Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципально-правовая ответственность как вид юридической ответственности 18
1.1. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности 18
1.2. Современные тенденции в формировании концепции отраслевого вида юридической ответственности в муниципально-правовой науке 31
1.3. Сущность и специфика ретроспективной муниципально-правовой ответственности 66
Глава 2. Основания и стадии привлечения к ретроспективной муниципально-правовой ответственности 100
2.1. Момент возникновения ретроспективной муниципально-правовой ответственности 100
2.2. Правовое основание ретроспективной муниципально-правовой ответственности как предпосылка возникновения муниципального охранительного правоотношения 114
2.3. Муниципальное правонарушение как фактическое основание возникновения ретроспективной муниципально-правовой ответственности 130
2.4. Конкретизация и реализация ретроспективной муниципально-правовой ответственности и ее процессуальное основание 147
Заключение 168
Список использованных источников и литературы 175
Приложение 204
- Методологические проблемы общей теории юридической ответственности
- Современные тенденции в формировании концепции отраслевого вида юридической ответственности в муниципально-правовой науке
- Момент возникновения ретроспективной муниципально-правовой ответственности
- Правовое основание ретроспективной муниципально-правовой ответственности как предпосылка возникновения муниципального охранительного правоотношения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года начавшаяся в России в 2001 году реформа местного самоуправления фактически перешла на новую стадию своего развития. На данном этапе еще более отчетливо прослеживается реализация одного из основополагающих принципов институциональной организации власти и управления — «принципа субсидиарное», в соответствии с которым политическая* власть, должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество' не в состоянии удовлетворить различные потребности1; решения органов власти должны приниматься, как можно, ближе к гражданину, а конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации своих полномочий . В этой связи компетенция органов местного самоуправления была значительно расширена, соответственно, увеличилось и количество осуществляющих эти полномочия органов и должностных лиц, в том числе выборных. Кроме того, более чем в два раза умножилось число муниципальных образований в Российской Федерации, что также обусловило кратное увеличение депутатского корпуса и количества глав муниципальных образований. Между тем, указанные лица не всегда обладают необходимым уровнем знаний и правовой культуры, что обусловливает возросшее число совершаемых ими правонарушений. Вышесказанное актуализирует проблемы ответственности на уровне местного самоуправления. Подтверждением этому является то, что повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципальных образований провозглашено одной из целей реформы местного самоуправления в России.
1 См.: Определение и пределы принципа субсидиарное. Доклад координационного Комитета по местным и региональным органам власти. Страсбург, 1994. С. 10.
Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: монография / М.Ю. Дитятковский. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. С. 185.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением занимает особое место. На фоне тенденции к централизации единой системы публичной власти, на которую все же в большей степени ориентировано новое законодательство о местном самоуправлении (в связи с чем в научной литературе высказывается озабоченность, что местное самоуправление может стать «уровнем государственной власти»), особое значение приобретают муниципальные институты, входящие в структуру гражданского общества, к которым относится, в частности, и институт ответственности перед населением. Однако в силу отсутствия должной правовой регламентации указанный вид ответственности почти не применяется на практике.
В связи с вышесказанным, институт ответственности органов и должностных лиц перед населением муниципального' образования приобретает все большую актуальность.
Между тем, не прекращаются споры, относительно отраслевой принадлежности указанного вида ответственности, в частности, определение ее как муниципально-правовои до сих пор считается в юридической литературе небесспорным. Таким образом, несмотря на возросшее в последнее время внимание к муниципально-правовои ответственности в правовой литературе, данный институт не утрачивает своего дискуссионного характера, кроме того, остаются неразрешенными множество проблем теоретического плана. В частности, не исследованы основания и стадии привлечения к муниципально-правовои ответственности, в то время как данные категории имеют огромное теоретическое и практическое значение для любого отраслевого вида ретроспективной юридической ответственности.
Изложенное подтверждает актуальность избранной темы исследования в теоретико-доктринальном аспекте.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории права, конституционного права, муниципального права, отраслевым наукам. Среди них труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, С.Н.
Братуся, М.С. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильєва, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, М.И. Клеандрова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Т.Г. Морщаковой, Ж.И. Овсепян, В.В. Пылина, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгина, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, Г.Н.Чеботарева, К.Ф. Шеремета, М.Д. Шиндяпиной, Е.С. Шугриной и др.
В силу того, что муниципально-правовая ответственность является сравнительно новой научной категорией, ее проблемы в муниципально-правовой доктрине разработаны недостаточно полно. Исследования, посвященные анализируемой проблематике, можно условно разделить на две группы. К первой группе относятся работы, предметом исследования которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, перед
, населением муниципального образования без определения ее отраслевой
1 принадлежности.
В разные годы при исследовании юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления краткому анализу ответственности органов и должностных лиц перед населением уделяли внимание К.И. Амирбеков, Е.Г. Кольцова, Н.Н. Черногор и др. В своих исследованиях эти авторы коснулись лишь общих проблем темы, не занимаясь их самостоятельным и глубоким исследованием. Они обратили на них внимание в связи с изучением более глобальной темы - юридической ответственности в системе местного самоуправления.
Ряд ученых высказали свои суждения насчет ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального
образования в рамках соответствующих разделов учебников и учебных пособий, а
также на страницах периодической литературы (Е.В. Белоусова, А.С. Борисов, В.И.
( Васильев, И.В. Выдрин, А.С. Саломаткин, В.И. Фадеев и др.)
7 Другие авторы посвятили проблемам ответственности органов и должностных лиц перед населением самостоятельные исследования (части исследования), в частности, такой мере ответственности, как отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (НА. Ваганова, В.Н. Руденко и др.)
Таким образом, исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, относящиеся к первой группе, чаще всего сводятся к комментированию действующего законодательства либо его изменений.
Во вторую группу работ входят исследования ответственности органов и должностных лиц перед населением муниципального образования» с определением ее отраслевой принадлежности, в частности, относящие данный вид ответственности к конституционно-правовой ответственности (С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, С.Д. Князев, В.Ф. Левин, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский, С.Г. Пилипенко, А.А. Сергеев, В.В. Таболин, А.А. Уваров и др.) и муниципально-правовой ответственности (В.И. Бабичев, Е.В. Измайлова, B.C. Кашо, С.Г. Соловьев, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др.) Муниципально-правовой ответственности посвящены также самостоятельные диссертационные исследования И.А. Алексеева, М.С. Долгополовой, А.А. Кочерги, Н.Н. Черногора и др. Работы, посвященные муниципально-правовой ответственности, имеют особое значение, так как вносят научный вклад в формирование отраслевого вида юридической ответственности в муниципальном праве. Их нельзя отождествлять с вышеназванными работами, относящимися к первой группе, поскольку в отличие от них в указанных исследованиях акцент делается на теоретическом аспекте проблемы.
Не подвергая сомнению ценность имеющихся исследований, можно, тем не менее, утверждать, что в современной литературе по муниципальному праву крайне мало работ, специальным предметом рассмотрения которых являлись бы исключительно вопросы муниципально-правовой ответственности; имеющиеся
8 исследования всех аспектов проблемы муниципально-правовой ответственности не исчерпывают; по многим положениям нет единства мнений. В частности, существенного научного осмысления требуют вопросы оснований муниципально-правовой ответственности как фундамента, на котором строится законность и справедливость, в то время как в большинстве исследований презюмируется, что единственным основанием муниципально-правовой ответственности является муниципальное правонарушение. Однако даже это основание детально не исследуется, что, безусловно, является пробелом в правовой науке. А проблема стадий привлечения к муниципально-правовой ответственности вообще осталась за рамками теоретической разработки. В связи с этим, самостоятельное и разностороннее изучение теоретических проблем категории муниципально-правовой ответственности, а также ее оснований и стадий привлечения имеет сегодня большое значение как для доктрины муниципального права; так и для. эффективной реализации прав и свобод граждан, в, частности, права на местное самоуправление.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере нормативного закрепления и реализации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также других субъектов муниципальных правонарушений. В качестве предмета исследования выступают теоретические проблемы сущности, оснований и стадий привлечения к ретроспективной муниципально-правовой ответственности.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения общетеоретической, конституционно-правовой, муниципально-правовой литературы, анализа нормативно-правовых актов; регламентирующих ответственность перед населением муниципального образования, а также обобщения практики применения муниципально-правовой ответственности определить ее сущность, обозначить и проанализировать, проблемы оснований ретроспективной муниципально-правовой ответственности, рассмотреть
9 ретроспективную муниципально-правовую ответственность в динамике с выделением соответствующих стадий.
Указанные цели конкретизируются в решении следующих задач:
Уяснить сущность юридической ответственности как родового понятия по отношению к отраслевому виду ответственности в муниципальном праве для установления методологической основы исследования сущности муниципально-правовои ответственности.
Выявить содержание понятия «муниципально-правовая ответственность» посредством анализа существующих в юридической доктрине тенденций в формировании концепции отраслевого вида юридической ответственности в муниципально-правовои науке.
С учетом общетеоретических знаний о юридической ответственности и специфики муниципально-правовои ответственности уяснить сущность последней.
4. Определить соотношение понятий «муниципальное охранительное
правоотношение» и «правоотношение муниципально-правовои ответственности»,
посредством рассмотрения их* в динамике выявить момент возникновения
муниципально-правовои ответственности.
5. На основе общетеоретических определений оснований юридической
ответственности раскрыть содержание понятия «основание ретроспективной
муниципально-правовои ответственности».
6. На основе существующих в теории права и отраслевых юридических науках
позиций относительно содержания правового, фактического и процессуального
оснований юридической (в том числе отраслевой) ответственности с учетом
специфики муниципально-правовои ответственности выявить содержание понятий
«правовое основание ретроспективной муниципально-правовои ответственности»,
«фактическое основание ретроспективной муниципально-правовои
ответственности» и «процессуальное основание ретроспективной муниципально-
( правовой ответственности».
7. Обобщить практику нормативного закрепления правового основания
ретроспективной муниципально-правовои ответственности, а также практику
1 л
10 реализации указанного вида ответственности, выявить существующие в этой сфере проблемы и предложить авторский вариант их решения.
8. Рассмотреть динамику ретроспективной муниципально-правовой ответственности сквозь призму имеющихся в теории права представлений о стадиях юридической ответственности с учетом специфики муниципально-правовой ответственности и ее оснований.
Методологическую основу исследования составила многоуровневая система приемов и способов научного познания. На философском уровне методологии использовался такой метод познания, как диалектика. В рамках данного исследования указанный метод был направлен, во-первых, на понимание муниципально-правовой ответственности в единстве и противоположности ее элементов, во-вторых, на видение муниципально-правовой ответственности как процессуально-изменчивого, развивающегося- явления; в частности, при- анализе динамики муниципального охранительного- правоотношения ^ и правоотношения: муниципально-правовой- ответственности. Использованы, общелогические методы познания, а именно: анализ (при разложении предмета исследования на составные части, разработке различных классификаций, без которых невозможно получить подробное и полное представление о рассматриваемых явлениях); синтез (при выделении наиболее существенных свойств муниципально-правовой ответственности и при формулировании обобщающих выводов); абстрагирование; обобщение; идеализация (при создании схем); индукция; дедукция; аналогия; абдукция (метод выдвижения и опровержения гипотез) / метод альтернатив (при анализе тенденций в формировании концепции отраслевого вида юридической ответственности в муниципально-правовой науке). На обгценаучиом уровне применялись такие эмпирические методы, как описание (при фиксации сведений о муниципально-правовой ответственности средствами языка); сравнение (например, правовых норм, регулирующих те или иные отношения в сфере муниципально-правовой' ответственности в различных муниципальных образованиях); моделирование (при исследовании состава муниципального правонарушения); системный подход (например, при рассмотрении муниципально-правовой
ответственности, муниципального охранительного правоотношения и правоотношения муниципально-правовой ответственности как систем, выявлении многообразных связей и сведения их в единую картину). Также использовались общенаучные теоретические методы познания, а именно: аксиоматизация; гипотетико-дедуктивный метод; восхождение от абстрактного к конкретному. На частнонаучном уровне методологии применялись такие методы социально-гуманитарного познания, как герменевтика (как один из основных методов настоящего исследования, предполагающий углубление знаний о юридической ответственности как целом и муниципально-правовой ответственности как части путем постоянного возвращения от целого к части и наоборот, в том числе при распространении общетеоретических представлений о юридической ответственности на категорию муниципально-правовой- ответственности с учетом специфики последней), прагматизм"(при верификации основных гипотез о развитии теории отраслевого вида.юридической ответственности в,муниципально-правовой; доктрине,- а также' при использовании принципа практической пользы, при' формулировании новых научных дефиниций), синергетика (при анализе перспектив-, дальнейшего развития концепции отраслевого вида юридической ответственности в муниципальном праве посредством рассмотрения теории юридической ответственности как сложной динамической системы). На дисциплинарном уровне использовались историко-правовой (например, при сравнении норм различных федеральных законов о местном самоуправлении); сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования ответственности органов и должностных лиц перед населением в РФ и зарубежных странах, в различных муниципальных образованиях) и формально-юридический (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие отношения) методы.
Нормативной базой исследования стали международно-правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы муниципально-
правовой ответственности, а также нормативные правовые акты зарубежных
государств.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в
том, что ее результаты могут быть использованы в процессе преподавания в высших
учебных заведениях юридических дисциплин, а также в деятельности по
совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов о
местном самоуправлении и нормотворческой деятельности муниципальных
образований. Практическая значимость также заключается в том, что в случае
усовершенствования нормативной регламентации муниципально-правовои
ответственности с использованием разработанных в настоящем диссертационном
исследовании положений, расширится правоприменительная практика реализации
I указанного вида ответственности. Так, в настоящее время муниципально-правовая
і ответственность почти не применяется, и все попытки населения муниципального
]' образования привлечь должностных лиц местного самоуправления- к,
h І
\ ответственности не достигают логического завершения в виде голосования по
отзыву. Исследование стадий муниципально-правовои ответственности позволит
выявить, на каком этапе возникают затруднения с реализацией указанного вида
ответственности и каковы их причины, а анализ оснований муниципально-правовои
ответственности позволит обнаружить проблемы нормативного закрепления
оснований и процедуры привлечения к муниципально-правовои ответственности,
препятствующие эффективному применению указанного вида ответственности на
) практике. Кроме того, выводы, полученные в ходе исследования, могут быть
f положены в основу практических рекомендаций по применению мер муниципально-
; правовой ответственности для населения муниципального образования.
Научная новизна исследования обусловлена выбором предмета и методологии
; исследования. Впервые с применением методов герменевтики и синергетики
оцениваются перспективы дальнейшего развития концепции отраслевого вида
\ юридической ответственности в муниципальном праве, определяется сущность и
' специфика ретроспективой муниципально-правовои ответственности, выделяются и
і детально анализируются три основания ретроспективной муниципально-правовои
I }
13 ответственности, исследуются муниципальное охранительное правоотношение и правоотношение муниципально-правовой ответственности в их соотношении и взаимосвязи с обособлением соответствующих стадий. Кроме того, научная новизна исследования обеспечивается использованием новейших нормативных и доктринальных источников, обобщением практики нормативной регламентации и реализации муниципально-правовой ответственности. Выполнен авторский перевод ряда зарубежных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также статей зарубежных авторов, анализирующих практику реализации указанного вида ответственности.
В'работе представлено авторское понимание сущности, специфики, оснований и стадий привлечения к ретроспективной муниципально-правовой ответственности.
В' рамках поставленных целей и обозначенных задач сформулированы следующие основные положения^ выносимые на-защиту:
Методологические проблемы общей теории юридической ответственности
Проблемам муниципально-правовой ответственности посвящено значительное количество исследований. Тем не менее, собственное прочное учение об ответственности в муниципальном праве еще не сформировалось. Более того, содержание самого понятия «муниципально-правовая ответственность» имеет дискуссионный характер. Соответственно, прежде чем вести речь об основаниях и стадиях указанного- вида ответственности, необходимо определиться; что будет пониматься под «муниципально-правовой ответственностью»- в настоящем исследовании. В данной главе муниципально-правовая ответственность будет рассматриваться как вид юридической ответственности. Необходимость исследования муниципально-правовой ответственности в ракурсе «часть — целое» обусловлено неизбежностью использования общетеоретических разработок юридической ответственности при определении сущности муниципально-правовой ответственности, ее оснований, стадий и т.п. То есть, с одной стороны, муниципально-правовая ответственность по отношению к юридической ответственности является частным (частью), а частному, как известно, присущи все признаки общего (целого). Но, с другой стороны, нельзя не учитывать тот факт, что муниципально-правовая ответственность имеет свою специфику, в силу чего отдельные общие признаки юридической ответственности могут преломляться. Другими словами, юридическая и муниципально-правовая ответственность соотносятся между собой как категории рода и вида. «В таком понятийном ряду род представляет нечто общее в предметах, составляющих его виды. Понятие, относящееся к категории «вида», обладает свойствами, признаками понятий, которые находятся на более высоком уровне, но вместе с тем имеют и свои отличительные черты». Рассмотрение общетеоретических категорий юридической ответственности сквозь призму специфики отраслевого вида ответственности способствуют обогащению общих разработок юридической ответственности, дальнейшему развитию теории правовой ответственности. Достижения отраслевых юридических наук предоставляли и предоставляют теоретикам права возможность для анализа, синтеза и выработки единых категорий. Таким образом, подобная «взаимовыгодная» связь- развивает и разработки отраслевых учений, и общие концепции юридической ответственности. Вышесказанное обуславливает необходимость при исследовании муниципально-правовой ответственности использовать общие знания о правовой ответственности с учетом специфики соответствующего отраслевого вида. Между тем, нельзя не отметить некоторые существующие в этой сфере проблемы. Так, Н.Н. Черногор отмечает, что общетеоретические разработки проблемы правовой ответственности весьма неудачно используются в отраслевых юридических науках, которые игнорируют при этом общеизвестные закономерности и принципы познания, что приводит к размыванию фундаментального знания, разрушению понятийно-категориального аппарата, формированию теоретических конструкций, которые все больше приобретают черты некой множественности не согласованных между собой понятий и терминов, а также теоретических и правовых "нагромождений", весьма далеких от реального положения вещей и потребностей правовой и социальной практики3. Таким образом, при исследовании видов правовой ответственности по отраслевому признаку очень важным становится правильное применение общетеоретических знаний что приобретает особенное значение при изучении муниципально-правовой ответственности. Указанных ошибок можно избежать посредством верного выбора методов исследования. Современная юридическая практика требует от теории права постоянного совершенствования методологии. Возможно, поэтому в новейшей юридической литературе все большее признание находит понимание необходимости философского осмысления правовой проблематики . Юриспруденции необходимы интеллектуальные инвестиции в форме приобщения к новейшим технологиям исследования, без которых в настоящее время немыслим научный прогресс в области социально-прикладных наук . Достижения общей теории права как самостоятельной науки значительно уступают достижениям общей философии и общей социологии. Две последние, в отличие от правоведения, уже окончательно интернационализировались. Юридическая( наука продолжает оставаться-«национально замкнутой», несмотря на усилия- развивать сравнительное правоведение и т.д.3 Использование в юридических исследованиях технологий, полученных в- других отраслях гуманитарных наук (философии, психологии, социологии), позволяет российской юриспруденции гармонично интегрироваться в мировую культуру4. В этом контексте особое значение приобретают такие направления юридических исследований, как философия права и социология права, развиваемые ведущими российскими учеными5. Все вышесказанное обусловило выбор такого метода исследования, как метод герменевтического круга6, в соответствии с которым понимание чего-либо является принципиально незавершаемой деятельностью, всегда подчиняющейся правилу циркулярности, то есть движению по расширяющимся кругам, когда повторное возвращение от целого к части и от частей к целому меняет и углубляет понимание смысла части, подчиняя целое постоянному развитию. Таким образом, указанный метод предусматривает наличие двух видов процедур, двух видов понимания, различие между которыми аналогично различию между анализом и синтезом, дедукцией и индукцией. Первый вид понимания - интерпретация «единичного жизненного проявления» - предполагает, что из знания о целом (в данном случае - 0 юридической ответственности) дедуктивно выводится знание о части (муниципально-правовой ответственности), таким образом, истолкование смысла части осуществляется на основании знания о смысле целого. Такая, аналогичная анализу процедура имеет своей целью элементарное понимание. Второй вид понимания - интерпретация «единства жизненных проявлений» - предполагает, что путем особой индукции, направленной от частных случаев к целому, осуществляется специфический герменевтический синтез.
Современные тенденции в формировании концепции отраслевого вида юридической ответственности в муниципально-правовой науке
Интегративность юридической ответственности проявляется, в том числе в существовании общей теории юридической ответственности. Кроме того, выделяется понятие «система юридической ответственности», под которым понимается «совокупность и взаимодействие норм и институтов права, соблюдение которых обеспечивает правопорядок, а применение их при совершении правонарушения восстанавливает правопорядок. Системное единство юридической ответственности обеспечивается предметом и методом правового регулирования, едиными принципами юридической ответственности»1. Юридическая ответственность как система состоит из подсистем, которыми выступают отдельные виды юридической ответственности. Количество подсистем в системе юридической ответственности равно количеству видов юридической ответственности. В свою очередь каждый вид юридической ответственности характеризуется своими подвидами (подсистемами), а подвиды юридической ответственности состоят из совокупности норм юридической ответственности1. Рассматривая систему юридической ответственности, следует иметь в виду различные уровни этой системы. Так, на одном уровне мы отмечаем вид юридической ответственности как ее подсистему, а на другом — как самостоятельную систему. Каждый вид юридической ответственности выступает в качестве самостоятельной системы, но системы другого уровня (на уровне отрасли права). Ее компоненты - подвиды юридической ответственности, закрепляющие ответственность в качественно однородных сферах общественных отношений, то есть в рамках отрасли права2. Для исследования муниципально-правовой ответственности интерес1 представляет отраслевой уровень системы юридической ответственности, где в качестве подсистем единой системы юридической ответственности рассматриваются ее отраслевые виды. «Отраслевой критерий классификации юридической ответственности позволяет рассматривать ее в качестве части системы отечественного права, не нарушая единого классифицирующего критерия. Классифицирующим критерием юридической ответственности выступает ее отраслевая принадлежность. На основе отраслевого критерия происходит наиболее крупное, первоначальное деление юридической ответственности»3. В соответствии с основной видовой дифференциацией отраслей права, сложившейся еще в СССР и РСФСР и по традициям научных исследований, идущим еще с советского периода, большинство российских авторов, и на сегодняшний день различают пять традиционных видов юридической ответственности - административную, гражданскую, материальную, дисциплинарную, уголовную ответственность1. В то же время в современной российской учебной и научной литературе (конец XX - начало XXI века) юридическая ответственность все чаще рассматривается как один из трех основополагающих критериев деления права на отрасли (наряду с предметом и методом), как неотъемлемый признак отрасли (как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие), как показатель отраслевого самоопределения соответствующих нормативных блоков и правовых норм". Однако подобные мнения не могут быть признаны абсолютно бесспорными. Так, О.Э. Лейст справедливо отмечал: «Обычно ответственность подразделяется на виды в зависимости от отраслей права. Но данное деление не совпадает с отраслевой структурой права уже по той причине, что видов ответственности меньше, чем отраслей права, причем за нарушение норм права различных отраслей может применяться ответственность одного и того же вида»3. Данное положение не теряет своей актуальности и на настоящий момент. В связи с вышесказанным, при анализе тенденций видовой (по отраслевому критерию) дифференциации юридической ответственности в российской юридической литературе отмечается: «Существует два варианта дальнейшего развития общей теории юридической ответственности: традиционная универсализация и отраслевое дробление. Первый предполагает сохранение четырехзвенной системы традиционных видов ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарно-материальная), универсально применяемых за нарушения норм всех иных отраслей права. Второй - конструирование собственных отраслевых видов ответственности, наряду с предметом и методом, определяющих правовую специфику отрасли». Из новых видов ответственности, выделяемых в российской науке постсоветского периода, наиболее воспринятой оказалась идея конституционной ответственности . Почти во всех учебниках по теории государства и права, изданных за последние несколько лет, конституционно-правовая (конституционная) ответственность указывается как традиционный вид ответственности, причем в большинстве случаев стоит на первом месте перед остальными классическими отраслевыми видами3. Подобный «успех» может быть объяснен отнесением конституционного права к числу так называемых профилирующих отраслей, выделяемых в рамках правовой системы (наряду с уголовным, административным, гражданским правом)4. По мнению Д.А. Липинского, из, наличия профилирующих отраслей права- следует, что существуют и профилирующие виды юридической ответственности, в том числе конституционно-правовая . Он- же отмечает: «Если в. соответствующий период из профилирующих отраслей выделились и обособились самые разнообразные отрасли права, возможно предположить, что аналогичные, процессы должны происходить и с юридической ответственностью».
Момент возникновения ретроспективной муниципально-правовой ответственности
В силу новизны института муниципально-правовой ответственности и одноименной научной категории много теоретико-правовых проблем в этой сфере все еще остаются вне рамок научного осмысления: В частности, отсутствуют исследования, посвященные основаниям и стадиям муниципально-правовой ответственности. Более того, в. муниципально-правовой, доктрине указанным понятиям почти не уделяется/ внимания; и ученые, занимающиеся проблемами муниципально-правовой ответственности, в лучшем случае лишь высказывают свою точку зрения относительно основания муниципально-правовой ответственности, этим и ограничиваются. Между тем, определение оснований является центральным вопросом для любого вида юридической ответственности, поскольку определение и их строгое соблюдение составляют необходимую гарантию прав и свобод граждан1. В праве «основание ответственности» является фундаментальной категорией, на которой строится законность и справедливость. Это - та самая юридическая точка опоры, которая может стать основой законности или беззакония". Не менее важным вопросом являются и стадии ответственности. Однако в этом аспекте муниципально-правовая ответственность в юридической литературе вообще не исследовалась. Таким образом, назрела необходимость в теоретическом осмыслении проблем оснований и стадий муниципально-правовой ответственности. Представляется, что данный «пробел» в науке муниципального права можно устранить посредством использования общетеоретических разработок об основаниях и стадиях юридической ответственности, рассматривая их сквозь призму специфики муниципально-правовой ответственности. В правовой литературе нет единого понимания оснований (основания) ответственности. Большинство авторов, рассматривающих различные виды ответственности, указывают в качестве единственного основания правонарушение (в том числе, дисциплинарный проступок, административное правонарушение, преступление) или состав правонарушения1. Кстати сказать, в науке муниципального права также поддерживается мнение, согласно которому основанием- муниципально-правовой ответственности является муниципальное правонарушение2. Такая позиция, на наш взгляд, сужает общетеоретическую концепцию содержания понятия «оснований юридической ответственности». При этом совершенно не учитывается или недооценивается, юридическая форма правонарушения как явления социальной действительности. Ведь в качестве основания ответственности правонарушение учитывается не само по себе, а взятое в определенном правовом отношении в совокупности с правовыми нормами. Поэтому, как совершенно справедливо отмечал профессор Н.И. Кузнецов и некоторые другие ученые, основания ответственности имеют двоякий смысл: во-первых, на основании чего — закона, другой нормы права, договора (правовое основание) - можно ставить вопрос об ответственности; и во-вторых - за что конкретно лицо может нести ответственность. В данном случае речь идет уже о фактическом основании юридической ответственности3. Таким образом, единственно правильным представляется вывод, сделанный профессором А.А. Тер- Акоповым, о единстве фактических (материальных) и правовых оснований ответственности. Кроме того, в теории права выделяется также процессуальное основание юридической ответственности. На необходимость его исследования применительно к каждому из видов юридической ответственности обращают внимание такие ученые, как А.А. Тер-Акопов, О.Э Лейст, В .Н. Кудрявцев и др. В-их исследованиях содержатся положения о том, что ответственность не может быть реализована без правоприменительной деятельности; совершенное деяние и наступившие последствия не могут быть автоматически вменены правонарушителю в вину; только в результате процессуальной деятельности в конечном итоге определяется соответствие правового и фактического основания;ответственности, то есть наличие состава правонарушения в конкретном деянии2. Д.Н1 Бахрах отмечает: «Наличие нормы, устанавливающей ответственность, и деяния, названного в этой норме, - это только нормативная и фактическаяv предпосылки юридической ответственности. Многие правонарушенияне обнаруживаются, часто не находят виновных и т.д. Если по факту правонарушения на основе нормы права о привлечении лица к ответственности, то только после вступления в силу наступает реальная ответственность»3. Таким образом, наиболее оправданной представляется точка зрения, согласно которой основаниями юридической ответственности являются правовое, фактическое и процессуальное. Что же касается муниципально-правовой ответственности, то вопреки поддерживаемому большинством ее исследователей мнению мы считаем, что следует так же выделять три основания муниципально-правовой ответственности, рассматриваемых в единстве: правовое, фактическое и процессуальное. Важна также последовательность: прежде всего, должна быть муниципально-правовая норма, устанавливающая модель поведения и санкцию за отклонение от нее. Затем может возникнуть фактическое основание - не соответствующее муниципально-правовой норме деяние. При наличии нормы и не соответствующего ей деяния уполномоченная инстанция (население муниципального образования) в порядке, установленном муниципально-правовыми нормами, может определить меру муниципально-правовой ответственности за указанное деяние. Таким образом, привлечение к муниципально-правовой ответственности, равно как и привлечение к любому другому виду юридической ответственности - это процесс, имеющий некие временные характеристики, в силу чего оправданным представляется выделение в нем стадий. По справедливому утверждению G.JI. Кондратьевой, юридическая ответственность есть развивающееся; динамическое явление. С этих позиций научный интерес и немалое практическое значение имеет разграничение относительно! самостоятельных по «целям и содержанию-стадий (этапов) развития?-юридической ответственности1. Необходимо констатировать, что, к сожалению, в современной правовой литературе имеется крайне малое количество исследований, посвященных проблемам как стадий юридической ответственности в целом, так и стадий ее отраслевых видов. Приведем некоторые научные концепции, выделяющие стадии юридической ответственности. Так, Б.Т. Базылев выделял три стадии юридической ответственности, а именно: становление (первоначального развития), конкретизация и осуществление . Б.Л. Назаров обосновывает следующие стадии: возникновение юридической ответственности; ее выявление; опосредование юридической ответственности, ее официальная оценка в актах компетентных органов; реализация юридической ответственности . Схожей точки зрения придерживается И.Н. Сенякин, различающий следующие стадии: возникновение юридической ответственности; выявление правонарушения; официальная оценка правонарушения как основание юридической ответственности в актах компетентных органов; реализация юридической ответственности1. М.В. Заднепровская рассматривает следующие стадии юридической ответственности: «стадия состояния» прав и обязанностей субъектов правоотношения ответственности; стадия реализации прав и обязанностей субъектов правоотношения ответственности . К.С. Лиховидов считает, что юридическая ответственность проходит в своем развитии три стадии: установления, возложения и реализации . Наконец, наиболее распространенной и признанной является позиция, согласно которой в рамках юридической ответственности выделяются следующие стадии: возникновение, конкретизация, реализация. При этом стадия возникновения начинается с момента совершения правонарушения, стадия конкретизации — с момента его обнаружения инстанцией компетентными органами, а стадия реализации — с момента вынесения правоприменительного акта4. Во - многом она вторит, приведенной позиции Б.Т. Базылева. Немногочисленные исследования стадий отраслевых видов ответственности, в основном, опираются, на указанную точку зрения?.
Правовое основание ретроспективной муниципально-правовой ответственности как предпосылка возникновения муниципального охранительного правоотношения
Обязательной предпосылкой возникновения правоотношения муниципально-правовой ответственности, как и любого другого правоотношения, является норма права, и праводееспособность субъектов. Поскольку последняя была рассмотрена в рамках анализа специфики муниципального правоотношения и особенностей инстанции муниципально-правовой ответственности, дублирование, указанных положений представляется нецелесообразным. Кроме того, особенности субъектов муниципального правонарушения будут исследованы ниже. Поэтому акцент будет сделан на рассмотрении правовых норм в их связи с правоотношением муниципально-правовой ответственности и самой і муниципально-правовой ответственностью.
Следует отметить, что поскольку правоотношение ответственности и сама1, юридическая; ответственность - это разные правовые явления и, соответственно, существует разница в соотношениях «норма права — правоотношение» и «норма права — юридическая ответственность», наблюдается дифференциация и в терминологии. В частности, правовая норма является предпосылкой возникновения правоотношения юридической ответственности и в то же время — правовым основанием юридической ответственности. Таким образом, предпосылка возникновения правоотношения ответственности суть правовое основание ответственности. В этой связи, можно сделать вывод о том, что правовое основание ответственности имеет особую правовую природу и существует еще до возникновения юридической ответственности. Хотя справедливости ради необходимо отметить, что некоторые авторы связывают возникновение ответственности с появлением правового основания, то есть с «провозглашения и введения, в, действие соответствующих законодательных актов, определяющих характер, пределы и условия реализации ответственности» и называют эту стадию «установление ответственности»1.
Что касается правового основания ответственности, следует начать с того, что правонарушение как явление социальной действительности имеет свою юридическую форму. Однако эта форма совершенно1 не учитывается или недооценивается исследователями отраслевой юридической ответственности. По нашему убеждению, в качестве основания.ответственности правонарушение должно учитываться не само по себе, а взятое в определенном правовом отношении в совокупности с правовыми нормами. Ведь если не будет нормы права, устанавливающей ответственность за определенное деяние, то при совершении этого деяния не будет основания для.привлечения к ответственности ровно так же, как и когда при наличии такойї правовой нормы-деяние не было совершено. Поэтому основания і ответственностш имеют двоякий, смысл: во-первых, на основании-чего-можно ставить вопрос об ответственности (правовое основание); и во-вторых - за что конкретно лицо может нести ответственность.(фактическое основание);. Таким образом, фактические (материальные) и правовые основания ответственности должны рассматриваться в единстве. Конечно, можно возразить, что понятие «правонарушение» уже включает в себя юридическую сторону - ведь это не что иное, как нарушение правовой нормы. Тогда возникает вопрос: какой нормы -регулятивной или охранительной? На наш взгляд, выделение понятия «правовое основание ответственности» необходимо хотя бы с целью ответа на этот вопрос.
Несмотря на то, что в юридической литературе, как уже отмечалось, преобладает точка зрения, согласно которой основанием ответственности является правонарушение, существуют правоведы, признающие необходимость выделения правового основания. Тем не менее, по вопросу содержания правового основания нет единства мнений даже среди них. Рассмотрим существующие точки зрения.
Во-первых, в общей теории права рядом авторов» под правовым основанием юридической ответственности понимается закон, договор,, норма права как основание юридической ответственности1.
Во-вторых, существует мнение, согласно которому правовыми основаниями юридической ответственности признаются источники правового регулирования, т.е. нормативные акты, определяющие характер, пределы и условия реализации ответственности2.
В-третьих, в деликтном праве (уголовное, административно-деликтное) под правовым основанием юридической ответственности; понимается также охранительная норма права, содержащая состав правонарушения (преступления) и подлежащая: применению- в конкретном случае1 нарушения права . Но и; эта точка зрениям не является «истинош в последней инстанции»;: (Существует ПОЗИЦИЯ} согласно которой правовым основанием юридической ответственности? является регулятивная правовая норма; которая нарушается» виновным; Иод юридическимг основанием отраслевой? юридической" ответственности понимается? также состав правонарушения? как совокупность законодательно закрепленных:.. признаков; характеризующих деяние как правонарушение3.
Кроме того, некоторыми учеными в качестве правового основания ответственности признается совокупность нормы-регулятора и нормы-санкции, предусматривающей меру ответственности за нарушение нормы-регулятора. При этом в рассматриваемом случае для точного отражения обыкновения юридической техники классическая структура правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) разбита на две подсистемы: норма-регулятор (гипотеза и диспозиция) и норма-санкция (санкция правовой нормы/.
Некоторые исследователи отраслевой юридической ответственности значительно расширяют содержание правового основания ответственности; Например, выделяется нормативное основание ответственности как совокупность правовых норм, закрепляющих: а) составы деликтов; б) правовые санкции и. принципы их применения; в) круг субъектов, уполномоченных применять эти санкции, - инстанции ответственности; г) процедуру применения мер юридической ответственности, т.е. ее процессуальную форму1. Таким образом, существует дифференцированность мнений относительно содержания правового основания юридической, в том числе отраслевой, ответственности.
