Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности конституционного правосудия в России как федеративном государстве 13
CLASS Глава II. Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел в сфере федеративных отношений 5 CLASS 8
1. Основные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и их реализация при рассмотрении дел в сфере федеративных отношений 58
2. Иные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотренно дел в сфере федеративных отношений 104
Глава III. Совершенствование компетенции Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению федеративного устройства России 118
1. Разграничение компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и судебных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации относительно разрешения вопросов федеративного устройства России 118
2. Организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению федеративного устройства России 137
Заключение 153
Список использованной литературы 154
- Основные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и их реализация при рассмотрении дел в сфере федеративных отношений
- Иные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотренно дел в сфере федеративных отношений
- Разграничение компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и судебных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации относительно разрешения вопросов федеративного устройства России
- Организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению федеративного устройства России
Введение к работе
Конституционное правосудие - принципиально новый для России правовой институт, присущий странам с развитыми демократическими традициями. Его предназначение заключается в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции, ограничении власти, защите прав и свобод личности. Осуществляемый в форме правосудия, конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства, весомый элемент правовой защиты Конституции страны.
Основной закон любого государства, который принят в переходный период, как правило, не фиксирует уже сложившуюся модель государственного устройства, а лишь предлагает желаемую. При таком состоянии общественных отношений Конституция не всегда способна в полном объеме отражать существующие публично-правовые отношения - от старых уже отказались, новые еще не утвердились. Именно подобная ситуация сложилась в Российской Федерации в начале 90-х годов XX века. Подтверждением этого являются последние законодательные инициативы Президента Российской Федерации, направленные на коррекцию правовых основ федеративного устройства России. «Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты», - отметил глава государства в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию Российской Федерации.1
Данные обстоятельства предопределили роль судебного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (далее Конституционный Суд РФ), а именно, - направленность его деятельности в области разрешения правовых конфликтов, возникающих между участниками федеративных отношений.
' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Государство Россия. Путь к эффективному государству. Москва -2000, с.25.
Статья 1 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее Конституция РФ) провозглашает Россию демократическим правовым федеративным государством. В любом федеративном государстве возникают публично-правовые конфликты между институтами государства в сфере федеративных отношений. Такие конфликты не могут иметь место лишь в условиях диктаторского режима, когда само дальнейшее существование федеративного строя поставлено в зависимость от волевого решения, диктата центральной власти. В условиях же демократического федеративного устройства государства выделяются обычно три способа разрешения подобных конфликтов.
Первый способ - это когда разрешение конфликта остается не урегулированным правом, оно полностью отдается на усмотрение различных политических сил и определяется общим политическим развитием общества.
Второй способ реализуется тогда, когда несудебные органы государства властным решением разрешают конфликты между центральной властью и отдельными субъектами федерации, используя согласительные процедуры в качестве дополнительного, но не обязательного средства.
Третий путь - это принятие авторитетным судебным органом юридически обязательных решений по спорам, касающимся федеративного устройства.
Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ,
предусмотренных статьей 125 Конституции РФ, исходя из ее буквального
текста, непосредственно направлена на разрешение споров, возникающих в
сфере федеративных отношений. Другая часть полномочий по рассмотрению
споров вытекает из смысла и содержания конституционных норм, который
придается им практикой применения их в конституционном
судопроизводстве, осуществляемым Конституционным Судом РФ.
Диссертант полагает, что на природу компетенции Конституционного Суда РФ существенное влияние оказала предложенная Конституцией России
модель государственного устройства. Анализ результатов реализации компетенции Конституционного Суда РФ, проявляющейся в его решениях, позволяет констатировать обратное воздействие судебного органа конституционного контроля на федеративную модель России, при этом степень воздействия может увеличиваться до уровня определения и утверждения истинного смысла конституционных основ российского федерализма. Отмеченные обстоятельства обусловили выбор объекта настоящего диссертационного исследования - установить, какими потенциальными возможностями обладает Конституционный Суд РФ в механизме обеспечения рационального для России федеративного устройства, какое его предназначение и роль в названном механизме, как и в какой мере реализуются и могут быть реализованы возможности его полномочий в этой важнейшей сфере государственного строительства страны; пути их дальнейшего совершенствования.
Предметом данного диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы, регулирующие вопросы компетенции Конституционного Суда РФ, а также его деятельность, направленная на реализацию полномочий при рассмотрении дел в сфере федеративных отношений.
Цели и задачи исследования.
Исходя из актуальности темы, в диссертационном исследовании ставится цель рассмотреть компетенцию Конституционного Суда РФ с точки зрения отражения особенностей федеративного устройства России, с одной стороны, и потенциальных возможностей каждого отдельного полномочия при решении вопросов государственного устройства России, с другой.
Цель исследования предопределила соответствующие задачи:
- определить характерные черты конституционного правосудия в России как федеративном государстве;
выявить особенности компетенции Конституционного Суда РФ по рассмотрению дел в сфере федеративных отношений;
провести анализ природы отдельных полномочий Конституционного Суда РФ с точки зрения отражения особенностей модели федеративного устройства России;
- установить обратное влияние Конституционного Суда РФ на
формирование рациональной для России модели федерализма, раскрывая
смысл конституционной модели.
- определить основные направления дальнейшего совершенствования
компетенции Конституционного Суда РФ по обеспечению федеративного
устройства России.
Теоретические основы исследования.
Поскольку конституционное правосудие применительно к анализируемой проблеме тесно связано с исследованиями вопросов федеративного устройства государства, то следует отметить, что формированию взглядов диссертанта способствовали фундаментальные исследования таких ученых и общественных деятелей прошлого, оказавших определяющее влияние на теорию федерализма, как Ш. Монтескье, М.Вебер, Г.Ф.Гегель, Т.Гобс, Г.Еллинек, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиль и др.
Необходимо отметить, что несмотря на существенные изменения, произошедшие в конституционно-правовых институтах государства, при этом автором не оставлены без внимания фундаментальные труды таких российских государствоведов прошлого как А.Алексеев, А.Ященко, А. Рождественский.
Несмотря на то, что конституционное правосудие появилось в России сравнительно недавно, это государственно-правовое понятие стало предметом изучения многих отечественных ученых современного периода, труды которых были изучены, а их идеи использованы диссертантом в настоящей работе. К их числу относятся С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M.
Барнашов, А.А. Белкин, СВ. Боботов, Н.А. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, А.Д. Бойков, Н.Т. Ведерников, Н.В. Витру к, Б.Н. Габричидзе, Ю.В. Гаврюсов, Г. А. Гаджиев, В.К. Дябло, В.В. Ершов, Л.М. Карапетян, А.И. Ким, М.И. Клеандров, О.Е. Кутафин, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Т.Г. Морщакова, И.Ш. Муксинов, В.В. Невинский, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, С.А. Осепян, М.И. Пискотин, В.М. Савицкий, В.А., О.И. Тиунов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, О.В. Хашиктуев, В.Е. Чиркин, Х.Б. Шейнин, Ю.Л, Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие.
К числу современных зарубежных авторов, чьи идеи оказали определенное влияние на диссертанта, следует отнести исследования таких авторов, как Р. Бернхард, А. Бланкенагель, Б. Вагнер, Б Гесснер, П. Понтер, Д. Елазар, А.И. Киннер, А. Мавчич, В. Рудольф, К. Финкельбург, X. Штайнбергер и другие.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования изучению института конституционного правосудия в России, до сих пор не было проведено комплексного анализа природы компетенции Конституционного Суда РФ с точки зрения проявления в ее характере особенностей конституционной модели федеративного устройства России. Предпринимались лишь шаги проанализировать воздействие конкретных решений Конституционного Суда РФ на отдельные спектры федеративных отношений, что представляется абсолютно правильным. Однако такой анализ не дает представления в целом о возможной роли института судебной власти с точки зрения определения и утверждения подлинного смысла конституционных основ федеративного устройства России.
Методологическая и нормативная основы исследования
Методологической основой диссертации явились как общенаучные, так и некоторые специальные методы исследования. В качестве общенаучных методов применялись метод диалектического познания, системно-
структурный и логический подходы, а в качестве специальных конкретно-исторический, сравнительно-правовой, догматический и иные научные приемы исследования.
Диссертационное исследование проведено с использованием трудов отечественных и зарубежных авторов по конституционному праву, затрагивающих конституционные основы федерализма и осуществления конституционного правосудия, как в России, так и за рубежом. Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и решения их судебных органов конституционного контроля, а также использовалось законодательство СССР и законодательство ряда зарубежных государств.
Научная новизна диссертации
Научная новизна работы выражается в исследовании особенностей компетенции Конституционного Суда РФ, недостаточно изученных современной наукой, а именно, с точки зрения проявления в ее характере особенностей конституционной модели федеративного устройства России, с одной стороны, и обратного влияния результатов реализации компетенции на федеративную модель, с другой. Выводы и предложения автора непосредственно связаны не только с выявлением федеративной направленности практически каждого полномочия Конституционного Суда РФ, но и осуществлением конституционного правосудия в России в целом, как федеративном государстве в рамках разделения судебной ветви государственной власти по вертикали между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. Вносятся предложения по совершенствованию правовых основ компетенции Конституционного Суда РФ и ответственности за неисполнение его решений
применительно к обеспечению федеративного устройства Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, выводы и предложения, которые содержат элемент новизны и представляют определенный теоретический и практический интерес.
1. Анализ полномочий Конституционного Суда РФ, установленных непосредственно Конституцией РФ (статья 125) и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", с точки зрения государственного устройства России, позволяет выделить две категории полномочий. Первая - это те, которые, в силу того, как они буквально сформулированы в статье 125 Конституции РФ, непосредственно направлены на рассмотрение дел, связанных с федеративным устройством: разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ (часть 2, п.«б»), договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (часть 2, п.«в»); разрешает споры о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ (часть 3, п. «б»,) между высшими органами государственной власти субъектов РФ (часть 3, п. «в»). Вторая категория полномочий также может быть реализована при разрешении споров, связанных с федеративным устройством, но федеративная направленность этой категории полномочий вытекает не из буквального содержания, а из смысла конституционных норм, который придается им в практике их применения в конституционном судопроизводстве: разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (часть 2, п. «а»), не вступивших в силу международных договоров РФ; разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти (часть
З, п. «а»); по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (часть 4); дает толкование Конституции РФ (часть 5 статьи 125 Конституции РФ). «Иные полномочия» (п. 7 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»), которые могут быть предоставлены Суду Конституцией РФ, федеральными конституционными законами автор относит ко второй категории, полномочия же, предусмотренные в Федеративном и иных договорах федеративного характера, следует отнести к первой категории.
Отсутствие единой концепции в представлении рациональной для России модели федерализма с одной стороны, и способность Конституционного Суда РФ выносить комплексные решения обязательные для исполнения неограниченным количеством субъектов конституционно-правовых отношений, с другой, определяет особую роль Конституционного Суда РФ, которая должна состоять в установлении истины, с точки зрения выявления и утверждения подлинного смысла конституционных основ российского федерализма.
Органы судебного конституционного контроля субъектов РФ не вправе претендовать на проверку конституционности (уставности) федеральных законов, принятых в пределах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку законы субъектов РФ, регулирующие отношения по осуществлению судопроизводства в конституционных (уставных) судах, не подпадают под конституционный контроль Конституционного Суда РФ, так как принимаются в пределах исключительного ведения субъектов Федерации (ст.73 Конституции РФ).
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может закреплять в качестве источников
дополнительных полномочий ни федеральные законы, ни договоры (часть 7 статьи 3). Совершенствование компетенции Суда за счет наделения «иными полномочиями» возможно помимо самой Конституции РФ только в рамках Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», что вытекает из смысла статьи 128 (часть 3) Конституции РФ.
5. Конституционный Суд РФ следует наделить полномочием по осуществлению предварительного консультативного контроля по острым вопросам, касающимся политико-территориального устройства Российской Федерации, например сецессии.
Практическая значимость исследования
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего отношения по отправлению конституционного правосудия, совершенствованию уже имеющихся и наделении дополнительными полномочиями органов конституционного контроля Российской Федерации применительно к такому важному направлению как обеспечение и дальнейшее развитие федеративных отношений. Кроме того, выводы автора о том, что возможности Конституционного Суда РФ по обеспечению государственного устройства не ограничиваются разрешением дел в порядке абстрактного нормоконтроля, но и могут быть реализованы в порядке конкретного нормоконтроля, позволяют расширить круг субъектов (граждане, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ), способных позитивно влиять на федеративные отношения через рассмотрение их обращений в судебном органе конституционного контроля России. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права России и проведении спецкурсов по конституционному судопроизводству в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования
Материалы диссертационного исследования использовались в выступлениях на научно-практических конференциях, совещаниях, к числу которых можно отнести Международную Конференцию, посвященную столетию юридического образования в Сибири (г. Томск, 1998 г.), Российско-Канадский семинар на тему «Проблемы повышения эффективности стажировок государственных служащих в Канаде» (секция: Реализация конституционного принципа разделения властей) (г. Москва, февр. 2000 г.), Всероссийское совещание «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (Москва, Администрация Президента РФ, дек. 1999 г.). В период стажировки автора в федеральных и провинциальных органах судебной власти Канады (апрель-июнь 1997). Накопленные знания использовались для проведения сравнительного анализа правовых основ осуществления конституционного судопроизводства в России и Канаде.
В работе использовался также более чем шестилетний опыт работы автора в Конституционном Суде РФ в качестве главного консультанта, а затем советника судьи, что позволило апробировать некоторые взгляды и реализовать их в процессе подготовки проектов решений Конституционного Суда РФ, а также при составлении текущих аналитических документов. Основные выводы и положения диссертации изложены в семи опубликованных научных работах диссертанта.
Структура работы
Работа состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Основные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и их реализация при рассмотрении дел в сфере федеративных отношений
Любая конституция, которая принята в переходный период, не фиксирует уже сложившуюся модель государственного устройства, но лишь предлагает желаемую. При таком состоянии общественных отношений Основной закон не может отражать существующие публично-правовые отношения, поскольку таковых попросту нет (от старых уже отказались, новые еще не утвердились). Данное обстоятельство предопределило особенности конституционной модели российского федерализма - ее размытость и вариативность1. С таким мнением Н. Варламовой можно спорить, но последние попытки федерального центра по реформированию вертикали власти свидетельствуют именно об этом. В Конституции России, однако, предусмотрен институт, потенциальные возможности которого не используются в должной мере участниками государственного строительства, не смотря на то, что большая часть его полномочий направлена на нивелирование этих неизбежных особенностей.
В деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по разрешению дел, связанных с государственным устройством Российской Федерации условно можно выделить три этапа. В течение периода: январь 1992 года - сентябрь-октябрь 1993 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел около трех десятков дел, из которых треть касалась федеративного устройства России и вытекающих из него проблем взаимоотношений Федерации в целом и ее субъектов, субъектов Российской Федерации между собой, реализации Федеративного договора от 31 марта 1992 года. Начало второго этапа в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации связано с вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года, принятием в 1994 году Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Концом второго этапа и началом третьего, как нам представляется, следует считать весну 2000 года, когда Конституционным Судом Российской Федерации был принят ряд решений, в которых он вернулся к рассмотрению вопросов, связанных с законностью и конституционностью нормативных правовых актов, включая учредительные, отдельных субъектов Федерации . К концу 2000 года Конституционным Судом Российской Федерации принято более сорока решений, в которых изложено его видение конституционных механизмов обеспечения государственной целостности Федерации, соотношения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, взаимодействия в процессе правового регулирования принимаемых ими нормативных актов, единства государственной власти в Российской Федерации, утверждения принципов демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления в организации и функционировании государственной власти в субъектах Российской Федерации, защиты общефедерального стандарта прав человека во всех субъектах Российской Федерации. Таким образом, судебный орган конституционного контроля России принимает активное участие в наполнении модели федерализма, провозглашенной новой Конституцией Российской Федерации.
Модель федерализма, как правило, определяется исходя из особенностей, присущих системе разделения власти по вертикали. Современные модели федерализма именно так и систематизируются, с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве.
Конституционный Суд Российской Федерации не может находиться вне процесса формирования государственного устройства России. Возникает вопрос - какое влияние оказывает модель федеративного устройства, предложенная Конституцией Российской Федерации, на характер компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, с одной стороны, и, как судебный орган конституционного контроля, через реализацию своих полномочий, может участвовать в построении рациональной для Российской Федерации модели государственного устройства, с другой?
В материальном праве компетенция определяется через такие категории как подведомственность (полномочия судов в сравнении с несудебными органами) и подсудность (полномочия судов разных звеньев). В процессуальном праве представления о компетенции определяются положениями об основаниях возбуждения судебного производства. Как правило, нормы о подведомственности, т.е. о полномочиях органов конституционного контроля, в отличие от других государственных органов регулируются в неразрывном единстве с развивающими их положениями об основаниях возбуждения конституционного процесса.
Иные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по рассмоіреїшю дел в сфере федеративных отношений
Полномочия Конституционного Суда Российской Федерацией, которыми буквально его наделила Конституция Российской Федерации (статья 125) и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не являются исчерпывающими. На основании части 7 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд может осуществлять "иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий....". При этом, «иные полномочия», предоставляемые Суду Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами лишь потенциально могут быть направлены на регулирование федеративных отношений. «Иные» же полномочия, которые могут быть предоставлены Федеративным договором и заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий изначально, непосредственно предназначены для урегулирования федеративных отношений. Определенно, можно утверждать, что на характер и тех и других «будущих» полномочий повлияла и может повлиять конституционная модель российского федерализма.
На первый взгляд, к иным полномочиям, предоставляемым Конституцией Российской Федерацией можно отнести возможность Президента Российской Федерации в порядке части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации, в случае недостижения согласованного решения при использовании согласительных процедур, передать спор на рассмотрение соответствующего суда. Однако такой взгляд будет неверным, поскольку неверным будет сам подход. В данном случае не произойдет расширения полномочий, так как Конституционный Суд Российской Федерации уже наделен полномочием по разрешению споров о компетенции. Происходит лишь конкретизация полномочий Президента Российской Федерации и его права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, что и подтверждает статья 92 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Федеральный законодатель, воспользовавшись правом,
предоставленным ему частью 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации и частью 7 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливать иные полномочия, принял ряд федеральных конституционных законов.
Рассмотрим их в хронологическом порядке. Статья 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года "Об арбитражных судах в Российской Федерации", регламентируя полномочия Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, наделяет его правом решать "вопросы об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров"1. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации уже наделен правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации. Представляется, что природа договоров в данном случае именно федеративная, нежели гражданско-правовая. Следовательно, перед нами лишь распределение полномочий внутри самого Высшего Арбитражного Суда, как государственного органа.
Статья 35 Федерального закона от 17 ноября 1995 года "О прокуратуре Российской Федерации" предоставляет Генеральному прокурору право "обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле."1 Статья 125 Конституции Российской Федерации в числе субъектов обращения не упоминает Генеральную Прокуратуру Российской Федерации (Генерального прокурора), поэтому наделение ее таким правом пусть и обычным федеральным законом (часть 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации) может сыграть существенную роль в укреплении законности в процессе государственного строительства, особенно в деле приведения в соответствие с Конституцией России нормативных правовых актов субъектов Федерации. Появился новый субъект обращения, может появиться и новый, большой объем обращений, но объем полномочий Конституционного Суда и в этом случае не изменился (статья 125 часть 4 Конституции Российской Федерации).
Статья 29 Федерального конституционного закона от 28 февраля 1997 года "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" наделяет его правом по результатам рассмотрения жалобы "обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле."2 И в этом случае ситуация схожая - объем полномочий не меняется. Ранее, в данной главе, мы уже демонстрировали примеры, когда Конституционный Суд Российской Федерации в порядке конкретного нормоконтроля рассматривал дела, предметами рассмотрения по которым являлись нормы, регулирующие федеративные отношения.
Разграничение компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и судебных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации относительно разрешения вопросов федеративного устройства России
Среди отношений, оказывающих существенное влияние на развитие России как федеративного демократического государства, следует выделить отношения, складывающиеся между органами конституционного контроля Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Характеризуя роль и назначение органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации Кряжков В.А. и Лазарев Л.В. отмечают, что они «функционируют в рамках единого (общего) правового пространства, где федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации -одно целое, находящееся в логической и иерархической связи; они служат идеям правового государства, обеспечивая конституционность законов, договоров и государственной деятельности вообще с позиций федеральной Конституции и соответствующих конституций (уставов) субъектов Федерации.»
Отношения между этими органами складываются в различных сегментах правовой действительности, предметом же настоящего исследования будут отношения, связанные с проблемами разграничения компетенции, можно добавить, в сфере совмещенной (конкурирующей) компетенции , которые могут стать предпосылками для появления правовых коллизий и споров в области федеративных отношений.
Представляется очевидным, что в основу разграничения компетенций между данными судебными органами, так же как и другими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должен быть положен один из фундаментальных принципов построения любого федеративного государства, принцип разделения государственной власти между центром и составными частями. Попытка распространить этот принцип на судебную ветвь власти, может оказать нам помощь не только в решении проблемы разграничения компетенций между судебными органами конституционного контроля разного уровня, но и обнаружить направления (векторы) для совершенствования полномочий Конституционного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации, то есть предметы ведения реализуются в конкретных полномочиях законодательных органов, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. Применительно к нашей проблеме, из этого следует, что компетенция органа конституционного контроля, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации, производны от полномочий соответствующих законодательных органов Разграничение предметов ведения и полномочий - это не просто процесс механического разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами различного уровня, это есть ни что иное, как перераспределение государственной власти, ее законодательной ветви, по вертикали. Нам представляется, что помимо «производности» компетенций судебных органов конституционного контроля от соответствующих полномочий законодательных органов, можно сделать вывод и о перераспределении по вертикали судебной ветви государственной власти.
Компетенция органов конституционного контроля опосредованно определяется соответствующими предметами ведения соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Понятие "компетенция" тесно связано с конституционными положениями. Исходя из логики рассуждений, возникает вопрос, какие все же правовые источники определяют границы этой компетенции, какова структура и правовая природа этих источников? Ответы на эти вопросы во многом помогут определить и разграничить объем не только "бесспорных", но и «конкурирующих» полномочий органов конституционного контроля. Представляется, что ответ на данный вопрос необходимо излагать применительно к иерархии таких источников - Конституция Российской Федерации, законы, договоры, последовательно исследуя проблемные вопросы.
Положения Конституции Российской Федерации оказывают существенное влияние на объем полномочий органов государственной власти, осуществляющих конституционное правосудие. Конституционный принцип разделения государственной власти по вертикали пронизывает исследуемую нами структуру правовых источников и определяет их.
Конституция Российской Федерации имеет положения, в которых содержаться нормы материального характера, непосредственно определяющие объем полномочий и нормы, при анализе которых можно говорить об определенном объеме полномочий.
Организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению федеративного устройства России
В основе организационно-правовых вопросов совершенствования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, применительно к нашему исследованию, лежат предложения по расширению объема его компетенции в сфере обеспечения федеративного устройства Российской Федерации и совершенствованию правовых норм, регламентирующих отношения, связанные с ответственностью за неисполнение решений Суда участниками федеративных отношений. Подробная регламентация характера и объема полномочий в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» не позволяет говорить о радикальных изменениях компетенции, однако подобные предложения существуют, некоторые стоит просто озвучить, на некоторых необходимо остановиться подробнее.
На наш взгляд, наиболее интересной представляется точка зрения ряда авторов о целесообразности введения в России института предварительного конституционного контроля , наделив Конституционный Суд Российской Федерации характерным для этого полномочием.
Превентивный контроль (a priori) обладает тем преимуществом, которое позволяет определить спорные конституционно-правовые вопросы еще на ранней стадии законодательного регулирования, до вступления закона в силу (до промульгации), при этом для возбуждения процесса и принятия решения предусматриваются довольно короткие сроки. Превентивный контроль способствует стабильности законодательства и устраняет проблему отмены множества подзаконных актов, весьма серьезную в случае последующего признания закона ничтожным ex tunc.2 Предварительный конституционный судебный контроль применяется в Финляндии, Канаде, Италии, Румынии, частично во Франции. В некоторых странах предварительный контроль осуществляют не судебные органы, а законодательные, исполнительные, либо специально для этого образованные органы, в этом случае такой контроль еще называют политическим Система превентивного контроля имеет и свои недостатки, поскольку сложность и комплексность норм современных нормативных правовых актов может существенно затруднить обсуждение и выяснение их конституционности (конституционного смысла) до тех пор, пока появилась практика толкования нормативных положений, применения их судами и другими правоприменительными органами. Выделяют только два случая, в которых предварительный контроль обладает безусловным преимуществом
Во-первых, когда речь идет о проверке конституционности актов ратификации международных договоров. Конституционный Суд Российской Федерации обладает аналогичным полномочием, однако, он проверяет конституционность еще не вступивших в силу международных договоров (пункт "г" часть 2 статья 125 Конституции Российской Федерации). В данном случае превентивный контроль позволяет предотвратить коллизии законодательства страны и международного права.
Во-вторых, когда речь идет о проверке нормотворческой компетенции. Вопрос о компетенции всегда может быть поставлен абстрактно. Применительно к проблеме конкуренции правотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя предварительный контроль до издания нормативного правового акта, вполне мог бы способствовать стабильности правовой системы и надежности правовых гарантий, так как впредь нормотворческая компетенция соответствующего государственного органа уже не будет подвергаться сомнению.
В случае возможного наделения Конституционного Суда Российской Федерации полномочием по осуществлению предварительного конституционного контроля следует предусмотреть: на какой стадии законодательного процесса возможно возбуждение соответствующей процедуры; установить круг субъектов обращения с ходатайством; сроки обращения в Конституционный Суд Российской Федерации и принятия Судом решения; каковы правовые последствия решения, в том числе, возможен ли последующий контроль соответствующего закона.
Предварительный конституционный контроль, на наш взгляд, теоретически может осуществлять Конституционный Суд Российской Федерации. Он мог бы это делать в рамках полномочия по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт "б" часть 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации). Точнее в рамках пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", который гласит : ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если "заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти;". В спорах об "отрицании компетенции"1, когда орган государственной власти уклоняется от издания акта возникает момент, когда акта, как юридической формы, как предмета спора, еще нет, как это происходит в других случаях. Представляется, что Конституционный Суд Российской Федерации, вынося решение, обязывающее издать такой нормативный правовой акт, именно предварительно определяет характер нормотворческой компетенции органа (органов) государственной власти.
