Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические вопросы организации исполнительной власти 13
1. Исполнительная власть в теории разделения властей 13
2. Исполнительная власть в государствах с различной формой правления 32
Глава II. Правовой статус Президента Российской Федерации 61
1. История президентства в России 61
2. Президент Российской Федерации как глава государства 72
3. Полномочия Президента Российской Федерации по разрешению конфликтов 78
между властями
4. Президент Российской Федерации и исполнительная власть 86
Глава III. Правовой статус Правительства Российской Федерации 101
1. Правительство Российской Федерации как орган исполнительной власти 101
2. Состав Правительства 107
3. Правовое положение Председателя Правительства Российской Федерации 113
4. Правовые акты Правительства Российской Федерации 119
5. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Государственной Думы 126
Глава IV. Эволюция роли Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти 137
1. Исполнительная власть при совпадении президентского и парламентского большинства 140
2. Исполнительная власть при несовпадении президентского и парламентского 144
большинства
Заключение 159
Источники 163
- Исполнительная власть в теории разделения властей
- История президентства в России
- Правительство Российской Федерации как орган исполнительной власти
- Исполнительная власть при совпадении президентского и парламентского большинства
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется сформировавшимся за годы социально-экономических преобразований в России пониманием того, что успех реформ напрямую зависит от эффективности действий органов исполнительной власти1. Действительно, если самые лучшие законы не будут исполняться или будут исполняться плохо, то любые социально-экономические преобразования станут невозможны. Яркий тому пример - существование в России большого массива «неработающих» законов. А звучащее со времен начала перестройки требование создать эффективный механизм исполнения законов - это ли не призыв к организации эффективной исполнительной власти?
Особое значение тема исследования приобретает в связи с проводимой с 2000 года в стране реформой органов государственной власти, в ходе которой был изменен порядок формирования Совета Федерации, образованы федеральные округа, учреждены должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, радикально обновлены Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проводимая в настоящее время административная реформа выводит на первый план необходимость реформирования федеральных органов исполнительной власти.
Один из теоретиков разделения властей и «отцов-основателей» Соединенных Штатов Америки, человек, внесший существенный вклад в составление Конституции США, Александр Гамильтон писал: «Дееспособность президента (а именно президент в данном контексте олицетворяет собой всю
1 См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 9 июля 2000 года. // Российская газета. 11 июля 2000 года.
4 исполнительную власть - Д.А.) - главная черта, которая характеризует хорошее правительство... Слабый президент означает слабое функционирование правительства. Слабое функционирование означает всего-навсего плохое функционирование. А неважно претворяемое в жизнь правление, что бы это ни значило теоретически, практически означает плохое правление».1
Следовательно, эффективность исполнительной власти является одним из критериев оценки эффективности осуществления государственной власти в целом.
Необходимость исследования роли Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти обусловливается тем, что именно их взаимодействием и взаимовлиянием предопределяется построение системы федеральных органов исполнительной власти и порядок их функционирования. Это подтверждается нормами статьи 112 Конституции Российской Федерации, предусматривающими формально совместные действия Президента и Председателя Правительства Российской Федерации по формированию системы федеральных органов исполнительной власти и назначению членов Правительства России.
Очевидно, что эффективность исполнительной власти определяется личными качествами лиц, облеченных исполнительными полномочиями. Но еще в большей степени она зависит от организации самой системы органов исполнительной власти. «Я убежден: виной сложившемуся положению дел (в экономике - Д.А.) является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата. Хотя и таких примеров много. Дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования.»2
Вполне правомерно говорить о том, что именно организация исполнительной власти, построение системы ее органов, предопределяет
1 Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 2000.
С. 458.
2 Послание Президента Российской федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3
апреля 2001 года. // Российская газета. 4 апреля 2001.
5 эффективность ее функционирования. Можно сказать, что понимание эффективности или неэффективности осуществления государственной власти, оценка качества управления страной, определение путей и способов улучшения такого управления будут во многом зависеть от понимания устройства исполнительной власти в России и ответа на вопрос - может ли отечественная исполнительная власть функционировать эффективно.
В данной работе проводится различие между формой организации исполнительной власти и системой органов исполнительной власти. В первом случае речь идет о принципах функционирования единого комплекса исполнительных полномочий - принадлежности его одному органу или должностному лицу, либо о его разделенности между несколькими органами государственной власти; о зависимости или независимости действий и решений носителя или носителей исполнительных полномочий от влияния других органов государственной власти. Под системой же органов исполнительной власти в данном случае понимается совокупность государственных органов, наделенных исполнительными полномочиями.
Организация исполнительной власти в России должна быть рассмотрена с учетом того, что органы исполнительной власти не существуют в отрыве от иных властей, функционируют в тесном взаимодействии с ними. И, следовательно, для обеспечения наибольшей эффективности сотрудничества исполнительная власть должна быть организована в такой форме, которая максимально соответствовала бы тому механизму взаимодействия и взаимовлияния властей, который положен в основу конституционного устройства всей системы органов государственной власти страны.
Статья 10 Конституции Российской Федерации провозглашает: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Таким образом, принцип разделения властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя России. Следовательно, исследуя
организацию исполнительной власти Российской Федерации, надо исходить из того, что она должна эффективно функционировать в условиях разделения властей, что в свою очередь вызывает необходимость рассмотрения теоретических аспектов организации исполнительной власти в теории разделения властей, практических вариантов воплощения данной доктрины в жизнь и выявления критериев эффективности исполнительной власти в условиях разделения властей.
Помимо принципа разделения властей организация исполнительной власти предопределяется в первую очередь формой правления в стране, поскольку форма правления есть «наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти».
Практически все исследователи формы правления в качестве основного критерия определения типа республики называют вопрос об ответственности Правительства. Если Правительство ответственно только перед Президентом -то это республика президентская, если только перед парламентом - республика парламентарная. Если же Правительство ответственно и перед Президентом и перед парламентом, то подобную систему называют полупрезидентской или «смешанной» республикой.2
Поскольку Конституция Российской Федерации закрепляет ответственность Правительства и перед Президентом страны (статья 83), и перед Государственной Думой (статья 117) и, соответственно, делает Россию «смешанной» республикой, необходимо провести анализ влияния этой формы правления на организацию исполнительной власти в нашей стране.
Один из крупнейших государствоведов Франции, которая как правило рассматривается в качестве типичного примера смешанной республики, Ж. Ведель в статье «Синтез или отклонение» определял эту форму правления не как органичный синтез президентской и парламентарной республик, а как
1 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 79.
2 Мишин А.А. Указ. соч.; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран, М., 1997;
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996.
7 временный компромисс между двумя ветвями власти. Он писал, что полу президентская республика или эволюционирует в парламентарную, существенно увеличив влияние парламента, или станет президентской, упразднив как институт парламентской ответственности правительства, так и полномочия президента по роспуску нижней палаты парламента. Единственное, что по мнению Ж. Веделя может спасти полупрезидентскую форму правления от исчезновения, это постоянный компромисс между ветвями власти.1
Ситуация середины 80-х годов, когда президент-социалист Ф. Миттеран был вынужден пойти на «сосуществование» с правыми правительствами, а также весьма свежий пример, когда в 1997 году правый президент Ж. Ширак назначил премьер-министром представителя победивших на выборах в Национальное Собрание социалистов, подтверждают мнение Ж. Веделя, так как в обоих случаях президенты фактически уступали всю полноту исполнительной власти правительству, опиравшемуся на поддержку парламентского большинства.
Схожесть формы правления и организации органов государственной власти в России и во Франции позволяет на основе французского опыта строить прогнозные варианты изменения взаимоотношений высших органов государственной власти в России, что, в свою очередь, делает необходимым рассмотрение влияния возможного эволюционирования смешанной формы правления в нашей стране на организацию исполнительной власти.
В этой связи особое значение приобретают факторы, детерминирующие эволюцию формы правления. Такими факторами будут являться сотрудничество или конфронтация Президента и Государственной Думы, где на первый план выходит роль парламентского большинства. Его роль и влияние на изменение формы правления и, соответственно, на организацию исполнительной власти, является одним из главных предметов настоящего исследования.
1 LeMond. 19-20 февраля 1978 года.
Степень научной разработанности темы. Основой для рассмотрения теории разделения властей служат труды античных философов Платона, Аристотеля, Полибия, в которых содержатся ранние, общие суждения о наилучших формах организации государственной власти, работы основателей учения об общественном договоре Т. Гоббса и Ж-Ж. Руссо, мыслителей, выдвинувших отдельные постулаты учения о разделении властей Дж. Лильберна и Дж. Локка и непосредственно автора «классического» варианта теории разделения властей Ш. Монтескье.
Впервые практическое претворение в жизнь теория разделения властей получила в Конституции Соединенных Штатов Америки. Нормы данной Конституции и теоретические работы «отцов-основателей» США, в первую очередь Джеймса Мэдисона, Александра Гамильтона, Джона Джея, Томаса Джеферсона, служат источником сведений о продолжении теоретической разработки доктрины разделения властей и о способах ее практического применения.
Среди отечественных ученых, исследовавших разделение властей, необходимо назвать С.С. Алексеева, A.M. Барнашова, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, Г.Ф. Шершеневича, Л.М. Энтина и других, рассматривавших отдельные вопросы теории разделения властей применительно к правовому статусу органов государственной власти, функционирующих на основе этого принципа.
Вопросы правового статуса Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Н.М. Колосовой, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, А.Н. Сахарова, С.А. Солдатова, В.Н. Суворова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, И.Д. Хутинаева и других.
Научная новизна исследования обусловливается тем, что проблема функционирования федеральной исполнительной власти в России в условиях ее разделенности между Президентом и Правительством Российской Федерации, конкретные формы взаимодействия Президента и Правительства РФ при осуществлении исполнительных полномочий, влияние парламентского большинства на форму организации исполнительной власти, эволюционирование формы правления и, соответствующие изменения формы организации исполнительной власти, не нашли в отечественной правовой науке должного отражения.
В настоящее время требуются новые исследования, основанные на анализе накопившейся практики взаимодействия Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти и имеющихся примерах влияния парламентского большинства на формы такого взаимодействия, влекущего изменение фактической роли Президента и Правительства РФ в осуществлении исполнительной власти.
Предметом настоящего исследования являются отношения, связанные с осуществлением Президентом и Правительством Российской Федерации полномочий в сфере исполнительной власти.
Объектом исследования выступают научно-теоретические источники, нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, регулирующие отношения, связанные с осуществлением Президентом и Правительством Российской Федерации полномочий в сфере исполнительной власти.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является достижение на основе исследования законодательства и теоретических работ
комплексного понимания организации федеральной исполнительной власти в
России.
Для достижения указанной цели исследования в настоящей работе
решаются следующие задачи:
рассмотрение принципов организации исполнительной власти,
необходимых для обеспечения ее эффективного функционирования в
системе органов государственной власти, построенной на основе
принципа разделения властей;
исследование организации и функционирования органов исполнительной
власти в государствах с различной формой правления;
рассмотрение места Президента Российской Федерации в системе
органов государственной власти России и его роли в осуществлении
исполнительной власти;
показ правовых механизмов и практики взаимодействия Президента РФ и
Правительства РФ в осуществлении исполнительной власти;
исследование влияния парламентского большинства на взаимодействие
Президента и Правительства РФ в осуществлении исполнительной власти
и на изменение в этом их фактической роли.
выяснение тенденций изменения роли Президента и Правительства
Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти;
Методологической базой исследования является общий диалектический метод познания и связанные с ним частные методы: исторический, системный, формально-логический, этимологический, лингвистический, сравнительно-правовой.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Поскольку разделение властей является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, исполнительная власть в
11 России должна быть организована на принципах ее единства и независимости. Игнорирование этих принципов ведет к невозможности функционирования государственной власти на основе разделения властей.
Исполнительная власть в России разделена между двумя высшими органами государственной власти - Президентом и Правительством Российской Федерации. Таким образом, необходимые с точки зрения теории разделения властей принципы единства и независимости исполнительной власти в России не соблюдаются.
Так как Конституция Российской Федерации предусматривает де-юре влияние Государственной Думы на формирование Правительства Российской Федерации и наличие института парламентской ответственности Правительства РФ, фактическая роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти предопределяется взаимодействием Государственной Думы, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
«Смешанная» республика в России допускает эволюционирование формы правления. В случае совпадения президентского и парламентского большинства , форма правления приобретет черты президентской республики. В случае же несовпадения президентского и парламентского большинства форма правления в России будет приближаться к модели парламентарной республики.
При совпадении президентского и парламентского большинства глава государства, опираясь на поддержку парламентского большинства, станет фактическим главой исполнительной власти. При несовпадения
Совпадением президентского и парламентского большинства в работе считается ситуация, при которой и глава государства, и большинство депутатов Государственной Думы принадлежат к одним и тем же политическим силам и поддерживаются, таким образом, одним и тем же большинством избирателей. Несовпадением же считается ситуация, когда Президент и парламентское большинство принадлежат к противоборствующим политическим силам и опираются на поддержку различных частей электората. О совпадении и несовпадении президентского и парламентского большинства см., например, Крутоголов М.А. Парламент Франции. М., 1988.
12 президентского и парламентского большинства первенствующая роль в осуществлении исполнительной власти перейдет к опирающемуся на поддержку парламентского большинства Правительству Российской Федерации.
Эволюционирование формы правления не может привести к достижению исполнительной властью в России необходимых ей свойств единства и независимости.
Исполнительная власть, не обладающая свойствами единства и независимости, не может функционировать эффективно.
Единственным способом обеспечения единства и независимости исполнительной власти в России, а следовательно, и обеспечения эффективности ее функционирования, является изменение Конституции и создание в Российской Федерации президентской республики.
Практическая значимость настоящей работы определяется возможностью использования содержащихся в ней выводов и предложений в научно-исследовательской деятельности при рассмотрении вопросов эффективности или неэффективности государственного управления, для реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, изменения практики их взаимоотношений, а также при пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Настоящая работа была предметом рассмотрения на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Отдельные положения работы отражены в опубликованных работах автора.
Исполнительная власть в теории разделения властей
Джеймс Мэдисон в статье, опубликованной 30 января 1788 года, и вошедшей под № 47 в сборник, известный под названием «Федералист», писал, что «Оракулом, к которому по этому вопросу всегда обращаются, был не кто иной, как прославленный Монтескье. Если даже он и не является автором сей бесценной аксиомы политической науки, ему по крайней мере принадлежит заслуга в том, что он преподнес ее и нагляднейшим образом представил вниманию человечества».
Действительно, приписывать Ш. Монтескье авторство этой концепции более чем опрометчиво. Можно достаточно смело утверждать, что поиски оптимальных форм устройства государственной власти имманентно присущи процессу познания человеком самого себя, общества, взаимоотношений человека и общества. Следы таких размышлений можно найти еще в античности. «Надо признать, что учение о разделении государственной власти так же старо, как и само государство и право. Начиная с античной эпохи в соответствии с особенностями классовой и внутриклассовой борьбы, учение о разделении государственной власти развивается постепенно и лишь в эпоху абсолютизма становится господствующим» .
Так, по Платону «идеальное общество» - это «единый и неделимый организм», главным принципом которого является разделение труда между философами-правителями, воинами и работниками производительного труда. Основной смысл его теории в том, что каждый из этих классов должен заниматься тем, что он лучше всего знает и к чему он наилучшим образом способен. Соответственно философы должны управлять, воины - защищать общество, работники - производить общественно-полезный продукт. И нарушением идеала станет перемещение этих функций, т.е. когда люди берутся не за свое дело . «У Платона не было, конечно, идеи разделения властей, но платоновское представление о преимуществах смешанного правления присутствует в учении Монтескье о разделении властей, в частности, при обосновании требования равновесия различных властей ...»
Аристотель, как известно, не просто развивал теории Платона, а переосмысливал их. Его размышления об обществе сходны с платоновскими в том, что он использует тот же, если можно так сказать, социологический подход - конкретные формы организации властных органов не рассматриваются. Приоритетное значение имеет опять же вопрос о том, кто, какие люди стоят у власти. По Аристотелю, в каждом государстве есть три части населения. Это очень богатые, очень бедные и те, кто «стоит посредине между теми и другими». Доводы разума оказываются неприемлемы для сверхсильных, сверхбогатых и т.п., а равно и для сверхбедных, сверхуниженных. Поэтому устойчивым может быть только государство, где доминируют средние граждане1.
Его указание на влияние фактора социального расслоения на организацию власти стали неотъемлемой составляющей уже классической теории разделения властей. Ш. Монтескье уделял этому особое внимание. А идеи американских идеологов построения государства на основе разделения властей просто проникнуты стремлением не допустить крайностей, влияния пагубных страстей.
Время становления теории разделения властей как таковой и расцвет ее популярности приходится на XVII - XVIII века. XVII век - это век английской революции и казни Карла I, XVIII век - Великая Французская революция и казнь Людовика XVI. Это время борьбы с королевским абсолютизмом. Об этой эпохе сказано и написано чрезвычайно много. Стоит лишь очень кратко отметить, что идеи просвещения, свободомыслия приобрели тогда в Европе такое звучание отнюдь не случайно. Здесь уместно будет привести цитату из книги профессора Н.И.Кареева: «В государственной жизни важны не только фактические отношения, но и отражение их в сознании населения в виде понимания их сущности, сопровождаемого довольством или недовольством.» Правомерен вопрос - а не есть ли это «отражение в сознании населения» основная причина возмущения против тирании королевской власти? И не является ли само понятие «тирании», «деспотизма» прямым порождением «отражения в сознании населения» представлений о лучшем, более справедливом государственном устройстве?
История президентства в России
Наверное, нет смысла подробно останавливаться на Основных государственных законах Российской Империи 1906 года и Конституциях социалистического периода развития страны. Достаточно сказать, что данные конституционные акты попросту не знали поста Президента. Да и с организацией исполнительной власти все было достаточно ясно. По Основным государственным законам Российской Империи исполнительная власть принадлежала единолично Императору. Социалистические же Конституции отвергали теорию разделения властей. Высший орган исполнительной власти ставился в подчиненное положение по отношению к власти законодательной и организовывался как коллегиальный орган, формируемый органом законодательным.
Но к моменту принятия в 1993 году действующей Конституции Российской Федерации в стране уже был опыт функционирования президентской власти и, более того, был опыт эволюционирования правового статуса Президента. Анализ этого исторического опыта, причин учреждения поста Президента, политических и экономических обстоятельств изменения его правового положения в Союзе ССР и в России, является необходимым условием комплексного понимания правового статуса Президента РФ по Конституции 1993 года и эффективности функционирования исполнительной власти в России в целом.
История президентства в нашей стране началась с учреждения поста Президента Союза Советских Социалистических Республик.
Закон СССР № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» был принят Съездом народных депутатов СССР 14 марта 1990 года1. Этим Законом предусматривалась фактическая реформа всей системы органов государственной власти. В Конституцию вводилась новая глава 15(1) -«Президент СССР», соответственно менялись полномочия Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. В соответствии со статьей 127 Конституции, Президент СССР являлся главой Советского государства.
В силу своего статуса Президент СССР был призван выступать гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и других законов Союза ССР, принимать меры по охране суверенитета и территориальной целостности страны, представлять СССР внутри страны и за рубежом, а также обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР. Кроме того, Президент СССР наделялся полномочиями верховного главнокомандующего вооруженными силами, по руководству внешней политикой, по решению вопросов гражданства, награждения государственными наградами и осуществлению помилования.
Президент СССР получал возможность участвовать в формировании Правительства. Он вносил на рассмотрение Верховного Совета СССР кандидатуру Председателя Совета Министров СССР и, в случае положительного решения, представлял ее на утверждение Съезда народных депутатов СССР. По согласованию с Председателем Совета Министров назначал и смещал членов Совета Министров, но эти его решения требовали последующего утверждения Верховным Советом.
Для обеспечения взаимодействия высших органов государственной власти и управления СССР Президент Советского Союза наделялся полномочиями предложить Верховному Совету принять решение об отставке Совета Министров, а в случае неразрешимых противоречий между палатами Верховного Совета (когда согласительные процедуры, в том числе и с участием Президента, не принесли результата), глава государства мог обратиться к Съезду народных депутатов с предложением об избрании Верховного Совета в новом составе.
Как можно видеть, Президент СССР был институализирован в первую очередь как глава государства, являющийся связующим звеном между властями, координирующим их деятельность и, в случаях непреодолимых разногласий, предлагающих меры по выходу из кризиса.
Но это были права только лишь предлагать меры, так как принять самостоятельное решение о роспуске Верховного Совета или увольнении Совета Министров Президент СССР не мог. Он вносил соответствующие предложения Верховному Совету или Съезду народных депутатов, а последние вполне могли и проигнорировать предложения главы государства. Поэтому назвать данные полномочия Президента СССР полномочиями «арбитра нации» в том смысле, как это понимается во Франции, нельзя.
От осуществления исполнительной власти Президент СССР был также де-юре устранен. Он не обладал правом самостоятельного назначения или смещения членов Правительства, не мог принять решение об отставке Совета Министров, не был он наделен какими бы то ни было возможностями вмешиваться в оперативную деятельность Правительства.
Правительство Российской Федерации как орган исполнительной власти
В предыдущей главе был рассмотрен правовой статус Президента Российской Федерации, что позволило сделать вывод о том, что Президент РФ «встроен» в систему органов исполнительной власти Российской Федерации.
Вместе с тем, статья 110 Конституции устанавливает, что «исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».
И если исполнительные полномочия Президента России приходится вычленять из всего комплекса его полномочий и доказывать, что основным содержанием его повседневной деятельности является именно осуществление полномочий исполнительной власти, то в отношении Правительства РФ ситуация намного облегчается формулировкой статьи 110 Конституции. Правительство РФ - орган исполнительной власти.
Здесь очевидны различия в правовом статусе Правительства РФ и правительств государств, традиционно считающихся парламентарной и смешанной республиками. Так, Федеральное Правительство ФРГ призвано не только исполнять законы, одной из основных его функций (если не основной) является определение направлений развития страны, выработка стратегического политического курса. Без преувеличения можно сказать, что именно Федеральное Правительство определяет, какой быть Германии завтра. А твердая и постоянная опора на парламентское большинство открывает для этого самые широкие возможности.
Правительство Франции также не ограничивается только лишь функциями исполнительного органа. Статья 20 Конституции Французской Республики гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации». Кроме того, статья 34 Конституции определяет перечень отношений, регулирование которых возможно законом. При этом статья 37 Конституции устанавливает, что все вопросы, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер. Иными словами, во Франции существует целая область правового регулирования, зарезервированная за Правительством. Отношения, входящие в данную область, или, по-другому, выходящие за пределы области регулирования законом, могут быть урегулированы только декретами - актами Совета Министров, подписанными Президентом Республики. Следует признать, что данное положение является не столько расширением прав исполнительной власти, сколько ограничением прерогатив власти законодательной в рамках известной концепции рационализированного парламентаризма1.
Правительство же России не может претендовать на определение основных направлений развития страны, так как эти функции и соответствующие полномочия закреплены Конституцией за Президентом Российской Федерации. «Зарезервированной области» не может быть в принципе - законом могут быть урегулированы любые отношения, входящие в сферу федеральной компетенции (в том числе и совместной), а выходить за рамки этой компетенции не может ни один федеральный государственный орган. Следовательно, Правительству РФ остаются только функции, если можно так выразиться, «чистой» исполнительной власти.
Наверное, объяснение такому правовому положению Правительства РФ можно предложить весьма простое. Ни в Конституции Франции, ни в Основном законе ФРГ разделение властей не называется в качестве базового принципа построения всей системы государственно-властных органов в стране. В ФРГ на первый план выходит «парламентарное правление», а во Франции «рационализированный парламентаризм». И только в России разделение властей является одним из краеугольных камней конституционного строя. Очевидно, что при доминировании принципа разделения властей никакое «обременение» исполнительного органа иными функциями просто невозможно. Но это вовсе не мешает «обременению» других органов государственной власти - а именно Президента Российской Федерации - исполнительными полномочиями.
Исходя из сказанного, правовой статус Правительства РФ как конституированного органа исполнительной власти и его взаимоотношения с главой государства и парламентом должен стать одним из основных вопросов рассмотрения.
Правовой статус Правительства Российской Федерации определяется в специальной главе 6 Конституции России, нормами которой, Правительство РФ институализировано как самостоятельный орган государственной власти, обладающей собственной компетенцией и властными полномочиями.
Здесь необходимо сказать, что подобная организация высшего органа исполнительной власти вполне традиционно для России. Для Российской Империи до 1906 года была характерна система, весьма напоминающая американскую схему организации исполнительной власти. Все полномочия сосредоточены в одних руках - у императора, который перепоручает подчиненным только ему министрам или иным должностным лицам ведение отдельных направлений деятельности. И в данном случае не важно, что в руках императора концентрировались и все остальные власти и полномочия. Исполнительная власть была едина и независима (правда, ей и не от кого было зависеть). Понятие «правительство» тогда охватывало всю государственную власть. Под него подходил и сам император, и губернатор, и любой чиновник.
Исполнительная власть при совпадении президентского и парламентского большинства
Гораздо больший интерес представляет ситуация несовпадения президентского и парламентского большинства, что с необходимостью порождает конфликт, разрешение которого возможно самыми различными способами, ведущими к столь же разнообразным последствиям.
Для ситуации «разделенного правления», как французы называют несовпадение президентского и парламентского большинства, характерен конфликт между взаимовлияющими силами. И разрешение этого конфликта тем или иным способом предопределит «архитектуру» исполнительной власти.
Прежде всего, необходимо оговориться, что полномочия Президента и Государственной Думы, позволяющие им влиять друг на друга через влияние на Правительство, практически не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Применение любого из них может вызвать к жизни «ответную реакцию» другой стороны. Можно сказать, что действия каждой из сторон конфликта определяются не только комплексом собственных полномочий, но и, в первую очередь, приемлемостью или неприемлемостью для нее последствий ответного использования противоположенной стороной своих полномочий. Например, рассматривая процедуру назначения Председателя Правительства Российской Федерации, нельзя не учитывать, что на выбор Президентом и Государственной Думой варианта поведения будет влиять и право нижней палаты парламента выразить недоверие Правительству и право главы государства отправить это Правительство в отставку. Еще раз перечислим взаимовлияющие полномочия: - Президент РФ определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации; - Государственная Дума вправе согласиться с предложением Президента или отвергнуть представленную кандидатуру; - Президент, в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных ей кандидатур, обязан распустить Государственную Думу и назначить Председателя Правительства самостоятельно; - Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации; в случае двухкратного в течение трех месяцев выражения Государственной Думой недоверия Правительству, Президент должен либо распустить Государственную Думу, либо отправить в отставку Правительство; - в случае отказа Государственной Думой в доверии Правительству (при рассмотрении этого вопроса по инициативе Председателя Правительства), Президент также должен выбрать между роспуском Государственной Думы или увольнением Правительства.
Хотя, еще раз повторим, осуществление этих полномочий и нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, условно их можно разделить на две группы, которые могут стать причиной двух самостоятельных конфликтов.
Первый конфликт связан с назначением Председателя Правительства Российской Федерации.
Как и при совпадении президентского и парламентского большинства, кандидатура Председателя Правительства формально определяется исключительно Президентом России. Формально, так как Конституция не предусматривает обязательность или возможность каких бы то ни было консультаций, согласований или «советов» главе государства в этом вопросе. Следовательно, вполне возможна ситуация, когда представленная главой государства кандидатура, окажется неприемлемой для большинства Государственной Думы. Возможно ли в таком случае согласие Государственной Думы с предложенной кандидатурой? Конечно возможно. Но уже говорилось, что в контексте настоящей работы ситуация «разделенного правления» будет рассматриваться как конфронтация. Отсюда следует, что предметом анализа, в данном случае, должны стать правовые и политические последствия отказа Государственной Думы одобрить представленную Президентом кандидатуру.
Если Государственная Дума отказывает Президенту в согласии на назначение Председателем Правительства того или иного лица, Президент Российской Федерации вправе представить во второй раз ту же или иную кандидатуру. В случае если Государственная Дума снова отказывает в даче согласия, у Президента возникает аналогичное право на последнее, третье представление.
Чем будет определяться выбор Президентом кандидатур для повторного представления в Государственную Думу? Совершенно очевидно, что готовностью или неготовностью идти на роспуск Государственной Думы. Причем вопрос стоит именно так - или роспуск, или уступка парламентскому большинству. (Еще раз оговоримся, в данном случае не рассматриваются варианты внезапной утраты депутатами твердости духа и желания противостоять главе государства.)
Но роспуск парламента, как известно, вещь чрезвычайно рискованная. Применять эту процедуру имеет смысл, только если есть надежда, что в результате досрочных выборов сложится пропрезидентское большинство. Если же такая надежда не оправдается, то после досрочных выборов Правительство, самостоятельно сформированное Президентом в соответствии с частью 4 статьи 111 Конституции РФ, столкнется с враждебным себе большинством в Государственной Думе. Нет оснований полагать, что это большинство, к тому же озлобленное роспуском и предвыборной компанией, захочет сотрудничать с этим Правительством. Очевидно, что инициативы Правительства будут проваливаться в парламенте.
