Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы формирования и развития гражданского общества 29
1. Теоретико-методологические основы исследования гражданского общества 29
2. Историко-правовые аспекты развития гражданского общества в России 48
3. Проблемы конституциализации гражданского общества 69
4. Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества 76
Глава II. Правовые проблемы институциализации гражданского общества в Российской Федерации 98
1. Институциализация как метод научного познания гражданского общества 98
2. Правовые аспекты институциализации и конституциализации гражданского общества 108
3. Общественные объединения как базовый институт гражданского общества 140
Глава III. Правовые формы участия институтов гражданского общества в управлении делами государства 153
1. Правовые формы гражданского (общественного) участия как элемент прямой демократии 153
2. Правотворческая инициатива институтов гражданского общества как форма общественного участия в деятельности государственных органов 163
3. Общественный контроль над государством как ключевая функция гражданского общества 175
4. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на государственную власть 192
Глава IV. Конституционно-правовое обеспечение взаимодействия государства и гражданского общества в федеративном государстве ...210
1. Правовые формы воздействия органов власти на институты гражданского общества 210
2. Институциализация взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти 224
3. Общественные советы (палаты) как правовая форма взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества 248
Глава V. Общественные советы (палаты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в субъектах Российской Федерации 259
1. Модели и принципы формирования общественных палат субъектов Российской Федерации 259
2. Взаимодействие общественных палат субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества 280
3. Взаимодействие общественных палат субъектов Российской Федерации с органами государственной власти 284
Глава VI. Общественная палата Российской Федерации как основная правовая форма взаимодействия государства и гражданского общества 298
1. Общественная палата Российской Федерации как институт функционального представительства интересов граждан и гражданского общества 298
2. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля 332
3. Общественная экспертиза - ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации 352
Заключение 374
Список источников и литературы 379
Приложение 1 494
Приложение 2 504
- Теоретико-методологические основы исследования гражданского общества
- Институциализация как метод научного познания гражданского общества
- Правовые формы гражданского (общественного) участия как элемент прямой демократии
- Правовые формы воздействия органов власти на институты гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические и социально-экономические реформы, осуществляемые в России, влекут за собой серьезный пересмотр сложившихся в стране к концу XX - началу XXI в. общественных отношений, для которых характерно отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия органов власти и общественных образований, неразвитость институтов гражданского общества в целом. В этой связи проблема взаимопонимания власти и социума в процессе становления гражданского общества становится одной из самых насущных.
Задачи создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в выработке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным общественно значимым вопросам в современной России весьма актуальны. Однако решение этих важных проблем невозможно без взаимодействия между различными секторами общества (государством, бизнесом, некоммерческими организациями), для чего требуется найги некие универсальные инструменты, которые бы помогли раскрыть и реализовать имеющийся в стране потенциал.
Актуальность исследования связана и с тем, что среди объективных причин отсутствия взаимодействия между властью и гражданским обществом немалую роль играет несовершенство законодательства, не позволяющее изменить существующую практику отношений. Различная же природа органов власти и инсти тутов гражданского общества обусловливает, в свою очередь, и различия в понимании их интересов и задач.
Для налаживания эффективного межсекторного взаимодействия необходимы прежде всего укрепление конституционно-правовых основ функционирования институтов гражданского общества, совершенствование институтов представительства граждан, а также создание действенных механизмов взаимодействия между властью и общественными объединениями как на федеральном, так и на региональном уровне. Главная задача в настоящее время состоит в создании оптимальной системы прямых и обратных связей, между органами государственной власти и гражданским обществом, что во многом зависит от уровня институциализации последнего.
Одним из важнейших факторов развития гражданского общества, позволяющих вовлечь как можно большее число людей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с органами власти. Эта идея нашла отражение в формировании Общественной палаты Российской Федерации, выражающей посредством механизма функционального представительства интересы различных социальных групп, что способно значительно повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления.
В работе исследуются конституционно-правовые аспекты взаимодействия гражданского общества и государства в Российской Федерации, которые включают в себя формы воздействия как институтов гражданского общества на органы государственной власти, так и органов государственной власти на институты гражданского общества. Актуализация данной проблематики связана с тем, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, в частности становление Общественной палаты Российской Федерации, проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти страны, поиска наиболее удачных форм взаимодействия власти и общества, учитывающих особенности национального и мирового опыта формирования демократических устоев жизни на базе развитого гражданского общества и правового государства.
Таким образом, актуальность темы диссертационного* исследования определяется потребностью в конституционно-правовом анализе различных форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, в том числе Общественной палаты Российской Федерации и ее аналогов в субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности и круг использованной литературы.
Особенностью объекта исследования взаимодействия власти и гражданского общества является необходимость использования комплексного, междисциплинарного подхода с учетом, не только юридических, но и исторических, социально-экономических, политических и иных аспектов проблемы, что потребовало анализа и изучения различных групп источников и специальной литературы. Важное место в процессе осмысления генезиса и эволюции идеи гражданского общества занимают труды Платона, Аристотеля, Цицерона, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Т. Пейна, Г.В.Ф. Гегеля, И. Канта, И. Фихте, А. Токвиля, К. Маркса, А. Грамши, А.С. Хомякова, П.Я. Чаадаева, А.И. Герцена, Н.М. Карамзина и др.1 Для раскрытия современного понятия гражданского общества, основ функционирования его институтов большое значение имеют фундаментальные теорегико-правовые и государствоведческие труды
Платон. Диалоги. М. : Мысль, 1986 ; Платон. Государство // Антология мировой политической мысли : в 5 т. Т. 1. - М., 1987. — С. 87 ; Платон. Собрание сочинений : в 4 т. Т. 3. - М., 1993 ; Аристотель. Политика // Сочинения : в 4 т. Т. 4. - М. : Мысль, 1983 ; Цицерон. Диалоги. - М., 1996 ; Цицерон. Философские трактаты (памятники философской мысли). - М., 1985 ; Фихте И. Сочинения. - М. : Наука, 2008 ; Гоббс Т. Избранные произведения. Т. 1-2. - М., 1964 ; Гоббс Т. Сочинения : в 2 т. - М., 1991 ; Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой правовой мысли : в 5 т. Т. 1.-М., 1999. - С. 361 ; Локк Дж Сочинения : в 3 т. Т. 3. - М. : Мысль, 1988 ; Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре, или Принципы политического права // Трактаты. - М., 1969 ; Пейн Т. Избранные сочинения. - М.. 1959 ; Гегель Г. В. Ф. Работы разных лет : в 2 т. Т. 2. - М., 1973 ; Кант И. К вечному миру // Сочинения : в 8 т. Т. 7. - М. : ЧОРО, 1994. - С. 496 ; Кант И. Критика чистого разума. - М. : Мысль, 1994 ; Кант И. Метафизика нравов // Сочинения : в 8т. Т. 6. - М. : ЧОРО, 1994. - С. 799 ; Кант И. Основы метафизики и нравственности. - М., 1999 ; Кант И. Собрание сочинений : в 6 т. Т. 1. - М., 1963 ; Токвиль А Демократия в Америке. - С. 237 ; Чаадаев П.Я. Статьи и письма. - М., 1987. - С. 136 ; Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. Т. 1-50. - М., 1955-1981 ; Грамши А. Избранные произведения. Т. 1-3. - М., 1957-1959 ; Грамши А. О литературе и искусстве / пер. с итал. Э. Егермана и В. Бондарчука ; авт. предисл. и ред. А. Лебедев. - М. : Прогресс, 1967 ; Герцен А.И. Избранные произведения. - Минск : Учпедгиз, 1954 ; Герцен А.И. Сочинения : в 9 т. - М. : Гослитиздат, 1955 ; Карамзин Н.М. История государства Российского в 12 т. URL: и др. отечественных исследователей, среди которых можно упомянуть работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, СВ. Калашникова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, Г.Н. Комковой, Л.Д. Кузьминой, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, В.Д. Перевалова, И.Ф. Покровского, Е.В. Попова, Е.В. Поповой, Р.Ю. Шульги, С.А. Солдатова, СВ. Степашина, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Червонюка, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, СМ. Шахрая, СС. Юрьева, Ц.А. Ямпольской и др.
Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М. : Российский юридический издательский дом, 1996 ; Автономов А.С. Правовая регламентация деятельности партий в капиталистических и развивающихся странах // Советское государство и право. 1990. № 6.
С. 130-140 ; Автономов А.С. Правовое оформление гражданского общества в России // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 1. — С. 73-88 ; Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки).
М. : Формула права, 2002 ; Астафичев П.А. Муниципальное право России : учеб. пособие. - М. : ИНФРА-М, 2010 ; Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. URL: ; Богданова Ы.А. Система науки конституционного права : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001 ; Витрук Н.В Общая теория правового положения личности. - М. : Норма, 2008 ; Воеводин Л Д. Юридический статус личности в России. - М. : Норма, 1997 ; Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Административное право России. - М. : Проспект, 2007 ; Кучерена А.Г., Дмитриев Ю.А. Гражданское общество в России. Проблемы становления и развития : учеб. пособие. - М. : ЮПИТИ-ДАНА; «Закон и право», 2009 ; Колюшин Е.И. Конституционное право России. - М : Городец, 2006 ; Калашников СВ. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001 ; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России : учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004 ; Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. М. : Городец, 2006 ; Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации. — М. : Юрайт, 2011 ; Крусс В.И. Злоупотребление правом : учеб. пособие. - М. : Норма. 2010 ; Кутафин О. Е. Российский конституционализм. - М. : Норма, 2008 ; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. I. - М. : Госюриздат, 1961 ; Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. - М. : Проспект, 2007 ; Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Сараюв, 2003 ; Матузов Н.И. Гражданское общество: сущность и основные принципы // Правоведение. 1995. № 3. С. 83-93 ; Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Известия высших учебных заведений: Правоведение 1998. №4. С. 22-35 ; Морозова Л.А. Теория государства и права. URL: ЬИр://\у\у\уД\уіфх.сот/Гі1е/83546 ; Нерсесянц B.C. История политических и правовых учений. - М. : Норма, 2007 ; Нерсесянц B.C. История
Кроме гого, для понимания специфики институциализации российского гражданского общества в условиях глобализации и модернизации несомненно важны работы современных исследователей А.Ы. Аринина, П.П. Баранова, Л.Ю. Грудцыной, В.Н. Синюкова, В.Ю. Сморгуновой, А.С. Панарина, В".С. Нерсесянца, А.А. Овчинникова; СП. Перегудова, Ю.С. Колесникова, А.Г. Кучерены, М.В. Мархгейм, И.Н. Сидоренко, Л.М. Романенко, С.Г. Кара-Мурзы, А.А. Уварова, В.Ю. Шпака, Л.Л. Хоперской, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, Е.А. Лукашевой и др. , посвященные углубленному изучению особенностей политических и правовых учений. - М. : Норма, 2005 ; Ыерсесянц B.C. Общая теория права и государства : учебник для вузов. - М : Норма ; Инфра-М., 1999. - С. 279 ; Нерсесянц В.С Право и закон. - М., 1983 ; Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - М. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004 ; Перевалов В.Д. Правовые основы деятельности массовых общественных организаций в политической системе советского общества : дис. ... канд. юрид. наук. -Свердловск, 1972 ; Шульга Р.Ю. Защита прав человека неправительственными правозащитными организациями: теоретические и практические аспекты. - М. : Юрист, 2009 ; Шульга Р.Ю. Механизмы взаимодействия неправительственных организаций и Европейского Суда по правам человека: Материалы конференции Института государства и права Российской академии наук. - М. : Институт государства и права Российской академии наук, 2000. -С 38-47 ; Шульга Р.Ю. О роли лоббистской деятельности неправительственных организаций в становлении гражданского общества в России // Россия и современный мир. 1999. №4 (25). - С. 169-181 ; Шульга Р.Ю. Становление легитимности правозащитных структур в сфере обеспечения социальных гарантий: на примере системы охраны здоровья (постановка проблемы) // Здоровье и здравоохранение в условиях рыночной экономики / ред. Л.С. Шилова, Л.В. Ясная. - М. : Изд-во Института социологии Российской академии наук, 2000. - С. 18-38 ; Солдатов С А. Общественные организации в Российской Федерации. - М., 1994 ; Степашин СВ. Конституционный аудит. - М.: Наука, 2006. - С. 35 ; Страшун Б.А. К вопросу о понятии конституционного права // Журнал российского права. 2006. № 10. - С. 115-123 ; Червонюк В.Н. Теория государства и права : учеб. пособие. - М. : Инфра-М, 2003 ; Юрьев С.С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). - М. : Эдиториал УРСС, 2000 ; Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. — М., 1965 и др. 3 Баранов П П. Предметная определенность философии права // Философия права.
2003. № 1. - С. 5-7 ; Синюков В Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. - Саратов, 1994 ; Сморгунова В.Ю. Права меньшинств и опасности обратной дискриминации // История государства и права. 2008. № 22. - С. 34-35 ; Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование в условиях стратегической нестабильности. — М. : Эдиториал УРСС, 1999 ; Мархгейм М.В. Конституционное право на образование в реформационных сценариях высшей школы // Юридическая наука и методология. -Белгород, 2009 ; Акопов Л.В., Сидоренко И.Н. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: правовое регулирование . монография. Ростов-на-Дону : СКАГ, 2009 , Романенко Л.М. Гражданское общества в России уже есть, но... // формирования институтов гражданского общества в наиболее значимых сферах общественной жизни и в рамках различных уровней государственного управления.
Методологические предпосылки взаимосвязи общества и государства в историко-правовой ретроспективе, проблемы формирования социально-правового государства и гражданского общества находятся' в центре внимания видных российских специалистов Н.А. Власенко, К.С. Гаджиева, Ю.Г. Галая, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина). Правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества обстоятельно исследуются в работах А.С. Автономова, Н.Ю. Беляевой, В.Д. Мазаева, А.Ф. Малого, С.А. Солдатова, Н. Буллейн, Р. Тофтисовой, Д.В. Шутько и др. Определенное влияние на формирование авторской позиции оказало изучение диссертационных работ А.В. Богучарского, О. А. Будариной, И. А. Колотий, СВ. Коновченко, Е.Г. Мочаловой, В.Д. Нечаева и других , посвященных взаимодействию органов власти и общественных организаций.
Среди представителей различных общественных наук (социологии, истории, политологии), высказывавшихся в своих работах по различным аспектам взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, следует назвать таких ученых, как B.C. Абакумов, Н.А. Баранов,
Социологические исследования. 1995. № 3. - С. 25-36 ; Кара-Мурза С.Г. Матрица «Россия». - М. : Алгоритм, 2007 ; Уваров А.А. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина // Государство и право. 2005. № 7. - С. 82-84 ; Баранов П.П., Шпак В.Ю. // Философия права. 2001. № 2. - С. 815 ; Хоперская Л.Л., Харченко В.А. Локальные межэтнические конфликты на Юге России: 2000-2005 гг. - Ростов-на-Дону : Изд-во ЮНЦ РАН, 2005 ; Лукашева Е.А. Права человека : учебник для вузов. - М. : НОРМА, 2001 и др. 4 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск, 1984 ;
Богучарский А. В. Публичная политика как форма репрезентации власти в культурно-историческом процессе : дис. ... д-ра социол. наук: 22.00.06. - Ростов н/Д, 2005 ; Бударина О.А. Имидж власти: сущность, структура... - М. : Изд-во РАГС, 1999 ; Колотий И.А. Становление служб по связям с общественностью органов федеральної"! власти России: проблемы институционализации и повышения эффективности : дис. канд. полит, наук. -М., 2004 ; Коновченко СВ. Общество - Средства массовой информации - Власть. Ростов-на-Дону, 2001 ; Очерки географии, истории, культуры, экономики : в 2 т. Т. 1 / ред.-сост. Е.Г. Мочалова ; науч. ред. П.С. Кабытов. - Сызрань : Ваш Взгляд, 2008 и др.
С.А. Библер, A.A. Борисенков, B.A. Варывдин, В.В. Витюк, А.Т. Володин, А.А. Галкин, Е,Б. Гендзехадзе, З.Т. Голенкова, Ю.В. Гуськов, В-.З. Гущин, Г.Г. Дилигенский, А.Д. Еляков, Б.Л. Замбровский, Б.А. Исаев, Б.И. Коваль, И.И. Кравченко, Р.Т. Мухаев, В.Р. Назарян, А.И: Подберезкин, СИ: Перегудов, Ю.М. Резник, Е.П. Тавокин, А.С. Туманова, З.М. Черниловский, Ф.И: Шарков, И.Є. Шушпанов и др.5
Вместе с тем такие аспекты исследуемой темы, как особенности становления и функционирования новых институтов гражданского общества, механизмы правовой оптимизации взаимодействия с ними органов
Борисенков А.А., Борисова Ю.А. Теоретические проблемы исследования гражданского ' общества. URL: ; Варывдин В.А., Клемантович И.П. Управление системой социальной защиты детства. URL: : Голенкова 3.Т., Витюк В.В. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социс. 1995. №6. — С. 14—26-; Голенкова З.Т., Витюк В.В., Гридчин Ю.В. и др. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социальная структура и стратификация в условиях формирования гражданского общества в России : в 2 кн. Кн. 1. - М. : Институт социологии РАН, 1995. -С. 13-35 ; Володин А.Г. Кризисы и мегатренды развития. URL: 13.htm ; Вебер А.Б., Галкин А.А., Красин Ю.А. и др. Инновационная модернизация России. Политологические очерки / под ред. Ю.А. Красина.
М. : Институт социологии РАН, 2011 ; Голенкова Т.З. Социология в странах Центральной и Восточной Европы. - М. : РУДН, 2005 ; Гуськов Ю.В. Основы менеджмента. М. : Флинта, 2010 ; Кутыш Н.Г., Власов А.А., Гущин В.З. Гражданское право. - М. : Буквовед, 2007 ; Борисюк В.И., Дилигенский Г.Г., Вайнштейн Г.И. и др. Политические институты на рубеже тысячелетий: XX—XXI вв. - М. : Феникс+, 2009 ; Еляков А.Д. Современная информационная революция. URL: ; Еляков А.Д.н Информационная перегрузка людей // Социолог, исслед. 2005. № 5. - С. 114-121. URL: ; Исаев Б.А., Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России. -СПб. : Питер, 2009 ; Исаев Б.А. Традиции классики и современная российская геополитика // Геополитика : хрестоматия / сост. Б.А. Исаев. - СПб. : Питер, 2007 ; Коваль Б.И., Аринин А.Н., Коваль Т.Е. Личность и общество: духовно-нравственный потенциал. -М. : Соверо-принт, 2003 ; Подберезкин А. И., Абакумов С. А. Гражданское общество и будущее Российского государства. В поисках эффективного алгоритма развития. - М. : Имидж-Пресс, 2004 ; Мухаев Р.Т. Политология. - М. : Приор, 2000 ; Тавокин Е.П. Исследование социально-экономических и политических процессов. - М. : ИНФРА-М, 2009 ; Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации в России 1905-1917 гг.
Тамбов, 2002 ; Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России : курс лекций : в 3 ч. - СПб. : БГТУ, 2004 ; Баранов Н.А. Либерально-консервативный синтез в России: история и перспективы // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование: политология, экономика, право. Научный журнал. 2010. Т. 3. № 5. - С. 90-102 и др. государственной власти, все еще не нашли должного раскрытия в научно-правовых исследованиях. Кроме того, в свете нынешних изменений в российском обществе, требующих постоянного изучения и анализа, ряд работ успели в определенной степени устареть, что диктует необходимость дальнейшей углубленной проработки избранной нами темы исследования.
Таким образом, анализ научной разрабоїки темы показывает, что в конституционно-правовом аспекте взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества исследованы недостаточно. Большинство исследователей рассматривают отдельные аспекты проблемы, недостаточно акцентируя свое внимание на анализе и изучении правовых форм взаимодействия, их институциональных структур, функций и механизмов, а также роль и место среди них новых институтов Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъегсгов Российской Федерации. Кроме того, назрела необходимость разработки концепции такого взаимодействия, ее целей и принципов на федеральном уровне, с учетом регионального опыта. Тем самым, несмотря на наличие научной традиции анализа темы, сохраняется настоятельная потребность в исследованиях системного характера, позволяющих выявить основные формы, институты, механизмы и принципы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в конституционно-правовом пространстве России.
Основные хронологические рамки исследования автором определены с 2000 по 2010 г. Начальная дата обусловлена очередным этапом развития российской государственности. На протяжении данного десятилетия начинается определенный этап создания и развития взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества.
Географические рамки исследования: охвачена территория Российской Федерации в целом. В диссертации предпринята попытка исследовать функционирование институтов гражданского общества и институтов взаимодействия на федеральном и региональном уровнях правового пространства современной России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в условиях правового демократического государства, обоснование предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Для достижения указанной цели исследования в диссертации решались следующие задачи: раскрытие социального назначения и сущности взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества; исследование конституционно-правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, изучение которых в российском праве нуждается в расширении объектов исследования, углублении аналитических подходов, в предметности и результативности; исследование основ современной теоретико-правовой концепции правового оформления взаимодействия органов государства и институтов гражданского общества;
4) обобщение опыта конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, а также определение основных направлений совершенствования практики и эффективности его осуществления;
5) выявление особенностей становления и конституционно-правового положения гражданского общества, а также специфики конституционно- правовой институциализации гражданского общества в Российской Федерации;
6) анализ правового положения общественных объединений в современной России, являющихся базовым институтом гражданского общества, с точки зрения их типологии, структуры, функций и потенциальных возможностей для участия в работе с органами государственной власти;
7) определение и обоснование правовых форм воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти и соответственно форм воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества;
8) исследование моделей формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации и форм их взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества;
9) определение и анализ конституционно-правового статуса и видов деятельности Общественной палаты Российской Федерации;
10) исследование функций общественного контроля и общественной экспертизы как основных направлений деятельности Общественной палаты Российской Федерации.
Гипотеза исследования заключается в том, что совершенствование форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества должно способствовать укреплению российской государственности, ускорению процесса становления и развития. гражданского общества, а также повышению уровня доверия населения к власти, необходимого для устойчивости демократических преобразований в стране.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия и функционирования институтов гражданского общества и органов государственной власти в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают организационно-правовые формы взаимодействия институтов гражданского общества и государства, правовые нормы, их регулирующие, а также теоретические, организационно-правовые и прикладные проблемы такого взаимодействия.
Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные акты, а также правовые акты зарубежных государств, международные конвенции и- договоры, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют фундаментальные труды российских, советских и зарубежных исследователей.
При работе над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы. Методология базируется на принципе исторического и логического в познании, а также на специальных методах: институциональном, формально-логическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом.
В ходе анализа эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке современной концепции взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества с учетом изменений политической, социально-экономической системы, анализа российской специфики.
Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней впервые предпринята попытка подробного анализа конституционно-правового оформления взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления, в широком охвате исследуемых явлений, сопоставлении большого объема данных, рассмотрении основных тенденций и закономерностей, современной постановке проблемы, а также в выявлении новых подходов^ данной сфере науки и практики конституционного права. В работе дана оценка состояния гражданского общества, его институтов и основных функций, проведено исследование позитивных и негативных факторов, влияющих на его взаимодействие с органами публичной власти.
На основе анализа массива документов, в том числе архивных материалов Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, связанных с подготовкой проекта Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», документов Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, практики деятельности Общественной палаты Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го составов и общественных палат субъектов Российской Федерации (документов, отчетов, стенограмм заседаний Общественной палаты Российской Федерации, ее комиссий и рабочих групп, материалов общественных слушаний, докладов и т.д.), сформулированы уточнения и предложения о реформировании различных институтов взаимодействия, их функциях и перспективах развития. В результате комплексного изучения теоретических работ и практики Общественной палаты Российской Федерации определены ее функции в развитии российского гражданского общества.
В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и предложения, выносимые на защиту:
Автор полагает, что конституционно-правовые основы концепции взаимодействия государства и гражданского общества на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны включить: правовое оформление и систематизацию разнообразных форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти; совершенствование механизмов общественного контроля; построение системы государственной поддержки некоммерческого негосударственного сектора общественных институтов; привлечение институтов гражданского общества к выработке и реализации государственной политики и развитию демократии прямого участия; обеспечение реализации конституционных принципов развития России как правового, демократического, социального и светского государства; повышение уровня правовой культуры и правосознания в обществе.
При этом целью взаимодействия государства и гражданского общества являю іся: 1) создание социально-экономических, культурно-духовных и правовых условий и предпосылок для свободного развития личности, развитие и углубление сферы деятельности институтов гражданского общества; 2) дальнейшее развитие и реализация демократических принципов участия граждан в управлении государственными делами; 3) обеспечение принципов законности, гласности, доступности, публичности при решении общее івенно значимых вопросов в России; 4) построение системы действенного общественного контроля за публичной властью и системы защиты конституционных прав и свобод граждан; 5) формирование и развитие на основе институтов гражданского общества механизмов и форм общественного самоуправления, общественной самоорганизации граждан, повышение правовой культуры населения; 6) укрепление конституционных основ государственной и общественной жизни и реализации принципов конституционализма в деятельности органов публичной власти и институтов гражданского общества; 7) обеспечение юридической ответственности всех участников общественно-политических, экономических и социальных процессов в государстве; 8) смягчение социальных конфликтов и напряженности в обществе, утверждение принципов социальной справедливости и общественной солидарности; 9) совместная организация государственными органами и институтами гражданского общества мероприятий по обсуждению, выработке и реализации государственной политики; 10) разработка и внедрение механизмов учета общественного мнения при выработке решений органами публичной власти.
2. Автор выделяет основные принципы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества: 1) признание органами государственной власти прав институтов гражданского общества на участие в формировании и реализации государственной политики; 2) обеспечение органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества; 3) невмешательство органов государственной власти и институтов гражданского общества в деятельность друг друга, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством; 4) гласность и коллегиальность при выработке совместных решений и их реализации; 5) ответственность за выполнение взятых на себя обязательств; 6) равенство прав институтов гражданского общества на государственную поддержку в случаях, предусмотренных действующим законодательством; 7) государственный контроль над деятельностью институтов гражданского общества, в том числе за использованием предоставляемых средств государственного бюджета, в соответствии с действующим законодательством; 8) общественный контроль над органами государственной власти в соответствии с действующим законодательством.
3. Автор полагает возможным предложить в перспективе при принятии новой Конституции Российской Федерации включить в нее статью «Взаимодействие государства и гражданского общества», регулирующую основные формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Необходимость внесения в Конституцию Российской Федерации специальной статьи обсуждалась еще на Конституционном совещании в 1993 г. Сегодня это предложение тем более актуально, что в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно подчеркнута необходимость повышения роли общественных институтов в жизни страны (общественных объединений, в том числе профсоюзов и т.д.)) поддержки новых форм общественной активности. Надо преодолеть очевидную слабость и недостатки развития политической системы, использовать позитивные практические достижения в развитии различных форм прямой'демократии в ряде субъектов Российской Федерации, а также современный международный опыт. Кроме того, предлагаемые конституционные новеллы откроют новые возможности активного становления гражданского общества также в тех регионах, где уровень его развития еще недостаточен, и дальнейшего укрепления институтов гражданского общества в развитых с этой точки зрения регионах страны. Вышесказанное позволило бы наладить более эффективное взаимодействие, сотрудничество всех институтов общества (представителей власти, предпринимателей, неправительственных организаций) на более конструктивной основе
4. Проанализированы и уточнены особенности институтов гражданского общества — негосударственных организаций, для которых характерны: 1) экономическая независимость; 2) автономность от органов публичной власти; 3) способность осуществлять (либо участвовать в осуществлении) общественный контроль за деятельностью органов публичной власти; 4) добровольность участия граждан в их деятельности; 5) осуществление представительства и защиты общественных интересов и интересов различных социальных групп; 6) добровольность участия граждан; 7) реализация прав, свобод и потребностей граждан в социально- экономических, общественных, политических, национальных, культурных, духовных, религиозных и иных сферах; 8) функционирование на основе общепризнанных гуманистических принципов.
5. Сравнительный анализ федерального и регионального законодательства показал, что, несмотря на положительную тенденцию развития нормативно-правовой базы, регулирующей формирование и функционирование некоммерческих организаций, все еще актуальным остается вопрос о конституционно-правовом статусе как самого гражданского общества, так и его. институтов. До казанов чт правовое обеспечение деятельности целого ряда институтов гражданского общества на региональном уровне еще не получило! должного развития.. Предлагается разработать и і принять нормативные акты, в том числе модельные законы, способствующие созданию благоприятной' среды- для; развития; институтов гражданского общества; на местах, например модельный- закон «Об общественной < палате субъекта Российской; Федерации», а также разработать модельную региональную целевую программу «Развитие гражданского общества в субъектах Российской Федерации».
6. Изучение на основе многофакторного, анализа опыта функционирования гражданского общества в Российской Федерации свидетельствует о том, что, несмотря на многообразие его институтов и многоаспектность направлений их деятельности, степень активности их участия в общественно-политической жизни страны, особенно; на региональном уровне, все еще остается незначительной. В то время как такие институты^ гражданского общества, как общественные объединения; все более активно взаимодействуют с органами государственной власти, воздействие иных институтов гражданского общества» на органы государственной власти ощущается слабо. Различные институты гражданского общества, в том числе в, части реализации правотворческой инициативы, наделены неравными правами. Это вызвано как; различным уровнем правового регулирования деятельности тех или иных институтов гражданского общества, так и различной степенью их авторитета в обществе, ресурсного,потенциала и уровня поддержки со*стороны граждан.
Между тем в ходе исследования установлено,.что права у институтов гражданского общества должны быть равными и не зависеть от воли органов представительной власти субъектов Российской Федерации.
7. Проведенный в ходе исследования: анализ показал, что основные правовые проблемы организации взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России складываются из следующих негативных явлений и процессов: противоречивость развития регионального законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации по учреждению, формированию и организации работы, связанной с взаимодействием государственных органов и институтов* гражданского і общества; несовершенство финансово-экономических и правовых механизмов развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, затрудняющих дальнейшее развитие гражданского общества, учитывая их социальный статус и негосударственную, некоммерческую направленность деятельности (при этом механизмы такой поддержки не должны зависеть от уровня их лояльности государственным органам, должны быть прозрачны и открыты для населения); неоднородность і и фрагментарность развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, что связано с недостаточностью правовой и политической культуры в Российской Федерации и требует определенных усилий со стороны государства по созданию благоприятной среды, способствующей активному вовлечению институтов гражданского общества в социально-экономическую и общественно-полишческую жизнь страны.
8. Автором предложена авторская классификация функций институтов, содействующих конструктивному взаимодействию органов государственной власти и субъектов гражданского общества, которые подразделяются на: 1) общие функции, характерные для всех институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и гражданского общества, к которым автор относит: а) функцию связующего звена между государством ' и обществом; б) функцию содействия взаимодействию органов государственной власти с институтами гражданского общества; в) функцию влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти; г) функцию влияния органов государственной власти на институты гражданского общества; д) функцию учета поіребностей граждан и удовлетворения их интересов; 2) специальные функции, характерные для отдельных институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и институтов гражданского общества, к которым автор относит: а) функцию осуществления общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью органов исполнительной, власти и органов местного самоуправления; б) функцию выработки предложений по совершенствованию законодательства в сфере молодежной политики; в) квалификационно-кадровую функцию; г) правозащитную функцию; д) научно-экспертную функцию; е) совещательную и контрольную функции; ж) аттестационную функцию; з) представительскую функцию.
9. Разработана авторская классификация институтов, содействующих взаимодействию гражданского общества и органов государственной власти, которые подразделяются на: 1) институты взаимодействия, создаваемые непосредственно при органах государственной власти, которые подразделяются на: институты взаимодействия при Президенте Российской Федерации, институты взаимодействия при органах исполнительной власти; институты взаимодействия при законодательных органах власти; институты взаимодействия при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации; институты взаимодействия при судебных органах и других органах государственной власти; 2) " институты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, которые могут создаваться через систему партнерства, в том числе в виде общественно-государственных организаций и трехсторонних комиссий; 3) особые институты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества — Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации.
10. В научный оборот введена авторская классификация правовых форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти, которая выглядит следующим образом: 1) формы воздействия институтов гражданского общества па органы государственной власти (законотворческая (правотворческая) инициатива, участие в референдуме, участие в правоприменительном процессе, отзыв депутата, обращение граждан в органы государственной и местной - власти, общественный контроль, публичные слушания, публикация заявлений и обращений в СМИ, совместные мероприятия, участие институтов гражданского общества при формировании государственных органов, совещания); 2) формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества (контроль за деятельностью институтов гражданского общества, ограничения и запреты в осуществлении деятельности, финансовая поддержка, предоставление льгот, целевые программы, участие органов государственной власти в формировании и функционировании институтов гражданского общества, участие в деятельности общественно-государственных объединений, участие государственных служащих в руководящих органах разных институтов гражданского общества, включая политические партии и общественные объединения).
11. Научно обоснованы модели формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации, которые разделяются на: 1) ассоциативную; 2) выборную; 3) смешанную; 4) территориально- комплексную.
Каждая модель отражает уровень развития гражданского общества, социальное, экономическое, общественно-политическое, национальное, культурное многообразие конкретного региона, а также достигнутый уровень взаимодействия и доверия между государственными органами и институтами гражданского общества в субъектах Российской Федерации.
12. Согласно авторскому определению Общественная палата Российской Федерации представляет собой постоянно действующий независимый публично-правовой институт, реализующий миссию функционального представительства, целью которого является обеспечение взаимодействия граждан и их объединений с институтами государственной власти и органами местного самоуправления, защиту своих прав при реализации государственной политики и осуществлении общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
13. Действующий порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации, по мнению автора, не отражает в полной мере структуру гражданского общества страны и федеративное устройство Российской Федерации, а также необходимый для представительского института принцип выборности на основе традиционных демократических принципов. В этой связи в диссертации предлагается: 1) по вопросам формирования Общественной палаты Российской Федерации: а) формировать вторую часть состава Общественной палаты Российской Федерации на Общероссийском гражданском форуме; б) формировать третью часть состава Общественной палаты Российской Федерации непосредственно на региональных конференциях, организуемых общественными палатами субъектов Российской Федерации (а в случае их отсутствия — Общественной палатой Российской Федерации), проводимых в каждом субъекте Российской Федерации; в) предоставить некоммерческим организациям, не являющимся общественными объединениями, право на участие в формировании Общественной палаты Российской Федерации; г) формировать Общественную палату Российской Федерации с соблюдением принципа федеративного устройства России, т.е. с обязательностью представительства в палате каждого субъекта Российской Федерации; д) пропорционально увеличить численность Общественной палаты Российской Федерации от 83 до 249 человек (представители Президента Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, некоммерческих организаций).
14. Общественная палата Российской Федерации является эффективным институтом, содействующим взаимодействию между органами государственной власти и институтами гражданского общества, и с учетом накопленного опыта нуждается в конкретных мерах, содействующих дальнейшему совершенствованию своего функционирования, в связи с чем предлагается:-а) увеличить срок полномочий Общественной палаты до трех лет; б) предоставить Общественной палате Российской Федерации полномочия по координации деятельности общественных палат (советов), действующих в субъектах РоссийскойФедерации; в) передать Общественной палате Российской Федерации от некоммерческих организаций-операторов право по распределению грантов Президента Российской Федерации, направляемых на поддержку институтов гражданского общества; г) расширить круг полномочий Общественной палаты Российской Федерации, наделив ее правом законодательной инициативы; д) наделить Общественную палату Российской Федерации правом проведения мониторинга правоприменительной практики, результаты которого будут обнародоваться в специальных докладах Палаты; е) передать полномочия по избранию представителей общественности в состав Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов власти субъектов Российской Федерации Общественной палате Российской Федерации; ж) наделить Общественную палату Российской Федерации полномочиями в утверждении персональных составов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти с целью повышения их независимости и во избежание ведомственного подхода при их формировании.
15. Предложено следующее определение общественной экспертизы как одного из главных элементов в механизме деятельности Общественной палаты, который представляет собой независимую систему действий, решений и исследований граждан и негосударственных организаций, Общественной > палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, иных консультативных органов, направленных на изучение проектов нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления с целью установления общественного мнения и на этой основе защиты интересов граждан при реализации государственной политики.
Научная и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость определяется комплексным исследованием проблем взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества на предмет выявления целостной научной картины состояния и перспектив такого взаимодействия в Российской Федерации в целях дальнейшего развития демократии, построения правового государства. Предложенная в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, деятельности Общественной палаты Российской Федерации и региональных общественных палат, предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут использоваться для дальнейшего развития теоретических представлений о гражданском обществе, разработки юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации и стать еще одним шагом в развитии теории и практики конституционного права.
Материалы диссертационного исследования, выводы и практические рекомендации могут найти применение в деятельности органов власти и институтов гражданского общества при координации их взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровне, что в конечном итоге содействовало бы укреплению российской государственности и развитию гражданского общества. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, реформированию Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны. Исследование деятельности Общественной палаты Российской Федерации призвано оказать содействие в разработке общей стратегии правового регулирования взаимодействия государства и гражданского общества.
Научные выводы и положения диссертационного исследования основаны на материалах пленарных заседаний и общественных слушаний Общественной палатой Российской Федерации, рекомендаций и общественных экспертиз, что подтверждается соответствующими актами внедрения. Автор принимал участие в подготовке трех докладов < Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского * общества в России, внутренних документов Общественной палаты і Российской Федерации, ее комиссий и рабочих групп, в заседаниях созданной Президентом Российской Федерации рабочей группы по реформированию законодательства о некоммерческих организациях. Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе Московского государственного института международных отношений - Университет МИД Российской Федерации и Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Московского областного гуманитарного института при преподавании специальных курсов «Гражданское общество», «Предпринимательство и гражданское общество», «Муниципальное право России», а также спецкурса «Основные направления деятельности Общественной палаты России». Кроме того, материалы диссертации нашли отражение в работе Общественной палаты Российской Федерации и ряда ведущих некоммерческих организаций, в том числе Ассоциации юристов России и Федеральной палаты адвокатов Российской ' Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора, обоснованные в проведенном исследовании, прошли апробацию в научной и преподавательской сфере, в том числе изложены в двух монографиях, учебнике, научно-практическом комментарии к Федеральному закону «Об
Общественной палате Российской Федерации» и Регламенту Общественной палаты Российской Федерации и 34 научных статьях общим объемом свыше 50 п.л., 24 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК. Результаты исследования докладывались автором на 18 международных и общероссийских научно-практических конференциях и семинарах, круглых столах, пленарных заседаниях Общественной палаты Российской Федерации и общественных слушаниях, в том числе на темы: «Актуальные проблемы теории государства и права» (г. Москва, 2008 г.); «Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы» (г. Тюмень, 2008 г.); «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина» (г. Москва, 2008 г.); «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты России» (г. Москва, 2009 г.); «Современное научное понимание теории и практики защиты прав человека и гражданина: российский и зарубежный взгляд» (г. Москва, 2009 г.); «Актуальные проблемы защиты прав человека в России» (г. Москва, 2009 г.); «Общественная экспертиза: опыт региональных общественных палат» (г. Москва, 2009 г.); «Свобода ассоциаций и гражданское общество» (г. Москва, 2009 г.); «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (г. Москва, 2009 г.); «Проблемы ответственности в современном праве» (г. Москва, 2009 г.); «Актуальные вопросы развития юридической науки» (г. Санкт-Петербург, 2010 г.); «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2010 г.) и другие.
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, шести глав, содержащих двадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретико-методологические основы исследования гражданского общества
Соприкасаясь практически с любыми общественно-политическими и социально-экономическими явлениями, тема гражданского общества проходит через все сферы жизнедеятельности общества затрагивает все сферы общественной жизни - философскую, социальную, экономическую, политическую, правовую и т.д. Как отмечал видный западный политолог Р. Дарендорф, гражданское общество является одним из трех китов (economic opportunity - civil society - political liberty), на которых стоит демократическое общество , и позволяет эффективно решать многие вопросы. В полной мере это актуально для современной России. Исследование проблем гражданского общества — одна из центральных в сфере гуманитарных наук.
«О гражданском обществе спорили вчера, спорят и сегодня. С одной стороны, это свидетельствует о его эвристическом потенциале, а с другой стороны - связано с тем, что «идея гражданского общества» и поиск вероятных путей ее осуществления не получили надлежащего концептуального оформления...»7, - отмечается в современной литературе.
Генезис гражданского общества является одной из наиболее сложных проблем. Актуальность его исследования заключается в том, что оно может стать основой для изучения изменений в характере взаимодействия государственной власти и общественных институтов, происходящих на современном этапе.
Понятие «гражданское общество» прошло длительную эволюцию в современном демократическом государстве и" является ключевым, отождествляясь со сферой прав и частных интересов граждан. Понимание гражданского общества прошло несколько этапов.
Одним из первых мыслителей, рассматривавших гражданское общество, был древнегреческий философ Платон. Его острая критика государственной власти объективно приводит к мысли о том, что, кроме государственно-организованной, существовали другие формы самоорганизации общества . Платоновская формула «собраться воедино... и оказывать друг другу помощь»9 акцентирует внимание на значимости общественно-организованных форм и способов реализации обществом, семьей, отдельным человеком своих интересов и потребностей.
Развитие идей о гражданском обществе связывают также и с именем Аристотеля. Как писал французский исследователь Д. Кола, впервые термин «гражданское общество» был упомянут уже в XVI в. в комментарии к «Политике» Аристотеля10: «...прежде чем определить, что есть государство, необходимо выяснить понятие «гражданин», ибо государство есть не что иное, как совокупность граждан, гражданское общество»11. Аристотель полагал, что античный полис - это особый сплав государства и гражданского коллектива12. Изучая жизнь граждан в таких сферах деятельности, как экономическая, духовная, нравственная, семейная, он пришел к выводу, что в них вмешательства государства не требуется.
Соответственно можно сделать вывод о том, что уже в античный период Платон и Аристотель выявили необходимость разделения понятий «государство» и «гражданское общество». При этом, как отмечается в отечественной литературе, хотя понятие гражданского общества непосредственно в работах ни Платона, ни Аристотеля не встречается, однако можно заметить, что эти мыслители рассматривали государство и общество как единое целое, основанное и действующее на общих для всех принципах - этических и правовых1 .
Дальнейшее свое развитие гражданское общество получило в Древнем Риме. Именно к латинскому слову «civitas» (or «civis» - гражданин), обозначавшему гражданскую общину, члены которой (римляне) являлись субъектами римского гражданского права (jus civile), восходит термин «гражданское общество». Слова «civitas», «civis», «jus civile» при этом имели синкретичный (слитный) смысл, без различения их политических и неполитических значений. В дальнейшем, как указывает B.C. Нерсесянц, их неполитическое значение сохранилось в терминах «гражданское общество», «гражданское право», а политическое - в термине «гражданин»14.
Значительный вклад в развитие представлений о гражданском обществе внес такой выдающийся древнеримский мыслитель, как Цицерон, который, выделяя принцип правового равенства людей в таком обществе, доказывал, что «закон есть связующее звено гражданского общества, а право, установленное законом, одинаково для всех...»15.
Средневековье не внесло существенных изменений в уже существовавшее понимание гражданского общества, так как тогда человек, как известно, не был носителем гражданско-политических прав и свобод. Таким образом, именно ввиду политического, экономического, социального, идеологического контроля и диктата представления о гражданском обществе, а также его отдельные структуры не могли эффективно развиваться.
Институциализация как метод научного познания гражданского общества
Разнообразные подходы к изучению правовых проблем гражданского общества определяются задачами исследования. В этой связи одним из наиболее эффективных, как представляется, является институциализационный метод научного познания.
Понятие «институциализация» не имеет устоявшегося, общепринятого и однозначного толкования, так как изучается и используется в рамках различных сфер человеческой деятельности. Сложность формулировки определения данного понятия связана также с принадлежностью его как к сфере науки, так и к сфере практики. Этот термин может рассматриваться и как способ исследования явлений, и как способ раскрытия процессов становления и функционирования изучаемых феноменов.
Надо подчеркнуть, что понятие «институциализация» тесно связано с такими понятиями, как «институт» и «институционализм». Как определяют многие справочники и словари, институт (от лат. institutum — установление, учреждение) — это 1) совокупность норм в какой-либо области общественных отношений (например, инс гитут собственности); распорядок, установленный какими-либо нормами; 2) название учреждений .
Институты являются обозначением двух классов политических и социальных явлений: 1) политических и социальных учреждений с организованной структурой, централизованным управлением, исполнительским аппаратом (институты) власти — правительство, законодательное собрание, государственный или городской совет, префектура и т.д.; 2) формы и сущности функций, отношений, типов управления: институт президентства (президентской власти), институт представительства (т.е. процедуры избрания доверенных лиц, членов представительных органов власти — парламента и правительства, представляющих в них интересы, и волю избирателей), партии или партий, ассоциаций и т.п. (объединений части членов общества в группы по каким-либо причинам и признакам вплоть до института семьи, личной жизни человека и т.д.), что позволяет нам говорить об институтах гражданского общества.
Как особое научное направление, институционализм оформился в самом конце XIX в. Этот период действительно был переломным в развитии рыночного хозяйства, и не одни институционалисгы обратили внимание на то, что оно переходит в новую фазу развития, формируется гражданское , общество, познание которых требует совершенно иных теоретических и методологических подходов. Сегодня институционализм - одно из ведущих направлений научной мысли, которое объединяет ученых, изучающих любую систему (государственно-правовую, экономическую, политическую и т.д.) в развитии, во взаимодействии с социальными, политическими, правовыми, психологическими и другими общественными институтами. Об интересе к проблематике институтов, институционализма, неоинституционализма, о далеко не завершенных дискуссиях свидетельствует весьма солидный массив публикаций как зарубежных179, так и отечественных180 авторов.
Интересными представляются взгляды классиков науки на проблему институтов и институциализации. Наиболее успешно разрабатывал теорию институциализма М. Ориу, который понимал институт как учреждение; установление, всякое длительно существующее объединение людей, или обстоятельств социального характера.
М. Вебер отмечал, что государство, как рафинированный пример института, составляет сообщество людей, поведение которых основывается на рациональных установлениях (нормах конституции, законах и т.д.) .
Большой интерес вызывают работы отечественных исследователей. Так, Г.Г. Дилигенский считал, что институты могут пониматься двояко. С одной стороны, это функциональные органы общественной системы (государство, суд, школа и т.д.), а также системы формализованных юридических норм. С другой - это социальные нормы и ценности, формальные и неформальные, фактически действующие в обществе и усвоенные большинством его членов. Данные расхождения объясняются двойственностью самого феномена института. Институты - это все, что в данном обществе является установленным, обеспечивающим устойчивость социального порядка . М.В. Ильин, синтезируя различные подходы теории? институционализма, предлагает следующее определение понятия «институт». Институт - «это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и в-третьих, реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и-целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом. То есть категория институции (института) в своей онтологической и аксиологической сущностях отражает формы и структуры политической жизни, ее своего рода «морфологические модели» и «организационные каркасы» .
Необходимо отметить, что в отечественной научной литературе сложилось два основных подхода к проблеме институциализации. Согласно одному из них содержание институциализации связано с процессом формирования социальных институтов в результате интеграции нового вида социальной практики в существующую систему общественных отношений. Результатом институциализации выступают новые институты: Согласно другому подходу институциализация рассматривается как универсальный способ упорядочения совместной деятельности людей путем установления определенных правил поведения, норм и санкций.
Правовые формы гражданского (общественного) участия как элемент прямой демократии
Основной целью гражданского общества является оказание активного влияния на формирование государственной политики, на решения государственных органов и в конечном счете на управление делами государства в интересах большинства общества в соответствии с бытующими на данный момент представлениями о социальной справедливости. Сегодня зачастую «государство вынужденно обращается к общественному мнению, чтобы принять какое-то принципиальное решение» . В этой связи надо отметить, что институты гражданского общества получают возможность оказывать на органы государственной власти воздействие, которое можно отождествить с такими понятиями, как «гражданское участие» или «общественное участие». Хотя в полной мере говорить о таком участии можно в условиях не столько вынужденного со стороны власти! сотрудничества с третьим сектором, не от случая к случаю, сколько в условиях равноправного диалога, полномасштабного сотрудничества по принципиальным вопросам жизни общества и государства. Нередко основой такого межсекторного взаимодействия выступает принцип субсидиарности, о котором немало сказано в работах отечественных исследователей, в частности А.С. Автономова.
Понятие «участие» («participation») активно используется в зарубежной исследовательской литературе. Большинство исследователей советского периода оперировали понятием «формы прямой и представительной демократии»308. Именно этот термин активно применяется и в современной российской науке309 и практике310. Однако ряд авторов311 все же применяют термин «гражданское участие». Так, например, К.В. Подъячев использует этот термин для определения активности граждан и их объединений, воздействующих на процесс принятия решений структурами публичной власти в целях реализации своих прав и интересов или общего изменения социальной действительности .
Ключевыми задачами общественного участия являются создание условий для привлечения граждан к принятию-управленческих решений, а также доведение до сведения органов власти общественного мнения.
Под общественным мнением понимают устойчивые представления по ключевым социально-политическим вопросам, общие для групп избирателей. Как правило, общественное мнение формируется под влиянием повседневной жизни и «внешней» информации313. В настоящее время воздействие государственных структур направлено на различные социальные группы с целью изменения их мнения и отношения, как правило, без учета их интересов и позиции. Связи с общественностью как технология взаимодействия предполагают установление равноправного диалога, при: котором возможен учет интересов и пожеланий населения, выступающего равноправным участником процесса управления314.
В- нашей стране сегодня1! политическое и правовое сознание граждан находится в стадии выработки фундаментальных ценностей,, нормативных установок. Наблюдается зависимость большинства средсга массовой; информации от государства и бизнеса, высокая степень коммерциализации деятельности опросных центров. Все; эти факторы являются основой для деформации как общественного мнения, так и политического развития;
В связи с этим следует согласиться с мнением ряда современных исследователей о необходимости принятия специального федерального законао порядке обнародования результатов опросов общественного мнения через средства массовой информации. Такой закон мог бы стать важной гарантией того, что результаты опросов не будут использованы в качестве дезинформации общества и инструмента манипулирования массовым сознанием. Данное обстоятельство позволит эффективно использовать общественное мнение в законодательной деятельности315.
В течение истекшего столетия в государствах мира было выработано множество публично-правовых институтов, обеспечивающих различные формы гражданского участия, — переговоры групп граждан, общественных организаций и органов,власти, разработка и подписание соглашений между органами власти и общественными организациями, обращения: граждан, обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности, общественные экспертизы социальных и технологических проектов, гражданские форумы, конференции, слушания и др. Придание этим институтам особой роли в системе организации публичной власти можно расценивать как установку на развитие делиберативной (от англ. «deliberation» в значении «обсуждение», «дискуссия») демократии, основанной на следующей предпосылке: «Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на.участие в обсуждении»31 .
В настоящее время отсутствуют четкие критерии, на основании которых тот или иной институт следует квалифицировать как институт прямой демократии. Так, в одних случаях к ним относят выборы, референдум, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства, опросы населения . В других - выборы органов власти и должностных лиц, референдум, собрания (сходы) граждан по месту жительства, отчеты, досрочный отзыв-депутатов и выборных должностных лиц, обращения, петиции граждан и народную правотворческую инициативу, институты собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования . Многие исследователи институтов прямой демократии исходят из прежней методологической установки, согласно которой все конституционно-правовые институты, не относящиеся к институтам представительной демократии, как и прежде, они- относят, к институтам прямой демократии31 .
Правовые формы воздействия органов власти на институты гражданского общества
Государство и гражданское общество, находясь в постоянном взаимодействии, активно влияют друг на друга, используя различные правовые формы и методы. При этом власть зачастую пытается опираться на устаревшие механизмы и институты воздействия, не всегда отвечающие требованиям времени, в связи с чем Президент Российской Федерации отметил: «Политическая система и политические институты Российской Федерации находятся в настоящее время в стадии развития. Демократические институты в целом сформированы, но требуют постоянного внимания. Гражданское общество формирует свои институты. И поэтому уровни самоорганизации и самоуправления пока еще невысоки. Политическая система должна быть адекватна уровню задач, стоящих перед страной в XXI веке, соответствовать современной структуре общества, обеспечивать интересы каждого гражданина»333. Поэтому можно согласиться с мнением О.Е. Кутафина, считавшего, что «в условиях традиционной неразвитости институтов гражданского общества в нашей стране необходимо конституционное закрепление основ их свободного саморазвития»534. Практически именно к закреплению правовых основ гражданского общества и общих принципов его взаимоотношений с государством и должно сводиться содержание данных конституционно-правовых норм.
При анализе правовых форм воздействия органов власти на институты гражданского общества следует исходить из принципов взаимодействия (партнерства) институтов гражданского общества и государства, в рамках которого можно выявить концепцию формирования и поддержки государством институтов гражданского общества. Как отмечает Л.Ю. Грудцына335, данная концепция направлена на реализацию следующих задач: построение основ гражданского общества; формирование подлинной демократической системы путем привнесения этики во все сферы общественной жизни, государственного и местного управления, предпринимательской деятельности; обеспечение участия гражданских институтов в административной реформе, антикоррупционной деятельности, экспертизе проектов законодательных и нормативных актов; организация гражданского образования; консолидация гражданского общества на внепартийной платформе, направленная на поддержание социальной стабильности в регионе; организация общественной поддержки региональных планов и программ, социально значимых гражданских инициатив; развитие кооперации внутри некоммерческого сектора, обобщение положительного опыта работы; развитие контактов гражданских институтов и органов власти па межрегиональном, всероссийском и международном уровнях.
Можно выделить следующие формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества: нормотворчество; контроль за деятельностью институтов гражданского общества, ограничения и запреты в осуществлении их деятельности; государственная поддержка, участие органов государственной власти в формировании, функционировании и деятельности институтов гражданского общества.
В первую очередь государство влияет на гражданское общество посредством нормативного закрепления правового статуса, регистрации, контроля за институтами гражданского общества, а также введения ограничений и запретов на создание и осуществление деятельности.
Посредством нормотворчества государство создает благоприятный законодательный режим для возникновения (государственной регистрации), профессиональной деятельности и развития институтов гражданского общества. В частности, по инициативе главы государства были изменены некоторые статьи в Федеральном законе «О некоммерческих организациях»536, касающиеся упрощения регистрации, отчетности, а также осуществления контрольных процедур, особенно в небольших организациях.
Гражданское общество в нашей стране находится под постоянным контролем права и в случае нарушения последнего обеспечивается силой государства или деятельностью институтов гражданского общества. Кроме того, некоммерческие организации подвержены более строгому контролю государства, нежели остальные институты гражданского общества. Это обусловлено стремлением государства повысить прозрачность их деятельности, а также ограничить воздействие зарубежных стран на общественно-политическое развитие России, что нашло свое выражение во введении новых форм отчетности для некоммерческих организаций.
Контрольные полномочия за деятельностью гражданского общества можно классифицировать на общие (для всех юридических лиц, например, налоговый контроль) и специальные (для различных институтов гражданского общества - политических партий, некоммерческих организаций, религиозных организаций, адвокатуры), реализуемые на основании соответствующих федеральных законов.
Следует отметить, что государство осуществляет контроль за деятельностью институтов гражданского общества, в том числе на основе закрепленных в законодательстве ограничений и запретов. Так, в ч. 5 ст. 13 Конституции предусмотрен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Кроме того, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в ред. or 29.04.2008) запрещаются создание и деяіельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или дейсівия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Соответствующее общественное или религиозное объединение либо иная организация могут быть ликвидированы, а деятельность соответствующего общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора. Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений сто в некоторые законодательные акты Российской Федерации» были введены запреты на участие в общественных объединениях для отдельных категорий лиц. Таким образом, общественные объединения, являясь важной составляющей гражданского общества, могут претендовать на конституционно-правовую защиту только в том случае, если» они преследуют конституционные цели и их деятельность не направлена на подрыв демократии и ограничение свободы других лиц. Тем не менее данные ограничения и запреты нуждаются в более подробной регламентации.
