Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и правовые основы предвыборной агитации 17
1.1. Историко-правовой аспект становления и развития института предвыборной агитации в России и за рубежом 17
1.2. Понятие и содержание предвыборной агитации 45
1.3. Правовые основы предвыборной агитации в Российской Федерации 100
ГЛАВА 2. Формы и методы предвыборной агитации 130
2.1. Понятия формы и метода предвыборной агитации 130
2.2. Проблемы правового регулирования форм и методов предвыборной агитации 152
2.3. Использование новых средств массовых коммуникаций в предвыборной агитации 175
Заключение 195
Список использованных нормативных правовых актов и
Литературы 199
- Историко-правовой аспект становления и развития института предвыборной агитации в России и за рубежом
- Понятие и содержание предвыборной агитации
- Проблемы правового регулирования форм и методов предвыборной агитации
- Использование новых средств массовых коммуникаций в предвыборной агитации
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Признание Конституцией РФ свободных выборов в качестве высшей непосредственной формы народовластия и одной из основ конституционного строя России подразумевает наличие в государстве юридически и институционально работоспособного демократического механизма воспроизводства институтов публичной власти. На сегодняшний день такой механизм во многом уже создан. За сравнительно короткий срок сформировано принципиально новое избирательное законодательство, в целом отвечающее общепризнанным мировым стандартам и конституционному принципу федерализма, достаточно эффективно функционирует система избирательных комиссий, определены основные гарантии избирательных прав граждан, в том числе созданы правовые формы их защиты и т.д.
Вместе с тем совершенствование системы организации и проведения выборов все еще остается весьма актуальным направлением государственной политики и конституционно-правовой реформы. И в первую очередь это относится к ее нормативно-правовому оформлению. Как показывает многолетний опыт проведения избирательных кампаний различного уровня, выборное законодательство имеет массу существенных недостатков. В особенности это касается той его части, которая посвящена регулированию вопросов предвыборной агитации. В этой сфере, по точному определению Ю.А. Веденеева, «... проблематично абсолютно все, начиная с базовой категории «предвыборная агитация» и ее формально-юридических (законодательных) определений и кончая вопросами защиты и восстановления самого важного публичного политического права граждан-избирателей - права на достоверную информацию»1.
Настоятельная потребность в исключительно четком, последовательном и непротиворечивом правовом регулировании различных проявлений предвыборной агитации обусловлена ее функциональным назначением в структуре избирательного процесса. Специфика данной стадии заключается в том, что в ней изначально заложен конфликт частных и общественных интересов, баланс которых законодателю не всегда удается соблюсти.
С одной стороны, предвыборная агитация органически связана с интересами осуществляющих ее лиц, служит удовлетворению их потребностей, способствует надлежащей реализации целого комплекса конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации: праву быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, свободе слова, праву собираться мирно, без оружия, проводить собрания, демонстрации, шествия и пикетирования, праву на информацию. С этой точки зрения очень важно обеспечить свободу ее проведения, создать равные конкурентные условия для всех претендентов.
С другой стороны, предвыборная агитация устанавливается не только в интересах управомоченного лица, но и избирателей в целом. Она призвана обеспечить знакомство граждан с личностями и программами кандидатов, политических партий и тем самым предоставить им возможность сделать осознанный выбор в день голосования. И здесь на передний план выдвигается проблема незаконного воздействия на волю избирателей. Пробельность и отставание правотворчества от реального развития общественных отношений позволяют недобросовестным кандидатам злоупотреблять предоставленной им свободой. «Цель оправдывает средства» - вот основной принцип большинства современных предвыборных кампаний. Между тем для молодой российской демократии применение различного рода сомнительных, а порой и откровенно «черных» политических технологий является особенно опасным. В обществе еще не созрели защитные ограничители от подобной активности. Широкое использование таких технологий ставит под сомнение легитимность выборов, снижает и без того низкий уровень доверия общества к праву, сокращает участие граждан в осуществлении народовластия.
Современный этап развития предвыборной агитации в России составляет чуть более десяти лет. Бесспорно, за это время удалось добиться значительных результатов, но все же многое еще предстоит сделать. Развязывание «информационных войн», широкое использование «административного ресурса», активное участие в агитации СМИ и других лиц, которым это запрещено законом, неэффективный механизм юридической ответственности -все эти и многие другие проблемы до сих пор не решены. И это при том, что законодательство о выборах постоянно корректируется, а объем нормативного массива неизменно увеличивается.
Преимущества новых средств массовых коммуникаций и их стремительное развитие предоставили заинтересованным лицам качественно иные возможности по манипулированию общественным сознанием и групповым поведением. Сущность этих процессов еще мало изучена, а практика в данной области значительно опережает юридическую теорию и законодательство. Уже сегодня необходимо реально оценивать роль этих инструментов в избирательной кампании, целесообразность и пределы использования в предвыборной агитации и, что самое важное, - представлять себе последствия их активного внедрения в избирательный процесс. Все это делает актуальным исследование вопросов защиты избирателей от информационного давления и попыток манипулирования их свободным выбором. Лишь обладая ясными научными знаниями об особенностях такого рода технологий, можно эффективно осуществлять меры противодействия им с помощью права.
Таким образом, актуальность темы исследования, обусловившая ее выбор диссертантом, предопределена, с одной стороны, насущными потребностями практики, а с другой - основными тенденциями развития государственно-правовой теории.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере предвыборной агитации в процессе подготовки и проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органы местного самоуправления.
Предметом настоящего исследования стали сущность и содержание предвыборной агитации, а также ее правовое регулирование в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне.
Цель исследования состоит в том, чтобы, опираясь на современные достижения правоведения и других общественных наук, анализ российского и зарубежного законодательства о выборах и сложившейся практики, сформулировать теоретические положения и выработать конкретные рекомендации, имеющие значение для совершенствования правового регулирования и практического осуществления предвыборной агитации в Российской Федерации.
Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью автором сформулирован следующий круг взаимосвязанных задач:
- изучить основные этапы развития предвыборной агитации в России и за рубежом и на основе полученных результатов выявить общие закономерности ее исторической эволюции;
- раскрыть сущность и содержание предвыборной агитации, в том числе определить ее юридически значимые признаки и исследовать теоретико-методологические подходы, характеризующие различные стороны этого явления;
- разработать понятия формы и метода предвыборной агитации, установить их соотношение;
- рассмотреть проблемы правового регулирования форм и методов предвыборной агитации, установить причины и условия их существования;
- определить правовые основы предвыборной агитации и исследовать практику реализации норм федерального и регионального избирательного законодательства, регламентирующих порядок ее проведения;
- проанализировать правовые проблемы использования новых средств массовых коммуникаций в предвыборной агитации; обозначить основные направления совершенствования избирательного законодательства в зависимости от перспективы развития общественных отношений в этой сфере.
Характеризуя степень научной разработанности темы, следует прежде всего подчеркнуть, что до середины 90-х годов прошлого столетия целенаправленного и комплексного изучения предвыборной агитации с позиции юридической науки в России вообще не проводилось. И это при том, что активный интерес к вопросам выборов и избирательному праву зародился в отечественном правоведении еще в середине 19 - начале 20 вв. Подтверждением этого являются работы крупных дореволюционных ученых-юристов: В.В. Водовозова, В.М. Гессена, Н.А. Дружинина, Н.М. Коркунова, С.А Корфа, Н.И. Лазаревского, К.М. Тахтарева, Б.Н. Чичерина2, а также менее известных авторов: Б. Велихова, Б. Кетрица, О. Кокошина, Б. Линского, А. Леонтьева, Н. Чернышева, В.М. Хвостова3.
Основное внимание в государственно-правовой литературе того периода уделялось проблемам народного представительства и его соотношению с самодержавием. К исследованию вопросов предвыборной агитации названные ученые, к сожалению, не обращались вообще. Исключением является монография В.В. Водовозова «Избирательное право в России и Европе», небольшая глава которой посвящена описанию проблем практического осуществления «агитации при выборах» в Государственную Думу первого созыва . Кроме того, в работах некоторых авторов тех лет (В.М. Гессен, Г. Мейер) содержится интересный материал по проблемам избирательного процесса, которые непосредственно связаны с темой диссертации и остаются актуальными до сих пор (абсентеизм, подкуп избирателей и т.д.)5.
В советский период проблемы предвыборной агитации также не привлекали к себе должного внимания со стороны ученых-юристов. Фактически за 70 с лишним лет не было проведено ни одного специального юридического исследования по данной теме. Более того, специалисты не касались ее даже в тех случаях, когда анализировали смежные проблемы (понятие субъективного избирательного права, организация и порядок проведения выборов, их сущность и т.д.). Обусловлено это было тем, что предвыборная агитация рассматривалась с классовых позиций и всегда неотделимо от политической агитации и пропаганды. В этой связи вполне уместно отметить, что ряд ее принципиальных общетеоретических положений были сформулированы В.И. Лениным, а затем, применительно к новым историческим условиям, конкретизированы в работах И.В. Сталина, СМ. Кирова, М.И. Калинина, В.М. Молотова и других идеологов партии. Для целей данной диссертации этот материал полезен главным образом тем, что позволяет уточнить представления о роли предвыборной агитации в советском избирательном процессе, ее соотношении с другими институтами политической системы того периода.
В 20-е годы законодательство о выборах и практику его применения анализировали в своих работах Г.С. Гурвич, М.Ф. Владимирский, В.И. Игнатьев, Г.С. Михайлов, Д.И. Курский, П.И. Стучка, A.M. Турубинер6. Главные усилия они направили на обоснование классовой природы советского избирательного права и выявление его преимуществ перед избирательным правом буржуазных стран.
Вместе с тем даже общее знакомство с научными разработками тех лет немало способствовало решению задач данного исследования. Это позволило диссертанту получить некоторый исходный материал для размышлений и полезную информация общего характера, так или иначе касающуюся советского периода истории предвыборной агитации. Отдельно следует выделить монографию СМ. Бродович «Советское избирательное право» (1925 г.), в которой глубоко проанализированы основные элементы избирательной системы первых лет и обозначены практические проблемы, с которыми приходилось сталкиваться организаторам выборов7.
В последующие три десятилетия в СССР произошло общее сокращение научно-правовых исследований. Правда, в 30-е годы, в связи с принятием новой Конституции СССР, была опубликована серия научных статей, в которых обобщался опыт развития советского избирательного права и высказывались рекомендации по его совершенствованию в соответствии с изменившимися историческими условиями .
Наиболее активно избирательная проблематика начала разрабатываться только в 60-70-е годы. В этот период формируется тенденция к глубокому научному осмыслению теории избирательного права, его понятий и категорий, проводятся интересные сравнительные исследования советской избирательной системы с избирательными системами других стран. Примером являются работы таких известных отечественных ученых-юристов, как А.И. Ким, А.А. Мишин, А.И. Денисов, В.Т. Кабышев, Б.А. Страшун9. С сожалением приходится констатировать тот факт, что предвыборная агитация не вызывала научного интереса у этих ученых. Тем не менее наиболее важные положения, сформулированные ими, изучены диссертантом. Некоторые из них использовались при подготовке данной работы.
Представляется также уместным отметить, что в 60-80-е годы в СССР активно проводились научные исследования различных аспектов агитации и пропаганды в области близких к юриспруденции гуманитарных наук (философии, социальной психологии, истории, филологии, социологии)10. Они позволяют глубже уяснить специфику используемых сегодня форм и методов предвыборной агитации.
Современное состояние юридической науки характеризуется все более возрастающим интересом к проблемам предвыборной агитации. Некоторые из них освещены в работах С.А. Авакьяна, Р.Т. Биктагирова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, А.И. Постникова, А.П. Сунцова, М.А. Федотова и ряда других специалистов в области конституционного и избирательного права. Отдельные историко-правовые аспекты предвыборной агитации анализировали в своих работах Н.М. Меликова, Ю.А. Новиков, П.Л. Рудик, Н.П. Рязанцев, В.В. Смирнова и др."
В то же время остается довольно широкий круг вопросов, которые до сих пор не разрабатывались либо все еще требуют дополнительных исследовательских усилий.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологию исследования составили: общенаучные методы — диалектико-материалистический, сравнения, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, системного и структурного подходов; специальные методы - социологический, исторический, функциональный; частнонаучные методы - логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, метод выработки правовых решений, метод толкования норм права и метод имитационного моделирования.
Теоретической основой работы послужили труды отечественных ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, Р.З Лившица, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.), а также конституционного, административного, избирательного и информационного права (С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Ю.А. Веденеева, О.А. Гаврилова, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, В.А. Копылова, М.И. Кукушкина, В.Н. Лопатина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, А.Е. Постникова, В.Е. Севрюгина, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, М.А. Федотова, Е.Н. Хрусталева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, А.А. Югова и др.) Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения специальной литературы по философии, социологии, филологии, политологии, истории, социальной психологии, а также правовой информатике. Это позволило комплексно подойти к осмыслению предвыборной агитации, в том числе отграничить ее правовые аспекты и проблемы регулирования от иных факторов, оказывающих влияние на развитие законодательства и практику его применения.
Нормативно-правовую и правоприменительную базу исследования составили: международные нормативные правовые акты, законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации и иных судов общей юрисдикции, а также постановления, методические рекомендации и инструкции Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
При подготовке к написанию диссертации автор проанализировал ряд источников избирательного права некоторых иностранных государств (США, Франции, Мексики, Германии, Италии, Украины, Казахстана, Молдовы и т.д.).
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается попытка комплексного анализа предвыборной агитации с различных сторон этого сложного политико-правового феномена как а) особого вида социальной и юридической деятельности, б) института избирательного права, в) стадии избирательного процесса, г) субъективного юридического права, д) юридической обязанности, ж) составной части политической агитации.
Автором разработаны понятия «форма» и метод» предвыборной агитации, исследованы теоретические аспекты отношения этих явлений между собой, а также проанализирована их взаимосвязь с целями, субъектами, объектом и сроками агитационной деятельности.
В диссертации впервые в отечественной юридической науке исследуются правовые проблемы осуществления предвыборной агитации через новые средства массовых коммуникаций (сеть Интернет, мобильную и пейджинговую связь и т.д.).
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предвыборная агитация является институтом, производным от господствующего в государстве политического режима. В демократических странах она выступает в качестве главного законного средства политической борьбы в ходе выборов, обеспечивает свободные условия их проведения, состязательность и гласность, позволяет избирателям получить необходимую для голосования информацию о кандидатах и политических партиях. В тоталитарных и авторитарных государствах предвыборная агитация отсутствует вообще или представляет собой инструмент идеологического воздействия на население, с помощью которого режим монопольно культивирует выгодные ему ценности и контролирует общество, обеспечивая тем самым свое постоянное пребывание у власти.
2. Используемый в действующем законодательстве термин «предвыборная агитация» допускает различные варианты истолкования, поэтому предлагается заменить его термином «избирательная агитация». Он правильно и точно отражает первостепенный признак называемого им явления - период времени, в течение которого осуществляется данный вид агитации. Кроме того, следует изменить текстовую конструкцию сегодняшнего понятия, определив избирательную агитацию как осуществляемую в период избирательной кампании деятельность заинтересованных лиц, направленную на побуждение избирателей к участию или неучастию в выборах, голосованию за или против кандидата (кандидатов, список кандидатов) либо против всех кандидатов (списков кандидатов).
3. Право на участие в предвыборной агитации представляет собой самостоятельное субъективное избирательное право, принципиальное содержание и целевую направленность которого определяют ряд конституционных прав и свобод человека и гражданина (право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, свобода слова и свобода массовой информации, право на информацию, а также право на мирные собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования).
4. Метод предвыборной агитации - это совокупность приемов, способов и средств (материальных и духовных), при помощи которых заинтересованные лица осуществляют воздействие на сознание и волю избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосования: участвовать или не участвовать в выборах, голосовать за или против кандидата (кандидатов) либо против всех кандидатов.
5. Понятие формы предвыборной агитации следует рассматривать в двух аспектах - внутреннем и внешнем. Внутренней формой предвыборной агитации является система строения, определенный способ структурной организации и связи элементов ее содержания, а внешняя форма представляет собой выражение вовне (объективирование) внутренне организованного содержания этого явления. Главным структурно - организующим способом внешнего выражения предвыборной агитации выступает избирательное право, в нормах которого фиксируются элементы ее содержания (цели, сроки, объект, субъекты) и устанавливаются их конкретные параметры.
6. Проведение предвыборной агитации через сеть Интернет и размещенные в ней средства массовой информации следует выделить в самостоятельный метод агитационной деятельности. При этом надлежит детально регламентировать соответствующий порядок их применения, в том числе определить правовой статус указанного вида СМИ. Кроме того, уже сегодня целесообразно закрепить в законодательстве общие условия использования в предвыборной агитации мобильной и пейджинговой связи.
7. Для повышения эффективности борьбы с абсентеизмом агитацию за участие в выборах необходимо разрешить избирательным комиссиям, органам государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам, а также средствам массовой информации и журналистам.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что полученные автором результаты могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства о выборах.
Систематизированный в диссертации материал может найти применение в научных исследованиях феномена «предвыборная агитация», а также в практике преподавания учебной дисциплины «Конституционное право России», при чтении специальных курсов, посвященных выборам, избирательному праву и избирательному процессу.
Апробация результатов исследования. На основе результатов исследования автором подготовлен ряд научных публикаций. Некоторые аспекты темы обсуждались на научно-практических конференциях.
Отдельные положения и выводы диссертации легли в основу научной работы «Предвыборная агитация, или к вопросу о допустимых границах «информационных войн» в избирательном процессе» (1,5 п.л.), представленной в 2001 году на всероссийский конкурс среди аспирантов высших юридических учебных заведений РФ. Решением конкурсной комиссии Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии РФ работа была рекомендована к опубликованию в журнале «Вестник молодых ученых» Министерства образования РФ.
Ряд теоретических выводов исследования апробированы на практике. Автор принимал участие в выборах губернатора Тюменской области (2000-2001 гг.) и депутатов Тюменской областной Думы (1997, 2001 гг.), в том числе представлял интересы одного из кандидатов в окружной избирательной комиссии, в качестве ее члена с правом совещательного голоса и в Тюменском областном суде по жалобам на нарушение правил проведения предвыборной агитации.
Полученные в работе выводы и обобщения используются автором при проведении занятий по конституционному праву в Институте государства и права Тюменского госуниверситета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы.
Историко-правовой аспект становления и развития института предвыборной агитации в России и за рубежом
Сущность любого явления, предмета или процесса может быть в полной мере раскрыта только при изучении основных этапов его развития, анализа положительных и отрицательных сторон прошлого. Сказанное в равной мере относится и к предвыборной агитации, правильно осмыслить действительную природу которой вне исторического контекста невозможно. Современные черты этого института освещены в литературе достаточно полно, хотя некоторые из них продолжают обсуждаться. В то же время генезис предвыборной агитации и процесс ее эволюции изучен недостаточно.
В этой связи представляется вполне уместным сделать краткий экскурс в историю и посмотреть на предвыборную агитацию с точки зрения того, как она зародилась и развивалась в рамках конкретной исторической эпохи, какие факторы и условия способствовали или препятствовали этому, как изменилась она в ходе своего развития. И далее, опираясь на выявленные закономерности и тенденции движения, можно подвергнуть анализу современные проблемы ее правового регулирования, исследовать ее содержание, сформулировать выводы и дать рекомендации по улучшению текущего законодательства.
Точно определить момент, когда возникла предвыборная агитация, сегодня вряд ли возможно. Думается, что об отдельных ее признаках можно вести речь еще применительно к древнему (догосударственному) обществу. Известно, в частности, что на этапе первобытной общины существовал такой институт демократии, как общее собрание взрослых членов рода. На них решались важнейшие вопросы жизнедеятельности общины, в том числе избирались предводители (вожди, сахемы) на определенный срок или для выполнения каких-либо дел .
Учитывая естественное желание любого человека выражать собственное мнение и использовать для этого те или иные возможности, вполне логично допустить наличие дискуссий по поводу личности избираемого предводителя уже на общинном уровне. И, видимо, регулировалась эта процедура обычаями и традициями.
Между тем характерные черты рассматриваемого института отчетливее проявились на более позднем этапе истории - в период античности. В частности, некоторые современные принципы ведения предвыборной борьбы оформились в Древних Афинах. Выборы были неотъемлемой частью жизни древних греков. С их помощью они не только формировали органы власти общины, но и решали другие не менее важные вопросы (например, принимали или отклоняли законы, решали вопросы войны и мира и т.д.). Уже в то время акту голосования нередко предшествовало обсуждение кандидатуры соискателя выборной должности13, что, в принципе, можно рассматривать в качестве прообраза современной предвыборной агитации.
Высказывать свое мнение имели право все присутствующие на собрании, в том числе и сам кандидат. От того, насколько выразительной была речь выступающего, в немалой степени зависел результат голосования. «Популярные граждане, - отмечает И.В. Зайцев, - не занимая формально никакой государственной должности, лишь благодаря ораторскому искусству и лести, могли убедить народ в необходимости принятия нужных им постановлений» .
Важно отметить, что обсуждение кандидата тогда еще не было обязательной и тщательно разработанной избирательной процедурой и не имело специального правового регулирования. Но в то же время оно не носило формального характера, осуществлялось свободно и давало реальную возможность повлиять на исход выборов.
Свое дальнейшее развитие предвыборная агитация получила в законодательстве и практике проведения избирательных кампаний Древнего Рима. В частности, в Римской республике времен V-I вв. до нашей эры существовала отдельная группа законов, которые определяли порядок проведения народных собраний, принятия законопроектов и организацию выборов должностных лиц. Часть из них (не менее 13) была посвящена агитации и направлена против предвыборных интриг кандидатов в магистры. Эти законы получили название leges de ambitu (от «ambitus» - обход по очереди). Их назначение состояло в том, чтобы сделать управляемой политическую борьбу между кандидатами15.
Предвыборная кампания проходила в строго установленный срок - с момента официальной регистрации кандидата до дня голосования. Одним из немногих дозволенных способов ее проведения1 и наиболее популярным среди кандидатов был так называемый «обход». Вот как описывает эту процедуру В.В. Луговой: «Претенденты облачались в белоснежную тогу, которая символизировала чистую совесть будущего магистра, и направлялись в наиболее людные места - площади и базары - для «обхода» избирателей. Встречаясь с последними, соискатели называли их по имени и смиренно просили поддержки. Большую помощь оказывал раб-номенклатор: он помнил имена избирателей и вовремя подсказывал их кандидату» .
Во избежание злоупотреблений правом на агитацию римское законодательство устанавливало запреты на определенные действия. Так, вів. до н.э. leges de ambitu не разрешали претендентам устраивать бесплатные пиры и зрелища для граждан, дарить подарки и раздавать деньги. Для всех нарушителей устанавливались суровые наказания, вплоть до лишения римского гражданства и имущества с последующим изгнанием. Вообще подкуп избирателей был одной из наиболее актуальных проблем римских выборов. Государство традиционно пыталось бороться с этим путем установления самых строгих мер ответственности. Однако такая борьба далеко не всегда приводила к эффективным результатам.
Следует отметить, что такой эффективный метод предвыборной борьбы, как подкуп избирателей, массово использовался не только в Древнем Риме, но и во многих других государствах в последующие исторические периоды. Так, исследовав практику проведения выборов в английский парламент, Г. Мейер указывал, что во второй половине 18 века подкупы в этой стране достигли поистине огромных масштабов18. Доходило до того, что состоятельные кандидаты покупали голоса всех избирателей, проживающих в небольших городках.
«Источником этого зла, - пишет Г. Мейер, - служили главным образом пришедшие в упадок местечки, которые, при незначительном числе избирателей и невысоком социальном их положении представляли очень благоприятную почву для манипуляций. Издавались, конечно, разные карательные законы, в целях уменьшения этого зла, но они не имели существенных последствий. Для обхода их прибегали к таким формам, в которых подкуп был так или иначе замаскирован, хотя, бывало, и довольно прозрачно» . Примечательно, что искоренить проблему удалось только благодаря весьма оригинальному решению законодателя - ответственность стали возлагать не на кандидатов, а на избирателей. «Уличенные в подкупах местечки Седбери и Альбани были лишены представительства в парламенте.
Понятие и содержание предвыборной агитации
Уяснение сущности предвыборной агитации и решение современных проблем ее правового регулирования предполагает необходимость раскрытия позиции автора по вопросу о содержании данного понятия.
, В первую очередь еще раз отметим, что сам термин «предвыборная агитация», с нашей точки зрения, не совсем удачный, более того - ошибочный. Он неправильно отражает истинное значение и смысл определяемого им понятия. В русском языке приставка ПРЕД- образует прилагательные со значением «впереди, ранее чего-нибудь, перед чем-нибудь»80. В этой связи, в литературе справедливо обращается внимание на то, что буквальное толкование современного термина «не может быть отождествлено ни с чем иным, как с агитацией, проводимой до выборов»81. Между тем, согласно статье 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях...»), предвыборная агитация - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании, то есть со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании бюджетных средств, выделенных на их подготовку и проведение. Отсюда следует, что любая другая агитационная деятельность, проводимая за рамками избирательной кампании, даже если она имеет признаки предвыборной, с формально-юридической точки зрения в качестве таковой не может рассматриваться. В этом как раз и заключается одна из наиболее существенных особенностей собственно предвыборной агитации, позволяющая отграничить ее от «смежных» явлений - рекламы, связей с общественностью (public relations) , политической агитации и пропаганды и т.д.
Следует отметить, что в прежней редакции Федерального закона «Об основных гарантиях...», наряду с анализируемым термином, использовались также термины «агитация на выборах» и «агитация при проведении выборов» (п.4 ст. 37, п.1 ст. 40). Последний из них, по мнению С.Д. Князева, выглядит наиболее предпочтительным для употребления в законодательстве . Такое предложение поддерживает и В.Д. Мостовщиков83.
Конечно, термин «агитация при проведении выборов» позволяет избежать той двусмысленности, которая присуща сегодняшнему термину. Поэтому его применение в тексте закона выглядело вполне логичным и обоснованным. Вместе с тем, как нам представляется, он имеет один серьезный недостаток - состоит из большого количества слов. По этой причине его использование для названия рассматриваемого понятия, особенно в практическом отношении, будет вызывать определенные трудности.
Главная функция любого термина состоит в том, чтобы лаконично, доступно и правильно обозначить самую суть (квинтэссенцию) того или иного понятия. Если понятие, по Гегелю, представляет собой «вершину мышления» , то термин, образно говоря, есть самый пик данной вершины. И это обстоятельство предъявляет к нему особые, пожалуй даже более серьезные, чем к самому понятию, требования. С одной стороны, термин должен заключать в себе первостепенный и явный признак явления, позволяющий с первого взгляда отграничить его от смежных, родственных явлений. В нашем случае таким признаком является указание на период времени (срок), в течение которого проводится агитация. С другой стороны, он должен быть удобным в употреблении как для законодателя, так и для правоприменителя.
С учетом сказанного, для названия интересующего нас понятия правильнее использовать двухсловный термин. Думается, что указанным выше требованиям в полной мере соответствуют такие термины, как «выборная агитация» и «избирательная агитация». В принципе, каждый из них можно одинаково успешно использовать в законодательстве, а выбор конкретного варианта зависит скорее от субъективных предпочтений. По нашему мнению, привлекательнее выглядит термин «избирательная агитация». Он лаконичен, современен, удобен в употреблении и органично вписывается в тот понятийный ряд, которым оперирует в настоящее время законодатель {избирательное право, избирательные права граждан, избирательная комиссия, избирательный процесс и т.д.).
Предвыборная агитация представляет собой сложное и многогранное политико-правовое явление, анализировать сущность которого даже в рамках правоведческого исследования можно при помощи различных теоретико-методологических подходов. В этой связи представляется важным прежде всего указать на невозможность жесткой канонизации понятия «предвыборная агитация». Если рассмотреть его употребление в современной научной литературе и законодательстве о выборах, то обнаружится, что оно не исчерпывается каким-либо одним смыслом, а в зависимости от конкретных обстоятельств предполагает различное содержание.
Так, в Федеральном законе «Об основных гарантиях...» (ст.2) под предвыборной агитацией понимается осуществляемая управомоченными субъектами в период избирательной кампании деятельность, направленная на достижение строго определенных целей. В научном познании интересующее нас понятие используется еще по крайней мере в четырех значениях: во-первых, для характеристики одного из институтов избирательного права; во-вторых, для обозначения стадии избирательного процесса; в-третьих, ее рассматривают как составную часть политической агитации ; и, в четвертых, право на участие в предвыборной агитации традиционно выделяют в качестве одного из правомочий субъективного избирательного права («права участия в выборах») .
Проблемы правового регулирования форм и методов предвыборной агитации
Всю совокупность норм избирательного законодательства, посвященных формам и методам предвыборной агитации, можно условно разделить на две большие группы. В первую из них входят нормы, которые непосредственно направлены на регулирование порядка ее проведения на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством массовых мероприятий, путем выпуска и распространения агитационных материалов, то есть прямо обозначенных в законе методов.
Вторую группу составляют те немногочисленные законоположения, которые носят наиболее общий и принципиальный характер. Им принадлежит особое место в сложном построении правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений. Так, в соответствии со статьей 48 Федерального закона «Об основных гарантиях...», граждане и общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Они могут по своему усмотрению определять ее содержание, самостоятельно проводить, в том числе привлекать к участию в ней иных лиц. Выбор конкретной формы или метода агитационной деятельности зависит от воли управомоченного лица.
Эти положения играют чрезвычайно важную роль, ибо в совокупности они позволяют понять логику законодателя, уяснить ту юридическую модель, которая положена им в основу регулирования всех без исключения форм и методов предвыборной агитации. Сразу же отметим главное: исходным и направляющим правовым началом на рассматриваемом участке общественных отношений является принцип «дозволено все, кроме прямо запрещенного законом». Суть его заключается в «предоставлении лицу возможности самому, своей волей определять собственное поведение, что открывает простор для действий лица по собственному усмотрению, «по произволу» в позитивном значении этого выражения»2 .
Этот принцип, по общепризнанному мнению ученых, обладает большим положительным потенциалом, поскольку ориентирует субъектов права на активность, инициативу, позволяет им удовлетворить их личные потребности и интересы. По справедливому утверждению Н.И. Матузова, он разумен, конструктивен и ничего порочного в себе не содержит, наоборот, в нем «заложен мощный импульс всего прогресса» . Аналогичную точку зрения высказывает С.С. Алексеев. Он, в частности, пишет: «... по своей природе диспозитивная система («право + гарантия») рассчитана на «положительное поле», т.е. на такую фактическую ситуацию, когда поставленная задача решается, так сказать, в социально благожелательной атмосфере, когда, следовательно, к ее решению подключается и интерес. И правовые средства данной группы («право + гарантия»), рассчитанные именно на такую атмосферу, на такое «положительное поле», обеспечивают тем самым высокую степень результативности. А это означает, что поставленная задача будет решаться «сама» и ожидаемый результат будет достигнут с большей степенью вероятности, нежели при обязывающей системе, основанной на обязанностях и мерах принуждения (обязанность + ответственность)» .
Отмечая глубокий смысл этих размышлений и соглашаясь с ними, мы вместе с тем должны сказать, что в отношении института предвыборной агитации данный принцип надо применять очень осторожно. К сожалению, его сегодняшняя реализация в действующем законодательстве о выборах способствует существованию и развитию целого ряда негативных явлений.
В самом общем виде проблема состоит в том, что этот принцип слишком широко и не всегда правильно используется законодателем. Ведь для того чтобы общедозволительное регулирование было успешным, необходимо наличие конкретных запретов и ограничений, которые бы позволяли четко провести грань между разрешенным и запрещенным. Причем эти запреты должны быть поставлены обязательно, но только там, где это действительно необходимо. Лишь в этом случае и будет возможным достижение нужного эффекта.
К сожалению, дозволенность в выборе форм и методов предвыборной агитации не всегда очерчивается ясными юридическими границами, отделяющими правомерное поведение от произвольных действий субъектов. Кроме того, отдельные участки общественных отношений в рассматриваемой сфере чрезмерно регламентированы, что искажает дух и букву законодательства и сужает возможности проведения предвыборной агитации, а другие, напротив, фактически не урегулированы или недостаточно урегулированы в правовом порядке, хотя явно нуждаются в этом. Иными словами, излишняя дозволенность нередко присутствует там, где, исходя из интенсивности общественных отношений и их специфики, ее в принципе не должно быть. И наоборот, запретов и ограничений нет в тех сферах, которые испытывают в них острую потребность. В результате этот в целом разумный принцип приносит не пользу, а вред общественным отношениям, снижает действенность избирательного законодательства и порождает злоупотребления.
Рассмотрим эту ситуацию на конкретных примерах. В соответствии с пунктом 3 статьи 53 Федерального закона «Об основных гарантиях...», пригодные для проведения массовых мероприятий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по заявке зарегистрированного кандидата безвозмездно предоставляются собственником или владельцем кандидату, его доверенному лицу для собраний и встреч с избирателями.
На наш взгляд, приведенная норма допускает различные трактовки. Это создает немалые трудности и порождает ошибки в правоприменительной деятельности. Например, на выборах депутатов Тюменской областной Думы в 2001 году, на основании аналогичной нормы ранее действовавшего закона, главой города Тюмени был установлен такой «бюрократический» порядок предоставления муниципальных помещений кандидатам, который создавал существенные трудности в проведении предвыборной агитации. В частности, для того чтобы провести встречу с избирателями в одной из школ города, необходимо было предварительно заручиться согласием директора школы, соответствующего чиновника, ведающего делами образования в территориальном управлении, а затем подать заявку в администрацию города, где она рассматривалась в течение нескольких дней. И только после этого, по истечении длительного времени (учитывая разного рода формальные препоны), можно было организовать встречу.
Одним из методов предвыборной агитации является выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Согласно статье 54 Федерального закона «Об основных гарантиях...», выпускать такие материалы, то есть изготавливать их самостоятельно или заказывать организациям, оказывающим такого рода услуги, вправе только кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки. Обязательным условием их изготовления является предварительная оплата за счет средств соответствующего избирательного фонда. Кроме того, все агитационные материалы должны содержать обязательные реквизиты (информацию о тираже и дате выпуска, наименование организации или фамилию, имя, отчество лица, заказавшего данные материалы и т.д.) и до начала распространения в обязательном порядке предоставляться в соответствующую избирательную комиссию.
Использование новых средств массовых коммуникаций в предвыборной агитации
Характерной чертой нашего времени является стремительное развитие интеллектуальных информационных технологий и их активное внедрение во все сферы и виды человеческой деятельности. Уже сегодня под воздействием этих факторов значительным изменениям подверглась информационная среда общества. С внешней стороны это характеризуется появлением таких ранее неизвестных источников информации и каналов ее передачи, как, например, мобильная и пейджинговая связь, глобальная сеть Интернет. По коммуникативным свойствам они изначально превосходят своих предшественников - телевидение, радио, печатную прессу и «классическую» телефонию. Прежние представления о скорости передачи информации, ее объеме и качестве, доступности уходят в прошлое.
Глубинная же сущность такого рода изменений заключается, на наш взгляд, в трансформации способов и характера массового общения, главной особенностью которого становится более тесная обратная связь между отправителями и получателями информации. Строго говоря, эту связь обеспечивают и традиционные СМИ, однако применительно к ним она имеет ограниченный характер (из сотен тысяч или даже миллионов телезрителей в прямой эфир могут выйти только единицы) и зачастую отсрочена от процесса общения, так как возникает после просмотра (прослушивания) передачи или прочтения сообщения в прессе.
Есть и еще один немаловажный момент. Значительная часть отечественных средств массовой информации находится под жестким контролем государства или корпоративных групп, поэтому донести до населения свою позицию удается далеко не всем политическим силам. Новые же средства коммуникации создают их пользователям беспрецедентные возможности для оперативного выражения собственной точки зрения широкому кругу лиц по любому вопросу. При грамотном подходе этот ресурс можно весьма успешно использовать для влияния на электорат и получения соответствующих политических дивидендов.
Сказанное имеет прямое отношение к предвыборной агитации, поскольку реализация ее целей в современных избирательных кампаниях зависит не только от содержания распространяемой информации, но и от способа ее передачи электорату, а также от тех технических средств, которые при этом используются.
Если посмотреть на методы агитационной деятельности в аспекте их исторической эволюции, то можно выделить главную тенденцию: роль классических приемов и способов ведения предвыборной борьбы, базирующихся на непосредственном межличностном общении политиков с избирателями, постепенно обесценивается. Предпосылки к этому возникли еще в начале XX века вместе с развитием многотиражной прессы, но наиболее отчетливо данная закономерность проявилась во второй половине столетия, когда массовым стало телевидение.
Даже в СССР, где партия обладала огромными организационными ресурсами и всегда привлекала к участию в избирательной кампании большое число агитаторов , в 60-80-е годы лидирующие позиции начали постепенно переходить к методам воздействия, основанным на использовании средств массовой информации.
Думается, что на данном этапе происходит качественно новый сдвиг в развертывании процесса «технологизации» методов агитационной деятельности. В него вовлекаются (и неизбежно будут далее вовлекаться) все достижения научно-технического прогресса в сфере высоких информационных и сетевых технологий. Обладая поистине уникальными возможностями, они привлекают к себе все большее количество пользователей, что делает их эффективными инструментами манипулирования общественным сознанием и групповым поведением.
Система политических коммуникаций на выборах, по общепризнанному мнению ученых, в очередной раз кардинально изменилась после превращения телевидения в основной источник информации для избирателей. Процесс их политической ориентации постепенно стал утрачивать коллективный характер, а доставка информации «на дом» во многом обесценила прежние формы гражданской активности (митинги, демонстрации, межличностное общение агитаторов с избирателями и т.д.) .
Новые средства коммуникации далее развивают эту тенденцию. Сегодня все необходимые сведения о том или ином кандидате или политической партии избиратель может получить в любое время, не выходя из дома и не прилагая к тому особых усилий. С одной стороны, это способствует уменьшению неопределенности и случайности в выборе решений, а с другой - таит в себе опасность использования новых, еще более изощренных методов информационного манипулирования волеизъявлением граждан.
Появились дополнительные преимущества и у соискателей выборных должностей. Например, для того чтобы организовать встречу с населением, лидеру партии в настоящее время не обязательно выезжать в Тюмень, Самару, Воронеж или Владивосток. Интернет устраняет географический фактор и позволяет в режиме реального времени проводить предвыборные собрания с сотнями и даже тысячами избирателей, проживающих в разных регионах России. Более того, участники этого виртуального собрания могут не только слышать и видеть кандидата (равно как и он их), но и дискутировать с ним, задавать вопросы по ходу беседы. Таким образом, Интернет преодолевает самый серьезный недостаток СМИ, на который уже указывалось выше, -отсутствие непосредственной обратной связи. По утверждению специалистов, наличие не только прямой (кандидат - аудитория), но и обратной связи (аудитория - кандидат) многократно увеличивает действенность агитации , ибо обратная связь позволяет коммуникатору скорректировать свое информационное сообщение, использовать дополнительную аргументацию, то есть сделать информацию более убедительной и эффективной .
