Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Органы налоговой полиции - субъекты государственного управления системой налогов и сборов в Российской Федерации 10
1 Государственное управление системой налогов и сборов в Российской Федерации 10
2 Органы налоговой полиции в механизме государственного управления системой налогов и сборов в Российской Федерации 29
ГЛАВА II. Административно-правовой статус территориальных и местных органов налоговой полиции в Российской Федерации 47
1 Система территориальных и местных органов налоговой полиции 47
2 Функции и компетенция территориальных и местных органов налоговой полиции 64
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 157
- Государственное управление системой налогов и сборов в Российской Федерации
- Органы налоговой полиции в механизме государственного управления системой налогов и сборов в Российской Федерации
- Система территориальных и местных органов налоговой полиции
- Функции и компетенция территориальных и местных органов налоговой полиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема административно-правового статуса, компетенции и организационной структуры органов налоговой полиции в Российской Федерации в юридической литературе почти не исследована. Это объясняется тем, что в структуре государственного механизма современной демократической России названные органы являются новыми. Многое в их работе ещё не устоялось. Недостает эффективной правовой базы, четко регламентирующей функции этих органов. Наконец, все ещё не отлажены их связи с другими правоохранительными органами.
Проводимые в стране экономические реформы, связанные с формированием рыночных отношений, обусловили создание специальных органов государственного управления системой налогов и сборов. Это способствовало улучшению собираемости обязательных платежей, возвращению недоимок, выявлению виновных в совершении финансовых и административных правонарушений, а в ряде случаев и уголовных преступлений. В то же время ряд объективных и субъективных причин не позволяли в полной мере решать поставленные государством перед этими органами задачи. В числе этих причин можно назвать такие, как рост преступности, в том числе экономической, её интернационализация; несовершенство законодательства, в том числе налогового; отсутствие должной юридической техники при разработке нормативных документов, ведущее к неясности, недосказанности установленных норм; не всегда оправданное дробление функций государства по сбору обязательных платежей; отсутствие опыта работы правоохранительных органов (органов налоговой полиции) в условиях функционирования рыночной экономики.
С образованием Федеральной службы налоговой полиции решение этих проблем значительно облегчилось. За сравнительно короткий срок были созданы территориальные и низовые структуры этой системы, на которые были возложены задачи непосредственной борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями, проведения профилактических мер, осуществления оперативно-розыскных мероприятий, защиты сотрудников налоговых инспекций при проведении документальных проверок, а также собственных сотрудников и членов их семей. Наконец, им вменили в обязанность бороться с коррупцией в самих налоговых органах. Всё это значительно повысило роль органов налоговой полиции (особенно их территориальных органов) в реализации налоговой политики Российского государства.
Дальнейшее совершенствование механизма государственного управления системой налогов и сборов связано с поисками лучших его организационных форм, в том числе и лучшей организации работы органов налоговой полиции. Особое внимание следует уделить территориальным органам, ибо их эффективные структуры, функции и компетенция - это залог решения многих экономических проблем. Научные исследования в этом направлении несомненно окажут пользу в совершенствовании российского законодательства. Именно этим и обусловливается актуальность избранной темы.
Степень исследованности темы. В последние годы появилось несколько работ, посвященных деятельности органов налоговой полиции1. Однако они почти не затрагивают вопросы административно-правового статуса этих структур, не проводят анализа их функций и компетенции. Между тем административно-правовая наука обладает сегодня большим методологическим арсеналом для того, чтобы успешно эти проблемы решать. Специалистами в области теории государственного управления и науки административного права проведены серьезные исследования в области анализа управленческих структур, сущности функций, механизма взаимосвязи прав и обязанностей. В трудах Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Петрова Г.В., Юсупова В.А. и ряда других ученых содержатся выводы, которые можно использовать для исследования административно-правового статуса территориальных органов налоговой полиции и их места в механизме государственного управления системой налогов и сборов в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования-на основе анализа юридической литературы и правовых норм, регулирующих организацию и деятельность территориальных органов налоговой полиции, сформировать и обосновать предложения по совершенствованию их компетенции.
1 См., например: Налоговая полиция. - М., 1996; Михайлов В.А. Уголовно-процессуальная деятельность налоговой полиции. - М., 1995.
Основные задачи данного исследования:
- раскрыть сущность, содержание деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции; изучить их правовую основу;
- изучить их компетенцию по основным направлениям деятельности;
- определить место и роль территориальных и местных органов налоговой полиции среди субъектов государственного управления системой налогов и сборов;
- исследовать специфику правового регулирования деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции;
- разработать рекомендации по совершенствованию отдельных сфер основных направлений деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции;
- разработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (исторический, историко-сравнительный, системный, социологический) и специальных методов познания административной и правовой материи. Наиболее полно использованы исторический, историко-сравнительный, формально-юридический, эмпирический методы, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. Общенаучные методы наиболее полно представлены в первой части исследования при рассмотрении методологических проблем организации системы налогов и сборов в России. Широко использован во второй главе эмпирический метод, а также метод наблюдения и опроса. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применяются в процессе всего исследования.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных авторов, в которых рассматриваются фундаментальные проблемы административного права и теории государственного управления: Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Веделя Ж., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Ноздрачёва А.Ф., Тихомирова Ю.А., Юсупова В.А., Якубы О.М. и других.
Правовую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральное законодательство, Указы Президента РФ, постановления Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, документы Федеральной службы налоговой полиции РФ, её территориальных и местных органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в административно-правовой литературе исследовано место территориальных органов налоговой полиции в механизме государственного управления системой налогов и сборов, изучена их организационная структура, проанализировано законодательство о компетенции этих органов.
Изучение правоприменительной практики на примерах Волгоградской области и некоторых других субъектов Российской Федерации дало воз можность сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:
1. Исследование правового статуса территориальных органов налоговой полиции позволило определить их как важные звенья механизма государственного управления системой налогов и сборов. Они имеют ярко выраженную компетенцию правоохранительных органов.
2. Дальнейшее совершенствование деятельности территориальных органов налоговой полиции требует существенных изменений административного законодательства и повышения их роли в борьбе с правонарушениями. Территориальные органы налоговой полиции должны быть включены в перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
3. Поскольку территориальные органы налоговой полиции включены в механизм государственного управления системой налогов и сборов, они должны быть наделены правами и обязанностями налоговых органов.
4. Дальнейшее совершенствование работы этих органов связано с необходимостью серьезной оперативно-служебной подготовки их личного состава, повышения профессионального мастерства сотрудников.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в ней сформулированы идеи об административно-правовой природе территориальных органов налоговой полиции, их месте в механизме государственного управления системой налогов и сборов.
Изложенные в работе выводы имеют практическое значение для улучшения правоприменительной деятельности, а также для совершенствования административного и налогового законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных работах: научных статьях, брошюрах и тезисах научных сообщений, а также используются в процессе преподавания административного права.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных актов и литературных источников. Структура работы отражает наиболее важные теоретические и практические аспекты темы исследования.
Государственное управление системой налогов и сборов в Российской Федерации
В административно-правовой литературе использовалось и используется понятие «государственное управление», под которым понимается исполнительно-распорядительная деятельность обособленной системы органов (органов исполнительной власти). Эти органы наделяются юридически-властными полномочиями, оперативной самостоятельностью в пределах своей компетенции и осуществляют повседневное и непосредственное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством1. В правовом государстве законодательством обеспечивается разделение властей, которое строится на их функционально-компетенционной специализации. Введенный конституцией Российской Федерации 1993 года термин «исполнительная власть» по своему объему совпадает с понятием «государственное управление» в том традиционном смысле, в котором последнее понималось всеми поколениями российских админстративистов.
Именно таким образом мы будем характеризовать ту часть исполнительной власти, которая обеспечивает управление налоговой системой и обеспечивает налоговые сборы в Российской Федерации. Для механизма государственного управления любой сферой деятельности характерен ряд признаков, которые исследовались многими учеными-юристами. С.С.Студеникин в своей докторской диссертации характеризовал государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность, имеющую творческий, организационный характер и направленную на практическое осуществление функций государства1. Н.А. Волков подчеркивал, что эта деятельность осуществляется специальной системой органов - органов государственного управления, которые представляют собой организацию (часть государственного аппарата), наделены соответствующей компетенцией и осуществляют особую группу функций2. В.А.Юсупов отмечал, что органы государственного управления в процессе своей исполнительно-распорядительной деятельности конкретизируют управленческую волю государства3.
В литературе последнего времени часто используется термин «административная власть», под которым авторы понимают процесс государственного управления. Так, Д.Н.Бахрах пишет: «Административную власть можно представить в двух основных аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и, прежде всего, аппарат государственного управления, компетенцию его органов и служащих»1. Отмечая, что административная власть возникает с образованием государства, автор рассматриваемой концепции выделяет основные признаки административной власти: организующий характер, распорядительные начала, универсальность в пространстве и времени, предметность, возможность самостоятельного воздействия, вторичность, подзаконность2. В целом точка зрения Д.Н.Бахраха близка к концепции В.А.Юсупова.
Применительно к проблеме понятия и содержания государственного управления в отечественной литературе имеются и другие подходы. Так, Ю.А.Тихомиров считает, что «государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни»3. В то же время он отмечает, что «долгие годы в СССР и России применялись понятия «управление государством», «управление государственными делами», «государственное управление», которые чаще всего связывались с понятием «исполнительно-распорядительные органы». Нередко последнее отождествлялось с понятием «органы государственного управления». Объективно оценивая проблему понятия государственного управле 13 ния, Ю.А.Тихомиров стремится выразить свою точку зрения на исследуемую нами проблему в широком смысле слова. В.А.Юсупов, подводя итог многолетней дискуссии о содержании понятия «государственное управление», пишет: «Исполнительная власть носит государственно-управленческий характер... Поэтому в советской литературе (прежде всего административно-правовой) она именовалась как государственное управление...» . «Под исполнительной властью следует понимать подзаконную юридически властную организующую деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, состоящую в практической реализации актов законодательной власти и управленческих функций государства» .
Осуществление функций государственного управления в различных отраслях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах деятельности общества зависит от многих факторов. Среди них: а) специфика объекта управления; б) объем функций и государственно-властных полномочий; в) особенности построения системы управления той или иной сферой.
Органы налоговой полиции в механизме государственного управления системой налогов и сборов в Российской Федерации
В системе органов государственного управления особую группу составляют органы, обеспечивающие правопорядок. Они относятся к административно-политической сфере исполнительной власти. Для органов этой группы характерен «значительный по сравнению с другими сферами удельный вес принудительных средств»2. К их числу относятся и органы налоговой полиции.
Переход России на основы рыночной экономики определил коренные изменения в различных сферах жизни государства и общества. В связи с этим была кардинальным образом перестроена система налогов и сборов, созданы специализированные субъекты государственного управления. Переход к различным формам собственности, приватизация при несовершенстве законодательства, отсутствие опыта функционирования в рыночных условиях, постоянные потребности в государственных финансах способствовали скорейшему созданию специализированного органа государственного управления - Государственной налоговой службы России. В марте 1992 года при Государственной налоговой службе образуется Главное управление налоговых расследований. Этот орган и его территориальные подразделения были обязаны предупреждать и пресекать нарушения действующего налогового законодательства, вскрывать факты сокрытия или занижения прибыли налогоплательщиками и лицами, уплачивающими другие установленные законодательством платежи в бюджетную систему. Кроме этого, они призваны обеспечить безопасность и защиту деятельности органов налоговой службы и её сотрудников. Не обладая полномочиями органа дознания, либо предварительного следствия, служба налоговых расследований была обязана передавать имеющиеся материалы по фактам собственной компетенции в соответствующие правоохранительные органы, где возбуждались уголовные дела, проводилось дознание либо предварительное следствие.
Дальнейшее проведение рыночных реформ в сфере экономики и финансов стало невозможно без совершенствования соответствующей правовой базы. В 1992 году рядом юридических актов была расширена компетенция Главного управления налоговых расследований и их территориальных структур в сфере оперативно-розыскной деятельности. На эти органы были возложены обязанности выявлять факты преступного уклонения от уплаты налогов, сокрытия доходов от налогообложения в особо крупных размерах, проведение оперативно-розыскных мероприятий по защите безопасности органов и сотрудников Государственной налоговой службы. Параллельно Главному управлению налоговых расследований было вменено в обязанность осуществлять функции органа дознания. В соответствии с этим законом в компетенцию Главного управления налоговых расследований и его территориальных подразделений входило выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование в форме дознания и протокольной форме досудебной подготовки материалов по налоговым преступлениям, а также обеспечение с помощью методов оперативно-розыскной работы безопасности налоговых инспекций, пресечение коррупции в этих органах.
Жизнь подтвердила целесообразность создания этого органа, ибо он и его подразделения уже в течение первого года возбудили сотни уголовных дел, а бюджет получил 400 миллиардов рублей и более 130 миллионов долларов1 .
Вместе с тем жизнь выдвигала новые требования к органам налоговой полиции. Для борьбы с высоким уровнем латентности этих преступлений потребовались квалифицированные специалисты, специализирующиеся в этой области, хорошо владеющие познаниями в области финансов, уголовного, уголовно-процессуального права, приемами оперативно-розыскной работы, знающие криминалистическую технику.
Необходимость создания специализированного самостоятельного правоохранительного органа, являющегося частью механизма обеспечения экономической безопасности государства, привела к принятию закона «О федеральных органах налоговой полиции» от 23 июля 1993 года1. Эти органы стали правопреемниками Главного управления налоговых расследований и их территориальных подразделений. По закону они должны были выявлять, раскрывать, расследовать и предупреждать налоговые преступления, разыскивать лиц, которые совершали или подозреваются в совершении налоговых преступлений, принимать меры по возмещению причиненного государству ущерба. Закон обязал органы налоговой полиции обеспечивать безопасность государственных налоговых инспекций в их деятельности, защищать их сотрудников при исполнении служебных обязанностей, принимать меры по собственной безопасности, выявлять и пресекать коррупцию в налоговых органах и органах налоговой полиции. Позже, 17 декабря 1995 г., Федеральным законом был повышен правовой статус налоговых органов. Из департамента они стали федеральной службой на правах государственного комитета. Кроме этого в их компетенцию было включено право на проведение предварительного следствия по налоговым преступлениям2.
Система территориальных и местных органов налоговой полиции
Поскольку, как было отмечено выше, система органов налоговой полиции построена на принципе централизации с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и Директору Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, место территориальных звеньев, их структура и компетенция определяются актами федеральных органов. Территориальными называют органы налоговой полиции, образуемые по республикам - субъектам Российской Федерации, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Они именуются управлениями или отделами. Нижестоящими по отношению к территориальным являются районные, межрайонные городские отделы и управления.
Территориальные органы налоговой полиции возглавляются начальниками. Начальники управлений Федеральной службы налоговой полиции назначаются на должность и освобождаются от должности Директором Федеральной службы налоговой полиции РФ (в республиках по согласованию с правительствами республик).
В организации работы территориальных органов сочетаются единоначалие и коллегиальность. Это выражается в том, что в рассматриваемых нами структурах создаются и действуют коллегии. Персональный состав и порядок работы коллегий определяются по представлению начальников территориальных управлений, утверждаются директором Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Коллегии являются совещательными органами. Как правило, председателем коллегии является начальник территориального управления. В том случае, если он подписывает решение коллегии, оно обретает силу приказа и подлежит обязательному исполнению. В местных органах налоговой полиции коллегии не образуются. Однако их руководители используют другие формы коллективного обсуждения наиболее важных вопросов своей деятельности (совещания, оперативные совещания и т.п.).
Правовой основой деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции являются Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства РФ, Положение «О федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации», Положения об управлениях Федеральной службы налоговой полиции по субъектам федерации, Положения о местных органах налоговой полиции, другие нормативно-правовые акты. В соответствии с федеральным законодательством, Положением о территориальном управлении налоговой полиции основными задачами территориальных органов налоговой полиции являются: - выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений и правонарушений на территории соответствующего субъекта федерации; - обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций; защита их сотрудников от противоправных посягательств в связи с использованием ими служебных обязанностей; - предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах .
Правовой статус, задачи, функции территориальных органов налоговой полиции, полномочия их руководителей определяются Федеральным законодательством, однако корректируются местными условиями, определяющими их основную местную нормативно-правовую базу: положением о службе, спецификой экономического региона, местом и ролью субъекта федерации в экономике государства, особенностями его государственного устройства, структурой и спецификой экономического и финансового развития субъекта федерации, историческими и национальными традициями и обычаями народа (народов), населяющих данную территорию, спецификой налогооблагаемой базы субъектов экономики региона и конкретной местности. Например, Республика Башкортостан является нефтедобывающим регионом, кроме этого она располагает мощной нефтеперерабатывающей и химической промышленностью. Это обстоятельство в целом определяет специфику компетенции территориального управления и его местных органов налоговой полиции. Другой пример: Волгоградская область является аграрным регионом. Город Волгоград - крупный промышленный (в прошлом и оборонный центр). Соответственно с учетом специфики экономики области и его центра территориальное управление и местные органы по г.Волгограду строят свою работу по борьбе в сфере налоговой преступности. В то же время самый северный район области - Жирновский - является нефтедобывающим районом (объем нефтедобычи носит региональный характер). Отсюда значительный объем компетенции Жирновского МРО УФСКП по Волгоградской области охватывает нефтедобывающую сферу. Поэтому территориальные и местные органы налоговой полиции свои полномочия конкретизируют и увязывают с местными условиями.
Функции и компетенция территориальных и местных органов налоговой полиции
В отличие от федеральных, территориальные и местные органы налоговой полиции призваны решать задачи по выявлению, предупреждению, пресечению и расследованию налоговых преступлений и административных правонарушений на отдельно взятой территории. Там же они обеспечивают безопасности работы государственных налоговых инспекций, защищают их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении ими своих служебных обязанностей. Это объясняет специфику их правового статуса и компетенции.
В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных анализу прав и обязанностей территориальных и местных структур системы органов налоговой полиции.
В теории административного права сложилось мнение, что системы государственного управления в сфере административно-политической деятельности характеризуются внутренней организованностью и выступают как единый механизм управления . Это значит, что низовые структуры, так же, как и центральный аппарат этих систем, как бы повторяют одни и те же функции, но каждый на своём уровне и в пределах своей компетенции. Между тем, если мы обратимся к анализу компетенции территориальных органов, то увидим, что права и обязанности этих звеньев имеют индивидуально-конкретную специфику. Она проявляется в реализации трех основных организационно-правовых форм: оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и административной деятельности.
Оперативно-розыскная деятельности (ОРД) органов налоговой полиции основывается на Законе РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»1, других нормативно-правовых актах. Органы налоговой полиции обязаны осуществлять оперативно-розыскную деятельность для выявления, поддержания и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения, уклонения от уплаты налогов, разыскивать лиц, которые совершили данные категории преступлений, в том числе подозреваемых в совершении преступлений, принимать все мерй к возмещению нанесенного государству и обществу ущерба, обеспечивать собственную безопасность. Специфика ОРД в работе органов налоговой полиции «определяется обязанностью оперативных аппаратов вести борьбу с преступлениями, подготавливаемыми и совершаемыми тайно, с применением различных ухищрений. Важной деталью является то, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется преимущественно в отношении лиц, совершавших тяжкие преступления, которые гласным (следственным) путем раскрыть невозможно либо крайне затруднительно. Оперативно-розыскная деятельность представляет собой нормативно урегулированную, научно обоснованную и апробированную практикой систему разведывательно-поисковых мероприятий, осуществляемых преимущественно негласно, следовательно, на то уполномоченными оперативными аппаратами и должностными лицами органов налоговой полиции с целью борьбы с налоговыми преступлениями в крупных и особо крупных размерах»1.
Не останавливаясь подробно на рассмотрении всех сторон ОРД, мы охарактеризуем сущность, основные положения этой деятельности, выявив её основные тенденции и критерии оценки.
Нормативно-правовую базу деятельности оперативных подразделений органов налоговой полиции составляют Конституция РФ, федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты.
Методологическую основу ОРД составляют базисные положения криминалистики, территориально-прикладные данные новой научной и учебной дисциплины: оперативно-розыскной деятельности. ОРД осуществляется гласно и негласно. Негласность «не является самоцелью, она продиктована характером задач, решаемых с помощью оперативно-розыскной деятельности» . Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ» не наделяет всех сотрудников субъектов ОРД полномочиями на осуществление негласных форм и методов работы.
Похожие диссертации на Территориальные органы налоговой полиции в Российской Федерации (Административно-правовой аспект проблемы)
