Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место Президента Российской Федерации в системе государственной власти 17
1. Становление и развитие института Президента в СССР, РСФСР и России 17
2. Особенности статуса Президента по Конституции Российской Федерации 1993 года 36
3. Полномочия Президента по обеспечению разделения и взаимодействия федеральных органов власти 42
Глава 2. Проблемы взаимодействия Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации, федеральными органами исполнительной и судебной власти 70
1. Взаимодействие Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации 70
2. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти 120
3. Взаимодействие Президента с федеральными органами судебной власти 148
Заключение 176
Список опубликованных работ автора по теме диссертации 187
Список использованной литературы 188
- Становление и развитие института Президента в СССР, РСФСР и России
- Особенности статуса Президента по Конституции Российской Федерации 1993 года
- Взаимодействие Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации
- Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена как особым конституционным положением и высоким значением института Президента в современной России, так и необходимостью анализа реализации его полномочий, направленных на согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обобщения и осмысления практики его взаимодействия с органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Налицо необходимость оценки места Президента в системе разделения властей, его действий, направленных на соблюдение этого конституционного принципа.
Особую актуальность тема диссертационного исследования приобретает в связи с проводимой с 2000 года в стране реформой государственной власти, которую развернуто можно именовать "реформой органов государственной власти, органов местного самоуправления и президентских органов Российской Федерации", ведь в ее "рамках" было произведено назначение полномочных представителей в федеральных округах; изменен порядок формирования Совета Федерации; создан Государственный Совет; вступила в силу новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В настоящем диссертационном исследовании Президент рассматривается в контексте уставленной Конституцией системы разделения властей в государстве. Теория разделения властей, имеющая глубокие исторические корни, приобретает особую актуальность в наши дни.
Идеи разграничения государственных органов и необходимости определения их функций высказывались еще античными учеными. Платон говорил о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые "направлены на один и тот же предмет, но, вместе с тем, и отличны друг от друга"1. Аристотель считал, что государство представляет собой сложное целое, состоящее из различных, неподобных друг другу частей. "Во-первых, это законосовещательный орган (народное собрание), в осуществлении функций которого должны участвовать все свободные граждане. Второй элемент - административный, или правительственный, в лице магистратуры, наделенной полномочием повелевать. И, в-третьих, это судебные органы, которые "вершат правосудие" .
Многие ученые считают авторами принципа "разделения властей" в современном понимании Джона Локка и Шарля Монтескье. В целях обеспечения основных прав человека Дж. Локк считал необходимым ограничить политическую власть и ввести ее в определенные рамки. Одним из важнейших средств для достижения этого, по мнению ученого, является разделение властей, способное предотвратить концентрацию всей полноты власти в руках одних и тех же людей, которые, обладая возможностью создавать законы, могут захотеть исполнять их к своей
1 Платон. Горгий. Сочинения в трех томах. Том 1. М., 1968. С.280.
2 Аристотель. Политика. Сочинения в четырех томах. Том 4. М., 1983. С.514.
личной выгоде, в противоречии с общими интересами . Именно поэтому Локк предлагал отделить исполнительную власть от законодательной и распространить принцип законности на самих власть имущих.
Шарль Луи Монтескье воспринимал разделение властей не просто как техническое распределение функций между государственными органами, а именно как разделение властных полномочий. Целью такого разделения Ш.-Л. Монтескье, как и Дж. Локк, видит создание условий невозможности злоупотребления властью. Именно поэтому законодательная, исполнительная и судебная власть должны сдерживать друг друга. "Все погибло бы, - подчеркивает автор, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были бы соединены эти три власти"4. Причем автор разработал оптимальное, на его взгляд, представительство различных сословий в той или иной ветви власти.
Таким образом, в описанный период развития концепции "разделения властей" авторы рассматривали ее главным образом как механизм, препятствующий абсолютизации властных полномочий в руках одного человека либо группы лиц; уделяли большое внимание формулированию сословного принципа формирования высших государственных органов. Проблеме взаимодействия ветвей власти не уделялось большого внимания, хотя отдельные упоминания об этой проблеме можно найти. Проблема взаимодействия властей была четко сформулирована учеными в более поздний период, когда накопился определенный опыт практической реализации теории разделения властей в ряде европейских государств и в США.
3 Локк Джон. Избранные философские произведения в двух томах. Том 2. М., 1960. С.83-84.
4 Монтескье Ш.-Л.. Избранные произведения. М., 1955. С.291.
Имманул Кант, которого можно считать единомышленником Ш.-Л. Монтескье в вопросе о необходимости разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, говоря о недопустимости вмешательства одной ветви власти в деятельность другой, указывал и на то, что "власти должны взаимно дополнять друг друга, сохраняя необходимую связь и согласованность для блага государства"5. Эта позиция была еще более последовательно выражена Г.-В. Гегелем, считавшим, что государство есть единый и целостный организм. Он предостерегал от чрезмерного обособления властей, являясь сторонником "не равновесия или обособления, а живого органического единства различных властей, которые исходят из мощи целого и являются его "текущими членами" .
Именно в тот исторический период, когда теория разделения властей в той или иной форме стала претворяться в жизнь, перед наукой и стала необходимость выработки как механизмов "разделения", так и механизмов "взаимодействия" ветвей власти.
Власть как философское, как политико-социологическое понятие не может быть "поделена". Ведь если в Конституции говорится, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", то, разумеется, речь идет не о трех враждебных центрах власти, а о различных ветвях власти, которые обладают соответствующими сдержками и противовесами и вместе с тем (с учетом этих взаимных прав и обязанностей) призваны согласованно осуществлять общегосударственную власть в стране. В этом смысле принцип разделения властей предполагает согласованность действий различных ветвей единой государственной
5 Кант И. Соч. в 6 томах. Том 4, ч. 2. М., 1965. С.234-237.
власти с использованием имеющихся в Конституции механизмов такого взаимного согласования7.
Совершенно очевидно, что в демократическом государстве суверен, источник власти, один — народ, а значит и сама власть также едина. Термин "разделение властей" является абстракцией, его необходимо понимать именно как "разделение властных функций и полномочий". Г.Ф.Шершеневич отмечал, что "законодательство, исполнение (управление) и суд - это не три власти, это только три формы проведения единой, неделимой государственной власти или, как выражаются, три
функции власти" . О.Г.Румянцев отмечает, что "демократический республиканский правовой строй предполагает разделение властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением"9.
Идея разделения властей превратилась в политический, а затем и в конституционный принцип многих государств. Председатель Государственной Думы РФ Г.Н.Селезнев отмечает, что закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей поставил перед учеными, государственными деятелями, политиками ряд важных проблем. Прежде всего - задачу определения пределов самостоятельности каждой из трех ветвей власти, обеспечения их координации и взаимодействия10.
Причем речь идет не о параллельно существующих и абсолютно независимо друг от друга развивающихся ветвях властях, а об их сотрудничестве и даже единстве, в рамках которого сохраняется и
6 Гегель Г.-В. Философия права. Соч. Том VII. М., 1934. С.295. Цит. по: Барнашев A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. С.47.
В.ВЛапаева. «Пути и способы совершенствования Конституции Российской Федерации». Сб. статей: Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000. С.83.
8 Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1911. С.34.
9 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. M., 1994. С.51.
10 Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997.
С. 19-20.
конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательство, управление и правосудие11.
Именно обеспечение "точечного" разделения полномочий между органами ветвей власти, реализация механизмов взаимодействия властей столь необходимы России в настоящее время. Эту необходимость диктует новейшая история России: противостояния между ветвями власти за последнее десятилетие не только создавали препятствия нормальному развитию экономики страны, но и обернулись человеческими жертвами.
Оговоримся, что в России как федеративном государстве государственная власть "делится" по горизонтали (между федеральными органами власти) и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Настоящее диссертационное исследование посвящено исключительно роли Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей федерального уровня. Роль Президента в федеративных отношениях заслуживает отдельного исследования. Сделаем лишь общий вывод о том, что при разделении властных полномочий как по горизонтали, так и по вертикали роль Президента чрезвычайно высока.
Степень научной разработанности темы. Вопросам, напрямую связанным с исследуемой темой, посвящен ряд монографий и статей в научных журналах и СМИ. Огромный вклад в разработку современного института президентства внесли С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В.Д. Зорькин, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, А.А. Котенков, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, Л.А. Окуньков, В.И. Радченко, О.Г. Румянцев, Ю.И.Скуратов, Б.С. Эбзеев и др.
См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв.ред. Лазарев В.В. М., 1997. С.62.
По темам, смежным с темой настоящего диссертационного исследования, в последние годы были защищены диссертации В.Н. Суворова, А.А. Котенкова, A.M. Мазурова, Д.Ю. Скуратова и др.
Своеобразным «фокусом» подавляющего большинства исследований является именно вопрос реализации принципа разделения властей в российском конституционном праве и особого места Президента в этой системе, который по мнению одних исследований «выходит за рамки» своих полномочий и нарушает баланс властей, а по мнению других — всего лишь эффективно использует возможности, предоставленные Конституцией.
Вместе с тем, пока не находит должного внимания проблема обеспечения эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной власти, без которого доктрина разделения властей может превратиться не в механизм предотвращения авторитаризма, а в «мину замедленного действия», приводящую в напряженные политические моменты к прямому противостоянию государственных органов, выходящему, к сожалению, за «конституционные пределы».
Цели и задачи исследования. Исходя из особой роли Президента в современной конституционной модели России, целью исследования является анализ существующих механизмов взаимодействия Главы государства с Федеральным Собранием РФ, федеральными исполнительными и судебными органами власти и выработка предложений, направленных на повышение эффективности такого взаимодействия при сохранении сбалансированного разделения государственных властных полномочий. Ввиду того, что такое взаимодействие невозможно в условиях несбалансированности разделения
полномочий между ветвями власти, дополнительной целью исследования
является определение места и роли Президента в системе разделения
властей и разработка предложений по коррекции конституционного
статуса Президента с точки зрения интересов укрепления российской
государственности.
Для достижения указанных целей в диссертации решаются
следующие задачи:
обобщение истории становления института Президента в
СССР, РСФСР и Российской Федерации;
анализ конституционного статуса Президента, его места и
роли в системе разделения властей;
исследование координационных полномочий Президента;
анализ эффективности реализации Президентом своих
полномочий;
анализ корректности реализации Президентом своих
полномочий с конституционно-правовой точки зрения;
исследование нормативного закрепления и практики
взаимодействия Президента с Федеральным Собранием РФ,
федеральными исполнительными и судебными органами
власти;
анализ практики Конституционного суда РФ в контексте
исследуемой темы;
выявление основных тенденций проводимой по инициативе
Президента реформы государственной власти, направленной
на создание процедур конституционно-правовой
ответственности и увеличение роли Президента во
взаимодействии с Советом Федерации и другими органами
государственной власти;
разработка предложений по установлению более четкой системы разделения властных полномочий между Президентом и другими ветвями власти и выработке более эффективных механизмов их взаимодействия; «очерчивание» путей их возможного конституционного закрепления.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является сформировавшийся в российской государственно-правовой системе институт Президента. Исследуется его роль в обеспечении разделения и взаимодействия властей федерального уровня в Российской Федерации, причем значительный акцент делается именно на анализ практики современных государственно-правовых отношений.
Предметом исследования является конституционный статус Президента, его взаимодействие с Федеральным Собранием РФ, федеральными исполнительными и судебными органами, а также его роль в обеспечении взаимодействия ветвей власти и разделения властных полномочий между ними.
Методологическая база исследования. Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним частно-научные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и др.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу
исследования составляют российские правовые акты - Конституция РФ (а
также различные редакции конституций СССР и РСФСР), федеральные
конституционные законы, федеральные законы, постановления и
определения Конституционного Суда, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, ведомственные нормативные акты, конституции (уставы) субъектов федерации, иные акты субъектов федерации.
В процессе исследования использовались стенограммы и архивные документы Государственной Думы, Совета Федерации, Конституционного Суда, многочисленные материалы СМИ, а также некоторые правовые акты зарубежных государств.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование, в котором на основе современной правотворческой и правоприменительной практики анализируется роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в России. При этом помимо выявления основных проблем баланса ветвей власти, в диссертационной работе анализируются формы взаимодействия властей, место и роль Президента в этом процессе.
Автором формулируются предложения по проведению конституционной реформы, направленной на: закрепление статуса Президента как Главы государства, не входящей ни в одну из ветвей власти; уточнение президентских полномочий и установление пределов его нормотворчества; закрепление положительно зарекомендовавших себя форм взаимодействия ветвей власти.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Президент России с момента введения этой должности стал особой фигурой в системе государственной власти ввиду ряда факторов, к которым, прежде всего, относятся: распад СССР, резкое изменение вектора развития государственного строительства и экономики, острота
происходивших в начале 90-х годов политических процессов. Широта полномочий Президента по Конституции 1993 года, его центральное место в системе разделения и взаимодействия властей во многом объясняются результатами острого противостояния между Президентом и Верховным Советом в 1993 году в пользу «президентской стороны», что позволило ей контролировать процесс подготовки и принятия Конституции Российской Федерации.
2. Современная российская Конституция в части,
устанавливающей систему органов государственной власти и место
Президента в ней - внутренне противоречивый документ, в котором
некоторые общие положения-принципы не получают своего развития в
конкретных нормах. Конституцией РФ за редким исключением не
установлено пределов нормотворчества Президента, что является
своеобразным закреплением сложившейся в РСФСР и затем в России
практики «указного права», берущего свое начало с данных Президенту
Верховным Советом «особых полномочий» в 1991 году.
В этих условиях большую роль в уточнении статуса Президента играют Постановления Конституционного Суда, некоторые из которых заметно расширили полномочия Президента: «скрытые полномочия», вытекающие из его конституционной роли гаранта Конституции; возможность указного нормотворчества по тем вопросам, по которым не приняты федеральные законы; допустимость троекратного представления в Государственную Думу одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства и др.
3. Появление института полномочных представителей
Президента в федеральных округах как первого шага начавшейся в 2000
году реформы государственной власти способствовало дополнительному
укреплению президентской власти в России.
4. Имеются эффективные формы взаимодействия между
Президентом и Федеральным Собранием в законотворческом процессе,
среди которых можно выделить работу представителей Президента в
палатах Парламента, деятельность согласительных комиссий, проведение
неформальных «круглых столов» и встреч.
Показавшие свою эффективность формы взаимодействия между Президентом и палатами Федерального Собрания требуют законодательного закрепления.
Изменение по инициативе Президента порядка формирования Совета Федерации привело к снижению «политического веса» этой палаты Федерального Собрания и усилению влияния президентской власти на деятельность Парламента в целом. Государственный Совет нельзя рассматривать как «замену» некогда влиятельному Совету Федерации; он является консультативным органом при Президенте и только от воли Главы государства зависит, будут ли решения Госсовета оформлены в виде какого-либо нормативного акта.
Президент имеет полный контроль над формированием и деятельностью исполнительной власти, что делает положение Конституции о независимости исполнительной ветви власти весьма условным. Вмешательство Президента в текущую деятельность исполнительной власти стало настолько привычным, что проходит, по сути, вне установленных Конституцией форм, когда Президент не председательствует на заседаниях Правительства, а проводит «рабочие совещания» и «встречи», на которых дает указания Председателю и членам Правительства, обязательность исполнения которых очевидна.
Активное участие Президента в деятельности Правительства и зачастую параллельное с правительственным президентское нормотворчество приводят к функциональному дуализму президентской и
исполнительной ветвей власти, вызывают противоречия между Администрацией Президента и Правительством, которые снижают эффективность и оперативность управления экономикой страны.
Конституция не предусматривает действенных механизмов ответственности исполнительной власти перед законодательной, что вкупе с ограниченной возможностью влияния Государственной Думы на решение Президента о назначении Председателя Правительства делает исполнительную власть в значительной степени зависимой от Президента.
Деятельность Президента по реализации своих конституционных «арбитражных» полномочий, введение механизма ответственности высших органов власти субъектов Российской Федерации за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, работа полномочных представителей Президента в федеральных округах принесла важные позитивные результаты в деле формирования «единого правового пространства» Российской Федерации. В результате этих мер, а также благодаря работе Конституционного Суда, множество нормативных правовых актов субъектов РФ, включая такие важнейшие как Конституции и Уставы, были приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Принцип единоначалия имеет в России глубокие исторические корни, и институт Президента зарекомендовал себя в последние несколько лет как важный инструмент обеспечения взаимодействия ветвей власти, как гарант целостности государства, центр политической стабильности.
Нецелесообразно искусственно «привязывать» Президента к одной из ветвей власти, но необходимо более четко определить статус Президента, закрепить область его нормотворчества, освободить его от
«перегружающих» полномочий, главным из которых является руководство текущей деятельностью Правительства.
Конституционный статус Президента требует уточнения и корректировки, для чего необходимо внесение пакета поправок в Основной закон.
9. Необходимо конституционное закрепление получения реального согласия Государственной Думы на назначение кандидатуры Председателя Правительства, который должен иметь возможность формировать состав Правительства.
Необходимо конституционное закрепление основных механизмов разделения властных полномочий и формы взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием, Президентом и Правительством, Федеральным Собранием и Правительством.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертация была предметом обсуждения на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова. Положения диссертации отражены в опубликованных работах автора.
Структура диссертации. Текст диссертационного исследования состоит из введения, двух глав (каждая из которых разделена на три параграфа), заключения, списка опубликованных работ автора по теме диссертации и списка использованной литературы.
Становление и развитие института Президента в СССР, РСФСР и России
Впервые вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен при обсуждении Конституции СССР 1936 года. В одной из внесенных к проекту Конституции поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР не Верховным Советом СССР, а всем населением страны. В своем докладе "О проекте Конституции Союза ССР" И.В.Сталин категорически отверг это предложение, утверждая, что в СССР не должно быть единоличного Президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, ибо такое решение противоречило бы системе нашей Конституции. Его вывод: "Президент в СССР коллегиальный, это - Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетного Верховному Совету"12.
Практика осуществления государственной власти в Советском Союзе в период после принятия Конституции СССР 1977 года дает основание для вывода о том, что глава государства — Председатель Президиума Верховного Совета СССР и Генеральный Секретарь Коммунистической Партии Советского Союза — оказывал значительное, а зачастую решающее влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства. Для монархической Российской Империи, а затем во многом и для СССР, единовластие было типичным, что впоследствии способствовало закреплению "особого статуса" Президента России de jure в Конституции РФ 1993 года. Комплекс "высшего" органа государственной власти зримо присутствует в конструкции института Президента и придает ему черты монархической власти, тяготеющей к абсолютизму13.
В 1988 году были приняты два союзных конституционных акта — Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" и Закон "О выборах народных депутатов СССР"14. Аналогичные законы были приняты в РСФСР в 1989 году15. В соответствии с этими законами в СССР и РСФСР был созданы съезды народных депутатов, представительные законодательные органы, созываемые на сессии не реже одного раза в год (в перерывах между съездами высшим органом государственной власти оставался Верховный Совет, избираемый Съездом из своего состава). Была учреждена должность Председателя Верховного Совета, избираемого Съездом из числа депутатов. Отметим, что уже тогда полномочия Председателя выходили за рамки "спикерства". Председатель Верховного Совета СССР являлся высшим должностным лицом в государстве, представлял СССР внутри страны и за рубежом, имел ряд полномочий, осуществляемых в перерывах между Съездами народных депутатов16.
Именно введение должности Председателя Верховного Совета СССР, признание его высшим должностным лицом (фактически — главой государства) и наделение его собственной компетенцией и стало преддверием введения в СССР (а затем - в РСФСР) поста Президента. По словам помощника Председателя Верховного Совета СССР А.С.Черняева, "в сентябре-октябре у высшего руководства страны не было никаких сомнений в необходимости введения института Президента"17. Однако, в литературе убедительно обосновывается и другая "версия". Так Е.А.Лукьянова считает, что не существовало объективной необходимости во введении поста Президента в СССР. Недаром и в Верховном Совете, и на III Съезде народных депутатов в марте 1990 года вопрос об учреждении должности Президента вызвал не только оживленные прения, но даже острую политическую конфронтацию, когда руководству Верховного Совета и приглашенным ученым пришлось в течение двух дней "уговаривать" депутатов .
В любом случае, 14 марта 1990 года Съездом народных депутатов СССР были приняты поправки Конституции, которые сразу стали именоваться в отечественных и зарубежных средствах массовой информации "историческими". Из Основного Закона страны исключаются положения о руководящей и направляющей роли КПСС, а также о приоритете государственной собственности над прочими видами собственности.
Тогда же Конституция была дополнена статьей о Президенте СССР19. В будущем предусматривались всеобщие выборы Президента СССР, однако устанавливалось, что первый Президент (которым стал М.С.Горбачев) избирается Съездом народных депутатов СССР.
Согласно принятой тогда редакции Конституции СССР, Президент являлся главой государства, гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР. Он представлял кандидатуры руководителей Правительства и других союзных органов Верховному Совету СССР, а затем для утверждения — Съезду народных депутатов СССР, обладал правом законодательной инициативы и правом "вето", "опрокидываемым" квалифицированным большинством голосов депутатов обеих палат Верховного Совета.
Согласно 128 статье Конституции СССР, Правительство СССР — Совет Министров СССР (с 26 декабря 1990 года — Кабинет министров СССР) являлся исполнительно-распорядительным органом Союза ССР и подчинялся Президенту СССР (но был ответствен как перед Президентом, так и перед Верховным Советом СССР). Конституцией СССР предусматривалось создание нескольких органов под руководством Президента: Совет Федерации, состоящий их высших должностных лиц союзных республик; Президентский Совет, который с некоторыми оговорками можно считать прообразом консультационных органов "по общегосударственным вопросам" при Президенте.
В 1989 году, говоря о конституционном статусе Президента, исследователи справедливо отмечали, что статус Президента СССР еще не был проработан, поэтому предполагалось в дальнейшем, по мере накопления практического опыта функционирования института Президента СССР, уточнить нормы о его статусе, дополнить ими Конституцию20.
26 декабря 1990 года в Конституции СССР появилась более четкая формулировка о подчинении Кабинета министров СССР Президенту, который возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР. Расширились права Президента по формированию Кабинета министров: ранее Верховному Совету СССР представлялись для назначения кандидатуры Председателя и членов Правительства, теперь — только Премьер-министра (так на "западный" манер стал именоваться Председатель Правительства). Формулировка о представлении Съезду кандидатур на должность членов Правительства была заменена на "туманную" формулировку о необходимости "согласования" . До 26 декабря 1990 года Президент мог лишь приостанавливать действие актов Совета Министров, теперь он стал иметь право отменять как акты Кабинета министров, так и министров СССР, других подведомственных ему органов. Кроме этого, он получил право приостанавливать акты правительств республик, нарушающих, по его мнению, Конституцию и законы СССР.
Стали появляться и "президентские" структуры. Ранее Президент возглавлял Президентский Совет — консультативный орган, задачей которого являлась выработка мер по реализации внутренней и внешней политики СССР. 26 декабря 1990 этот орган был заменен на Совет Безопасности (одноименный президентский орган предусмотрен и пунктом «ж» статьи 83 Конституции РФ 1993 года).
Тогда же, 26 декабря 1990 года, был введен пост Вице-президента, выполняющего часть функций Президента по его поручению, а также «замещающий» его в случае невозможности исполнения Президентом своих обязанностей.
Особенности статуса Президента по Конституции Российской Федерации 1993 года
Конституции России (часть 1 статьи 1) провозглашает, что Российская Федерация - демократическое и правовое государство, закрепляет (статья 10) признанный принцип правового государства — принцип разделения властей. Согласно этой статье, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Отметим, что формулировка о "самостоятельности" органов всех ветвей власти не вполне корректна и требует некоторого уточнения. Органы всех трех ветвей не могут и не являются абсолютно самостоятельными, даже исходя из текста самой Конституции. Они "пересекаются", оказывают влияние друг на друга в законотворческом процессе, при назначении на ряд должностей исполнительной и судебной власти, по ряду других вопросов. Поэтому логичнее была бы формулировка о "самостоятельности в пределах собственной компетенции, установленной Конституцией и федеральными законами". Имеющаяся же в Конституции формулировка звучит как некий «лозунг», не имеющий отношения к действительности. Впрочем, неоднозначна ситуация и с самим принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Часть 1 статьи 11 Конституции устанавливает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют: - Президент Российской Федерации; - Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), причем слова "Российской Федерации" в тексте отсутствуют (подразумевается, по-видимому, что орган с таким названием и с такими названиями своих палат может быть только в России), - Правительство Российской Федерации (в единственном числе, без указания на федеральные министерства и ведомства), - суды Российской Федерации (во множественном числе).
Не вдаваясь в анализ данного положения с точки зрения юридической техники, отметим, что ветвей государственной власти три, а "субъектов" этой власти - четыре. Можно предположить, что к одной из ветвей власти отнесены сразу два субъекта. Однако противоречие логически следует и из содержания других положений Конституции.
В соответствии со статьей 94 законодательным органом является Федеральное Собрание. Согласно статье ПО Конституции, исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Согласно частям 1 и 2 статьи 118 Конституции, судебная власть в Российской Федерации осуществляется судами посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Президент Российской Федерации Конституцией ни к одной из ветвей власти не отнесен. Причем, согласно статье 80, он не только является главой государства, представляя Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, но и: - является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, - принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, - обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, - определяет основные направления внутренней и внешней политики.
Даже из формально-правового анализа конституционных норм следует, что место Президента в системе органов государственной власти — особое. Он не просто не отнесен ни к одной из ветвей власти, но, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент осуществляет собственное нормотворчество посредством указов, причем в Конституции отсутствует какое-либо указание на то, что акты Президента должны издаваться "во исполнение" законов. На основании своего «особого» статуса Президент фактически оказывает решающее влияние на деятельность одной из ветвей власти — исполнительной, а также выстраивает собственную, президентскую властную "вертикаль".
Все эти факторы позволяют не просто сделать вывод об "особом статусе" Президента, об его месте "первого среди равных", но и, с некоторыми оговорками, констатировать наличие четвертой ветви власти в России - президентской.
Отметим, что данная точка зрения имеет как сторонников, так и оппонентов. Так, по мнению И.С.Масликова "...система государственной власти в России включает в себя не только органы законодательной, исполнительной и судебной властей, но и Президента, который представляет собой самостоятельную ветвь государственной власти. Этот вывод основан, во-первых, на том, что Президент в государственном механизме играет роль своеобразного арбитра, обеспечивая взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей. Во-вторых, Президент имеет свою компетенцию в управлении государством, отдаленную от компетенции других ветвей государственной власти"50.
В своем диссертационном исследовании на тему "Конституционный статус Президента Российской Федерации" В.Н.Суворов занимает как бы "промежуточную" позицию, приходя к выводу, что "рассмотрение российского института президентства как особого института исполнительной власти и в этом смысле выделение президентской власти правомерно. Оно адекватно отражало бы и его (Президента — прим. авт.) большой управленческий потенциал и своеобразие положения в системе власти, его роль гаранта и арбитра, и было бы удобно в теоретическом отношении"51. Л.М.Карапетян и Б.С.Эбзеев прямо указывают на то, что «Президент Российской Федерации не входит непосредственно в систему разделения властей... он обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти...»5 .
Напротив, по мнению Председателя Конституционного Суда РФ М.В. Баглая, "даже в тех странах, где он (Президент - прим. авт.) не входит ни в одну из трех властей (Франция и др.) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти - ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий,
Отметим, что принятие этого закона вполне могло бы расцениваться как вмешательство в компетенцию Президента, право «вето» которого является «противовесом» права парламента принимать законы, и его ущемление Федеральным Собранием стало бы нарушением конституционного принципа разделения властей и их независимости.
Взаимодействие Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации
По мнению некоторых исследователей, одной из основополагающих характеристик политического режима является соотношение полномочий исполнительной и законодательной властей. В условиях демократии оно представляет собой определенный баланс властей, при авторитарном режиме полномочия исполнительной власти значительно усилены за счет ущемления прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм предполагает лишение парламента реальной самостоятельности и превращение его в орган, жестко контролируемый органами исполнительной власти государства87.
Если согласиться с этим небесспорным теоретическим тезисом, то, учитывая отсутствие ответственности Президента России за нарушение законов (кроме некоторых статей Уголовного Кодекса, посвященных государственной измене и другим тяжким преступлениям) и Конституции с одной стороны, и наличие нескольких оснований для роспуска Государственной Думы - с другой стороны, а также оценив соотношение полномочий властей по формированию исполнительных органов власти и проанализировав степень влияния Президента на их деятельность, можно сделать вывод, что для современной России характерен режим, очень напоминающий авторитарный, с оговоркой о том, что прерогативы законодательной власти de jure и de facto ущемлены не исполнительной властью, а Президентом, которому эта власть подконтрольна.
Статья 90 Конституции устанавливает, что Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Статья 121-8 Конституции РСФСР в редакции 1990 года указывала, что данные акты Президента не только не должны противоречить Конституции и законам, принимаемым законодательной властью (тогда - в лице Верховного Совета и Съезда), но и издаются "на основе и во исполнение" последних. В 1992 году в эту статью была внесена поправка, согласно которой Президент издает указы и распоряжения "по вопросам, отнесенным к его ведению". Как отмечалось в первой главе настоящего диссертационного исследования, то, что Конституцией РФ не установлено пределов нормотворчества Президента, явилось своеобразным закреплением сложившейся в РСФСР и затем в России практики «указного права», берущего свое начало с данных Президенту "особых полномочий" в 1991 году.
В результате в России оказалась «размыта» схема нормотворчества, сложившаяся в практике многих демократических государств: закон — подзаконный акт во исполнение этого закона — ведомственный акт для практической реализации положений подзаконного акта.
Именно поэтому одним из наиболее важных и сложных вопросов взаимодействия Президента, Федерального Собрания и Правительства является законодательный процесс и согласованность нормотворчества.
Конституцией достаточно четко «в целом» прописано взаимодействие Президента и Федерального Собрания в законотворческом процессе (ст. 104-108). Попытки принятия специального закона, конкретизирующего формы взаимодействия участников законотворческого процесса, успеха, к сожалению, не имели .
Согласно Конституции, Президент имеет право законодательной инициативы, а также право "вето", которое может быть "опрокинуто" квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы. При возникновении разногласий сложилась практика создания согласительных комиссий с участием представителей Президента и палат Федерального Собрания. Главная задача этих комиссий — выработка компромиссных решений по конкретным законопроектам, внесение в них изменений, которые позволят законопроекту "пройти" как Государственную Думу и Совет Федерации, так и Администрацию Президента, вследствие чего законопроект не будет отклонен Президентом.
Более того, президентская ветвь власти участвует и в «согласительном процессе» между палатами Парламента. Как отмечает представитель Президента в Государственной Думе А.А.Котенков, «...хотя Конституция Российской Федерации предусматривает процедуру создания согласительных комиссий обеих палат Федерального Собрания в целях выработки согласованной редакции спорного закона, и Государственная Дума, и Совет Федерации, как правило, в постановлениях о создании такой согласительной комиссии предлагают Президенту РФ также направить в нее своего представителя (представителей). Таким образом, на практике сложилась система своеобразного промежуточного согласования редакции спорного закона одновременно с представителями обеих палат Федерального Собрания и Президента РФ» .
Помимо осуществления своей президентской функции «арбитра» между ветвями власти (хотя в данном случае уместно говорить об осуществлении этой функции между двумя палатами высшего органа одной ветви власти - законодательной), участие представителей Президента позволяет увеличить вероятность того, что совместно выработанный законопроект не будет отклонен Президентом или, как минимум, что Президент «донесет» до участников согласительной процедуры свое мнение еще в процессе работы, что позволит скорректировать спорные положения законопроекта.
Положительным примером деятельности таких «трехсторонних комиссий» можно считать историю Лесного Кодекса, который был принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. Для участия в согласительных процедурах были приглашены представители Президента. В итоге по основным спорным вопросам, заложившим основу рассматриваемого конфликта, была принята редакция, предложенная именно представителями Президента90.
Механизм президентского «вето», как один из элементов системы разделения властей в государстве, в целом продемонстрировал свою эффективность в российских условиях. Президент отклоняет законы чаще Совета Федерации, выдвигая при этом более разнообразные и обоснованные возражения (закон не соответствует Конституции, конкретным федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации, правилам законодательной техники и др.)91. Эта практика свидетельствует также о профессионализме «профильных» подразделений Администрации Президента.
Президент, отклоняющий законопроект как, например, «противоречащий Конституции», ни в коем случае не выходит за рамки своих полномочий и не «подменяет» собой судебную ветвь власти. Сама суть законотворческого процесса заключается в свободной воле его участников принимать или отклонять законопроект, выдвигая при этом всевозможные аргументы. Причем, чем четче эти аргументы сформулированы, тем больше вероятность того, что компромисс будет найдет. При этом президентское «вето» «уравновешено» правом Парламента его «опрокинуть», проголосовав за законопроект квалифицированным большинством голосов, что ведет, согласно части 3 статьи 107 Конституции, к обязанности Президента его подписать и обнародовать в семидневный срок.
Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти
Согласно статье ПО Конституции и статье 1 Федерального Конституционного Закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 года , исполнительную власть в России осуществляет Правительство Российской Федерации. Представляется, что к исполнительной «ветви» власти Конституцией следовало бы отнести и другие, помимо Правительства, федеральные ораны исполнительной власти.
В одном из своих постановлений159 Конституционный Суд пришел к выводу, что система органов исполнительной власти - это Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Федерального Конституционного Закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.
Четкая иерархия федеральных органов исполнительной власти содержится в Указе Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года "О структуре федеральных органов власти" (последняя редакция на момент написания диссертации - 1 ноября 2001 года): - Правительство Российской Федерации, - федеральные министерства, - государственные комитеты России, - федеральные службы, - российские агентства, - федеральные надзоры, - иные федеральные органы исполнительной власти. Полномочия Президента в области исполнительной власти очень широки. В предыдущем параграфе отмечалось, что фактически только от Президента зависит назначение на должность Председателя Правительства. Согласно части 2 статьи 112 Конституции, именно Президент назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (по предложению Председателя Правительства). Таким образом, Председатель высшего органа исполнительной власти страны лишается возможности самостоятельно определять состав своей «команды». То, что именно Президент занимается всеми кадровыми вопросами в сфере исполнительной власти федерального уровня, стало привычным для общественности и политического истеблишмента. Имеется и некоторая практика издания Президентом нормативных актов, содержащих распоряжения по поводу того, кого лично необходимо ввести в состав Правительства России161.
Согласно части 1 статьи 112 Конституции, Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Обращает на себя внимание факт, что Основной Закон не содержит прямого указания на то, что после представления этих предложений структура федеральных органов исполнительной власти утверждается именно Президентом. Однако, термин «предложения» подразумевает, по-видимому, какую-то реакцию лица, которому что-то предлагается (например, одобрение либо несогласие). С этой точки зрения очевидна ключевая роль именно Президента в рассмотрении «предложений», и то, что структура федеральных органов исполнительной власти утверждается именно его актом, выглядит логично.
Интересно, что статья 5 Федерального Конституционного Закона "О Правительстве РФ", воспроизводящая данное положение Конституции, была исключена 31 декабря 1997 года , что выглядит несколько странным. С одной стороны, нет необходимости воспроизведения законом конституционных норм, ведь согласно части 1 статьи 15 Конституции, Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны. С другой стороны, такое "своеобразное" цитирование законом Конституции, подзаконным актом - закона, встречается довольно часто и не является самым "тяжелым" огрехом юридической техники. На практике требование статьи 112 Конституции о недельном сроке далеко не всегда выполнялось.
На этом проблема "структуры федеральных органов исполнительной власти" далеко не исчерпывается. Председатель Комитета Государственной Думы первого созыва по безопасности В.И.Илюхин отмечал, что "в августе 1996 года Б.Ельцин Указом №1177 закрепил в свое подчинение 14 федеральных министерств и ведомств, различных комиссий, в том числе министерство иностранных дел, обороны, внутренних дел, все российские спецслужбы и федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности. Фактически все структуры, определяющие внутреннюю и внешнюю политику страны, решение важнейших государственных вопросов находятся в руках чиновников Администрации Президента, Совета безопасности и прочих структур..." .
Отметим, что согласно статье 32 Федерального закона "О Правительстве Российской Федерации", Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России и председатель Совета Безопасности. В течение двух лет (с августа 1996 по сентябрь 1998 года) круг "подведомственных" Президенту органов был заметно расширен.
