Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-правовые вопросы равенства прав и обеспечения равных возможностей для граждан Российской Федерации на муниципальной службе 19
1.1 Понятие и содержание конституционного принципа равенства в Российской Федерации 19
1.2 Формирование принципа равенства в институте муниципальной службы 52
1.3 Муниципальная служба и правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации как основа обеспечения равенства на муниципальной службе 71
Глава II Обеспечение и реализация принципа равенства граждан Российской Федерации на муниципальной службе 104
2.1 Конкурсный отбор как основной механизм обеспечения принципа равного доступа к муниципальной службе 104
2.2 Конституционно-правовые основы ограничений права граждан на равный доступ при поступлении на муниципальную службу 122
2.3 Реализация принципа равенства российских граждан при прохождении муниципальной службы 147
Заключение 182
Список использованных нормативных актов и литературы 190
- Понятие и содержание конституционного принципа равенства в Российской Федерации
- Формирование принципа равенства в институте муниципальной службы
- Конкурсный отбор как основной механизм обеспечения принципа равного доступа к муниципальной службе
- Конституционно-правовые основы ограничений права граждан на равный доступ при поступлении на муниципальную службу
Введение к работе
Общепризнанно, что одним из определяющих условий ускорения социально-экономического развития страны является реформирование ее системы государственного и муниципального управления. Для достижения этой цели в России проводится ряд преобразований, в начале которых в 2003-2005 годах были приняты важные решения по реализации административной и муниципальной реформ, созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной* модернизации системы органов государственного и муниципального управления. Современный этап государственного' строительства и формирования гражданского общества в России напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной* и муниципальной службы. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 ( августа 2001 г., предусматривала реформирование федерального законодательства не только в сфере государственной» службы, что, неминуемо,5 повлекло за собой пересмотр- многих положений законодательства субъектов Российской Федерации, а также вследствие этого приведены в соответствие иные нормативные правовые акты, в г том числе произошли изменения в законодательстве о муниципальной службе.
Правовой основой для муниципальной реформы послужил Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления- в Российской Федерации», который стал основным в регулировании общественных отношений, связанных с местным самоуправлением, однако необходимо отметить, что правоотношениям, а также общественным отношениям на муниципальной службе в законе не уделяется должного внимания. Принятый в рамках муниципальной реформы Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» даёт основание для
4 необходимости проведения анализа действующих общественных отношений на муниципальной службе и сложившейся правоприменительной практики.
В последнее время* особое внимание общества и государства привлечено к проблемам прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации. Процесс их всесторонней актуализации наблюдается как в науке и практике, так и в правовом регулировании практически всех общественных отношений. Права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, составляют основу российского права. Без их должного гарантирования и надежной защиты могут нарушаться* другие основы конституционного строя Российской Федерации, и демократичность российской государственности в целом.
В системе прав, и свобод» человека и гражданина важная роль отводится праву граждан участвовать в управлении делами государства, в-" том числе праву на равный доступ к государственной службе. Следует отметить, что равный доступ к государственной службе закреплен на конституционном уровне (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ), однако равный доступ к муниципальной службе на этом уровне не установлен.
Автор диссертационного исследования полагает, что на федеральном уровне оба вида службы приравнены друг к другу, являются во многом схожими, это подтверждается соответствием государственных и муниципальных должностей, возможностью перехода с государственной гражданской службы на муниципальную и наоборот.
Несмотря на то, что принцип равного доступа в<. Конституции Российской Федерации закреплен только для государственной службы, право граждан' на равный доступ к службе в органах местного самоуправления находит свое опосредование в нормах федерального законодательства: в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
5 Федерации», и* в недавно принятом Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году вопросы реализации права граждан на равный доступ к муниципальной службе приобрели особую актуальность. Тем не менее, процесс подлинной реализации права граждан на равный доступ к муниципальной службе еще далек от своего завершения. Принцип равного доступа к муниципальной службе определен в* качестве одного из основных принципов муниципальный службы и имеет не меньшую значимость, чем конституционно закрепленный принцип равного доступа к. государственной службе, однако в? научной* литературе он не подвергался1 исследованию как самостоятельная категория, отдельно от государственной гражданской службы. Специального исследования, посвященного реализации конституционного принципа равенства* в< институте муниципальной службы в рамках реформы местного самоуправления и новейшего законодательства о муниципальной службе не проводилось, что и предопределило выбор темы данной диссертации^
Дальнейшее развитие федеративных начал и> местного самоуправления» вызвало появление достаточно дифференцированного по содержанию законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований, в которых нашли отражение вопросы регулирования прав граждан на доступ к муниципальной службе и на равные условия ее прохождения. Все эти обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования, в* науке конституционного права проблем содержания, и реализации .права граждан на замещение должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления и права муниципальных служащих на равные условия прохождения муниципальной службы. Рассмотренные обстоятельства обусловливают необходимость комплексного изучения предложенной
темы исследования, определяют его теоретическое и практическое значение.
Степень разработанностигтемы диссертационного исследования:
Проблемы реализации конституционного принципа равенства прав человека в общетеоретическом аспекте и в отдельных правовых институтах нашли глубокое отражение в разное время в работах таких специалистов в* области теории права, как С.А.' Авакьян, С.Г. Айвазова, М.В. Баглай, Б.Т. Базылев, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Н.А. Богданова, Н.С Бондарь, А.С. Булатов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, Г.М. Громова, В.Т. Кабышев, ЮіВ: Капранова, В. А. Карташкин, Н.И. Карпачева, Е.И. Козлова, СВ. Колобова, Г.Н. Комкова,* Б.Є. Крылов, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, 0:Э. Лейст, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Г.В. Мальцев; Л.С. Мамут, А.С Мордовец, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, СВ. Поленина, И.Е. Рубина, Ф.М. Рудинский, Ю.Н. Старилов,И.Е. Фарбер, В.А. Четверний, ОМ. Цыбулевская, Б.С Эбзеев, М.Л. Энтини других ученых.
Высоко оценивая труды указанных авторов; следует признать, что в* большинстве из них проблема равенства не рассматривалась как самостоятельная, а значительное число работ было написано до принятия Конституции Российской-Федерации 1993 года, что также обусловливает актуальность рассмотрения современного состояния конституционного принципа равенства в российском муниципальном праве.
Содержание и результаты диссертационного исследования базируются также на анализе теоретического материала ученых, представляющих отрасль муниципального права. Вопросами муниципальной службы, в том числе поступления на муниципальную службу, ее прохождения, правового статуса муниципальных служащих, занимались ученые еще в дореволюционный период, в частности В.П. Безобразов, А.О. Васильчиков, К.Е. Головин, А.А. Кизеветтер, Н.И.
7 Лазаревский; В' советское время вопросам теории государственного и местного управления* были посвященьь труды F.B; Атаманчука, Д.Н1 Бахраха, ШЛ\ Бачило, ЮМ- Козлова;, Б.М; Лазарева, Д.М; Овсянко; ,
В^ период становления; государственности Российской Федерации? в 90-е годыХХ века, когда подвергалась реформированию государственная^ служба4 и- воссоздавалась муниципальная1 служба; были- изданы.работы*по; этим; проблемам F.H;. Комковой; В!М; Манохина, А.Ф; Ноздрачева; KDlHi' Старилова; В.Н: Южакова;
В> последние; годы появились научные: труды по- муниципальному
праву, внесшие существенный вклад в. разработку проблемы:
функционирования,: и развития* современной* муниципальной'; службы;J
Срединих работы О :Е. Кутафина; ШЛ1. Макагонова; Е.А. Иезнамовой; К.Б.
Н6ркина;.В:Ж Фадеева: ,
Однако вопросу равного доступа,к; муниципальной; службе уделялось внимание в: меньшей? степени- оно- ограничивалось, лишь, упоминанием? правашаравнышдостушк муниципальной службе для^гражданРоссийскоШ: Федерации: О праве муниципальных служащих на равные условиям, прохождения муниципальной службы не упоминалось вовсе:
Bi настоящее время; проблемы равенства? в определенной* степени^ затрагиваются в монографиях и диссертационных исследованиях;
Особого^ внимания заслуживают монографии F.H: Комковой: «Конституционный? принцип равенства прав? и свобод человека; в России» (Саратов,, 2002), «Запрет дискриминации; в российском- ш международном праве» "(Саратов; 2003); коллективные- монографии, посвященные исследованию1 конституционного .принципа равенства: B!F. Анненковой; Т.В; Заметиной, В.Ю; Зубакина «Конституционные принципы равенства-перед законом» под ред. В.В1 Володина (Москва^ 2007), F.H; Комковой; MLA. Кулушевой, В.Ю. Зубакина, Р. А. Малясова «Реализация
8 конституционного і принципа равенства' всех перед законом и: судом; в-современной России» (Саратов, 2005).
Данная^ тематика* стала предметом докторской, диссертации-F.H: Комковойс «Конституционный? принцип равенства прав и, свобод человека; и; гражданина? в* России: понятие, содержание и механизм защиты» (Саратов; 2002); а также нескольких кандидатских диссертаций. Проблемам равенства в данных работах уделяется достаточно внимания; однако* многие важные положения, касающиеся, реализации принципа; равенства на муниципальной^ службе, остаются за пределами научного-исследования:
Таким образом;- исследование принципа равенства? вs контексте общетеоретических проблем новейшего конституционного И; муниципального законодательства- весьма актуально; Недостаточная-теоретическая? разработанность, и . очевидность практической значимости? рассматриваемой^ проблемы; относительная: новизна- т несовершенство; а зачастую и противоречивость законодательных, положений* определили^ выбора темы, а также цель и задачи диссертационного исследования;
Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом? осмыслении: вопросов5 правового регулирования; и практики применения; права; на»; равный; доступ к: муниципальной; службе и- правам на» равные: условия прохождения< муниципальной службы, его; сути; содержаниям и механизма реализации, конституционно-правового регулирования; на; федеральном и региональном уровне, а также1 дальнейшего совершенствования* федерального и регионального законодательства о муниципальнойслужбе;
Поставленная цель определяет следующие: задачи диссертационного исследования:
- проследить процесс формирования принципа равенствам институте муниципальной; службы;
- исследовать» понятие и содержание конституционного принципа
равенства в Российской Федерации; сформулировать авторское понятие
равенства;
- определить особенности правового статуса муниципальных
служащих в» Российской* Федерации как основу обеспечения равенства^на
муниципальной' службе;
проанализировать механизм ограничений- права граждан' на равный доступ к муниципальной службе;
исследовать.механизм конкурсного отбора в качестве основного для обеспечения принципа равного доступа к муниципальной службе;
изучить реализацию принципа равенства российских граждан при прохождении муниципальной службы;
- рассмотреть законодательство Российской Федерации и ее
субъектов, нормативные правовые акты органов* местного
самоуправления, регулирующие вопросы поступления на муниципальную
Службу И ПрОХОЖДеНИЯ МуНИЦИПаЛЬНОЙ Службы С ПОЗИЦИИ» Обеспечения И'
реализации конституционного принципа равенства прав граждан;
- установить пробелы в федеральном законодательстве и
законодательстве субъектов^ Российской Федерации, регулирующие
вопросы поступления на муниципальную службу и ее и прохождения в
соответствии с конституционным принципом равенства, и предложить
пути их устранения.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих между гражданами, претендующими на должности муниципальной службы, муниципальными служащими органов местного самоуправлениями работодателем (представителем нанимателя) в процессе реализации конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина на муниципальной службе.
10 Предметом исследования выступает содержание конституционного регулирования принципа равенства в федеральном и региональном законодательстве о муниципальной службе, в нормативных правовых актах муниципальных образований, а также обязанности органов местного самоуправления по их обеспечению.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологические подходы к раскрытию сути различных общественных явлений достаточно разнообразны, в диссертационном исследовании были использованы многие из них: научные положения диалектической и гуманистической философии, учение о взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений, такие общенаучные методы исследования, как анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, индукция и дедукция, социологические методы " исследования. Наряду с этим в процессе разработки различных аспектов темы широко использовались специальные методы научного познания: ^ историко-юридический, сравнительно-правовой, структурный и функциональный анализ, сравнительное правоведение, исторический и ' логико-юридический подходы и другие методы познания.
В работе широко использован системный подход, выразившийся в анализе выявленных случаев неравенства как на теоретическом уровне, так и в отраслевых нормах права, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе реализации принципа равенства. Такой подход позволил сделать ряд теоретических обобщений, а также сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Многогранность объекта исследования потребовала привлечения материалов других общественных наук: социальной философии, политологии, социологии, психологии.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, Трудовой кодекс РФ, федеральное законодательство (Федеральные законы от б октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ' «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.), региональное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Широко использованы международные правовые акты (Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина от 10 декабря 1948 года, Международные пакты от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» и ««Об экономических, социальных и культурных правах»», Европейская хартия* местного' самоуправления от 15 октября 1985 года, конвенции Международной организации труда и др.).
Научная новизна работы заключается в том, что исследование, реализации конституционного принципа равенства российских граждан на муниципальной службе основано на нормах новейшего законодательства и практики, сложившейся после вступления в силу Конституции Российской Федерации и принятия федерального законодательства о муниципальной службе в 2007 году.
Научная новизна диссертационного? исследования выражается* в-следующих основных положениях, которые выносятся на защиту:
1. Правовой основой принципа равенства в^ институте муниципальной службы является статья 19 Конституции Российской Федерации, провозгласившая равенство прав и свобод человека и гражданина. Однако можно считать конституционным пробелом тот факт, что в отличие от государственной службы, равный доступ к муниципальной службе на
12 конституционном уровне не закреплен. Конституционное закрепление принципа равного доступа только для государственной службы свидетельствует о дифференциации конституционного регулирования институтов государственной гражданской и муниципальной службы.
По мнению диссертанта, равенство - это основополагающая, исходная правовая категория, включающая в себя, в отличие от равноправия, не только равенство в правах, но и равенство свобод, и равенство возможностей, необходимые для установления и достижения равноправия в государстве и обществе.
С принятием Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» принцип равенства, действующий на муниципальной службе, значительно изменился по сравнению с принципом равенства, действующим в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», что отразилось как на его содержании, так и на значении. Так, к числу наиболее существенных изменений принципа равенства можно отнести:
- устранение пробела в нормах законодательства о муниципальной
службе, который допускал возможность неравного положения
муниципальных служащих при прохождении муниципальной службы;
- дополнение принципа равенства на муниципальной службе
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, словами «а также других обстоятельств, не связанных с
профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего»,
на уровне правового регулирования привело его в соответствие с
конституционной нормой о равенстве и к отсутствию дискриминации.
4. Автор выявляет, что содержание категории равенство в институте
муниципальной службы означает равный доступ граждан, владеющих
13 государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе, а также равные условия ее прохождения независимо от каких-либо обстоятельств,, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, находящихся в возрасте от 18 до 65 лет, при условии соответствия основным квалификационным требованиям и при условии отсутствия случаев ограничений, связанных'с муниципальной службой.
5. Установленные в нормах Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в- Российской Федерации» требования при поступлении граждан на муниципальную службу: владение государственным языком Российской Федерации (ввиду отсутствия механизма и критериев оценки знаний русского языка)', соответствие квалификационным требованиям (ввиду неравных, квалификационных ' требований в различных субъектах Российской Федерации, а также отсутствия правового механизма оценки критериев соответствия квалификационным требованиям), автор считает необоснованными, в связи с чем сделаны предложения по совершенствованию законодательства.
Предполагается, что пробел в законодательстве, связанный с отсутствием механизма и критериев оценки знаний русского языка, можно устранить путем включения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» нормы, устанавливающей, что «Критерии и механизм оценки владения государственным языком Российской Федерации при поступлении гражданина на муниципальную службу устанавливаются субъектами РФ в соответствии с их национально-историческими особенностями».
Другим предложением автора в отношении требований при поступлении граждан на муниципальную службу является внесение в федеральное законодательство о муниципальной службе нормы, в соответствии с которой
14 субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности и к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (включая механизм оценки профессиональных знаний и навыков, их соответствия конкретной должности) в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения.
Диссертант считает весьма спорным установление в Федеральном законе от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» правовой нормы диспозитивного характера о конкурсной основе замещения должностей муниципальной службы. Автор полагает, что отсутствие в указанном Законе предписаний об обязательной конкурсной основе замещения должностей муниципальной службы и случаев, когда должности муниципальной службы замещаются по назначению, может нарушать конституционный принцип равенства человека и гражданина, принцип равного доступа к муниципальной, службе, а также норму федерального законодательства, содержание которой закреплено в п. 2 статьи 16 указанного Закона.
Автор выявляет возможность нарушения принципа равенства в установлении федеральным законодательством таких категорий служащих, не подлежащих аттестации, как:
— лица, достигшие возраста 60 лет (ввиду несовпадения
установленного возраста с предельным возрастом нахождения на
муниципальной службе);
беременные женщины (в связи,с императивным характером нормы о невозможности аттестации данной категории муниципальных служащих);
муниципальные служащие, находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста
15 трех лет (в части проведения их аттестации не ранее, чем через один год после выхода из отпуска).
Выявленные нарушения конституционного принципа равенства и принципа равенства, действующего на муниципальной службе, в части равного допуска муниципальных служащих к прохождению аттестации причинно обоснованы, в связи с чем диссертантом даются предложения по совершенствованию норм действующего законодательства о муниципальной службе.
8. Диссертант полагает, что установление в федеральном законодательстве о муниципальной службе нормы, предоставляющей право российским субъектам самостоятельно определять порядок и условия предоставления ежегодных основных оплачиваемых отпусков и ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков муниципальным служащим за выслугу лет (в пределах 15 календарных дней) может повлечь за собой нарушение конституционного принципа равенства и* принципа равенства, действующего на муниципальной службе. В диссертационном исследовании выявлены неравные условия прохождения службы в различных субъектах Российской Федерации в части предоставления им основных оплачиваемых отпусков и дополнительных оплачиваемых отпусков за выслугу лет разной продолжительности.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера.
Теоретическая-значимость диссертации заключается в обосновании комплексного подхода к проблеме изучения и совершенствования принципа равенства на муниципальной службе как самостоятельной категории конституционно-правового регулирования. Тем самым внесен определенный вклад в развитие данной отраслевой юридической науки.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений, направленных на совершенствование механизмов обеспечения и реализации принципа равенства при поступлении на муниципальную службу и ее прохождении. Изложенные в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в правотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представительных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в практике правоприменительных органов, а также в процессе преподавания в вузе таких учебных дисциплин, как «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Административное право», «Местное самоуправление», «Государственная и муниципальная служба».
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного . диссертационного исследования принципа равенства нашли свое применение в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам «Местное самоуправление», «Государственная и муниципальная служба».
В диссертационном исследовании использованы материалы и наблюдения, выявленные и проанализированные во время нахождения автора на муниципальной службе в должности начальника отдела муниципальной службы администрации города Саратова.
Занимая руководящую должность муниципальной службы в период с марта 1999 по май 2005 года, автор принимал непосредственное участие в разработке и подготовке нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере муниципальной службы, среди которых решение Саратовской городской Думы от 25.03.1999 № 29-266 «О Положении о муниципальной службе в городе Саратове», Постановления администрации города Саратова от 02.11.2001 № 914 «О проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности
17 муниципальной службы города», от 09:04.99 № 257 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих города Саратова», от 05.02.2001 № 80 «Об утверждении Положения о-кадровом резерве исполнительного органа местного самоуправления города» и другие.
Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на материалах социологических исследований, проведенных автором* в процессе работы над темой диссертации:
«Карьерное продвижение на муниципальной службе: вопросы дискриминации» (декабрь, 2006) — опрошены 300 респондентов из числа муниципальных служащих администрации города Саратова и Саратовской городской Думы;
«Ограничения в прохождении" аттестации: забота или неравенство» (май, 2007) - опрошены 200 респондентов из числа муниципальных служащих структурных подразделений администрации города Саратова и^ Саратовской городской Думы.
В ходе указанных исследований с помощью анализа результатов анонимных анкет муниципальных служащих были выдвинуты основные идеи работы.
Основные результаты диссертационного исследования излагались на; Всероссийской ' научно-практической конференции «Качество государственного и муниципального управления как фактор конкурентоспособности российских регионов» (Саратов: ПАГС, 2007), Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы; пути совершенствования» (Пенза: АНОО «Приволжский-Дом знаний», 2007).
Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в шести публикациях автора по теме диссертационной работы. Основные теоретические положения и выводы
18 диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Структура и содержание диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования обусловлена поставленными целью, задачами и логикой изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которой содержит три параграфа, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по главам и параграфам.
Понятие и содержание конституционного принципа равенства в Российской Федерации
В контексте настоящего исследования представляется методологически верным проанализировать понятие конституционного принципа равенства, выявить.его сущность и содержание, что даст возможность более объективно1 и всесторонне исследовать механизм реализации этого важного конституционного принципа1 в институте муниципальной службы.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году в условиях постсоциалистического российского государства, исходит из приоритета и основана на идеологии естественных и неотчуждаемых правчеловека:
Положения: ст; 2 Конституции Российской Федерации провозглашают человека, его права, и свободы высшей ценностью и устанавливают обязанность: государства признавать, соблюдать и защищать права и; свободы . человека и гражданина.
По мнению-В:А. Четвернина, основанного на формулировке ч.1 ст. 17 Конституции Российской; Федерации, закрепляющей; что права и свободы человека и гражданина признаются» и гарантируются в Российской;. Федерации а), согласно общепризнанным принципам и нормам; международного права и б) в соответствии; с Конституцией РФ; «права человека предшествуют самой Конституции и обладают приоритетом в отношении всех остальных положений Конституции; включая все остальные принципы составляющие Основы конституционного строя»1.
Основами, началами осуществления; использования прав и свобод человека и гражданина, являются принципы правового статуса человека и гражданина. Широко и многогранно воздействуя на правовой статус личности, эти принципы дают понять, например, обеспечивается ли в государстве равенство прав и свобод человека и гражданина, активна ли деятельность государства по соблюдению и охране этих прав и свобод, признаёт ли государство в полной мере и полном объёме те права, которые соответствуют достигнутому обществом уровню материально - технического развития, существуют какие-либо границы в, использовании прав и свобод, допускаются ли их ограничения, имеются ли у человека законные механизмы для защиты своих прав и свобод. Всё это зависит от системы принципов, в основе которых заложена реализация прав и свобод человека и гражданина.
В литературе существует множество различных дефиниций принципов права. В одних определениях обращается внимание на то, что принципы) -категория объективная, в других - юридические принципы трактуются в-качестве основных идей и даже понятий, выражающих сущность исторического типа права?. Существуют дискуссии о-том, можно ли считать принципами права такие общие положения, которые не получили-прямого закрепления в законе, а вытекают лишь из смысла его норм . Кроме того, есть определения, исходящие из различия между понятием принципов права как его важнейших социальных основ и понятием правовых принципов, которые, напротив, свойственны самой юридической материи Таким образом мы убедились, что единого методологического подхода в изучении принципов права не существует. Однако в. юридической науке относительно принципов, права-можно выделить два основных направления. Согласно первому из них принципы права ограничиваются только юридическими рамками и выражают только его правовую специфику как охраняемую- государством систему норм. Так, интересные соображения о закреплении принципов права в его нормах высказали Р.З. Лившиц и В.И. Никитский. Они делят принципы права на два вида - получающие прямое законодательное закрепление в самостоятельной норме права- (норма-принцип) и находящие свое воплощение в содержании всей системы, права или той или иной совокупности правовых норм6.
Согласно второму подходу принципы права рассматриваются как принципы-идеи, то есть трактуются с позиций широкого правопонимания, принимающего во внимание объективные условия их формирования и реализации в правовых связях и отношениях, разнопорядковость проявления и познания сущности права, рассматриваемого в диалектическом единстве общей нормы и наличных правомочий ее адресатов. О. Фомина.в отношении вышеуказанных подходов указывает, что под термином «принцип, права» чаще всего понимаются либо наиболее общие нормы права, либо принципы-идеи 7.
Формирование принципа равенства в институте муниципальной службы
В рамках данной научной работы представляется необходимым исследование самой категории равенства и правового закрепления равенства в различные эпохи существования человечества, а также в процессе отечественных государственных и конституционных преобразований. Проследить закономерности становления и развития равенства как принципа важно по нескольким причинам: с одной стороны, это позволит наблюдать зависимость категории равенства от конкретных исторических событий; определить, насколько категория равенства и правовое закрепление равенства были отделены друг от друга; проследить эволюцию конституционного закрепления принципа равноправия; уяснить, имел ли принцип равноправия определенную и достаточно1 . строгую, последовательную внутреннюю юридическую логику; определить, каким образом начали формулироваться и постепенно проявляться основные элементы конституционной модели равноправия, необходимые для его адекватного нормативного закрепления. С другой стороны, это даст возможность выявить становление принципа равенства относительно института муниципальной службы и выяснить, каким образом происходила его трансформация в виду смены правовых и исторических событий.
Само представление о том, что все люди имеют между собою нечто общее и равны также между собой зародилось ещё в глубокой древности. Однако от этого представления совершенно отличается современное определение категории равенства. Идея равенства, которая исходит из того общего свойства людей, что они люди, из равенства людей, как таковых, выводит право на равное социальное и политическое значение всех людей, или, по крайней мере, всех граждан данного государства, или всех членов данного общества.
Действительно, для того, чтобы из первобытного представления об относительном равенстве был сделан вывод о равноправии в государстве и обществе; для того, чтобы-этот вывод стал казаться чем-то естественным, самоочевидным, должны были пройти и действительно; прошли целые тысячелетия. Принцип равенства по-разному трактовался в различные эпохи; различными общественными силами.
В древнейших естественно- выросших общинах речь могла идти,, в лучшем случае, о равноправии членов общины; женщины рабы и чужестранцы не входили в круг этих равноправных людей:
Считается, что античные мыслители (Аристотель,, Платон, софисты; стоики, а, также римские юристы) были первыми, кто высказывал идею естественно правового равенства и свободы всех людей.
Так, например, такое направление античной! философииккак стоицизм, основателем которого/: был древнегреческий философ, представитель элейской; школы Зенон выработал, понятие равенства, всех людей; коренящегося, в их общеш разумной; природе .Теоретики естественного права утверждали равенство: как равноценность и равноправие всех людей; в том числе равенство всех перед законом.. Одна : изs ранних страниц, распространения идеи правt человека на женщину связана; с платоновской концепцией идеального строя, где женщины равноправны с мужчинами, хотя-они и не допускались в число высших правителей;
Также известен своим вкладом в идею защиты прав индивида и формирование представлений о правах человека (особенно в вопросах частной собственности индивидуальной семьи) древнегреческий философ и ученый-энциклопедист Аристотель.
ОднакОіСледует заметить, что в античном: обществе действие принципа равенства распространялось лишь на свободных граждан...
Интернационализация и универсализация идеа равноправия всех людей, независимо от их национальной, социальной и государственной принадлежности, связана с усилиями греческих и римских стоиков (от
Зенона до Сенеки), благодаря которым идея.равенства людей как сограждан единого космополитического государства (в сочетании с критикой рабства) была выведена: за узкополисные и этнические рамки и распространена на всех представителей человеческого рода. . .
У греков и римлян неравенство между людьми играло гораздо5 большую; роль, чем равенство их в каком бы то ни было отношении. На новой основе идея всеобщего равенства; и свободы людей была развита идеологами христианства. Христианство провозгласило к равенство всех людей перед богом,, но церковь при этом санкционировала сословные и классовые перегородки ишривилегии:
В" средние: века: вместо прежней поляризации между правосубъектностью свободного и бесправием раба; складывается более разветвленная; и детализированная структура права и правового общения; Принцип правового равенства стал распространяться на более широкий (чем ранее) круг людей и отношений, правда, в их сословной; дифференциации и ограниченности. Права человека на этой исторической ступени остаются различнымишо содержанию и-объему правами-привилегиями членов; разных сословий, сословными правами человека; правами сословного человека.
Но; идея всеобщего равенства людей в средние века не перестаёт, существовать. Она продолжала развиваться в разных формах и направлениях, с различных позиций- (например; в творчестве идеологов средневековых ересей, религиозных авторов, в работах; средневековых юристов и т.д.).
Практическое выражение идеи всеобщего равенства в правовых актах , того времени неизбежно носило1 сословно-ограниченный характер и представляло собой закрепление сословных прав и свобод (вольностей) В то же; самое время, это было исторически перспективное направление; оказавшее влияние на формирование последующих концепций и юридических конструкций-прав, и свобод человека, вплоть до современных представлений о правах человека.
Конкурсный отбор как основной механизм обеспечения принципа равного доступа к муниципальной службе
В соответствии с действующим федеральным законодательством о муниципальной службе реализация принципа равного доступа к муниципальной службе имеет правовое препятствие - отбор на муниципальную службу, осуществляемый такими средствами и методами, как: 1) проверка соответствия кандидатов основным и дополнительным квалификационным требованиям; 2) проверка отсутствия ограничений, препятствующих поступлению на муниципальную службу; 3) конкурсный отбор на замещение должностей муниципальной службы.
Отбор на муниципальную службу имеет глубокие исторические корни. История развития российского государства как социального и правового института, свидетельствует о том, что общество всегда стремилось к тому, чтобы им управляли преимущественно культурные, образованные и способные к этому граждане. Человечество на протяжении столетий формировало требования к тем, кто причастен к управлению, создавало способы, методы, механизмы, которые обеспечивали бы формирование квалифицированного состава служащих государства.
Уже в трудах мыслителей древнего мира мы находим понимание и обоснование мысли о том, что не все люди способны в равной степени хорошо выполнять одну и ту же работу, а, следовательно, их необходимо отбирать по определенным критериям. В Ведах, древнейшем литературном памятнике Индии, отмечается: «Две одинаковые руки создают неодинаковое» или «Неодинакова сила у близнецов» .. Китайский мыслитель Конфуций (551—479- гг. до н.э.) в- своем труде «Беседы и суждения» сформулировал систему требований к тем; кто изъявляет желание: принимать участие в управлении государственными делами-38. Значительный вклад в: обоснование: необходимости отбора: граждан на различные государственные должности внес Шлатош (427—347 гг. дон.Э:) в своемтруде: «Государство». К правителям государствам он предъявлял высшие, требования:: они: должны, быть» философами (в: нынешнем;: понимании: — всесторонне-образованными), управлять, опираясь;на философию (науку) . .
Как отмечает В.М; Манохин; «На:: протяжении веков было испробовано: немало различных способов замещения?должностей: передачашо:наследству, купля-продажа; по жребию; назначение, избрание, конкурс;, дарение, былши: проигрыши должностей! ВІ азартных играх; «сажали» на должность, и как принудительное отбывание: повинности;, замещение: должности В: порядке очередности и др. Каждое: общество- т государство: избирало в; каждый: данныш период своей: жизни: такие из; перечисленных: способов: замещения? должностей; которые .наиболее соответствовали его социальному устройству и политике правящихструктур».140
Следует отметить,- что достуш к. муниципальной, службе среди определенной категории: граждан будет равным: в: том случае, если? будут учтены: равные возможности поступления на муниципальную1 службу, которые: и обеспечивает конкурсный"; отбор; Другими: словами только конкурсный- отбор обеспечивает реализацию принципа:равного- доступа к муниципальной службе; Обеспечение принципам равного- доступа: m его реализация — понятия не тождественные; Реализация .— это: осуществление, исполнение. В то время как обеспечить — значит сделать вполне возможным, действительным, несомненным.
Основной задачей конкурса является совершенствование работы по подбору, расстановке и обновлению кадров в органах местного самоуправления с целью формирования высокопрофессионального корпуса специалистов, замещающих должности муниципальной службы. Конкурс — это процедура организации отбора персонала, которая, с одной стороны, дает возможность, получения максимума информации об уровне профессиональной подготовленности, деловых и личностных качествах претендентов на замещение должностей муниципальной службы, а с другой стороны, задает порядок для объективного сопоставления кандидатов между собой. Конкурс проводится в тех случаях, когда существует потребность в наборе сотрудников на вакантные должности, причем количество претендентов не обязательно должно быть, больше числа вакантных должностей. Конкурс в таком случае имеет своей целью сопоставление возможностей кандидатов с требованиями, предъявляемыми должностями муниципальной службы, на которые они претендуют.
Происходящие перемены в отношении к муниципальной службе и новый уровень требований к ее кадровому составу постепенно меняют подход к работе с кадрами органов местного самоуправления. К сожалению, недостаточно быстро, но приходит понимание того, что использование принципа конкурсного отбора, с одной стороны, способствует повышению эффективности работы органов местного самоуправления, с другой стороны, делает результаты отбора5 более значимыми для самих муниципальных служащих.
Конституционно-правовые основы ограничений права граждан на равный доступ при поступлении на муниципальную службу
В современных условиях одним из важных направлений совершенствования института муниципальной службы является обеспечение равного доступа к муниципальной службе. Данный процесс осуществляется в соответствии с определенными социальными и правовыми нормами, которые оказывают непосредственное влияние на формирование муниципальной службы как сферы профессиональной деятельности, на повышение ее эффективности, и как следствие этого — на усиление влияния на происходящие в обществе процессы.
При всей своей значимости, проблема обеспечения равного доступа к муниципальной службе ещё не получила должного освещения в современной научной литературе. Нередко ее рассматривают как целиком и полностью связанную с осуществлением кадровых действий, определяющих порядок приема на муниципальную службу, сбор необходимых документов при поступлении на муниципальную службу, порядок проведения конкурсных процедур и др. Учитывая незначительную степень разработанности проблемы обеспечения равного доступа к муниципальной службе, в данной работе предпринимается попытка раскрыть ее наиболее важные стороны на основе анализа современного законодательства о муниципальной службе и практики его применения.
Принцип равного доступа . к муниципальной службе имеет многоаспектный характер (правовой, организационный, общественный, личностный аспекты), который и придает сложность его определению. С одной стороны, равный доступ к муниципальной службе представляет собой одну из важнейших сторон профессионального функционирования всей муниципальной службы в целом как комплексного, социального, правового и организационного института, с другой стороны - это явление можно рассматривать как процесс реализации права гражданина на получение реальной возможности прохождения муниципальной службы.
Содержание правового аспекта такого явления,, как равный доступ к муниципальной службе, характеризуется его правовым регулированием.
Из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей: . каждому право свободно распоряжаться, своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 3 2 (части 2 и 4) вытекает право граждан; на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является; одновременно: и осуществлением трудовых;прав. Эти права, согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут быть ограничены; только федеральным законом соразмерно конституционно значимым целям;.
Безусловно;, гражданин имеет, конституционное право? выбрать Bv качестве: профессии; и муниципальную службу. Это конституционное право конкретизировано в;статье 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года; № 25- ФЗ «О муниципальной службе вРоссийской Федерации», где: принцит равного доступа граждан к муниципальной; службе определяется в качестве одного из основных принципов муниципальной службы. 52
. В соответствии с частью 2 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной; службе в Российской Федерации» при поступлении на муниципальную: службу, а также при ее: прохождении, не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства; отношения к религии; убеждений, принадлежности к общественным объединениям; а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Это положение полностью соответствует части 2 статьи 3 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника.
Декларируя правовую реализацию конституционного принципа равенства в нормах федерального законодательства о муниципальной службе, законодатель упоминает о таких двух понятиях как «доступ к муниципальной службе» и «поступление на муниципальную службу», не являющихся, на наш взгляд, тождественными.
Теоретически следует определить, что доступ к муниципальной службе - это прежде всего возможность поступления на муниципальную службу, в то время как под поступлением на муниципальную службу стоит понимать непосредственное зачисление на муниципальную службу, когда решение о зачислении уже принято, т.е. реализацию этой возможности. Однако, эти понятия нельзя рассматривать в отрыве друг от друга: установленный федеральным законодательством равный доступ к муниципальной службе предшествует поступлению на муниципальную службу и является его неотъемлемой составляющей.
