Содержание к диссертации
стр.
Введение 3
Глава І.Теоретико-правовьіе аспекты предвыборной
агитации 16
Понятие предвыборной агитации 16
Функции и принципы предвыборной агитации как стадии избирательного процесса 45
1.3 Гарантии осуществления предвыборной агитации 66
Глава 2. Проблемы правового регулирования предвыборной
агитации 88
Правовые проблемы предвыборной агитации 88
Проблемы правового регулирования финансирования предвыборной агитации 111
Заключение. 158
Список использованной литературы 164
Приложения 183
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Выбор темы исследования обусловлен тем, что глубокие изменения во всех сферах общественной жизни, появление в России богатого спектра различных политических сил привели к возникновению острой борьбы за власть в ходе выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Главным инструментом этой борьбы стала предвыборная агитация, в рамках которой осуществляется прямое воздействие на формирование политической воли народа, а значит - воздействие на его политический выбор, приводящий к власти определенные политические силы или конкретных политических лидеров.
Особая роль предвыборной агитации для хода и результатов избирательных кампаний любого уровня, широкое использование в ней средств массовой информации, невиданных в России технологий, приемов и способов, качественно иная роль финансирования ее мероприятий - все это явилось новой проблемой для российского общества, требующей своего законодательного разрешения.
Правовое регулирование предвыборной агитации и ее финансирования складывалось в 1990 -1998 годах в условиях начального этапа становления собственного законодательства современной Российской Федерации, нестабильного социального, политического и экономического ее положения. В силу вышеназванных обстоятельств оно осуществлено в «общем плане», противоречиво и непоследовательно .
Кроме того, практика применения законодательного регулирования предвыборной агитации и ее финансирования в России, а также в ее отдельных субъектах свидетельствует о низком уровне готовности участников выборов к соблюдению его требований, о большом количестве нарушений, об использовании не предусмотренных законом форм и методов. Правовое регулирование предвыборной агитации, ее финансирования не обеспечивает гарантии реализации избирательных прав участников выборов, а это негативно сказывается на утверждении в общественном сознании представления о выборах как демократическом институ-
те формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, подрывает доверие к ним со стороны населения.
Проблема совершенствования правового регулирования предвыборной агитации, ее финансирования и практики его применения стала одной из первостепенных. Без достаточной научной базы решение ее трудно осуществимо. В научном плане важно: - выявить наметившиеся тенденции в правовом регулировании предвыборной агитации в России, меры воздействия на их развитие; - определить основные направления совершенствования регулирования предвыборной агитации и ее финансирования; - раскрыть роль и место в этом процессе политических сил, избирательных комиссий, других субъектов избирательного процесса.
Совершенствование правового института предвыборной агитации возможно на основе комплексного подхода, что требует в первую очередь углубления представлений по таким общетеоретическим вопросам, как: - понятие избирательного права и избирательного законодательства; - соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о выборах; - понятие предвыборной агитации в единстве ее правовых признаков, принципов ее организации и проведения; - соотношение принципов избирательного процесса и принципов организации и проведения предвыборной агитации; - а также теоретического анализа практики применения избирательного законодательства в этой области.
С учетом сказанного очевидна необходимость, теоретическая и практическая значимость исследования правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования.
Характеризуя состояние научной разработанности темы, необходимо отметить, что длительное время - период существования СССР - ей уделялось недостаточно внимания в силу отсутствия таких демократических начал в политическом устройстве общества, как политическое и идеологическое многообразие -необходимых условий для осуществления народовластия в ходе свободных и де-
мократических выборов. Важнейшей особенностью этого периода было то, что в нормативных правовых актах, принимаемых партийно-государственными органами, в исследованиях, научных публикациях, учебных пособиях предвыборная агитация рассматривалась как составная часть политической агитации или политико-просветительной работы с позиций единой марксистско-ленинской идеологии, руководящей роли КПСС и партийно-государственной системы власти, что вытекало из конституционного закрепления монопольного права Коммунистической партии определять внутреннюю и внешнюю политику, организовывать ее реализацию принятием директив и постановлений, в том числе и в вопросах формирования системы органов государственной власти.
В этой связи вполне естественно, что вопросы правового регулирования предвыборной агитации, выяснения ее правовой природы, признаков, принципов организации и проведения недостаточно исследовались отечественными учеными.
В конце 80-х - начале 90-х годов ситуация в России изменилась кардинальным образом. В области политической это ознаменовалось тем, что подготовка и проведение свободных демократических выборов, в том числе применение наиболее эффективных приемов организации и проведения предвыборной агитации и ее финансирования, потребовали выработки собственного их правового регулирования.
Указы Президента РФ 1993 года1, а также проекты избирательных законов новой России, подготовленные в конце 80-х - начале 90-х годов, материалы
1 См., напр.: Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. Указ Президента РФ от 1 октября 1993 года № 1557.// «Бюллетень» ЦИК РФ. - 1993. - № 1; Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 г.». Указ Президента РФ от 29 октября 1993 года № 1792.// «Бюллетень» ЦИК РФ. - 1993. - №4.; Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году. Указ Президента РФ от 29 октября 1993 года № 1792// «Бюллетень» ЦИК РФ. -1993. -№ 4.
6 их обсуждения в Верховном Совете РСФСР, современные научные публикации1 свидетельствуют о том, что «первооткрыватели» российского избирательного законодательства при решении вопросов регулирования предвыборной агитации и ее финансирования учитывали отечественный и зарубежный опыт, использовали подходы подготовки нормативных правовых актов дореволюционной России, СССР, многих зарубежных стран, целый ряд международных документов, закрепляющих современные международные избирательные стандарты. В указанных документах и материалах были заложены первые основы теоретического осмысления феномена «предвыборная агитация» с точки зрения правовой науки, уже появились нормы, регулирующие отдельные аспекты проведения предвыборной агитации с учетом мирового опыта и современных подходов.
Дальнейшее развитие правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования связано с принятием ряда федеральных избирательных законов в 1994-1995 годах2 В них происходит процесс наполнения понятия «агитация» содержанием, в той или иной степени отвечающим международным избирательным стандартам, а также находят отражение элементы теоретического осмысления некоторых понятий предвыборной агитации, ее содержания, целей, отдельных принципов организации и проведения.
Новый этап научного анализа проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования связан с деятельностью ученых-
%,См., напр.: Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода.// Полис. - 1997. - № 4. 2 См., напр.: Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 26 октября 1994 года № 56 - ФЗ. - М., 1994.; О выборах депутатов Государственной /Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон от 21 июня 1995 года № 90 - ФЗ. - М., 1995.; О выборах Президента Российской Федерации. Федеральный закон от 21 апреля 1995 года № 76 - ФЗ. - М., 1995.
правоведов, законодателей, организаторов избирательного процесса но внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», развернутой в конце 1996 - начале 1997 годов.1 В частности, были проанализированы уровень и глубина правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования, определены наиболее острые проблемы его применения, вскрыты их причины, внесены уточнения в отдельные понятия предвыборной агитации, дополнены положения, регулирующие вопросы ее организации и проведения.
Весомый вклад в дело разработки проблем теории и практики предвыборной агитации и ее финансирования вносит Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. За исследуемый период выпущены десятки постановлений Центральной избирательной комиссии с разъяснениями положений действующего законодательства о предвыборной агитации и ее финансировании, использовании средств массовой информации, о правоприменительной практике, проведены множество международных, всероссийских и региональных конференций и семинаров по данной проблематике.2
Научную ценность представляет фактический, статистический и аналитический материал, содержащийся в подготовленных в 1996 - 1997 годах Цен-
1 См., напр.: Васильев В.И. По каким законам будем избирать?// Российская Фе
дерация. - 1996. - № 17.; Еремин И.Ю. Предвыборная агитация: нормы и колли
зии.// Власть. - 1996. - № 7; Мостовщиков В.Д. Тезисы выступления на
парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания РФ
4 февраля 1997 года.// "Вестник" Избирательной комиссии Свердловской
области. - Екатеринбург. - 1997. - № 1.
2 См., напр.: О порядке использования средств массовой информации избира
тельными объединениями и кандидатами в депутаты при проведений агитации
в ходе выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации. Постановле
ние ЦИК РФ от 1 ноября 1993 года № 18.; О практике применения
законодательства, регулирующего порядок проведения предвыборной агитации
в ходе дополнительных выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания РФ по одномандатным избирательным округам,
выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного
самоуправления. Постановление ЦИК РФ от 26 мая 1998 года № 147/1035 -11.
тральной избирательной комиссией Российской Федерации сборниках электоральной статистики по итогам выборов депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Нельзя переоценить и вклад ЦИК РФ в распространение в России международной практики регулирования предвыборной агитации и ее финансирования, что осуществляется путем издания сборников международных документов, а также публикацией подобных материалов в «Вестниках» ЦИК Российской Федерации.
В последние годы многие исследователи уделяют большое внимание проблеме правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования. Среди них важны суждения как отечественных, так и зарубежных ученых, политологов, социологов, юристов: М.И. Афанасьева, Г.К. Ашина, И.В. Андреева, Д. Бальбурова, Э.Я. Баталова, Г.Г. Дилигенского, Ю.А. Веденеева, И.Ю. Еремина, А.В. Иванченко, П. Каппеллетто, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, Е.И. Ко-люшина, В.И. Лысенко, П. Мерло, М. Микетти, Э. Розенталя и др. В числе существенных вопросов правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования они отмечают проблемы использования кандидатами своего служебного положения; нарушения сроков проведения предвыборной агитации; использование иных денежных и материальных средств; неполноту избирательного законодательства в части регулирования предвыборной агитации и ее финансирования и отсутствие стремления политической элиты совершенствовать его.
Широк круг литературы, посвященной анализу роли средств массовой информации в освещении хода избирательных кампаний (работы В.Я. Гельмана, Г.Н. Львова, В. Лапаевой, М.В. Смирновой., Юдина Ю.А., Яковлева И.Г. и др.). В центре их внимания проблемы свободы и независимости средств массовой информации, степени их ангажированности действующей властью, ведущими политическими группами и поддерживающими их финансово-промышленными кругами.
Как показывает анализ, прошедшие в 1993-1998 годах выборы федерального, регионального и местного уровня глубоко и многосторонне изучаются, исследуются политиками, политологами, социологами, юристами, практиками организации избирательных кампаний, при этом главное внимание уделяется исследованию избирательного процесса в целом, а не отдельным его составляющим. Приоритет отдается социально-психологическому и политологическому анализу хода и результатов этого процесса, его влияния на вектор общественного развития страны.
В то же время целый ряд вопросов, связанных: - с комплексным исследованием проблем правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования как важнейшего элемента ее проведения, практикой его применения в деятельности основных субъектов избирательных кампаний; - с выяснением роли и места предвыборной агитации в избирательном процессе; - с анализом правового содержания функций предвыборной агитации, принципов ее организации и проведения; - с поиском путей совершенствования ее правового регулирования, решения проблем обеспечения гласности и открытости этой деятельности, осуществления широкого контроля за ней - не получили до сей поры должного теоретического анализа.
Объектом исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, складывающиеся между государством и обществом (в лице уполномоченных избирательных органов и избирателями) и кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, общественными объединениями и гражданами, наделенными избирательными правами, по поводу организации и проведения предвыборной агитации и ее финансирования.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты формирования правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования в России и ее субъектах, его состояние, практика применения в ходе избирательных кампаний.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе имеющихся нормативно-правовых и теоретических источников, конкретного эмпирического материала о состоявшихся в 1993-1998 годах выборах, проанализировать процесс становления конституционно-правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования, выявить основные тенденции его современного развития, разработать системное представление о предвыборной агитации как правовом феномене в единстве его правовых признаков, принципов организации и проведения, выяснить проблемы практического применения правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования и сформулировать предложения по его совершенствованию.
Задачи диссертационного исследования заключаются в том, чтобы на базе изучения исторических основ и мирового опыта регулирования предвыборной агитации и ее финансирования:
изучить содержание конституционно-правовых основ избирательного законодательства Российской Федерации в части регулирования предвыборной агитации и ее финансирования;
выяснить и проанализировать соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего предвыборную агитацию и ее финансирование;
сформулировать юридическое понятие предвыборной агитации, принципов ее организации и проведения, выяснить специфику их взаимодействия и взаимосвязи с принципами избирательного права;
проанализировать практику применения действующего законодательства при проведении предвыборной агитации и ее финансирования;
выработать предложения по совершенствованию избирательной системы, в том числе избирательного законодательства, законодательства о политических партиях, о средствах массовой информации, а также предложения по внесению дополнений в Уголовный кодекс РФ, в гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, в Кодекс об административных правонарушениях РСФСР.
Теоретико-методологические основы диссертационного исследования составили положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области избирательного законодательства, положения конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации. При написании диссертации были проанализированы конституции и избирательные законы ряда стран ближнего и дальнего зарубежья: всех стран СНГ, стран Центральной и Восточной Европы, а также США, Канады, Великобритании, ФРГ, Франции, Италии, Испании, Австралии и других. При написании настоящей кандидатской диссертации были учтены обобщения и выводы работ видных российских теоретиков конституционного права: М.В. Баглая, В.И. Васильева, В.Б. Евдокимова, В.Б. Исакова, А.И. Ковлера, М.И. Кукушкина, В.И. Лысенко, А.Е. Постникова, В.И. Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, В. Л. Шейниса и ряда других, разработавших теорию российского избирательного права и избирательного процесса.
В процессе диссертационного исследования были изучены работы отечественных и зарубежных ученых по юриспруденции, политологии, социологии, теории управления, философии, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие организацию и проведение предвыборной агитации и ее финансирование в избирательных кампаниях 1993-1998 годов. Значительный интерес среди них представляют работы Э.Я. Баталова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.Я. Гельмана, Г.Г. Дилигенского, И.Ю. Еремина, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, С.Д. Князева, А.Е. Постникова, В. Л. Шейниса и др., посвященные проблемам предвыборной агитации и ее финансирования. Здесь имеется весьма широкий взгляд на роль и место предвыборной агитации в избирательном процессе, делается вывод о неуклонном их возрастании по мере развития демократизма в российском обществе. В содержании диссертации нашли отражение общенаучный диалектический метод познания, а также специальные методы: логический, исторический, системный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический.
Эмпирическую базу исследования представляют материалы практики применения действующего законодательства в области предвыборной агитации и ее финансирования, в том числе материалы и документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательной комиссии Свердловской области, избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Свердловского областного суда, материалы, газетно-журнальные публикации последних лет, отразившие проблемы политической борьбы за власть в ходе избирательных кампаний 1993-1998 годов, данные политологических и социологических анализов проблем предвыборной агитации и ее финансирования, а также личные наблюдения автора, касающиеся современных событий в Российской Федерации и Свердловской области.
Научная новизна исследования. Это первое комплексное исследование института предвыборной агитации и ее финансирования, который в такой формулировке не рассматривался исследователями в современной юридической литературе. В нем используются новые идеи и тенденции в области регулирования предвыборной агитации и ее финансирования; формулируются выводы и предложения, направленные на дальнейшее совершенствование избирательного законодательства в части регулирования предвыборной агитации и ее финансирования.
Положения диссертации, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
- предложен вывод о том, что в ходе становления правового регулирования предвыборной агитации завершен первый его этап, в рамках которого заложены лишь правовые основы предвыборной агитации: дано первое представление об основных понятиях предвыборной агитации, ее содержании и целях; установлен перечень субъектов, сроки, виды, формы и методы ее проведения, а также полномочия контролирующих органов; на очереди дня переход ко второму этапу - этапу все возрастающего значения предвыборной агитации для
хода и результатов выборов, что требует первостепенного рассмотрения вопросов углубления правового регулирования всех ее аспектов при условии согласия всех основных политических сил и действующей власти;
теоретически разработано системное представление о предвыборной агитации как установленном законом деятельностном процессе в единстве его правовых признаков, принципов организации и проведения с учетом их соотношения с принципами избирательного права;
всесторонне исследована практика применения действующего законодательства, регулирующего предвыборную агитацию и ее финансирование, и ее влияние на отношение общества к институту выборов, к органам действующей власти. Среди проблем в качестве первостепенных называются: низкий уровень готовности основных участников выборов соблюдать установленные порядок и правила предвыборной агитации и ее финансирования; неравенство в использовании средств массовой информации; нарушения сроков проведения предвыборной агитации; недостаточное регулирование механизмов обеспечения контроля и ответственности; использование иных средств и ресурсов при финансировании избирательных кампаний;
предложена на обсуждение структура закона об агитации при проведении выборов, в которой обращается внимание на необходимость формулирования основных понятий агитации, правовых признаков и принципов ее организации и проведения, исчерпывающего определения субъектов предвыборной агитации, видов, форм и методов ее проведения, предлагается всестороннее регулирование деятельности средств массовой информации;
- на обсуждение выносятся предложения по совершенствованию избира
тельной системы: дополнение действующей Конституции РФ; проект Област
ного закона «О внесении изменений и дополнений в Устав Свердловской облас
ти». Эти проекты призваны реализовать идею укрепления статуса избиратель
ных комиссий, как государственных органов, обеспечивающих реализацию
прав граждан на ведение предвыборной агитации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе наблюдения, обобщения, теоретические выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», спецкурса «Избирательное право Российской Федерации», а также в преподавании смежных учебных дисциплин.
Разработка и исследование проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования может представлять интерес для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, средств массовой информации, организаторов выборов, теоретиков права, политологов, социологов.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о выборах, реальной возможностью апробации выработанных диссертантом предложений и рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», в «Вестнике» Избирательной комиссии Свердловской области, в журнале «Выборы и референдумы», в областной и местной печати, в выступлениях: на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (февраль 1997 года) при обсуждении концепции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; международном российско-германском семинаре, посвященном проблемам совершенствования избирательного права (июнь 1998 года); Всероссийской научно - практической конференции «Избирательные споры и практика их разрешения» (октябрь 1997 года); межрегиональной научно-
практической конференции «Государственная власть и местное самоуправление» (сентябрь 1997 года); областных конференциях, семинарах с организаторами выборов в 1994-1998 годах; в лекциях и практических занятий по дисциплине «Избирательное право России» на спецкурсе «Организатор избирательной кампании» при Уральской государственной академии государственной службы в 1998 году, в выступлениях на каналах телерадиокомпаний.
Предложения диссертанта апробированы в главах 13 и 14 Избирательного кодекса Свердловской области, в документах и материалах Избирательной комиссии Свердловской области по вопросам предвыборной агитации и ее финансирования в 1994-1998 годах.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, приложения, списка литературы, включающего 300 источников.
