Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Зарождение и развитие института омбудсмана: мировой опыт
1. Генезис института омбудсмана 9
2. Институт омбудсмана сравнительный аспект .. 18
ГЛАВА II. Институт уполномоченногопо правам человека: российский опыт
1. Становление и особенности правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 77
2. Применение Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 92
Заключение 130
Библиография 134
Приложения
- Генезис института омбудсмана
- Институт омбудсмана сравнительный аспект
- Становление и особенности правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
- Применение Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
Введение к работе
Актуальность темы. К концу второго тысячелетия проблема обеспечения прав человека вышла на первый план во всем мире. Не является исключением и наша страна.
Права личности — одна из вечных проблем, неизменно находящаяся в центре внимания политической, правовой, этической, религиозной и философской мысли. Тысячелетия шел поиск оптимальных способов взаимоотношений индивида и власти. По мере общественного прогресса и развития человечества по пути свободы, все более четко проявлялось стремление ограничить произвол власти, оградить человека от произвольных действий государственных органов и должностных лиц, предоставить личности как можно более широкое поле самоопределения. Каталог прав человека, зафиксированный в международных правовых документах, явился результатом длительного формирования эталонов и стандартов, которые должны стать нормой для современного общества. Эти права естественно нуждаются в защите.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Гарантированность прав и свобод — своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению, усилению своего присутствия в различных сферах общественной жизни. Юридическая незащищенность личности в условиях современной России перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством вообще — факт очевидный. Права гражданина, достаточно широко декларированные Конституцией, не ограждают его в должной степени от административного произвола и несправедливости. Отсюда необходимость
4 совершенствовать существующие правовые институты против злоупотребления властью на всех уровнях.
Защита прав в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства, развивающих и дополняющих друг друга. Закрепив в конституционных нормах обязанность государства и его органов по охране прав личности, законодатель предусмотрел возможность самостоятельных активных действий индивида и создал новый для России институт — Уполномоченного по правам человека1, занявший важное место в системе защиты прав и свобод, тщательно прописанной в конституционном тексте, однако не действующей достаточно эффективно.
Исследованиями проблемы института Омбудсмана занимались такие ученые, как А.С. Автономов, В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В. Гладышев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, В.А Маклаков, И.А. Мелик-Дадаев, Г.А. Мурашин, М.А. Никифирова, Н.Ю. Трещетенкова, В. А. Туманов, Н.Ю.Хаманева, Ю.С. Шемшутаисо.
Вопросы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти исследовались многими учеными западных стран, такими как А. Ангелов, Л. Бар, Е. Баяки, В. Баяки, Е. Борковский, Г. Брэбан, С. Говедаров, В. Давидович, И. Лазаров, Е. Лентовски, М. Лессаж, Ф. Люшер, К. Марек, С. Попович, Д.Роуат и другие.
Исследование правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее Уполномоченный), опираясь на двухлетний опыт его деятельности, на сегодняшний день актуально.
Цель диссертационного исследования — на основе анализа истоков и современной доктрины прав личности, опыта деятельности института Уполномоченного в России и других странах определить возможные
! См.: п. «д» ст. 103 Конституции РФ.
5 направления совершенствования этого важного звена в системе демократической Российской государственности.
Методологической основой диссертации явились труды классиков политико-правовой мысли. Широко использованы труды российских и зарубежных ученных, исследовавших эту проблему.
С целью полноты исследования использовались частные методы:
анализ истории развития политико-правовой мысли о правах человека и закрепления их в соответствующих документах;
сравнительно-правовой анализ законов об Уполномоченном в отдельных странах мира;
логико-правовой анализ Основного Закона нашей страны и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
изучение практики применения указанного Закона.
Теоретические выводы диссертации основываются на изучении
политико-правовых учений и важнейших документов о правах человека разных стран и эпох. Работая в аппарате Уполномоченного, автор обобщил опыт разрешения свыше четырех с половиной тысяч рассмотренных жалоб.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, Конституции и законы об Омбудсманах некоторых зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования. Это первая попытка комплексного изучения института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с начала его деятельности. В ходе работы над диссертацией автор пришел к ряду выводов:
1. В настоящее время многие субъекты федерации учредили должность Уполномоченного по правам человека. В силу специфики их работы только на территории субъекта, они разобщены. Исследование показало,
что координацию деятельности этих институтов необходимо возложить на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, что позволило бы оказывать им методическую, методологическую помощь, ускорило бы обмен информацией. Ведь эффективный внутригосударственный механизм защиты прав человека возможен только при взаимодействии всех государственных органов, в том числе при активном участии института Уполномоченного.
В процессе работы Уполномоченного по правам человека нередко выявляются решения вынесенные на основе федеральных законов и нормативных актов, относящихся к совместному ведению России и субъектов федерации, либо актов республик, краёв и областей, отдельные нормы которых противоречат Основному закону РФ. Поэтому необходимо наделить Уполномоченного правом запроса в Конституционный Суд.
Проведенное исследование показало, что деятельность Уполномоченного требует обширных правовых знаний. Ему приходится взаимодействовать с органами власти всех уровней, прокуратурой и судом. Автор предлагает расширить, закрепленный в Федеральном Конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» перечень требований к кандидату на должность Уполномоченного, добавив наличие высшего юридического образования.
В ходе исследования выяснилось, что для более эффективного применения рекомендаций необходимо своевременное опубликование заключений и иных материалов Уполномоченного. При этом для опубликования необходимо установить конкретные сроки, как это сделано для опубликования принятых и подписанных законов. Установление таких сроков позволило бы гражданам получать необходимую информацию, а чиновникам - устранять недостатки в своей деятельности приводящие к нарушению прав и свобод человека и гражданина.
7 5. По мнению автора, следует законодательно закрепить право
Уполномоченного запрашивать и получать для ознакомления уголовные и
гражданские дела решения (приговоры) по которым вступили в законную
силу, сейчас же Уполномоченный вправе лишь, лично ознакомившись с
делом, обратиться к управомоченным на то лицам с ходатайством об его
истребовании.
Теоретическая и практическая значимость работы. Помимо
предложений, направленных на дальнейшее совершенствование
законодательства, в диссертации содержатся положения, которые могут быть
учтены непосредственно в практической деятельности Уполномоченного.
Материалы диссертационного исследования могут быть также использованы
для организации спецкурса, семинаров для юристов-теоретиков и практиков,
студентов и широкого круга граждан, интересующихся проблемами защиты
прав личности.
Структура диссертационной работы определена целью и задачами
исследования. Она состоит из введения, двух глав и заключения. Список
литературы содержит 196 наименований источников, из них 23 — на
иностранных языках.
Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена и
рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых дисциплин
Современного гуманитарного института.
Отдельные результаты исследования были доложены на заседании
Международной конференции «Развитие института Уполномоченного по
правам человека на Северо - Западе России» (Санкт-Петербург, 2000), на
Международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам
человека в Республике Дагестан и на Северном Кавказе» (Махачкала, 2000),
на Международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по
правам человека на Северном Кавказе» (Краснодар, 2000), на
Международном семинаре «Институт Уполномоченного по правам человека
- Омбудсмана» (Астрахань, 2000), на проектно-аналитическом семинаре
8
«Правовые перспективы развития местного самоуправления в Российской
Федерации» (Москва, 2000), на Международном семинаре «Развитие
института Уполномоченного по правам человека в Центральной России»
(Звенигород, 2000). --__
Выводы диссертанта используются в процессе преподавания конституционного права в Современном гуманитарном институте.
Основные выводы и отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях автора:
Институт Омбудсмена — Уполномоченного по правам человека. / Научный Альманах Высоких Гуманитарных Технологий «НАВИГУТ».-2000.-№1.
Государственный институт защиты прав личности: история создания. / Право и образование. - 2000. - № 6.
Российский омбудсмен и проблемы беженцев и вынужденных переселенцев. // Проблема защиты прав человека во время вооруженных конфликтов. Балканский кризис конца XX века. / Материалы международной конференции. - М. - 2000.
На страже защиты прав граждан. / Юридическая газета. - 2001. - № 1.
Альтернативная служба должна быть узаконена. / Право в Вооруженных Силах.-2001.-№ 1.
Защита прав человека в погонах — одна из важнейших функций Уполномоченного по правам человека. / Право в Вооруженных Силах. -2001.-№№2,4.
Штраф как дополнительный вид уголовного наказания. // Труды СГУ. Выпуск 12. Серия «Юриспруденция». М., 1998.
Дополнительные имущественные наказания: общее и особенное. // Калининградская ВШ МВД России, издание, 1997.
Лишение свободы: сущность и цели. // Калининградская высшая школа МВД России, 1996.
Генезис института омбудсмана
Отношение государства, его структур к правам человека — яркий показатель природы существующего политического строя. И пока права человека не на бумаге, а на деле не станут приоритетными, не приобретут высшую ценность, не будут выступать ограничителем всевластия государства, общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство — как правовое2.
В этой связи возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также в усовершенствовании уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права и интересы, нарушенные различными властными структурами.
Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод индивида — важнейшая задача любого демократического государства. Размытость, неопределенность, противоречивость, а иногда и отсутствие юридических норм, обеспечивающих защиту прав граждан, свидетельствуют о непростой правовой ситуации сложившейся в российском обществе.
Несмотря на существование в современных конституционных демократических системах целого ряда судебных, политических (парламентский контроль) и общественных (средства информации) способов защиты прав человека, гражданин в наше время недостаточно защищен от административных злоупотреблений.
Судебные процедуры являются весьма дорогостоящими. Поэтому на деле судебные средства используются лишь меньшинством граждан, прямо или косвенно пострадавших от несправедливого административного решения. Особняком стоит проблема прямого парламентского контроля — через интерпелляции депутатов или собственную деятельность парламентских комиссий. Во многих странах депутаты едва справляются с законодательной работой и почти не располагают временем для запросов правительству. Но если нелегко добиться эффективности государственных органов, осуществляющих правозащитные функции, в тех странах, которые располагают развитой демократической системой, то, что говорить о ситуации в странах, находящихся в промежуточном состоянии между авторитаризмом и демократией.
Общественный контроль со стороны средств массовой информации слишком часто осуществляется сообразно интересам тех, кто контролирует эти СМИ, в связи с чем их объективность и беспристрастность порой оказываются более чем спорными.
Взаимоотношения отдельного гражданина с администрацией, в большинстве случаев осложняются массой постановлений, которые ему практически неизвестны, но в немалой степени его касаются. Эта проблема становится день ото дня все очевиднее в связи с вмешательством чиновников в общественные дела.
Власть в жизни общества необходима при всех недостатках и ошибках в управлении. Но деяния ее, сопровождающиеся множеством искажений и нарушений закона, нуждаются в исправлении в наиболее простой и наименее дорогостоящей для граждан форме. Поэтому в настоящее время предлагаются всяческие альтернативные и дополнительные пути и средства, эффективные и полезные для решения правовых конфликтов через посредничество или примирение участвующих сторон. Институт Омбудсмана проявил себя как чрезвычайно полезный, действуя в интересах граждан и самой администрации. Его посредническая деятельность, разрешение конфликтов до их рассмотрения органами правосудия в значительной мере разгружает последние, освобождая их от ведения множества дел и в итоге ускоряя работу судебного аппарата. Простой (в процедурном отношении) и доступный для всех граждан (бесплатность оказания гражданам помощи) институт Омбудсмана во многих демократических и некоторых поставторитарных странах стал неотъемлемой частью юридической системы. Поначалу институт Омбудсмана казался оригинальным курьезом северных (скандинавских) стран, но вскоре проявил себя как фактор безопасности, включавшийся вместе с дополняющими его средствами в базовое законодательство все большего числа государств. Это делается как на национальном уровне, так и на региональном, местном и отраслевом.
Международное определение Омбудсмана — это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, ответственным перед законодательной властью. Омбудсман получая жалобы пострадавших лиц на государственные органы, либо нанимателей, а также действуя по собственному почину уполномочен проводить расследование и рекомендовать действия по восстановлению нарушенных прав. Он также располагает возможностью представлять государственным органам доклады о положении дел в правозащитной сфере. Должность Омбудсмана именуется в различных странах по разному. Институт по своей природе принадлежит в равной мере государству и гражданскому обществу, поскольку призван разрешать конфликты государственных и индивидуальных интересов.
Действенность работы Омбудсмана, как верно отмечает Хиль-Роблес Альваро, обусловлена боязнью чиновника, на которого подана жалоба, попасть в ежегодный доклад, в который обязательно заносятся основные сведения о заявителе, о лице, чьи действия обжалуются, о предмете жалобы и результате расследования3. Такое косвенное обращение к общественному мнению само по себе является весьма действенным фактором. Беззакония и безнаказанность максимально сокращаются при наличии системы свободного информирования общественности. Практика показывает, что институт органично вписывается в действующую систему защиты прав граждан и ни в коей мере не препятствует использованию иных каналов восстановления справедливости.
Институт омбудсмана сравнительный аспект
Скандинавские институты омбудсмана, рассмотренные выше, продолжают развиваться и в наши дни. В Швеции с 1 января 1975 года вступила в действие новая шведская Конституция. Положения, касающиеся Омбудсмана, были несколько изменены, и в итоге с 1976 года в тесной координации совместно работают четыре Омбудсмана юстиции. Сферы компетенции распределяются в зависимости от предмета или области расследования, порученного каждому из них. Один из Омбудсманов является координатором и определяет основные направления деятельности10.
В Швеции Омбудсман назначается парламентом, а до 1971 года он избирался специально учрежденной комиссией парламента, состав которой тщательно формировался, чтобы избежать партийной пристрастности Омбудсмана. Омбудсманом должен быть юрист высокого научного уровня и безукоризненной репутации (ст. 96 Конституции Швеции).
Он назначается на четыре года, т.е. до нового созыва Риксдага, тем не менее, может быть освобожден от должности досрочно по ходатайству парламентской комиссии, которой поручено следить за его деятельностью и представляемыми докладами. Отметим, что с 1809 года не было случаев досрочного освобождения Омбудсманов юстиции от должности, хотя несколько раз его не переизбирали. Омбудсман не может занимать никакой иной пост после своего назначения и в течение всего срока исполнения обязанностей, во избежание косвенной зависимости от короля или администрации. Омбудсман может быть вызван в суд в связи с ложными или нечетко мотивированными обвинениями, которые могли иметь место при исполнении им своих обязанностей.
В сферу компетенции Омбудсмана юстиции Швеции входит контроль чиновников администрации, суды (кроме Верховного суда и верховного административного суда), прокуратура, министры низшей юрисдикции, власти пенитенциарных заведений, полиция и вся администрация системы юстиции. Государственная Церковь (лютеранская) также считается госслужбой, поэтому и ее деятельность находится под надзором Омбудсмана юстиции. Разумеется, за исключение вопросов теологии.
К Омбудсману в Швеции может обратиться и иметь прямой и личный доступ любой человек, чьи права ущемлены действиями администрации, или имеющий жалобу на их действия, или просто решивший действовать во имя общественных интересов. Но действие должно быть индивидуальным, а не коллективным. Лицо, находящееся в местах принудительного содержания, вправе направить жалобу Омбудсману независимо от ограничений его права на отправку писем или личных документов. Для лиц в местах заключения существуют специальные конверты без права вскрытия. При этом иногда такие отправления освобождаются и от почтовых сборов. В отношении заявителя не существует возрастных ограничений. Омбудсман может посоветовать подать жалобу в иной орган (высший административный или компетентный орган, включая самого канцлера юстиции) либо сам передает жалобу в другой орган. В случае необоснованности жалобы, отсутствии веских доказательств или указаний на достоверность фактов жалоба отклоняется и сдается в архив.
К минимуму сведен формализм. Не требуется присутствия адвоката или поверенного, хотя при желании заинтересованное лицо может проконсультироваться у юриста по всем вопросам, касающимся обращения к Омбудсману. Инициирование расследования возможно как по жалобе, так и по собственной инициативе (например, после инспекционных поездок или по сигналам газет). Отметим, что для подачи Омбудсману жалобы не установлен срок давности, хотя по истечении значительного времени он вправе отказаться от углубленного рассмотрения дела (инструкция для Омбудсманов Риксдага, ст. 7 - 9). Омбудсман юстиции Швеции имеет широкие полномочия: 1. подать в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась; 2. предупредить его без предъявления обвинения в уголовном порядке; 3. направить ему не предусматривающие никаких санкций рекомендации и предложения по улучшению работы; 4. обращаться в Парламент и Правительство с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
В ежегодном докладе даются исчерпывающие сведения о всех проведенных расследованиях, их типе, результатах и наложенных санкциях, а также о своих законодательных предложениях. Около 4000 экземпляров доклада рассылаются в суды и службы правительства. Благодаря связи Омбудсмана с прессой, радио и телевидением итоги проверки предаются гласности.
Существуют Омбудсманы по антитрестовскому законодательству, по защите прав потребителей, по равным возможностям, по вопросам этнической дискриминации. Они назначаются правительством, но подчиняются парламентским Омбудсманам.
Начиная с 1919 года институт Омбудсмана стал учреждаться в других странах и вошел в систему правового контроля. После первой мировой войны этот институт начал функционировать в Финляндии, а после второй — в Дании и Норвегии (в гражданских и военных областях)11.
Омбудсман Финляндии назначается парламентом, которому подотчетен, сроком на три года. Он не зависит от президента республики и парламента, который может выразить свою неудовлетворенность им, отказавшись от переизбрания, но не имеет права освобождать от должности до истечения срока полномочий.
В сферу деятельности Омбудсмана включена центральная (со всей ее сетью) и местная администрация, Лютеранская церковь, суды и вооруженные силы. Канцлер может передавать Омбудсману большое число получаемых жалоб. При этом не отменяется принцип двойного контроля и равенства двух институтов.
Порядок доступа к Омбудсману в Финляндии аналогичен шведскому. Так, отсутствует срок давности для принятия жалоб, они подаются в письменном виде; если у заявителя имеется документ, важный для прояснения и решения дела, он обязан приобщить его к жалобе.
Становление и особенности правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Страна движется по нелёгкому пути реформ и созиданий. В условиях правового нигилизма, катастрофического незнания населением законодательства Российской Федерации, неумения им пользоваться и полного к нему неуважения в государстве царит чиновничий произвол, мы реально пришли к той ситуации, когда административный аппарат не только не исполняет законы, устанавливающие права граждан и механизм их реализации, но и пытается подменять и отменять эти законы подзаконными актами и даже простыми решениями отдельных должностных лиц. принятыми в духе личного усмотрения.
Отсутствие чёткой, простой и понятной процедуры реализации прав и свобод приводит к тому, что гражданин остаётся без надёжного механизма защиты своих прав, и любые законодательные установления о правах человека, в том числе и конституционно закреплённые, превращаются лишь в бумажные декларации. Именно поэтому сегодня, как никогда ранее, наши граждане нуждаются в независимом должностном лице, назначаемом законодательной властью, цель которого — защитить гарантированные
Конституцией и законами Российской Федерации права и свободы граждан от административного произвола властей в центре и на местах.
Приобщаясь к общечеловеческим ценностям, мы, прежде всего, берём на вооружение рациональное зерно мирового опыта по обеспечению гарантий прав человека и гражданина, поскольку степень развитости таких гарантий определяется уровнем развития права в соответствующем обществе и правосознанием должностных лиц66.
В современных условиях важной и неотложной задачей российской государственности является защита прав человека и гражданина. Эта защита неотделима от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и должна рассматриваться в неразрывной связи с формированием правового и социального государства. Ослабление государственности, потеря управляемости общественными процессами привели к росту незащищенности человека, невозможности использования им всего объёма прав и свобод, закреплённых в Конституции Российской Федерации. Одно из основных направлений защиты прав человека — совершенствование юридических механизмов, институтов, процедур, обеспечивающих эту защиту. Укрепление российской государственности, признающей приоритет прав и свобод человека, должно начинаться с совершенствования уже существующих процедур зашиты прав и свобод индивида (суд. прокуратура) и создания новых, в том числе таких, как уполномоченный по правам человека, на которого также возлагаются задачи охраны и защиты прав индивида.
В новой Конституции Российской Федерации подчёркивается, что государство и его органы обязаны создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан. В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления обеспечивается правосудием. Эта формула требует объяснения с точки зрения современной ситуации в Российской Федерации.
Важное значение при этом имеет обеспечение прав человека непосредственно аппаратом исполнительной власти.
Уместно заметить, что в ст. 33 Конституции России провозглашается право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Эта фактически одна из немногих возможностей правоприменения гражданами ст. 45 Конституции Российской Федерации устанавливает, что гражданам Российской Федерации гарантируется государственная защита их прав и свобод. К сожалению, ситуация пока ещё такова, что зачастую реализация гражданином его прав полностью зависит от усмотрения администрации, а отдельные должностные лица, чинящие произвол, не несут ответственности перед законом и судом67. Поэтому актуален вопрос о конкретных способах и формах защиты прав и законных интересов граждан государственными органами. К таким способам можно отнести контроль со стороны представительных органов государственной власти за аппаратом управления в рамках, определённых законодательством, с учётом общего требования разделения законодательной и исполнительной власти.
Права и свободы человека — один из немногих правовых институтов, для которых характерно установление единых стандартов и координация усилий на международном уровне. Вместе с тем, охрана прав и свобод конкретного человека осуществляется на уровне национального законодательства. Как отмечал в докладе на III Международной конференции Омбудсманов в 1984 году в Стокгольме датский Омбудсман Нильс Кольм: «Государственный уровень — это тот основной уровень, на котором лицо может вступить в конфронтацию с властью; именно государственные органы обладают наибольшими возможностями обеспечивать и в то же время нарушать права человека»68.
В мировой практике известны различные механизмы, регулирующие взаимоотношения между гражданином и государственным аппаратом, а также целостная система органов, обеспечивающих надзор за соблюдением прав граждан. Важное место в этой системе занимает институт Омбудсмана. Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и человеком. Институт Омбудсмана справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля.
В странах Запада используется значительный набор средств защиты. В самом общем виде их можно подразделить на судебные и внесудебные средства. При этом одним из важнейших средств внесудебной защиты прав граждан является учреждение в ряде государств должности Омбудсмана.
Ничего подобного в России не было. Передовая русская мысль на рубеже XIX - XX столетий была озабочена тем, как ограничить абсолютизм, добиться самых элементарных гарантий против абсолютистского произвола. Великая Октябрьская социалистическая революция по-своему решила вопрос о правовом государстве и правах человека. В этот период существенно различаются сталинский этап тоталитарного контроля за общественной и частной жизнью, известного смягчения режима после XX съезда КПСС при Н.С. Хрущеве, сталинизма без массовых репрессий — при Л.И. Брежневе.
С приходом к власти М. Горбачева в апреле 1985 г. наметилось изменение отношения государства к защите основных прав и свобод человека и гражданина.
В 1987 г. в рамках советского Комитета за Европейскую безопасность и сотрудничество, была создана Комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека, под руководством Ф. М. Бурлацкого. В Комиссию вошли многие выдающиеся деятели, ученые, представители различных религиозных конфессий, руководители газет, других средств массовой информации. В нее вошли такие крупные общественные деятели, как О. Адамович, В. Дудинцев, крупные ученые-юристы Е. Лукашева, В. Яковлев, журналисты Е. Яковлев, А. Грачев, религиозные деятели — митрополит Ювеналий и многие другие. Комиссия вела большую работу с жалобами граждан. За время ее деятельности поступило более 100 тысяч писем. Каждому из них был дан ход. Поскольку аппарат был ничтожно мал — три сотрудника, — члены комиссии рассматривали самые острые, кричащие конфликты. В других случаях письма рассылались в соответствующие правоохранительные органы с требованиями разобраться в жалобе, решить вопрос и ответить. Из внутренней статистики комиссии следует, что помочь удалось более 15 тысячам человек.
Применение Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
Назначенный Думой 22 мая 1998 г. первый Уполномоченный по правам человека начал свою деятельность с формирования рабочего аппарата. Задача эта осложнялась организационными и финансовыми трудностями. На начальном этапе в его распоряжении не было ни помещения, ни сотрудников, ни необходимых документов, ни финансовых средств. Работа с жалобами граждан велась силами добровольных помощников. Первые три месяца штабом Уполномоченного служил кабинет депутата в здании Государственной Думы.
Только в августе 1998 года Уполномоченный и его рабочий аппарат, насчитывавший к тому времени 10 человек, переехали в здание, где были выделены несколько комнат для временного размещения. Тогда же через средства массовой информации был сообщен справочный телефон приемной Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его почтовый адрес83.
В настоящее время аппарат Уполномоченного сформирован84 и состоит из четырех управлений — по восстановлению прав граждан; международному сотрудничеству и совершенствованию законодательства; правовому просвещению, информации и общественных связей; организационно-хозяйственного. В управлениях имеются отделы, например, конституционного и административного права, гражданского права и жилищного законодательства, трудового законодательства, уголовного права, права социального обеспечения, по жалобам военнослужащих, по вопросам миграции, отдел по связям с субъектами Российской Федерации и правозащитными организациями, отдел по религиозным и национальным вопросам.
Уполномоченный при помощи профильных отделов аппарата рассматривает жалобы россиян, а также иностранцев и лиц без гражданства находящихся в нашей стране, на решения или действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал их в судебном или административном порядке, но не согласен с результатами ее рассмотрения 3.
Как и в большинстве стран, Закон устанавливает определенный срок, в течение которого жалоба может быть подана. Он равняется одному году со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении. Срок не означает, однако, что Уполномоченный не может принять жалобу к рассмотрению. Это возможно в двух случаях:
1. учитывая распространенную практику пропуска судами установленных сроков рассмотрения жалоб, а также в тех случаях, когда поднятая в жалобе проблема затрагивает интересы многих граждан и ее можно разрешить, Уполномоченный принимает такие жалобы к рассмотрению независимо от срока подачи .
2. учитывая неспособность некоторых категорий граждан самостоятельно защитить свои права, (например жалобы из колоний) Уполномоченный рассматривает ее независимо от сроков подачи и передает в орган, к компетенции которого она относится (в порядке пп. 3 п. 1 ст. 20 Закона)87,
Жалоба должна содержать изложение существа действий, нарушающих, по мнению заявителя его права, и содержать их документальное подтверждение. Это условие ограждает Уполномоченного от обращений, которые могут и должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Омбудсмана, как уже подчеркивалось, не в состоянии заменить многие другие «каналы обжалования», является лишь важным дополнением к механизму защиты прав граждан, сложившемуся в отечественной правовой системе.
Жалобы, рассматриваемые Уполномоченным, не облагаются государственной пошлиной. При их рассмотрении Уполномоченный руководствуется еще одним важным правилом, выражающимся в обязанности выслушать обе стороны процесса. Иными словами, он должен предоставить возможность государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, высказать свое мнение по поводу всех обстоятельств дела, дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Такое положение дает возможность более объективно оценивать действия сторон.
По результатам рассмотрения жалобы закон предоставляет Уполномоченному ряд возможностей. Хотелось бы обратить особое внимание на одну из них. А именно:
обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица;
В суд могут быть обжалованы как единичные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений и должностных лиц, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия для осуществления гражданином своих прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
К примеру, защищая права военнослужащих можно обжаловать в военный суд действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы. В военный суд допустимо обжаловать действия, нарушившие права и свободы граждан, во время прохождения ими военной службы, уволенных с нее.
Производство по подобного рода жалобам требует специальных знаний и опыта по защите прав граждан в суде. Это указывает на необходимость создания и введения в штатную структуру Управления по восстановлению прав граждан отдела «По защите прав и свобод граждан в суде».
Уполномоченный неоднократно обращался в различные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного и уголовного преследования в отношении должностных лиц, в решениях или действиях (бездействии) коих усматривались нарушения прав и свобод.
Например, Уполномоченный, рассмотрев жалобу М. на действия командира войсковой части 40035 Г., обратился к командующему авиацией Флота с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства в отношении Г. Проверка подтвердила нарушения органами военного управления в/ч 40035 порядка оформления и учета военнослужащих на получение государственных жилищных сертификатов, регистрации документов, высылаемых в вышестоящие организации по жилищным вопросам. Командующим морской авиацией Флота строго указано командиру войсковой части 40035 на нарушение порядка учета и регистрации служебных документов и недопущение повторения подобных случаев88.
Высок процент обращений Уполномоченного в суд и органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки судебного решения вступившего в законную силу, а так же постановления судьи.
Похожие диссертации на Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
