Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика муниципального управления в социальной сфере 14
1.1. Генезис эволюции форм правового регулирования социального обеспечения в России 14
1.2. Значение и сущность социального обеспечения в России 34
1.3. Муниципальная политика в сфере социального обеспечения 57
1.4. Понятие и содержание муниципального управления в сфере социального обеспечения 68
ГЛАВА 2. Системная организация и компетенционное разграничение деятельности органов муниципального управления в сфере социального обеспечения 89
2.1. Природа полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере социального обеспечения 89
2.2. Система органов местного самоуправления по управлению в сфере социального обеспечения 105
2.3. Правовой статус организаций и учреждений, функционирующих в системе муниципального управления социальным обеспечением 120
ГЛАВА 3. Нормативно-правовые основы муниципального управления в сфере социального обеспечения 143
3.1. Источники правового регулирования муниципального управления в сфере социального обеспечения 143
3.2. Проблемы совершенствования законодательства в сфере муниципального управления социальным обеспечением в России 172
Заключение 182
Библиографический список 187
- Генезис эволюции форм правового регулирования социального обеспечения в России
- Значение и сущность социального обеспечения в России
- Природа полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере социального обеспечения
- Источники правового регулирования муниципального управления в сфере социального обеспечения
Введение к работе
Актуальность исследования. Диссертационное исследование посвящено многоаспектному анализу правового регулирования муниципального управления в сфере социального обеспечения. Необходимость всестороннего изучения муниципального управления не вызывает сомнения. Состояние и перспективы проводимых в государстве социальных и экономических реформ определяют закономерную потребность в совершенствовании всего законодательства, и в первую очередь, развития организационно-правовых основ основополагающего уровня государственности - местного самоуправления. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание деятельности как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.
Преобразования, которые произошли в стране после принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, затронули всю государственную систему в целом. И хотя государство, по-прежнему охватывает все отрасли и сферы общественной жизни, но его роль в целом, и в отдельных отраслях значительно изменилась. Особые преобразования произошли в местном самоуправлении, которое стало самостоятельным, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Подобные изменения общественных отношений, законодательства в целом, правого положения органов, осуществляющих управленческие функции, повлекло за собой необходимость проведения в России реформы политической системы, требующей научного подхода к реализации управленческой деятельности.
Проводимая в России политическая реформа основывается на конституционном принципе разделения властей, федерализма и местного
самоуправления, что обуславливает необходимость существенного изменения организации деятельности органов местного самоуправления. При этом в период реформирования системы местного самоуправления, наиболее актуальной выступает деятельность органов местного самоуправления по осуществлению управления муниципальным образованием в различных сферах общественной жизни, среди которых особый интерес вызывает сфера социального обеспечения.
Значение социального обеспечения в современном мире основано на признании безусловной важности развития социальной сферы для человека, государства и общества в целом. С позиций гуманизма наивысшей ценностью при этом признаётся сам человек, его здоровье, свобода и достоинство, разностороннее и гармоничное развитие, проявление всех его способностей.
Реакцией на проблему социального обеспечения явилось принятие в последнее время целого ряда законов, указов и различного рода правительственных программ, создание государственных фондов и т.п., которые, по замыслу их авторов, призваны были обеспечить необходимую защищенность конкретных категорий населения. Образовано множество общественных фондов, призванных оказывать поддержку малоимущим гражданам. Но, тем не менее, несмотря на это, острота проблем, связанных с социальной защищенностью людей, не только не ослабевает, но и резко обостряется, поскольку дело не в количестве радеющих за качество социального обеспечения населения, а в конкретных действиях в этом направлении.
Бывшая концепция развития социального обеспечения на настоящий момент не соответствует существующим реалиям. При этом функция социального обеспечения является одной из основных, определяющих для муниципального управления, так как именно на местном уровне можно решить проблему каждого человека, оказавшегося в трудной жизненной
ситуации, причём сделать это наиболее эффективно и быстро, поэтому наиболее актуальны проблемы рассмотрения особенностей осуществления муниципального управления социальным обеспечением, а также анализ основных организационно-правовых проблем, успешное решение которых позволит определить последовательность и эффективность проведения правовых реформ в целом.
Степень научной разработанности: Актуальность темы исследования объясняет и то, что в настоящее время отсутствуют комплексные монографические работы по данной тематике. Имеются лишь разрозненные работы, касающиеся отдельных вопросов исторического развития системы социального обеспечения: Азарова Е.Г., Винокуров А.Б., Емелин А.С.; либо в сфере только пенсионного обеспечения: Зайкин А.Д., Тарасова В.А., Тучкова Э.Г., Бродский Г.М.; либо затрагивающие отельные вопросы отрасли права социального обеспечения в советский период: Пронина Л.И., Гущин И.В., Радько Т.Н., Фетюхин М.И.
Своё отражение вопросы государственного (конституционного) и административного права в исследуемой сфере нашли в диссертационных работах Т. Анбрехта, В. Савостьяновой, Л.Н. Сенных, Е.В. Хадыкиной.
Однако, несмотря на всю ценность данных исследований, в силу написания их в период советской государственности или на первом этапе складывающихся рыночных отношений, они не могут отразить во всём многообразии ту роль права и местного самоуправления, которую они приобрели в сфере социального обеспечения в современный период — время дальнейшего реформирования и совершенствования социальной сферы общества.
Изучение теоретических работ и практики управления социальным обеспечением в России даёт возможность наметить основные направления исследования, которые могут быть сведены к анализу четырёх социальных феноменов — государство — местное самоуправление - право — управление
и специфических особенностей их проявления в сфере социального обеспечения.
Всё это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять политику, логику и границы правового регулирования в системе муниципального управления социальным обеспечением, дать правовой анализ этой системы на основе компетенционного разграничения составляющих её элементов, ресурсного обеспечения системы и показать возможные пути корректировки законодательства, регулирующего данный вид общественных отношений.
Цель диссертационного исследования определялась исходя из степени разработанности проблемы, и состоит в комплексном исследовании правового обеспечения системы муниципального управления социальным обеспечением, а также разработке концептуальных основ и других актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования данной сферы муниципальных правоотношений
Цель исследования определила решение следующих задач:
1. Анализ исторических закономерностей развития системы управления
социальным обеспечением в России и её правовой базы, влияние на
неё общих условий экономического, политического, правового
развития государства и общества.
Исследование понятие и сущности социального обеспечения и соотношение с понятием «социальная защита».
Исследование содержания муниципальной политики в сфере социального обеспечения.
Изучение понятия и значения местного самоуправления в управлении социальным обеспечением в России.
Анализ природы полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере социального обеспечения.
Исследование понятия и сущности системы муниципального управления социальным обеспечением в России, основ компетенционного разграничения в организации и деятельности составляющих её подсистем.
Рассмотрение структуры органов местного самоуправления по управлению в сфере социального обеспечения.
Рассмотрение правового статуса муниципальных организаций и учреждений социального обеспечения
Определение эффективности нормативно-правового обеспечения муниципального управления социальным обеспечением в Российской Федерации, с выявлением положений отдельных нормативных актов, подлежащих изменению в процессе обновления законодательства, в том числе и с учётом имеющихся международных нормативно-правовых документов.
Объектом исследования являются многообразные общественные отношения (правоотношения), которые складываются в процессе осуществления управления в сфере социального обеспечения на муниципальном уровне.
Предмет исследования — правовая природа компетенции органов местного самоуправления в сфере социального обеспечения, проблемы совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
Методологические основы и методы исследования включают в себя общенаучные методы познания социально-правовых процессов, т. е. производные методы логического, исторического, системного, структурно-функционального, конкретно-социологического анализа и эмпирического исследования, на основе которых формируются основные требования, предъявляемые к научным теориям, определениям, суждениям, выводам.
Для подготовки работы изучена общетеоретическая, философская, историческая и специальная литература, труды учёных по проблемам
государства и права, управления социальным обеспечением в России. В работе использованы архивные материалы органов управления социальным обеспечением, материалы печати. В необходимых случаях автором были самостоятельно проведены социологические опросы.
Таким образом, при написании диссертации был использован широкий спектр существующих методов права, философии, истории, социологии, политологии и других отраслей научных знаний. Их применение позволило исследовать объекты целостно и всесторонне в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С.Агапова, А.А. Акмалова, А.П. Алексеева, Г.В. Алехина, Н.А, Антонова, Г.В.Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А. С. Бельского, С.Н.Братановского, И.И. Веремеенко, Е.Ю. Грачевой, А.А. Гришковца, Б.Н.Габричидзе, А.А. Демина, Е. В. Додина, Т.А. Козлова, Ю.М. Козлова, О.Ю. Кутафина, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.М.Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.И. Максимовского, В.М. Манохина, М. Я. Масленникова, Н.Г.Мачульской, А.Ф. Ноздрачёва, В. П. Новоселова, В.Г. Розенфельда, Н.Г.Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и других.
Нормативно-источниковой основой работы являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.; «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г., «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» 24 ноября 1995г; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.; «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. В сравнительном плане
исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативно-правовые акты, а также акты локального нормотворчества.
Эмпирическую основу исследования составляет практика Конституционного Суда РФ, органов местного самоуправления г.Волгограда, а также изучение деятельности Департамента муниципальных выплат и работы с населением администрации Волгограда
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований организационно-правовых проблем деятельности органов местного самоуправления по управлению сферой социального обеспечения в России в современных условиях.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования.
1. С распадом СССР изменилась социально-экономическая ситуация,
возникли новые социальные приоритеты, перспективы социального развития,
которые существенно изменили подходы к социальному обеспечению
граждан. Поэтому, прежняя система оказалась крайне обременительна для
экономики Российской Федерации, вследствие складывающейся
демографической ситуации, снижения объемов производства и
обесценивания рабочей силы, в связи с чем изменение правового статуса
местного самоуправления, на настоящий момент является важнейшей частью
механизма управления, позволяющего оптимально обеспечивать права и
свободы человека, а также общегосударственные и местные интересы.
2. Муниципальную политику в сфере социального обеспечения
предлагается понимать как основанное на Конституции РФ, иных законах
Российской Федерации и её субъектов, а также подзаконных нормативно-
правовых актах, взаимодействие органов муниципальной власти и управления, организаций и муниципальных служащих, связанное с выработкой перспективных целей и решений по реализации системы гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих гражданам условия для преодоления трудной жизненной ситуации, направленных на создание равных возможностей участия в социальной жизни, а также других условий для обеспечения жизни путём институциональных механизмов регулирования муниципального управления, распределения муниципальных ресурсов и упорядочения общественной жизни в данной сфере.
Муниципальное управление социальным обеспечением населения предлагается понимать как подзаконную и подконтрольную специализированную отрасль, состоящую из взаимосвязанных и подчиненных звеньев-органов муниципального управления, объединенных общностью объектов управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способствующие поддержке и обеспечению нормального жизненного уровня социально незащищенных слоев населения в рамках муниципального образования.
Сделан вывод о необходимости принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, регулирующих компетенцию отраслевых органов муниципального управления, в частности в сфере социального обеспечения с учётом произошедших в федеральном законодательстве изменений, а также устанавливающих ответственность за неисполнение возложенных на них обязанностей.
5. Для достижения основных целей социального развития
муниципального образования существует необходимость дополнения ст. 15 и
16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» отдельными пунктами,
предусматривающими, что к вопросам местного значения относятся
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, т.к. именно муниципальные органы могут наиболее эффективно решать данные проблемы с учётом местных особенностей.
Для устранения пробелов, в законодательстве, возникших в результате принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменившего содержание деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обеспечения, требуется внесение изменений в главу IV Федерального закона РФ «Об основах социального обслуживания в РФ» и главу IV Федерального закона РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», дополнив их нормами, устанавливающими полномочия органов местного самоуправления в области социального обслуживания.
Проведённый нами функциональный анализ структуры Департамента муниципальных выплат и работы с населением администрации Волгограда показывает, что система предоставляемых социальных услуг практически не включает профилактические меры. Поэтому представляется целесообразным, внести структурные изменения, путём создания при муниципальных Департаментах отделений, ориентированных на профилактическую работу с социально уязвимыми категориями населения, что позволит осуществить превентивную социальную поддержку в преодолении трудных жизненных ситуациях, расширить и укрепить возможности самообеспечения.
8. Проведённый нами анализ законодательства, регулирующего
функционирование системы муниципального управления социальным
обеспечением, показал наличие противоречий в использовании
законодателем таких терминов, как «социальная защита» и «социальное
обслуживание», что требует устранения имеющихся коллизий путём
внесения соответствующих изменений в федеральные законы РФ «О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об
основах социального обслуживания в РФ», Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан.
9. Законодательство в сфере социального обеспечения, в том числе и на муниципальном уровне характеризуется множественностью и объёмностью нормативного материала и, как уже отмечалось выше - существенной казуистикой. К реальным путям сокращения нормативного материала, и устранения других имеющихся недостатков следует отнести: во-первых, его унификацию и консолидацию посредством издания укрупнённых комплексных актов, во-вторых, кодификацию, а также включение в законы субъектов Федерации открытых перечней вопросов местного значения.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное управление системой муниципального социального обеспечения в современных условиях в России. Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представления о сущности муниципального управления социальным обеспечением, а также совершенствования нормативного материала муниципальных органов управления социальным обеспечением.
Материалы исследования могут быть полезны при изучении курсов конституционного, муниципального, административного, гражданского права в юридических вузах, дисциплины «Право социального обеспечения» студентами юридических специальностей.
Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть использованы:
в научных исследованиях по проблемам управления в социально-культурной сфере;
в правотворческой деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления по совершенствованию механизма управления
социальным обеспечением;
в практической работе государственных, муниципальных,
общественных и других форм собственности учреждений и организаций,
функционирующих в сфере социального обеспечения.
Апробация результатов исследования. Результаты проведённого исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации нашли своё отражение в шести публикациях автора по теме исследования. Результаты, полученные в ходе работы над диссертацией, докладывались на IX Межвузовской конференции студентов и молодых учёных г. Волгограда и Волгоградской области и конференции профессорско-преподавательского состава Волгоградского института экономики, социологии и права.
Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по предметам «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право» в НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права» и ГОУ СПО «Волгоградский технологический колледж».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Генезис эволюции форм правового регулирования социального обеспечения в России
Система социального обеспечения в России имеет длительную историю возникновения, становления и развития. Социальное обеспечение имеет предпосылки своего возникновения в том, что существование человеческого общества невозможно без взаимной поддержки, оказываемой людьми в экстремальных ситуациях (стихийные бедствия, смерть близких), в преодолении жизненных трудностей, защите социально слабых, в усилиях по разрешению личностных кризисов и конфликтов и многое другое.
История свидетельствует, что в России существует почти тысячелетняя традиция социальной поддержки. Ещё известный ученый С. М. Соловьев отмечал: что, в отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от лишних, слабых и увечных сородичей и истреблявших пленных, наши далекие предки были милостивы к старым и малым соплеменникам, а также пленным, которые по прошествии известного срока могли вернуться в родные места или остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей. Они привечали и любили странников, отличались редким гостеприимством1.
В дореволюционной России основными социально-правовыми формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных выступали (наряду с содержанием чиновников и военнослужащих): опека и попечительство; гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений; государственное призрение для беднейших слоев населения; коллективная взаимопомощь внутри крестьянской общины и некоторые другие. В дореволюционной России сложились и функционировали следующие виды социального обеспечения: пособия по беременности и родам; по временной нетрудоспособности; пенсии по инвалидности (от трудового увечья); пенсии по случаю потери кормильца. Для военнослужащих и чиновников предусматривалась пенсия в случае их выхода в отставку. Начала развиваться медицинская помощь и лечение.
Система управления сферой социального обеспечения в России во второй половине XIX — начале XX века представляла собой разветвленную сеть и подразделялась на общественную, общественно-государственную и частную.
В результате крестьянской реформы 1861 г. примерно треть освобожденных без земли крепостных оказалась на городском рынке рабочей силы, который не был еще готов принять такую массу неквалифицированных, почти неграмотных работников. Они-то и пополняли армию безработных, лиц, нуждающихся в социальной защите. Впервые в крупных городах России во весь рост встали проблемы трудоустройства, профессиональной подготовки и переподготовки, обеспечения жильем большого количества людей.
Именно эти проблемы и должны были решить Земская (1864) и городская (1870) реформы, которые, по сути, переложили основное бремя социального обеспечения и помощи нуждающимся на городское и земское (сельское) общественное самоуправление.
В компетенцию городских дум и управ, как и земских органов, входили: «...Попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями, участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений».
В качестве иллюстрации масштабов социального обеспечения можно привести следующие цифры; к концу XIX в. в отдельных губерниях Европейской России на 100 тыс. жителей благотворительных учреждений приходилось:
Санкт-Петербургская — 62, Тульская — 56, Московская — 49, Ярославская — 21, Калужская — 16, Рязанская — 8, Орловская — 6.
Только в течение 1898 г. воспользовались благотворительностью более 7 млн. человек, не считая 20 млн. случаев разовых оказаний благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. человек.
Значение и сущность социального обеспечения в России
Как мы видим из анализа развития форм правового регулирования социального обеспечения в России, проведённом нами в первом параграфе работы, само содержание понятия социального обеспечения, его параметры формировались постепенно по мере развития системы социального обеспечения в нашем государстве. Аналогично изменялась и роль государства в управлении исследуемой сферой. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила принцип местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, что повлекло за собой закономерные изменения по управлению социальным обеспечением.
Как отмечает О.Е. Кутафин, «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране».
Поэтому, исследуя вопрос о значение и сущности социального обеспечения в России на современном этапе, обратимся к определению местного самоуправления, так как именно на муниципальном уровне решается большая часть вопросов социального обеспечения. Заметим, что определений местного самоуправления много, и они отличаются друг от друга. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев справедливо предлагают использовать различные подходы к исследованию определения «местное самоуправление»: как основы конституционного строя, как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как формы народовластия1.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ «в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым Конституция РФ определила наиболее существенные характеристики местного самоуправления - его самостоятельность и обособленность от органов государственной власти.
Данная концепция местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой, как было показано в первом параграфе нашей работы, обычно характеризовалась высоким уровнем централизованности. Новый подход к определению сущности местного самоуправления призван непосредственно приблизить власть к населению, в том числе для наиболее рационального решения вопросов социального обеспечения. Необходимо согласиться с мнением О.Е. Кутафина, который отмечает, что признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти на местах (органов местного самоуправления). И.И. Овчинников продолжает данную мысль: «Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление даёт возможность рациональным способом декоцентрировать многие функции центральной власти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения в территориальные сообщества, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям»2. Исходя из сказанного очевидно, что именно на муниципальном уровне управление социальным обеспечением является наиболее эффективным, так как именно здесь органы местной власти наиболее тесно взаимодействуют с теми категориями населения, которые требуют соответствующей защиты от социальных рисков, при этом принятие решений по вопросам может проходить наиболее оперативно с соблюдением принципа «адресности» оказываемой помощи.
Необходимо отметить что, несмотря на всю важность института местного самоуправления в управлении социальным обеспечением, да и иными сферами жизни, прямого определения местного самоуправления в Конституции РФ не содержится. Данное определение содержится в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который понимает под местным самоуправлением форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций1. К нововведениям законодательства в данном случае относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации.
Природа полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере социального обеспечения
Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образованием семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопросов полномочий органов местного самоуправления. Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации отражена в Конституции РФ1, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.
Реформа российского федерализма в целом характеризуется смещением полномочий от местного самоуправления к Федерации и субъектам, что в определённой мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового положения и равенства прав граждан. Однако ряд учёных справедливо отмечают, что концентрирование такого объема полномочий негативно сказывается на объективную эффективность их выполнения . Кроме того, часть полномочий, в частности вопросы социального обеспечения, на наш взгляд, лучше осуществлять на муниципальном уровне, что требует деконцентрации правового регулирования с учётом местной специфики.
Новая редакция от 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, через создание органов местного самоуправления, которые играют преимущественную роль в осуществлении самоуправления путём исполнения возложенных на них полномочий.
Однако на практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления», что порождает разное толкование данного понятия при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти.
На размытость и некорректность многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованность их с рядом базовых законов неоднократно обращали внимание как учёные, так и политические деятели . Данные обстоятельства справедливо указывались в качестве одной из причин проблемы внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения предметов ведения органами государственной власти и муниципальных образований.
Поэтому представляется приемлемым и наиболее верным подход к определению полномочий органов местного самоуправления путём анализа положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон о местном самоуправлении). Данный Закон о местном самоуправлении должен стать основой преодоления глубоко системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации и существенно отличается от предыдущей редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.
Рассматривая вопрос о природе полномочий органов местного самоуправления, следует прежде всего остановиться на сущности «вопросы местного значения», выступающей первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления».
Под вопросами местного значения Закон о местном самоуправлении понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Источники правового регулирования муниципального управления в сфере социального обеспечения
Как и любая система, муниципальное управление социальным обеспечением нуждается в правовом регулировании, которое: 1) придаёт этой системе оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; 2) создаёт условия для долговременной программы развития этой системы; 3) определяет стабильность ресурсного обеспечения системы управления социальным обеспечением в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства.
Складывающиеся отношения в процессе деятельности муниципальных органов управления социальным обеспечением, функционирования учреждений социальной защиты требуют своей юридической регламентации. По нашему мнению, она должна осуществляться по трём основным направлениям: а) социального обеспечения в целом; б) закрепления порядка проведения этой деятельности; в) определения правового положения учреждений и организаций, задействованных в сфере социального обеспечения и различных сторон их деятельности.
Исходя из этого, представляется методически правильным рассмотреть вопросы нормативно-правового обеспечения муниципальной системы управления сферой социального обеспечения в следующих аспектах: 1. Основные источники правового регулирования муниципального управления социальным обеспечением; 2. Проблемы совершенствования нормативного регулирования муниципальных управленческих отношений в сфере социального обеспечения и систематизации действующего законодательства;
Прежде чем начать рассмотрение первого из обозначенных нами вопросов, хотелось бы сначала обратиться к самому понятию «источники правового регулирования».
В правовой науке укоренились в основном два понятия источников правового регулирования. Первое понятие источника правового регулирования в материальном смысле как реальной силы, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение, в том числе, естественно, принудительное1. Второе понятие источника правового регулирования в формальном смысле как внешней формы выражения правовых предписаний, как «резервуара, в котором пребывают правовые нормы», как «оболочки бытия правовой нормы» . В этом смысле источники правового регулирования можно определить как принятые.в обществе способы выражения воли соответствующих властных структур, направленной на правовое регулирование общественных отношений независимо от их содержания.
В российском праве, как и ранее в советском, единственным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им общеобязательного характера являются нормативные правовые акты соответствующих властных органов, что в полной мере относится и к источникам правового регулирования муниципальных отношений в сфере социального обеспечения.
Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому человеку достойный жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и практически полного обновления прежнего советского законодательства в области социального обеспечения.
Результатом неоднократного реформирования системы органов социального обеспечения вначале в РСФСР, а затем в Российской Федерации привело к существованию на настоящий момент огромного количества нормативно-правовых документов регулирующих данную сферу.
Особенностями правовой системы Российской Федерации является наличие практически во всех основных отраслях кодифицированных законов, однако в сфере социального обеспечения, не смотря на очевидную важность этой отраслей социальной политики, до настоящего момента такой кодифицированный нормативно-правовой документ отсутствует.
Изменение системы муниципального управления социальным обеспечением населения усиливает необходимость законодательного закрепления оптимальных условий реформы и их соответствия имеющимся социально-экономическим условиям. Кроме того, современный период преобразования характеризуется активной законотворческой деятельностью на федеральном уровне и поэтапным совершенствованием социального законодательства на муниципальном уровне в субъектах РФ.
