Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика судебного нормоконтроля и конституционно-правовых споров .16
1. Судебный нормоконтроль 16
1. Понятие и функции судебного нормоконтроля 16
2. Виды судебного нормоконтроля .32
3. Принципы судебного нормоконтроля .46
4. Субъекты, объект и предмет судебного нормоконтроля .51
2. Конституционно-правовые споры .62
1. Понятие конституционно-правового спора .62
2. Виды конституционно-правовых споров .70
3. Причины конституционно-правовых споров 73
4. Структура конституционно-правового спора .76
5. Способы разрешения конституционно-правовых споров. Конституционная конфликтология 80
3. Соотношение судебного нормоконтроля с конституционно-правовыми спорами 85
Глава II. Правовое регулирование судебного нормоконтроля и разрешения конституционно-правовых споров .90
1. Процедуры судебного нормоконтроля 90
1. Законодательная регламентация судебного нормоконтроля .90
2. Судебные решения как правовые источники нормоконтроля .101
2. Разграничение компетенции судов в сфере нормоконтроля 107
1. Критерии разграничения компетенции и их классификация 107
2. Разграничение компетенции судов по проверке федеральных нормативных правовых актов .108
3. Разграничение компетенции судов по проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 122
4. Разграничение компетенции судов по проверке нормативных правовых актов субъектов публичной власти на местах .139
5. Разграничение компетенции судов по проверке нормативных правовых актов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений .141
6. Разграничение компетенции судов по проверке внутригосударственных публичных договоров и соглашений 142
7. Подведомственность дел об оспаривании нормативных актов: нерешенные проблемы 150
3. Процедуры разрешения конституционно-правовых споров .152
1. Правовые источники разрешения конституционно-правовых споров 153
2. Разграничение судебной компетенции по разрешению конституционно-правовых споров 157
4. Нормоконтроль и конституционно-правовые споры: сравнительный анализ судебных процедур .160
Глава III. Практика по делам об оспаривании нормативных правовых актов и по разрешению конституционно-правовых споров на федеральном уровне судебной системы 168
1. Эмпирическая основа исследования судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов и по разрешению конституционно-правовых споров на федеральном уровне судебной системы 168
2. Осуществление нормоконтроля и разрешение конституционно- правовых споров Конституционным Судом Российской Федерации 168
3. Практика непосредственного нормоконтроля Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации .180
4. Сравнительный анализ нормоконтрольной деятельности и разрешения конституционно-правовых споров на федеральном уровне судебной системы .188
Заключение 192
Библиография
- Субъекты, объект и предмет судебного нормоконтроля
- Судебные решения как правовые источники нормоконтроля
- Разграничение компетенции судов по проверке нормативных правовых актов субъектов публичной власти на местах
- Осуществление нормоконтроля и разрешение конституционно- правовых споров Конституционным Судом Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы кратко можно обосновать следующими тезисами. Во-первых, проблема коллизионности в системе права и общественных отношениях «стала одной из доминант современного развития»1, а в условиях переходного периода российской государственности, когда «продолжает действовать в определенной части старое законодательство, принятое до введения в действие новой конституции, с одной стороны, и по-прежнему сохраняются разногласия о методах, целях и содержании проводимых социально-экономических и социально-политических преобразований - с другой» , она является определяющим фактором во взаимоотношениях публичной власти с обществом, гражданами и организациями.
Во-вторых, институт судебного нормоконтроля - сравнительно новое социально-правовое явление российской действительности, место которого пока не обозначено четко ни в юридической науке, ни в законодательстве, ни в судебной практике. Его возникновение связано с переосмыслением господствовавших в советскую эпоху представлений о назначении, месте, роли, функциях, задачах и полномочиях судебных органов власти. Крах социалистического государства, сопровождавшийся заимствованием и внедрением в практику отечественного государственного строительства западных либерально-демократических идей и ценностей, в том числе концепции правового государства, заставил по-иному взглянуть на проблему государственной власти вообще и судебной власти - в
1 Правовые акты: Учеб.-практ. и справочн. пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 9.
2 Глотова О.Е. Понятие, возможности и пределы конституционного контроля // Право и политика. 2002. № 6. С.
6.
частности. Функции судов перестали сводиться только к рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел. В их ведении оказались дела принципиально новой категории - возникающие из публичных правоотношений. Наиболее важное значение при осуществлении правосудия по данным спорам приобрела функция контроля за конституционностью и законностью действий и решений органов публичной власти и должностных лиц, которая является существенным элементом системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Контроль органов судебной власти в отношении нормативных правовых актов получил наименование судебного нормоконтроля. На сегодняшний день уже сформирован значительный массив судебных решений, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов, который нуждается в изучении и является необходимой предпосылкой проведения научных исследований в целях продолжения и углубления имеющегося теоретического знания.
В-третьих, в современной науке утвердилось положение, согласно которому контроль судебной власти за правомерностью решений и действий государственных органов, должностных лиц и иных субъектов, наделенных властными полномочиями, является самостоятельным направлением деятельности судов наряду с другими их функциями. Полагаем, данная позиция требует критического переосмысления в сторону обоснования представлений о судебном контроле как о функции и способе осуществления правосудия.
В-четвертых, перераспределение функций и полномочий органов судебной власти в связи с возможным учреждением в России новых судебных органов -административных судов потребует объективной оценки и анализа накопленного судебной практикой опыта нормоконтрольной деятельности и разрешения публично-правовых конфликтов.
Степень научной разработанности темы. По проблемам судебного нормоконтроля за последние годы опубликовано значительное число работ, но все они посвящены, в основном, одной его разновидности - конституционному судебному контролю. Разработка данного направления велась отечественными исследователями - такими, как: С.А. Авакьян, В.И. Анишина, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, А.А. Белкин, СВ. Боботов, Н.А. Богданова, А.Д. Бойков, Н.С. Бондарь, Н.Т. Ведерников, Н.В. Витрук, А.Р. Глазунов, О.Н. Доронина, В.Д. Зорькин, Е.Ю.
Киреева, М.И. Клеандров, Н.М. Колосова, И.А. Кравец, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, И.С. Назарова, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, М.С. Саликов, Н.В. Селезнев, В.А. Сивицкий, Б.А. Страшун, О.И. Тиунов, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, Н.М. Чепурнова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин.
Также хочется отметить работы Г.Г. Арутюняна, Е.В. Батеевой, Л.Ф. Болтенковой, Т. Васильевой, О.Е. Глотовой, Н. Громова, К.Ф. Гуценко, А.В. Карпова, В.П. Кашепова, А. Киннера, М.А. Ковалева, Е. Колесникова, И.А. Ледях, А.С. Михлина, А. Петрова, А.Л. Питерской, С.А. Пунтуса, Ю.Н. Симинягина, О.А. Снежко, С.А. Татаринова, А. Трошева, В.И. Швецова, Ю.Х. Яхиной.
Вопросы нормоконтроля в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов пока не получили подробного освещения в литературе. Они затрагиваются, как правило, в связи с обсуждением проблем административной юстиции, в работах Д. Абрамова, Е. Абросимовой, Д.Н. Бахраха, В.Я. Бойцова, А.Т. Боннера, М.А. Викут, А. Гладкого, А.Б. Зеленцова, В.М. Лебедева, Е. Лупарева, Н.В. Михалевой, Ю.А. Поповой, В.И. Радченко, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, М.С. Студеникиной, М.К. Треушникова, Н.Ю. Хаманевой, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота и др.
Публикации, специально посвященные оспариванию нормативных правовых актов в подсистемах судов общей и арбитражной юрисдикции, довольно редки. В качестве примеров можно привести статьи Д. Гордеюк, Е.Н. Каменевой, Е.В. Ржанниковой, Н.Н. Толмачевой, Е. Уксусовой. Однако многие из них изданы на базе устаревшего законодательства и не учитывают серьезных изменений, произошедших в нем за последнее время. Потому остро ощущается потребность в новых материалах на данную тему.
Важное значение для понимания нормоконтроля как межотраслевого судебно-процессуального института и уяснения его места в компетенции различных судебных органов имеют исследования В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, В.В. Бриксова, А.Л. Буркова, А. Гаджиева, Г.А. Гаджиева, А. Грось, В. Ершова, Г.А. Жилина, Н.Д. Железновой, В.М. Жуйкова, К.Г. Кашанян, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Молотова, Л.А. Морозовой, Т.Г. Морщаковой, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, П.Г. Соломона-мл., Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Л.В. Тумановой.
Трудов, представляющих судебный нормоконтроль в аспекте заявленной темы, крайне мало. Как правило, это - публикации в периодических изданиях, авторы которых рассматривают сочетание судебно-нормоконтрольных процедур с разрешением публично-правовых споров с общетеоретических позиций. Это, в частности, работы В.М. Ведяхина, В.В. Денисенко, И.В. Михеевой, СИ. Некрасова.
Обзор перечисленных источников позволяет отметить следующее. Во-первых, судебный нормоконтроль как целостное правовое образование еще не был предметом научного исследования. Обычно авторы пытаются раскрыть отдельные стороны проблемы. Во-вторых, не были должным образом показаны взаимосвязи судебного нормоконтроля со смежными понятиями и явлениями, в частности, такими, как правосудие, судопроизводство, судебный спор, юридическая коллизия, государственный (судебный) контроль, ответственность за принятие неправомерного нормативного акта. О соотношении судебно-нормоконтрольной деятельности с юридическими спорами либо не говорится вовсе, либо оно рассматривается весьма односторонне. Даже если автор утверждает, что посредством разрешения коллизии между правовыми нормами преодолеваются и существующие между участниками правоотношений разногласия, необходимых научных доводов в подтверждение данного тезиса обычно не приводится. В-третьих, общих и специальных работ, посвященных судебным процедурам нормоконтроля и разрешения публично-правовых споров, явно не хватает для определения состояния научной разработанности темы как удовлетворительного.
Таким образом, необходимость восполнения имеющихся пробелов в теоретическом знании по обозначенным вопросам, на наш взгляд, очевидна.
Цель настоящего исследования - обоснование положения о том, что судебный нормоконтроль является способом осуществления правосудия по конституционно-правовым спорам.
Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:
изучить и критически осмыслить теоретические подходы к проблемам судебного нормоконтроля;
выявить и показать теоретический аспект взаимосвязи судебного нормоконтроля и конституционно-правовых споров;
изучить состояние правового регулирования отношений в сфере судебного нормоконтроля и разрешения конституционно-правовых споров;
установить соотношение процедур судебного нормоконтроля и разрешения конституционно-правовых споров;
проанализировать судебную практику нормоконтрольной деятельности и разрешения конституционно-правовых споров;
найти в судебной практике подтверждение того, что нормоконтроль способствует урегулированию конституционно-правовых споров.
Предмет исследования представляет собой комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с проведением нормоконтрольных процедур в рамках существующей судебной системы по поводу преодоления разногласий между субъектами конституционно-правовых отношений.
Объект исследования - теоретические положения, правовое регулирование, практика нормоконтрольной деятельности и разрешения конституционно-правовых споров органами судебной власти в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные диалектический и вытекающие из него методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный метод, сравнение, моделирование, статистический метод и др.), а также частно-научные (формально-юридический, историко-правовой, структурно-функциональный) методы познания. Их применение стало необходимым условием достижения поставленной цели и позволило всесторонне, целостно и объективно изучить рассматриваемый объект.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных правоведов - специалистов в области теории права, конституционного, административного и судебно-процессуального права - таких, как: Д. Абрамов, С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.Б. Барихин, И.Н. Барциц, М. Барщевский, Д.Н. Бахрах, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, О.В. Бойков, Н.С. Бондарь, А.Г. Братко, В.В. Бриксов, А.Л. Бурков, Р.Ф. Васильев, СВ. Васильева, М.А. Викут, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, А. Гаджиев, Г.А. Гаджиев, А. Гладкий, О.Е. Глотова, Н.Л. Гранат, В. Ершов, Л.Е. Желанская, Н.Д. Железнова, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков, А.А. Жученко, А.И. Зайцев, А.Б. Зеленцов, Е.Н. Каменева, К.Г. Кашанян, В.П. Кашепов, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, А.Л. Кононов, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, Л.П. Красовская, Б.С.
Крылов, В.А. Кряжков, В.Ф. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.В. Лапаева, В.М. Лебедев, Е.Б. Лупарев, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, М.Н. Марченко, М.Я. Масленников, М.С. Матейкович, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Н.В. Михалева, И.В. Михеева, А.С. Михлин, А.В. Мицкевич, Е.А. Мишина, А.В. Молотов, Л.А. Морозова, Т.Г. Морщакова, СИ. Некрасов, B.C. Нерсесянц, С.Э. Несмеянова, Т.Н. Нешатаева, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, Л.А. Прокудина, В.И. Радченко, Е.В. Ржанникова, В. Руднев, В.А. Рыжов, В.Н. Савин, В.А. Сивицкий, Н.С. Соколова, Ю.Н. Старилов, А.А. Степанова, М.С. Студеникина, М.Ю. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, Л.В. Тихомирова, Н.Н. Толмачева, Б.Н. Топорнин, М.К. Треушников, А. Трошев, В.А. Туманов, Л.В. Туманова, И.А. Умнова, Н.Ю. Хаманева, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин, А.Ю. Якимов.
Использовались также работы B.C. Жеребина, Г.И. Козырева и Т.В. Худойкиной, имеющие междисциплинарный характер и сочетающие элементы юриспруденции, политологии и социологии.
Кроме того, задействовались результаты исследований зарубежных специалистов: Г.Г. Арутюняна, П.Г. Соломона-младшего и Д.Т. Шона.
Эмпирическая основа исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, решениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна исследования предопределяется формулировкой темы и состоит в том, что впервые в отечественной юридической науке предпринята попытка комплексного анализа судебного нормоконтроля и конституционно-правовых споров, включая соотношение между ними.
Новые или содержащие новизну положения заключаются в следующем: 1) разработано новое определение судебного нормоконтроля, выведены два его значения; показано соотношение судебного нормоконтроля с близкими по смыслу понятиями и категориями (контроль, государственный (судебный) контроль, нормоконтроль, конституционно-правовая ответственность, судопроизводство, правовой спор);
выведены функции судебного нормоконтроля и дана классификация его видов, в том числе по новым основаниям; проведен сравнительный анализ судебно-нормоконтрольных процедур с применением не использовавшихся ранее критериев;
в систематизированном виде представлены принципы судебно-нормоконтрольной деятельности, часть которых выведена автором;
дана комплексная классификация субъектов, проанализированы понятия «объект» и «предмет» судебного нормоконтроля, предложен новый взгляд на объект и уточнено содержание предмета; показана связь судебного нормоконтроля с его объектом, предметом и судебной проверкой нормативных актов;
критически оценено понятие конституционного спора и сформулировано определение конституционно-правового спора; показаны соотношения правового спора с юридической коллизией, конституционно-правового спора - с конституционным деликтом; предложены критерии разграничения публично-правовых конфликтов;
обобщены имеющиеся и представлены новые классификации конституционно-правовых споров; дана классификация их причин, систематизированы способы разрешения и показаны особенности урегулирования;
проведен комплексный анализ правового регулирования судебного нормоконтроля и разрешения конституционно-правовых споров с учетом роли и места судебной практики в регламентации данных процедур;
на базе действующего законодательства сформулированы критерии разграничения компетенции судов по разрешению публично-правовых (конституционных) конфликтов;
систематизирована и обобщена практика рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и о разрешении конституционно-правовых споров на федеральном уровне судебной системы;
сделаны выводы и предложения, направленные на оптимизацию дальнейшей научной разработки проблем судебного нормоконтроля и конституционно-правовых споров, совершенствование правового регулирования, повышение эффективности судебной практики.
Основные положения, выносимые на защиту:
Понятие судебного нормоконтроля нужно выводить из управленческой категории «контроль» в ее взаимосвязи с понятиями «нормоконтроль» и «контроль государственный (судебный)». Это позволит показать, что имманентным свойством указанной деятельности является не только проверка правовых норм, выявление и фиксация противоречий между ними, но также возможность и способность суда оказать воздействие на нарушителей в целях восстановления законности вплоть до участия в привлечении их к установленной законом ответственности. Понятие судебного нормоконтроля следует рассматривать в двух значениях: как комплекс правоотношений, складывающихся по поводу, во-первых, судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и, во-вторых, - судебной проверки соответствия подлежащих применению или примененных правовых норм положениям большей юридической силы.
Судебный нормоконтроль - явление многогранное, видовое многообразие которого можно постичь с помощью его классификации по различным основаниям, в том числе таким, как: уровень публично-территориального образования, в границах которого он проводится; принадлежность судебных органов, осуществляющих нормоконтроль, к системе органов государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации; соотносимость проверяемых норм с определенной отраслью права или законодательства; характер компетенции суда, проводящего контроль; субъект нормотворчества; форма нормативного правового акта; территория действия акта; субъект, выступающий инициатором проверки акта.
Необходимо пересмотреть основания деления судебного нормоконтроля на конкретный и абстрактный. Предлагается использовать такой критерий, как связь данной деятельности с предшествующим ей рассмотрением судебного дела. В результате можно вывести три вида судебного нормоконтрля - непосредственный, опосредованный и смешанный.
Судебный нормоконтроль основан на фундаментальных началах - принципах, которые условно можно разделить на три категории: 1) общие (универсальные), объединяющие деятельность всех государственных органов в РФ; 2) особенные, характеризующие функционирование органов судебной власти в РФ; 3) частные
(специальные), которые можно разбить на две группы: а) присущие нормоконтролю как разновидности государственного (судебного) контроля (соблюдение компетенции иных судов по рассмотрению дел о правомерности нормативных актов, верховенство судебного нормоконтроля); б) связанные с предметом данной деятельности (принципы системы нормативных правовых актов в РФ).
Следует объединить существенные признаки нормативного правового акта в едином определении, согласно которому нормативный правовой акт устанавливает, изменяет, отменяет нормы права, вводит в действие, изменяет сферу действия и прекращает действие правовых норм. Это позволит согласовать доктринальный статус судебных решений о признании нормативного акта неконституционным или незаконным (недействующим) с фактически выполняемыми данными решениями функциями нормативных правовых актов.
Конституционно-правовой спор нужно рассматривать в единстве нескольких аспектов: как устойчивое явление правовой действительности - правоотношение (комплекс правоотношений); как правоотношение (комплекс правоотношений) в развитии - социально-правовой процесс; как правоотношение (комплекс правоотношений) на определенном этапе развития - процедура (судебная или альтернативная).
Конституционно-правовой спор как особая разновидность конституционных правоотношений имеет структуру, включающую следующие элементы: участники (стороны), содержание, объект и предмет.
В науке конституционного права необходимо разрабатывать новое направление -конституционную конфликтологию как учение о конституционно-правовых спорах (конфликтах), причинах их возникновения и способах разрешения.
Исходя из наиболее распространенного определения понятия «компетенция», критерии ее разграничения между судами в сфере нормоконтроля можно разделить на три группы, связанные: 1) с предметами ведения; 2) с полномочиями; 3) с предметами ведения и полномочиями. Сформулированные в науке критерии можно дополнить рядом новых оснований: вид судопроизводства; вид нормоконтроля; нарушение прав, свобод или компетенции оспариваемым актом; характер компетенции суда по проверке оспариваемого акта; подведомственность
дела - в зависимости от характера деятельности, в связи с которой были нарушены права и свободы оспариваемым актом; конституционная принадлежность предмета ведения, по которому издан оспариваемый акт. 10. Предлагается изменить подход к процессуальной регламентации судебных процедур разрешения конституционно-правовых споров о компетенции, предметом которых выступает нормативный правовой акт. Следует исключить положения о соответствующих конфликтах из главы XI Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и внести их в главу IX данного закона, посвященную проверке конституционности нормативных актов. Это обосновывается тем, что, рассматривая данные споры, Конституционный Суд фактически проводит нормоконтроль, связанный с проверкой полномочий субъектов нормотворческой деятельности. В подобном оформлении нуждаются и процедуры разрешения разногласий Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ по поводу осуществления правотворческой функции органами государственной власти. И.Судебный нормоконтроль является способом разрешения конституционно-правовых споров с точки зрения теории, правового регулирования и судебной практики.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что ее результатом стали выводы, имеющие значение для восполнения пробелов в системе научного знания о судебном нормоконтроле и конституционно-правовых спорах, а также - для подготовки теоретической базы дальнейших исследований в данной сфере. Содержащиеся в диссертации положения могут быть полезны не только для оценки соотношения судебно-нормоконтрольных процедур с разрешением споров конституционно-правового характера, но и других публично-правовых конфликтов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем высказан ряд предложений прикладного характера, ориентированных на улучшение качества правового регулирования производства по делам об оспаривании нормативных актов и по разрешению конституционно-правовых споров, а также - на повышение эффективности деятельности органов судебной власти в соответствующих областях.
Материалы диссертации могут использоваться в качестве методического пособия в научно-педагогической деятельности по следующим дисциплинам: «Общая теория права», «Конституционное право РФ», «Административное право РФ», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс». Они могут найти применение в преподавании спецкурсов: «Конституционное (уставное) право субъектов РФ», «Конституционное правосудие», «Административный процесс», «Процедуры судебного нормоконтроля в РФ», «Правовые акты и коллизионное право», «Конституционно-правовые споры», «Теория компетенции», «Организация и деятельность юридической службы», «Конституционно-правовая ответственность».
Результаты исследования могут быть задействованы нормотворческими органами для подготовки правового обеспечения административной реформы в части создания системы административных судов в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования применялись автором при чтении лекций по отдельным темам спецкурсов «Правовые акты и коллизионное право» и «Организация и деятельность юридической службы» на факультете права Государственного университета - Высшей школы экономики.
Материалы диссертации использовались в докладах и сообщениях в ходе выступлений на конференциях, проблемных семинарах и «круглых столах», проводимых факультетом права Государственного университета - Высшей школы экономики: «Конституционно-правовые аспекты административной реформы» (2003 г.); «Процедуры преодоления конфликтов в экономике» (2003 г.); «Перестройка функций и системы федеральных органов исполнительной власти» (2004 г.).
Основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения сформулированы автором в четырех научных статьях.
Структура диссертации включает введение, три главы, объединяющие одиннадцать параграфов, заключение, список библиографических источников и два приложения.
Основные выводы и предложения представлены в работе по главам.
Субъекты, объект и предмет судебного нормоконтроля
Поскольку судебный контроль реализуется судебными органами государственной власти, то это – контроль государственный, который определяется как «одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и иных правовых актов, издаваемых органами государства, контроль со стороны государственных органов за правомерным ведением финансово-хозяйственной деятельности, уплатой налогов» .
Понятия «нормоконтроль» и «контроль государственный» восходят, в свою очередь, к родовой категории «контроль», под которым понимается деятельность, осуществляемая в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т.д. . Нормоконтроль представляет собой вид контроля, уточняющий его по предмету, а государственный контроль – по субъекту.
Формулировки первых частей определений контроля и контроля государственного указывают на то, что данная деятельность осуществляется в целях организации выполнения законов, иных нормативных правовых актов и обеспечивает их соблюдение. Известно, что организация выполнения чего бы то ни было должна предусматривать механизм устранения нарушений, служащий важной гарантией такого выполнения. Отсюда следует, что методы контроля, в отличие от надзора, не могут ограничиваться выявлением, фиксацией, проверкой и констатацией фактов недолжного поведения, а «по определению» должны включать способность воздействия на правонарушителя или потенциального нарушителя в целях устранения совершенных или недопущения возможных деликтов, восстановления законности и наказания субъектов неправомерных действий (бездействия). Для этого необходимо создать и поддерживать в рабочем состоянии комплекс правовых, организационных, материально-технических, политических, экономических и других институтов и процедур. Органы судебной власти, осуществляя контрольную функцию, тоже должны располагать системой подобных средств – методов государственно-властного воздействия на участников деликтных правоотношений вплоть до участия в привлечении их к предусмотренной законом ответственности. Посмотрим, какие возможности имеются здесь у суда на сегодняшний день.
Прежде всего, это – институт исполнительного производства. Полагаем, что он является неотъемлемой частью любого судебного процесса, смысл которого состоит не только в том, чтобы юридически грамотно и справедливо разрешить спор, но и обеспечить полное, точное и своевременное исполнение вынесенного судом решения. Только так можно оказать реальное влияние на субъектов, посягнувших на изменение существующего правового порядка.
Вопросы исполнительного производства сейчас одинаково актуальны для судов всех видов юрисдикции – конституционных , общих и арбитражных. Например, данные социологического опроса, проведенного в октябре 2002 г. среди российских открытых акционерных обществ, показывают, что один из факторов, снижающих спрос на арбитражное разрешение хозяйственных споров, – низкая результативность обращения в арбитражный суд, оценка которой складывается из принятия судебного решения в пользу заявителя и исполнения этого решения. «По оценкам респондентов, она довольно низка, причем не столько в силу проблем с решением суда в свою пользу, сколько с исполнением такого решения» . Отсутствие надежды на исполнение решения упоминалось среди наиболее распространенных причин отказа предприятий от обращения в арбитражный суд за защитой нарушенных прав, и связано это, в первую очередь, с неэффективностью существующего механизма исполнительного производства . В то же время, очевидно, что без него невозможно нормальное функционирование судебной власти, в том числе посредством контроля за конституционностью и законностью решений и действий (бездействия) субъектов нормотворческой деятельности.
Контроль за исполнением решения суда – важная составляющая исполнительного производства и заключительная стадия процедуры судебного нормоконтроля. К этому обязывает природа управленческой деятельности, которую суды как органы государственной власти выполняют наряду с законодательными и исполнительными органами. Нормальный управленческий процесс невозможен без «обратной связи», которая выражается в получении информации субъектом управления об исполнении управленческих решений объектом. Эффективное осуществление контроля как функции управления во многом зависит от работоспособности данного «канала» связи.
В качестве одного из способов повышения исполнимости решений Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ) предлагается развивать институт юридической ответственности за их неисполнение, ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнению . Думается, этот тезис можно распространить и на другие действующие в России юрисдикционные органы. Полагаем, что суды как элементы государственного механизма должны принимать непосредственное участие в привлечении к ответственности субъектов, совершивших указанные неправомерные деяния. В этом проявляется еще одна их возможность как государственных органов оказать властное воздействие на нарушителей правовой дисциплины, что является гарантией правосудия и показателем особого статуса судебной власти в системе разделения властей.
В то же время, необходимо четко проводить границу между процедурами судебного нормоконтроля и юридической ответственности, связанной с его осуществлением. Думаем, это – не идентичные понятия. К сожалению, в теоретических исследованиях и законодательных источниках, посвященных вопросам ответственности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, недостаточно четко проводятся отличия между названными процедурами, что нередко приводит к их смешению, полному или частичному отождествлению. Анализ положений Федеральных законов от 28 августа 1995 г. (с изм., в ред. от 8 декабря 2003 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 1999 г. (с изм., в ред. от 29 декабря 2004 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет вывести следующие варианты их соотношения: 1. Судебный нормоконтроль может, при определенных условиях, предшествовать, или перерастать в отношения ответственности, а они, в свою очередь, – стать его естественным продолжением. Такая ситуация возникает, например, когда судом при осуществлении нормоконтрольной деятельности устанавливается факт несоответствия проверяемого нормативного акта органа публичной власти или должностного лица Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ, нормам других правовых актов либо судебное решение, принятое в результате подобной проверки, не исполняется или исполняется ненадлежащим образом; 2. Судебный нормоконтроль может быть составной частью, этапом процедуры ответственности. Это происходит, когда речь идет о нарушении Конституции РФ, законодательства, иных правовых актов субъектами нормотворчества. Уполномоченные органы и лица специально обращаются в суд для подтверждения факта правонарушения с целью применения к нарушителям предусмотренных законом принудительных мер. Попробуем показать отличия между двумя названными моделями.
Судебные решения как правовые источники нормоконтроля
Изложенное в обобщенном виде можно показать с помощью схемы: конституционное правонарушение–конституционно-правовой спор (фактический)–конституционно-правовой спор (юридический, судебный)–решение суда: а) разрешение юридического спора; б) преодоление фактического спора; в) основание для правовосстановительных мероприятий; г) установление (подтверждение) состава конституционного правонарушения–меры ответственности.
Следует иметь в виду, что конституционный деликт может быть не только причиной, но и следствием соответствующего правового конфликта (фактического или юридического), равно как и привлечение к ответственности является не только следствием правонарушения, но и потенциальной причиной правового спора. Отношения, возникающие в связи с юридической ответственностью, их принципы, процессуальный статус участников позволяют представить данную процедуру тоже как своеобразный конфликт.
Таким образом, связь между конституционно-правовыми спорами и деликтами очевидна: первые возникают на основе вторых, т.е. в результате противоправного поведения, или, наоборот, выступают его причиной. В то же время, указанное поведение – необходимый признак правонарушения, но не конфликта, который может появиться и в русле законных действий. Например, «вследствие неясностей, пробелов в законодательстве, неадекватного (но не противоправного) поведения одной из сторон конституционного правоотношения, своеобразием правовой позиции, занимаемой тем или иным субъектом правоотношения и связанной со спецификой его правового положения» . По справедливому выражению В.С. Жеребина, «правонарушение как виновное противоправное поведение составляет лишь одну сторону юридического конфликта» .
После предварительно сделанных замечаний перейдем непосредственно к анализу понятия «конституционно-правовой спор». Приходится констатировать, что до настоящего времени в отечественной науке государствоведения указанной проблеме уделялось недостаточно внимания. К сожалению, это – общий недостаток публично-правовых дисциплин, где учение о конфликтах, механизмах их возникновения, способах и порядке разрешения находится в состоянии, не отвечающем запросам современного государственно-правового и общественного развития. На фоне активного формирования материальных норм конституционного законодательства и параллельного накопления практики рассмотрения публично-правовых споров создаются предпосылки доктринального осмысления и нормативного оформления процессуальной части отрасли конституционного права, неотъемлемый элемент которой – положения о конституционно-правовых конфликтах. Значительная активизация за последние годы правотворческой и правоприменительной деятельности вызвала, на наш взгляд, потребность в выработке их научного определения.
В общем виде конституционно-правовой спор (конфликт) можно представить как разногласие, противоречие между участниками конституционно-правовых отношений.
Один из недавно изданных энциклопедических словарей по конституционному праву России содержит термин «конституционный спор», понимая под ним «разногласия (конфликт), возникшие между участниками конституционно-правовых (курсив мой. – Е.З.) отношений в процессе осуществления ими своих прав и обязанностей и разрешаемые в установленном законом порядке» . Данная дефиниция более развернуто, по сравнению с предложенной выше, характеризует исследуемый предмет. Ее автор называет отношения между сторонами конфликта конституционно-правовыми, ставя тем самым знак равенства между понятиями «конституционный спор» и «конституционно-правовой спор». Нечто подобное наблюдается и в определении конституционного конфликта как имеющей политико-правовую природу формы взаимодействия субъектов конституционных отношений, а также – в его отнесении к типу политико-правовых конфликтов .
Полагаем, это не совсем точно. Конституционный спор (конфликт) – явление социальной действительности, разновидность общественных отношений, имеющих конституционный (политический) характер, тогда как конституционно-правовой спор (конфликт) – категория материально-формальная, сочетающая фактические и юридические признаки. Таким образом, указанные понятия, являясь разновидностями соответствующих отношений, коррелируют между собой так же, как «конституционные отношения» и «конституционно-правовые отношения» .
Кроме того, конституционные правоотношения – это, преимущественно, властеотношения, сторонами которых (одной из сторон) выступают субъекты, совокупность прав и обязанностей которых в теории государства и права, а также в отраслевых дисциплинах принято обозначать словом «полномочия» . Думается, данное обстоятельство следует учитывать в развернутом определении конституционно-правового спора, возникающего между участниками конституционных правоотношений не только «в процессе осуществления ими своих прав и обязанностей», но и полномочий. Наконец, порядок разрешения подобных разногласий не всегда устанавливается законом, но и иными правовыми актами, что будет показано ниже.
Важной представляется проблема соотношения конституционно-правовых с другими видами публичных юридических конфликтов – административными, финансовыми, налоговыми, экологическими, муниципальными и т.д. В литературе они разграничиваются нечетко. Так, Н.Ю. Хаманева полагает, что «спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права» . К таким вопросам автор относит также споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, нарушения избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными . Несмотря на то, что ответственность за многие противоправные деяния в области избирательного права установлена законодательством об административных правонарушениях, полагаем, нет достаточных оснований характеризовать их как «возникающие в сфере административно-правовых отношений».
Разграничение компетенции судов по проверке нормативных правовых актов субъектов публичной власти на местах
Таким образом, возможность разграничения компетенции между федеральным Конституционным Судом и конституционными (уставными) судами субъектов РФ по проверке указанных нормативных актов связана с применением критериев, относящихся к «предметам ведения»: 1) уровень публичных договоров; 2) вид контроля (предварительный или последующий). Названные параметры предопределяют и объем сферы совмещенной компетенции, который зависит от того, как региональный законодатель сформулировал компетенцию конституционного (уставного) суда. Границы объема в данном случае задают межрегиональные и региональные договоры, вступившие в силу. Именно по этим предметам можно произвести разделение полномочий упомянутых юрисдикционных органов с помощью известных нам оснований: масштаба оценки; субъектов, уполномоченных инициировать проверку нормативных актов; вида нормоконтроля (непосредственный, опосредованный, смешанный).
Следует отметить, что во избежание конфликта компетенций федерального Конституционного Суда и соответствующих судов субъектов РФ некоторые республиканские законодатели изъяли за последние годы из сферы ведения своих органов конституционного контроля такие акты, как федерально-региональные договоры (Башкортостан, Карелия); региональные договоры, заключенные по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, а в отношении межрегиональных – поставили условие, чтобы они не затрагивали федеральные либо совместные предметы ведения (Адыгея).
Внутригосударственные публичные договоры и соглашения должны отвечать не только требованиям конституционности, но и законности . Обеспечить это в судебном порядке можно только через обращение в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, поскольку органы конституционной юстиции не уполномочены проверять законность нормативных актов. Здесь, однако, мы сталкиваемся с массой проблем.
Прежде всего, судебно-процессуальные кодексы не упоминают о нормативных договорах (соглашениях) как о предметах непосредственной проверки (п. 1 и 2 ст. 251 ГПК, п. 1 и 2 ст. 192 АПК). Они не названы и среди источников права, применяемых федеральными судами, которые могут быть сопоставлены с актами большей юридической силы или на соответствие которым могут быть проверены другие нормативные акты в ходе производства по конкретным делам (п. 1 ст. 11 ГПК, п. 1 ст. 13 АПК). Вместе с тем, перечисленные нормы кодексов не содержат и прямого запрета на проверку или применение данных актов. Отсюда возникает еще одна проблема, связанная с подсудностью. Осложняется она тем, что может появиться потребность оспорить разноуровневый договор (соглашение), рассмотрение которого будет подсудно органам судебной власти нескольких звеньев. Тогда не исключены споры о подсудности. Чтобы этого избежать, федеральный законодатель должен, на наш взгляд, четко установить подведомственность и подсудность дел об оспаривании публичных договоров (соглашений), субъектов, уполномоченных на подачу соответствующего заявления, процедуры проверки и их последствия.
Если все же предположить, что упомянутые кодексы охватывают понятием «нормативный правовой акт» в том числе и внутригосударственные публичные договоры (соглашения), необходимо установить соотношение компетенций судебных органов по проверке их правомерности. Распределить полномочия между органами конституционного правосудия, общими и арбитражными судами можно только по пересекающимся предметам нормоконтроля. Применительно к Конституционному Суду, общим и арбитражным судам это – действующие федерально-региональные, межрегиональные и региональные договоры (для непосредственного контроля), действующие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (для опосредованного контроля). В отношении конституционных (уставных) судов, общих и арбитражных – это – не только договоры, но и соглашения, вступившие или не вступившие в силу. Что касается судебных органов общей и арбитражной юрисдикции, то это – действующие либо не введенные в действие договоры и соглашения любого уровня и вида.
Для отграничения правомочий КС, с одной стороны, общих и арбитражных судов – с другой, следует использовать такие критерии: вид судопроизводства; правовой масштаб; субъекты, уполномоченные возбуждать контрольные процедуры; последствия проверки; нарушение прав, свобод или компетенции оспариваемым договором. Деятельность федерального органа конституционного контроля юридически связана рамками одноименного судопроизводства. Иные федеральные суды осуществляют ее в формах административного и гражданского судопроизводств, поскольку в уголовном судопроизводстве и судебном разрешении дел об административных правонарушениях применяются не договоры, а уголовные и административные законы. Конституционный Суд руководствуется Основным Законом страны, общие и арбитражные суды – федеральными законами, включая Основной (при опосредованной проверке). Субъектами-инициаторами нормоконтрольных процедур в первом из обозначенных судов выступают органы и лица, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции, а также стороны в рассматриваемом им споре о компетенции. Ими могут быть органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ (ст. 92 ФКЗ о Суде).
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды проводят непосредственную проверку указанных договоров по заявлениям органов и лиц, перечни которых приведены в п. 1–2 ст. 251 и ст. 259 ГПК, п. 1–2 ст. 192 АПК, а также опосредованную – по ходатайствам сторон при разрешении административного дела об оспаривании нормативного акта, гражданского или арбитражного дела. Юридические последствия непосредственного нормоконтроля в данном случае будут идентичны последствиям проверки региональных законов, изданных по предметам ведения РФ или совместного ведения. При проведении опосредованной проверки последствия будут совпадать. Напомним, что общий и арбитражный суды примут к производству подобное дело, только если будет установлено, что положениями оспариваемого договора нарушаются права, свободы либо компетенция заявителя или иного лица.
Разграничение компетенции конституционных (уставных) судов, с одной стороны, общих и арбитражных – с другой, нужно производить исходя из тех же оснований, что и в случае с Конституционным Судом, по схеме проверки нормативных актов субъектов Федерации, принятых по вопросам ведения РФ или совместного ведения, но с определенными уточнениями и дополнениями.
Осуществление нормоконтроля и разрешение конституционно- правовых споров Конституционным Судом Российской Федерации
Осуществление нормоконтрольных процедур основано на определенных принципах, классификационной базой которых могло бы стать их деление на общие (универсальные), особенные и частные (специальные).
В настоящее время активно формируется институт судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и, прежде всего, административное судопроизводство. Однако динамика его структурных элементов неодинакова: на фоне резких изменений в правовом регулировании рассмотрения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) субъектов, наделенных властными полномочиями, наблюдается существенное отставание в законодательном оформлении и применении процедур разрешения публично-правовых, в том числе конституционных, споров.
Юридическая регламентация отношений в области судебного нормоконтроля и разрешения публично-правовых (конституционных) споров нуждается в совершенствовании. Важнейшей задачей видится проведение четкого законодательного разграничения компетенции между судами по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов и урегулированию споров о компетенции.
В целях разгрузки судебной системы и оптимизации ее функционирования необходимо создавать и развивать правовую базу альтернативных механизмов преодоления публичных конфликтов, осваивать и применять их на практике.
Противоречия и пробелы в законодательстве увеличивают значение судебной практики и активизируют ее роль в выработке правил осуществления судебного нормоконтроля и разрешения публично-правовых, в том числе конституционных, споров. Особое место принадлежит решениям Конституционного Суда РФ, конституционность которых все чаще становится одним из наиболее дискутируемых вопросов.
Анализ процессуальных норм, регламентирующих судебное производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, показывает, что они фактически являются формой разрешения споров о праве публичном.
Сравнительная характеристика производств по делам об оспаривании нормативных актов и по спорам о компетенции дает основания утверждать, что первое на практике часто является способом осуществления второго, а второе может быть средством реализации первого.
Дела об оспаривании нормативных актов занимают существенную часть судебной практики по спорам, возникающим из публичных правоотношений и разрешаемым на федеральном уровне судебной системы. При этом нормоконтроль, связанный с разногласиями конституционно-правового свойства, занимает все пространство соответствующей деятельности Конституционного Суда РФ, свыше трети – нормоконтрольной практики Верховного Суда РФ и девятую часть – Высшего Арбитражного Суда РФ. Тем не менее, основная нагрузка по рассмотрению данной категории дел лежит на Верховном Суде РФ.
Анализ судебных решений по делам об оспаривании нормативных актов – источников конституционного права – показывает, что их содержание отражает структуру конфликтных конституционно-правовых отношений (ситуаций). Они служат своего рода моделями, на основе которых можно «реконструировать» (восстанавливать) существо спорного правоотношения.
Почти полное отсутствие судебной практики разрешения конституционно-правовых споров о компетенции можно объяснить тем, что подавляющее их большинство преодолевается в порядке оспаривания нормативных правовых актов, т.е. посредством нормоконтроля.
Необходимо усиливать эффективность и улучшать качество осуществления нормоконтрольных процедур, в том числе за счет повышения уровня квалификации судей и проведения организационных мероприятий по профессиональной подготовке судейских кадров, специализирующихся на рассмотрении публично-правовых дел.
Главный вывод состоит в том, что судебный нормоконтроль, будучи способом разрешения конституционно-правовых конфликтов, выступает одной из форм осуществления судебной власти – правосудия. Он служит средством преодоления как юридических, так и фактических публично-правовых разногласий, если причины их возникновения ограничены рамками формального права и отсутствуют материальные последствия нарушения прав, свобод, законных интересов либо компетенции.
Автором сформулированы следующие основные предложения.
Следует задуматься над необходимостью разработки нового направления в системе науки конституционного права – конституционной конфликтологии как учения о конституционно-правовых спорах, механизмах их возникновения и способах разрешения.
Необходимо ускорить принятие таких законодательных актов, как федеральные конституционные законы о судах общей юрисдикции и об административных судах, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, федеральный закон о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Предлагается пересмотреть подход к процессуально-правовому оформлению судебного разрешения споров о компетенции и внести необходимые коррективы в производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Очевидно, что готовящиеся в стране преобразования, направленные на учреждение органов административной юстиции и являющиеся частью административной реформы, внесут определенные изменения в организацию и деятельность судебной власти. Прежде всего, это коснется компетенции судов в сфере рассмотрения публично-правовых дел, а, значит, и полномочий по нормоконтролю и разрешению споров о компетенции. Вопросы, связанные с функционированием в России административных судов, все чаще попадают в центр внимания специалистов и становятся темой широкого обсуждения на научно-практических семинарах , «круглых столах» , конференциях , в юридической периодике , прессе , выступают предметом специальных исследований
