституции Российской Федерации 1993 года;
изучить организационно-правовой механизм взаимодействия Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации;
выявить актуальные сдержки и противовесы, обеспечивающие самостоятельность, взаимодействие и взаимный контроль органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
обосновать значение судебной системы в реализации принципа разделения государственной власти;
оценить возможность принципа разделения государственной власти в обеспечении рациональности и эффективности властеотношений и государственного управления в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составляет системно-функциональный подход, при котором принцип разделения государственной власти исследуется в рамках комплекса факторов и взаимосвязей, обеспечивающих демократическую, правовую сущность формирования и реализации государственной власти в Российской Федерации. В процессе познания использовались также исторический, сравнительно-правовой, логико-семантический, структурно-аналитический и другие методы. Автор широко опирался на концептуальные взгляды по данной проблеме, изложенные в трудах многих отечественных и зарубежных авторов - философов, социологов, политологов и юристов.
Нормативную основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы: законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации; другие нормативные правовые акты; конституции и законы США и некоторых европейских стран.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в раскрытии правового и организационного потенциала принципа разделения государственной власти, выступающего в известной мере гарантом обеспечения сущности и устойчивости демократического правового государства. Показаны взаимосвязи и взаимозависимости данного принципа с другими принципами, составляющими в совокупности конституционную "конструкцию" демократических, правовых государств.
На защиту вынесены теоретические положения, оценки и выводы, которые отличаются научной новизной, отражают сложность и многогранность проявлений принципа разделения государственной власти и могут служить основанием для дальнейшего совершенствования механизма взаимосвязи и само стоятельного действия органов государственной власти Российской Федерации. Среди них наиболее актуальные следующие:
обосновано, что принцип разделения государственной власти принадлежит к числу важнейших публичных институтов, обеспечивающих единство и суверенитет государственной власти, принадлежащей многонациональному народу Российской Федерации (ст. 3, п.1 Конституции РФ);
показано, что принцип разделения государственной власти представляет собой сложное организационно-правовое образование, предполагающее как четкое организационное разделение подсистем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, так и исчерпывающее конституционное определение правового статуса каждой из подсистем, а также форм и процедур их взаимодействия и взаимного контроля;
выявлено путем сравнительно-правового анализа, что принцип разделения властей в конституционно-правовой практике и теоретических исследованиях, например, в США и европейских странах рассматривается как предпосылка и необходимое условие гарантирования со стороны органов государственной власти прав и свобод человека и гражданина;
аргументировано на основе политической и нормативной практики последних лет, что правовой статус и объем полномочий, определенных Президенту Российской Федерации статьями 80-93 Конституции РФ существенно ограничивает принцип разделения государственной власти, делает организационно-правовой механизм его реализации весьма отличным от принятых в США и европейских странах, в результате чего во многом слабыми выглядят взаимодействие и отношения взаимной ответственности между федеральными подсистемами органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
раскрыта недостаточность и уязвимость организационно-правовых механизмов и процедур взаимодействия Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, вследствие чего последние не могут в должной мере воздействовать на политику и нормативно-правовые действия Президента Российской Федерации; в этом взаимодействии система сдержек и противовесов не получила равновесия и определяется в основном доминирующим влиянием Президента Российской Федерации;
проанализирована роль судебной системы Российской Федерации, особенно Конституционного Суда Российской Федерации в организационно-правовом механизме реализации принципа разделения государственной власти и обращено внимание на узость конституционных и законодательных (материальных и процессуальных норм), связанных с судебной защитой демократических, правовых основ российского государства, а также прав личности;
сделан общий вывод о том, что при внесении поправок в Конституцию Российской Федерации следовало бы прежде всего внести большее соответствие и равноправие во взаимодействие подсистем законодательной, исполнительной и судебной власти с тем, чтобы осуществление государственной власти (ст. 10 Конституции РФ) действительно проходило в координатах равновесной (для каждой подсистемы) системы сдержек и противовесов, взаимного контроля и ответственности;
обращено внимание на некорректность употребления термина "разделение властей" во множественном числе, что принято нередко и в научных публикациях, нормативных документах и средствах массовой информации, поскольку в любом государстве существует только одна государственная власть, которая в демократическом государстве принадлежит народу; разделя ется не формирование, не принадлежность власти, а ее осуществление, что имеет важное правовое значение.
Практическое значение диссертационного исследования видится в том, что проведенный в нем комплексный анализ, сформулированные положения и выводы могут представлять серьезный интерес для тех, кто занимается научными исследованиями, для законодателей, членов судебных органов, для руководителей структур исполнительной власти. Они вполне аргументированы для использования при разработке дополнений и изменений, которые могут быть внесены в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, регулирующие правовой статус и формы взаимодействия подсистем органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Ряд идей, размышлений и оценок способны привлечь внимание специалистов в области конституционного права государственного управления, преподавателей юридических дисциплин высших юридических заведений, могут быть введены в научно-исследовательский и обучающий процессы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, были доложены на научных конференциях, представлены в опубликованных автором работах.
Некоторые идеи работы использовались в практической деятельности диссертанта в Московской областной Думе при подготовке законопроектов и других нормативных правовых актов, а также при обсуждении концептуальных материалов на совещаниях и собраниях.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (четырех параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и научных публикаций, а также прилагаемых логико-графических схем.
Историческое развитие и конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (опыт США и Европы)
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласив, что Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст.1), восприняла многие ценности, выработанные международным опытом демократии и государственного строительства, закрепила принципиально новую структуру построения государства. Это: признание народа в качестве единственного источника и суверенного носителя государственной власти (ст.З); выбор формы правления и введение института президентства (ст.11); осуществление государственной власти на основе разделения ее на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); учреждение федерального государственного устройства (ст.5); введение демократического политического режима (ст.2); утверждение того, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства".1
В Конституции Российской Федерации особое место занимает принцип разделения осуществления государственной власти (ст. 10)2, который впервые реализуется в построении государственной власти в России. Этот принцип практически не имеет собственных исторических корней, несмотря на то, что российская политико-правовая мысль сравнительно быстро освоила идеи западного просвещения о разделении ветвей государственной власти и их органическом единстве в интересах целостности государства.
Выдающийся русский правовед Н.М.Коркунов в труде "Русское государственное право" отмечал, что предложенный Ш.Монтескье принцип разделения государственной власти является частным случаем более широкой проблемы соотношения государственных структур при осуществлении ими властных полномочий. "Государственная власть, чтобы остаться государственной, должна быть предметом совместного пользования всех составляющих государствова .
Эту точку зрения разделили и другие отечественные ученые. Утверждая единство государственной власти, они доказывали несостоятельность тезиса, что принцип разделения государственной власти якобы означает разделение ее на три самостоятельных власти.
"Государство, - писал Н.Ворошилов, - представляет собой единство всей жизни народа; дробление этого единства ведет и к уничтожению самого государства. Поэтому и государственная власть, как выражение этого единства, должна быть одна: несколько властей, одинаково самостоятельных и равных друг другу, ведут к постоянным столкновениям, борьбе между ними и, следо-вательно, к уничтожению государства".
Российский теоретик государственного права Т.Ф.Шершеневич, рассматривая концепцию разделения государственной власти, отмечал важность установления взаимоотношений между ветвями власти на основе закрепления за каждой из них определенного круга полномочий в соответствии с конституционными функциями в государственном механизме. "Равных по силе властей существовать не может... Законодательство, исполнение (управление) и суд -это не три власти, это только три формы проведения единой неделимой государственной власти или, как выражаются, три функции власти". В практике построения государственной власти в России была осуществлена попытка внедрения принципа разделения государственной власти в период 1900-1917 годы, когда последовательно были избраны четыре государственные Думы. Можно полагать, что этот принцип заимствован, взят из мирового, главным образом европейского опыта государственного строительства. Взят в своеобразном взаимодействии с другими организационными и правовыми принципами, положенными в основание Конституции РФ.
Вся "конструкция" государственной власти в Российской Федерации в то же время весьма отличается от так называемых классических схем, принятых в других странах. 2 Не совпадает она и с такими государствами, как США и Франция, в которых установлена президентская республика, в соответствии с их конституциями 1787 и 1958 годов.
Поэтому для уяснения и раскрытия особенностей организационного и правового осуществления принципа разделения государственной власти целесообразно:
во-первых, кратко показать исторический путь и развитие принципа разделения государственной власти в европейской и североамериканской общественной мысли; выявить концептуальные преобразования в нем в результате практической реализации;
и, во-вторых, раскрыть особенности применения данного принципа в построении государства и конституционном регулировании США и Франции. В результате будут созданы методологические предпосылки для анализа организационных и правовых форм реализации принципа разделения государственной власти в Российской Федерации и сравнительного определения особенностей его закрепления в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Процесс формирования концепции разделения власти можно условно разделить на три периода. Первый период включает создание мировоззренческого фона, обстановки, способствующей формированию концепции разделения государственной власти, формированию ее элементов. Это период с XVI в. до второй половины XVII в.
Второй период - это создание собственно концепции данного принципа, оформление ее частей и их гармоничное соединение воедино. Он начинается со второй половины XVII в. и завершается в 80-х годах XVIII в.
Третий период включает первые корректировки теоретических суждений, которые были внесены с учетом накопленного опыта, практических результатов претворения принципа разделения власти в жизнь. Этот период продолжался до 30-х годов XIX в.
Традиционно становление концепции разделения государственной власти связывают с именами Д.Локка и Ш.Л.Монтескье. Но хотелось бы отметить, о чем многие исследователи порой забывают, что сама эта, концепция, возникла в качестве одного из проявлений многих творческих поисков в области государственного строительства. Кризис феодализма и вступление на историческую сцену третьего сословия - буржуазии весьма стимулировали теоретическую подготовку прихода этого сословия к власти. Подчеркну только несколько моментов.
Закрепление принципа разделения государственной власти в Конституции Российской Федерации 1993 года
Теоретический анализ нормативного закрепления принципа разделения государственной власти в Российской Федерации необходимо начать с определения некоторых методологических посылок, которые обусловливают его суть и конкретное проявление. Ведь сам этот принцип является отражением очень многих общественных процессов и взаимосвязей и, в свою очередь, направлен на общество и призван обслуживать его потребности. Слабость ряда научных исследований принципа разделения государственной власти состоит как раз в том, что он абстрагируется учеными от реалий государственной жизни и рассматривается сам по себе, вне взаимозависимости с другими государственными и правовыми явлениями.
Прежде всего принцип разделения государственной власти связан с демократией. Конституции демократических государств признают суверенное право народа избирать формы государственного правления, государственного устройства и политических режимов. Народ вправе выбирать пути государственного развития с учетом права нации на самоопределение, права конструировать систему государственной власти, учреждать органы государственной власти, обеспечивать единство государственной власти, разделенной на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.
Власть народа представляет собой источник и основу сотрудничества разделенных ветвей государственной власти.1 Народ создает все ветви власти государства. Народовластие связывает и ограничивает самостоятельность отдельных ветвей государственной власти. Не позволяет им отрываться друг от друга и противостоять друг другу.
Идея учредительной власти народа, сформулированная в естественно-договорных концепциях состоит в том, что народ есть учредитель государства, имеющий на него незыблемые права, но и несущий вместе с тем перед ним определенные обязанности. С признанием за народом права на учредительную власть связано наделение его возможностью осуществлять свою власть непосредственно путем проведения референдумов и свободных выборов, минуя своих избранных представителей и ранее созданных государственных органов. Учредительная власть народа первична по отношению ко всем видам государственной власти, которая является производной от народного суверенитета. Народ делегирует законодательную власть парламенту, исполнительную - Президенту или правительству, судебную власть - органам правосудия.
Тем самым, разделение власти не уничтожает единства демократической государственной власти, она едина и реально существует на уровне народовластия, прямого или представительного, выражаемого также всеми разделенными ветвями власти.
Не случайно многие государствоведы и политики именно в разделении подсистем органов государственной власти видят предпосылку и условие демократизма государства. Разделение власти есть принцип организации осуществления государственной власти, выделяющей три сферы властеотношений, которые отличаются друг от друга по своим фундаментальным задачам: в одной из этих сфер создается законодательство, оформляющее важные государственные решения, две другие сферы властеотношений действуют на основе законов в форме их активного применения, исполнения, либо разрешения спора, корректирующего контроль над самими решениями и практикой их исполнения. Законодательная власть представляет уровень правотворчества, исполнительная и судебная власти находятся на уровне правоприменения, реализации закона.
Нужно отметить, что законодательная ветвь власти действует как представительная демократия, которая переплетается с формами прямой демократии, что усиливает ее ведущее положение в структуре органов государства и делает ее легитимированной властью, то есть наиболее приближенной к народу как источнику государственной власти. Но ведущая роль законодательной ветви власти не может быть основанием для командования представителями исполнительной и судебной ветвей власти. Каждая ветвь власти должна не только выполнять свои функции, но и стремиться сохранить единство государственной власти и самое главное ее реальную принадлежность народу, гражданам государства. А это проявляется в том, что органы государственной власти в целом и принадлежащие к ее ветвям действуют в интересах людей, на их благо и развитие.
Принцип разделения государственной власти связан, далее, с правовой природой демократического государства. Ведь только при правовом государстве, в котором на первом месте стоит право, реально существующее и реально действующее, возможно разделение власти и правовое функционирование соответствующих органов. Здесь важно подчеркнуть, что право задает равный ко всем масштаб с позиций общества, т.е. всей совокупности людей. И чем развитее правовое государство, чем полнее его правовая система, чем надежнее они обеспечены институтами государства, тем больше в обществе справедливости и равноправия, тем лучше защищены права и свободы людей, тем обширнее простор для самореализации человека. Принцип разделения государственной власти, основанный на праве, как раз и служит тому, чтобы люди, обличенные властью, возглавляющие государственные органы, не узурпировали власть, не выходили за пределы, обозначенные правом.
В деспотическом, тоталитарном, диктаторском государстве и речи не может идти о разделении механизмов осуществления государственной власти. Как и само разделение государственной власти нельзя обеспечивать только путем обращения к совести или иным социально-психологическим установкам. Лишь право способно гарантировать рассматриваемый принцип. Поэтому анализировать и теоретическую конструкцию, и нормативное закрепление, и практическую реализацию принципа разделения государственной власти в Российской Федерации следует с учетом того, как и что делается в стране по укреплению правового государства.
Нельзя не сказать также о том, что на принцип разделения государственной власти существенно влияет форма государственного устройства. В отличие от унитарного государства в федеративном существует не один, а два типа систем государственной власти - на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Федерация есть государство, в котором его составные части обладают обширной самостоятельностью в ведении государственных дел на своей территории. Органы государственной власти этих частей активно участвуют и в управлении государством в целом. Но структура государственной власти субъекта федерации не является просто частью, или подсистемой системы федеральной государственной власти. Обе власти имеют самостоятельные структуры, расположенные и действующие каждая на своем уровне. В федеративном государстве они не мешают друг другу, а, развиваясь в конституционных рамках самостоятельно решают задачи единого государства и выражают интересы единого народа.
При устройстве систем государственной власти в федеративном государстве проблемы разделения власти пересекаются с проблемами разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. Оба круга проблем должны решаться с учетом того обстоятельства, что источником всех ветвей власти и всей государственной власти, распределенной по разным уровням является народ, а он в любом государстве представляет собой нечто единое и целое. Народ неизменно легитимизует все власти федерального уровня и уровня субъектов федерации, он - главная интегрирующая сила, благодаря которой федеральное государство способно существовать.1
Взаимодействие Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации
Принцип разделения осуществления государственной власти, наделяя каждую из ветвей государственной власти самостоятельными функциями и полномочиями, предполагает также, что между этими ветвями власти должно быть взаимодействие, которое обеспечивает демократизм, рациональность и эффективность действия государственной власти в обществе.
В этом взаимодействии можно выделить два момента, которые стоит обозначить так: целенаправленный или управленческий, связанный с выработкой и практической реализацией позитивной (развивающей общество) государственной политики, реальным управлением государственными и общественными делами; и ограничительный (защитный), выражающийся в ограничении пределов действия каждой из ветвей государственной власти и их взаимном сдерживании друг друга.
Рассмотрим эти моменты более подробно. В первом моменте особый интерес заключается в правовом регулировании и процессуальной организации взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ в области законотворчества.
Между законодательной и исполнительной ветвями власти, выраженных в конституционных полномочиях соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс, исключающий сосредоточение полноты власти у одной из ветвей власти. Как свидетельствует опыт поддержания баланса ветвей власти в разных странах под влиянием различного рода объективных и субъективных факторов он может меняться в пользу либо законодательной, либо исполнительной ветви власти, причем каждая из них обычно стремится изменить баланс в свою пользу.
При рассмотрении роли Президента РФ в данном вопросе важно прежде всего отметить его ежегодные Послания Федеральному Собранию РФ (ст.84, п."е"). Юридическое значение Послания в Конституции РФ не определено, но из самого статуса Президента как главы государства логически следует, что Послание есть программный документ, в котором указываются основные направления предстоящей деятельности Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. В Послании обозначаются и содержание, и необходимые результаты взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Из Послания, собственно говоря, и проистекает право Президента Российской Федерации влиять на законотворческую деятельность Федерального Собрания РФ и на исполнительную (непосредственно управленческую) деятельность Правительства РФ. Законы должны соответствовать Посланию и развивать его применительно к различным сферам общественной жизни.1
Далее, одним из рычагов, позволяющих Президенту Российской Федерации влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания является право отлагательного вето.
Процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации, описана в главе 15 Регламента Государственной Думы. В соответствии со статьей 133 , если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон.
О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы, сообщается Президенту Российской Федерации.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента Российской Федерации. Затем излагается заключение ответственного комитета Государственной Думы.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации.
Если в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, федеральный закон не набрал необходимого для принятия числа голосов, то іалата по предложению полномочного представителя Президента Российской редерации в Государственной Думе, либо иного официального представителя Ірезидента Российской Федерации может принять решение о продолжении аботы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого тения законопроекта.
В случае принятия постановления Государственной Думы о создании рециальной комиссии, федеральный закон передается данной комиссии для Ьіработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента Российской Федерации. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Судебная система в реализации принципа разделения государственной власти
В соответствии с принципом разделения государственной власти в главе 7 Конституции Российской Федерации закреплены функции судебной власти.1 Она представлена в виде системы судов, имеющих общие задачи, и действующих на основе единых демократических начал, а также связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия, осуществляемого судьями и привлекаемыми в установленном законом порядке присяжными, народными и арбитражными заседателями. Судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118).
Она самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной ветвей государственной власти (ст. 120, 121).
Однако, закрепив в своих нормах систему судебных органов, Конституция Российской Федерации не раскрывает понятие "судебная власть", не показывает ее принципиальное отличие от иных ветвей государственной власти, не дает четкого определения ее роли в системе разделения государственной власти.
Судебные органы, не подменяя законодательные и исполнительные органы государственной власти, являются эффективным элементом в механизме сдержек и противовесов, разрешая конфликты между ними и другими субъектам общественных отношений на основе Конституции и закона. Судебные решения обязательны для всех субъектов права, и в этом проявляется сила судов как органов государственной власти. Суды выносят решения от имени государства, и государство обеспечивает исполнение этих решений.
Суды в правовом государстве, во-первых, разрешают конфликты, споры между участниками общественных отношений на основе Конституции РФ и закона; во-вторых, осуществляют конституционный контроль; в-третьих, защищают, восстанавливают нарушенные права и свободы граждан и других субъектов общественных отношений; в-четвертых, применяют меры юридической ответственности в виде наказания за содеянные правонарушения на основе закона и в установленном законом порядке. Структура судебной системы Российской Федерации, как основы судебной власти, устанавливается Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". Этот закон является базовым для построения системы правового регулирования организации и деятельности всех судебных органов государства. Согласно Конституции Российской Федерации и закона о судебной системе Российской Федерации "судебная власть" представляет собой краткое выражение политико-правовой доктрины, вытекающей из принципа разделения государст-j венной власти в правовом государстве и определяющей место органов правосудия в системе государственного механизма.
Судебная власть, как одна из ветвей государственной власти, наделена способностью и возможностью воздействия на поведение людей со стороны государства, осуществляемого через суды и посредством деятельности судей в особых, установленных законом, процедурных формах.
Основу судебной власти составляет совокупность судебных органов различной компетенции, действующих независимо от иных ветвей государственной власти. Вместе с тем, органы судебной власти наделены полномочиями по контролю за законностью выполнения своих функций органами законодательной и исполнительной власти. Но, это не исключает возможность взаимодействия всех трех ветвей государственной власти.
Судебная власть необходима в государстве для юридически упорядоченного осуществления правоохранительных функций, правового разрешения возникающих в обществе споров. Основное назначение судебной власти заключается в защите прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации, обеспечении соответствия актов органов законодательной и исполнительной власти Конституции Российской Федерации. Судебная власть отличается от законодательной и исполнительной в трех аспектах.
Во-первых, любая из ветвей судебной власти по своей природе консервативна и инертна; если законодательная и исполнительная ветви власти могут действовать по собственной инициативе, то судебная власть проявляет свою "инициативу" опосредованно , а именно: она действует только "в ответ" на поступившие на ее рассмотрение заявления, жалобы, ходатайства, материалы уголовных дел. Право на возбуждение судебного процесса принадлежит обладателю нарушенных прав или государству в лице прокурора. Это условие обязательно для того, чтобы дать ход любому делу, от гражданского до конституционного.
Во-вторых, судебная деятельность подчинена более жестким правилам, чем законодательная и исполнительная деятельность. Судьи обязаны действовать в строгом соответствии с процедурой, установленной в соответствующих процессуальных кодексах и регламентах. Нарушение процедурных правил не только означает нарушение нормального хода судебного разбирательства, но в ряде случаев может повлечь нарушение законных прав и интересов участников процесса. Судебное решение может быть по этой причине (в ряду других) обжаловано в вышестоящие судебные инстанции, которые при наличии веских и убедительных доказательств вправе их изменить или отменить.
В-третьих, окончательное, вступившее в законную силу судебное решение имеет авторитет постановления, обязательного для исполнения всеми гражданами, учреждениями и должностными лицами любого уровня, которых оно так или иначе затрагивает.
