Содержание к диссертации
Введение Глава 1.
Финансовый парламентский контроль в Российском Федерации.
Парламентский контроль в Российской Федерации. 13
Контрольно-счетные палаты - одна из форм финансового контроля парламентов. 49
Глава 2. Правовые основы организации и деятельности Счетных палат
2.1. Компетенция и основные принципы
деятельности Счетной палаты РФ. 61
2.2. Состав и организационная структура СП РФ. 86
2.2. Взаимоотношения счетной палаты Федерации
с контрольно-счетными органами субъектов. 105
Глава 3. Проблемы реформирования Счетной палаты РФ
Эффективность деятельности Счетной палаты РФ 117
К вопросу о положении Счетной палаты РФ и путях
его реформирования
Проблемы совершенствования статуса и направлений деятельности Счетной палаты РФ
Пути обеспечения единства системы финансового контроля в РФ
Заключение
Список использованной литературы
Введение к работе
Актуальность темы диссертации.
Укрепление российской государственности объективно определяет активизацию контрольной деятельности парламента во всех сферах государственной жизни, с том числе в бюджетно-финансовой, социальной и контрольной сферах. Эффективный и действенный финансовый контроль - необходимое условие существования сильного государства и важный фактор государственного строительства. Пока не будет наведен должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая стабильность, не будет повышена ее результативность, вряд ли удастся решить накопившиеся социально-экономические, политические, организационно-управленческие проблемы страны. Эффективный контроль за расходованием государственных средств является необходимым условием сильной демократической власти.
О значении, которое придается во всем мире контролю парламента за расходованием государственных средств, говорит тот факт, что такой контроль был изначальной функцией представительных органов зарубежных стран задолго до создания парламентов в этих странах. Впоследствии формы и методы финансового контроля парламентов многократно менялись. В настоящее время во многих странах созданы для этой цели специальные парламентские органы, помимо финансовых (бюджетных) постоянных комиссий парламентов и парламентских ревизоров. В целом ряде государств парламенты (иногда совместно с исполнительной властью) создали счетные (контрольно-счетные) палаты, наделенные известной степенью самостоятельности, главной задачей которых является осуществление контроля за расходованием бюджетных ассигнований.
С целью унификации их полномочий, порядка образования, структуры, разграничения функций с другими финансовыми контрольными органами была создана специальная международная организация высших органов государственного финансового контроля > -ИНТОСАИ, в которую вошли счетные (контрольно-счетные) палаты многих государств. К Лимской декларации ИНТОСАИ присоединилась и Счетная палата РФ, созданная в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 101-103) и принятым специальным Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 февраля 1995 года.
Актуальность темы диссертации определяется не только необходимостью усиления финансового контроля, но и совершенствования порядка формирования Счетной палаты РФ, исследованием путей повышения эффективности ее деятельности.
В палатах Федерального Собрания и других государственных органах научной общественностью вносились различные предложения по совершенствованию работы Счетной палаты РФ, и даже проекты соответствующих законов, которые были направлены на то, чтобы сделать Счетную палату РФ максимально результативным органом государственного финансового контроля, отвечающим стоящим перед государством задачам в данной сфере. Диссертант считал необходимым проанализировать эти предложения.
Основная идея образования Счетной палаты — реализация прав государства законными путями обеспечить защиту своих финансовых интересов и финансовых интересов своих граждан, приумножать и эффективно использовать государственные финансовые средства, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации. Ими являются государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной собственности. Гражданам должны быть гарантированы безопасное вложение личных средств в инвестиции и государственные ценные бумаги, защита от злоупотреблений при инвестировании.
Основными задачами осуществления финансового контроля Счетной палатой являются не только проведение ревизий и проверок расходования денежных средств в строгом соответствии с предусмотренными целями, но и выявление экономической эффективности расходов, что в ближайшем будущем, по мнению Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина, будет являться приоритетным направлением деятельности Счетной палаты.
Непосредственным отражением растущего внимания специалистов и российской общественности к вопросам, касающимся как самой Счетной палаты РФ, так и региональных контрольно-счетных органов России является ряд международных и национальных научно-практических конференций, имевших место, как в Москве, так ив других российских городах, и прежде всего это V Конгресс Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).
Вопросы, касающиеся Счетной палаты РФ - тема довольно многоплановая. Но поскольку диссертация посвящена конституционно-правовым проблемам ее организации и деятельности, ее месту в механизме государственной власти, то в данной работе не рассматриваются методы деятельности Счетной палаты РФ, вопросы проведения ревизий, формы их отчетности и другие проблемы, которые анализируются в финансовом праве и которые достаточно полно рассмотрены в соответствующих диссертациях и работах, изданных по этой теме.
Степень разработанности темы.
Вопросы конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ пока еще не нашли своего достаточного освещения в отечественной науке.
В основу диссертационного исследования легли научные работы по теории государства и права, по конституционному праву России и зарубежных стран С.С.Алексеева, М.В.Баглая, И.В.Гранкина, В.Д.Зорькина, ДіА.Ковачева, Е.М.Ковешникова, Ю.ИЛейбо,
В.А.Маклакова, В.С.Нерсесянца, Б.Н.Топорнина, В.Е.Чиркина, Л.М.Энтина и др..
Исследованию общих вопросов сущности контроля вообще и его
места в организации государственной власти в частности посвящены
многие научные труды как советского, так и современного периода. В
числе ученых, труды которых стали источником настоящего
исследования, следует, прежде всего, назвать работы А.С.Андрианова,
Н.В.Блиновой, В.М.Горшенева, И.С.Дейслера, А.А.Додонова,
В.И.Залужного, Я.А.Клеина, В.В .Кл очкова, О.Е.Кутафина,
МА.Могуновой, ЛА.Николаевой, Г.Н. Пахомовой, Б.Н.Сергеева, В.Н. Синюкова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.И.Туранова, В.Е.Чиркина, Е.В.Шориной, И.Б.Шахова и др. В работе использованы также труды ряда зарубежных ученых: П.М.Годме, С.Терли, H.Havens, M.Ameller и др.
В то же время, большая часть специальных работ о Счетной палате РФ рассматривают этот орган, главным образом, с точки зрения методов его деятельности, анализируя, таким образом, прежде всего вопросы финансового права. И здесь нельзя не упомянуть работы В.А.Жукова, С.П.Опенышева, С.О.Шохина и др.
Из специальных работ по конституционно-правовым вопросам, касающимся Счетной палаты РФ хотелось бы выделить работу А.Д.Соменкова «Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета», а также монографию Н.Д.Погосяна «Счетная палата Российской Федерации», которые посвящены различным аспектам статуса и деятельности Счетной палаты Российской Федерации в рамках действовавшего законодательства. Тем не менее, после опубликования этих работ разрабатывались новые законопроекты и принимались новые законы, касающиеся конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ, которые не нашли отражения в нашей литературе и рассматриваются в нашей диссертации.
Цели и задачи исследования.
Целью работы является проведение комплексного конституционно-правового исследования института Счетной палаты Российской Федерации, анализ ее места в системе парламентского контроля, ее взаимоотношений с палатами Федерального Собрания РФ и контрольно-счетными палатами субъектов РФ, а также ее роли в общей системе государственного финансового контроля.
В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи:
показать особенности парламентского контроля в РФ, его зависимость от формы правления, закрепленной в Конституции РФ;
проанализировать место Счетной палаты в общей системе финансового контроля Федерального Собрания РФ;
раскрыть правовые основы взаимоотношений Счетной палаты РФ с палатами Федерального Собрания, а так же с их соответствующими комитетами;
дать полный и всесторонний анализ компетенции СП РФ на основе как Конституции РФ и Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», так и целого комплекса иных нормативных актов, в которых содержатся нормы, касающихся ее полномочий;
выявить новые направления в подходе к месту Счетной палаты в государственном механизме.
исследовать правовые основы взаимоотношений Счетной палаты РФ не только с государственными органами и органами местного самоуправления, но и с другими органами и организациями, которые распоряжаются государственными средствами;
четко разграничить круг вопросов, относящихся к ведению счетной палаты РФ и к ведению контрольно-счетных палат субъектов РФ, а
также рассмотреть пути создания вертикали федерального финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ;
провести сравнительно-правовой анализ организации, компетенции
и деятельности счетных (контрольных) палат в зарубежных странах, а также соответствия Счетной палаты РФ международным стандартам в этой сфере деятельности;
рассмотреть возможность расширения полномочий Счетной палаты
РФ в том числе в сфере проверки не только законности, но и
целесообразности использования государственных средств;
Методологическая база исследования.
При решении поставленных задач диссертант опирался на общенаучные, частно-научные и частно-правовые методы, такие, как историко-правовой, формально-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения и другие современные методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного и подробного анализа новейшей нормативно-правовой базы, регулирующей все аспекты деятельности Счетной палаты РФ, а также детально изложена компетенция и направления деятельности Счетной палаты РФ, которые анализируется в сопоставлении с ее зарубежными аналогами.
В отличие от уже опубликованных работ по теме диссертации, которые написаны главным образом по вопросам финансового права, в данной работе исследуются конституционно-правовые проблемы организации, компетенции и деятельности Счетной палаты РФ. Кроме того, в диссертации содержится сравнительно-правовой анализ проблем финансового контроля, решаемых в странах Европы и Америки, а также международная регламентация указанных вопросов, прежде всего содержащаяся в і Декларации руководящих принципов финансового контроля, принятых в 1977 году в Лиме на IX конгрессе ИНТОСАИ
(Международной организации высших органов финансового контроля), которая подписана также СП РФ.
В диссертации учтены и проанализиованы все новейшие изменения законодательства, которые приняты в последние годы.
Компетенция Счетной палаты РФ определяется с использованием не только Конституции РФ и закона "О Счетной палате РФ", но и множества новых документов, что позволило определить ее полномочия наиболее полно. Особое внимание уделено при этом компетенции в сфере проверки целесообразности использования как бюджетных средств, так и средств государственных фондов, и эффективности деятельности организаций с государственной собственностью. Кроме того, в диссертации рассмотрены особенности контроля Счетной палаты РФ за негосударственными организациями, в распоряжении которых находятся государственные средства.
В диссертации дана классификация различных форм финансового контроля и их взаимодействия со Счетной палатой, показаны недостатки существующей системы, заключающиеся прежде всего в дублировании, слабой кординации их работы и отсутствии прозрачности финансовых потоков, контроля со стороны общественности.
В диссертации впервые исследованы вопросы взаимодействия Счетной палаты РФ с контрольно-счетными палатами субъектов РФ и определены пути создания вертикали финансового; контроля, осуществляемого федеральной Счетной палатой.
Специальная глава диссертации посвящена анализу различных предложений по повышению эффективности работы Счетной палаты РФ, внесенных учеными-юристами и содержащихся в проектах законов о Счетной палате РФ, внесенных в Государственную Думу, дана обоснованная критика этих предложений и высказана собственная позиция диссертанта по указанной проблеме.
В работе определено место Счетной палаты РФ в государственном механизме как одной из форм парламентского финансового контроля за другими органами и организациями.
Положения, сформулированные в диссертации, выносимые на защиту, состоят в следующем:
В диссертации рассматриваются не только вопросы, касающиеся Счетной палаты РФ, но и различные формы парламентского контроля, поскольку все они могут быть использованы в связи с финансовой стороной деятельности, прежде всего исполнительной власти. На основе анализа юридической литературы диссертант показывает разнобой по вопросу о контрольных полномочиях палат Федерального Собрания и обосновывает вывод о наличии у Федерального Собрания специальной контрольной функции, присоединяясь к сторонникам такого подхода. а Анализ зарубежной теории и практики приводит диссертанта к выводу о том, что при всем различии основных направлений, форм и методов парламентского контроля, контрольная функция осуществляется всеми высшими представительными органами вне зависимости от форм правления. Что касается специального финансового контроля, то он может быть даже более эффективным в тех странах, где у парламента отсутствуют другие направления и формы контроля (например, в президентских республиках). а Рассмотрение различных точек зрения на вопрос о месте специально создаваемых парламентами органов финансового контроля, в работе доказывается, что такие органы как счетные (контрольно-счетные) палаты, притом, что они обладают значительной долей независимости, являются не самостоятельными органами в государственном механизме, а формой именно парламентского контроля. Однако в некоторых странах специальные органы финансового контроля могут создаваться и подчиняться и законодательной и исполнительной власти.
а Проведенное в работе исследование полномочий Счетной палаты РФ дало диссертанту основание для вывода, что эти полномочия опираются на более широкую нормативную базу, чем это определено в Конституции РФ (ст.101, п.5) ив Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года. Отдельные нормы, расширяющие объем правомочий счетной палаты, содержатся в целом ряде других документов, таких как Бюджетный кодекс, Закон «О Центральном банке РФ» и многих иных актах законодательного характера.
а Анализ взаимоотношений Счетной палаты РФ с другими органами финансового контроля позволил диссертанту сделать вывод о том, что Счетная палата является высшей формой финансового контроля в системе всех органов, осуществляющих такой контроль.
а Хотя взаимоотношения Счетной палаты РФ с контрольно-счетными палатами субъектов РФ строятся с учетом действия принципа разделения властей, но реальная практика показывает тесное переплетение сфер их деятельности в области финансового контроля, особенно при бюджетном контроле, что характерно и для других федеративных государств.
В диссертации доказывается необходимость создания вертикали финансового парламентского контроля для повышения эффективности работы Счетной палаты РФ.
а Диссертант на основе изучения опыта контрольной деятельности в советском государстве, считает целесообразным создание специальной системы органов, в функции которой входил бы контроль не только за законностью финансовой деятельности исполнительной власти и других органов, предприятий и учреждения, но и целесообразностью использования государственных средств, эффективности управления государственной собственностью.
а Исследуя правовые средства, с помощью которых должны устраняться обнаруженные нарушения в финансовой сфере, диссертант предлагает наделить Счетную палату РФ реальными правами по привлечению к ответственности лиц, виновных в серьезных нарушениях в указанной сфере. Теоретическая и практическая значимость исследования. Выработанные в диссертации теоретические положения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования российского законодательства в плане более четкого и полного закрепления в Законе «О Счетной палате» ее полномочий, места в государственном механизме, а также методов контроля за работой Счетной палаты. Они могут также быть использованы при чтении курса лекций по конституционному праву Российской Федерации студентам юридических ВУЗов, при проведении занятий в институтах или курсах повышения квалификации руководящих работников, органов государственной власти и управления. Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации были изложены в выступлениях на заседаниях кафедры конституционного права РФ МГИМО (У) МИД России. Материалы настоящего исследования использовались при проведении семинарских занятий на факультетах МГИМО. Основные теоретические положения диссертации изложены автором в статьях, опубликованных в 2002 году.
