Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Товарищество собственников жилья как институт системы местного самоуправления: теоретические основы
1.1. Жилищные товарищества в России как институты самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения: историко-правовои анализ 17
1.2. Товарищество собственников жилья в системе местного самоуправления 43
1.3. Право товарищества собственников жилья на осуществление местного самоуправления 63
Глава 2. Товарищество собственников жилья в механизме местного самоуправления
2.1. Товарищество собственников жилья как институт территориального общественного самоуправления : 89
2.2. Взаимодействие товариществ собственников жилья с органами местного самоуправления 108
2.3. Особенности правового регулирования деятельности товариществ собственников жилья: муниципально-правовой аспект 133
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 155
- Жилищные товарищества в России как институты самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения: историко-правовои анализ
- Товарищество собственников жилья в системе местного самоуправления
- Товарищество собственников жилья как институт территориального общественного самоуправления
- Взаимодействие товариществ собственников жилья с органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы, носящие системный характер, привели к радикальным преобразованиям в политической, социальной и экономической сферах жизни общества. Указанные преобразования коснулись и системы местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 roflaN 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался качественно новый этап муниципальной реформы в России, направленный на дальнейшую демократизацию общественно-политического устройства страны и развитие институтов гражданского общества.
Проводимая в нашей стране реформа местного самоуправления столкнулась с наиболее сложными экономическими проблемами, связанными с необходимостью реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Жилищный кризис в России, обострившийся в условиях перехода к рыночной экономике, определил необходимость проведения жилищной реформы как неотъемлемой части стабилизации экономики государства и осуществления в ней структурных изменений. В результате реформа ЖКХ, начавшаяся в 1990 году, проводится и в настоящее время, не утрачивая своей актуальности, став одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики России.
Одним из направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства стало стимулирование создания и деятельности товариществ собственников жилья (ТСЖ). Таким образом, институт товарищества собственников жилья сформировался в России на стыке двух реформ: муниципальной и жилищной. На сегодняшний день товарищество собственников жилья является достаточно известным и эффективным
институтом, через который население участвует в осуществлении местного самоуправления.
Товарищества собственников жилья получили распространение в
основном за счет инициирования и стимулирования их деятельности органами
государственной власти и органами местного самоуправления. Однако
количество товариществ собственников жилья в России небольшое. По данным
Департамента жилищно-коммунального хозяйства Министерства
регионального развития РФ на 1 июля 2009 года в России зарегистрировано лишь 55 864 товариществ собственников жилья, из них 7 426 товариществ собственников жилья - в Москве1. Это связано с тем, что существует немало проблем в функционировании данного института. Население сегодня ни морально, ни организационно полностью не готово к активной самостоятельной политической, экономической и общественной деятельности. У граждан не хватает теоретических знаний и практического опыта в организации товариществ собственников жилья. Этим объясняется низкая активность и недостаточная грамотность населения в создании и управлении товариществ собственников жилья.
Особый интерес к теме настоящего диссертационного исследования обусловлен особенностью механизма взаимодействия товариществ собственников жилья с органами местного самоуправления. Поскольку товарищества собственников жилья находятся на территории муниципального образования, их функции пересекаются с функциями органов местного самоуправления и могут вступать в противоречие.
Институт товарищества собственников жилья представляет одно из мало изученных направлений в отечественной юридической науке. До последнего времени этот институт исследовался, главным образом, в рамках гражданского
1 Отчетные материалы Департамента жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации за 1 полугодие 2009 года, подготовленные на основе сведений, предоставляемых в соответствии с Постановлением Росстата от 29.12.2006 № 89 «Об утверждении порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения № 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы».
и жилищного права. Необходимо уделить внимание изучению товарищества собственников жилья как институту самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения. Это позволит раскрыть сущность товарищества собственников жилья как института непосредственного осуществления населением местного самоуправления; создать эффективный механизм взаимодействия товариществ собственников жилья с органами местного самоуправления; предотвратить возможные противоречия между товариществами собственников жилья и органами местного самоуправления; повысить заинтересованность и активность граждан в создании данного института, приобщить их к демократическим ценностям и идеалам, привить чувство самостоятельности и ответственности за решение общих вопросов.
Исходя из вышеизложенного, избранная тема диссертационного исследования представляет как теоретический, так и практический интерес.
Степень разработанности темы. Исследование товарищества собственников жилья как института непосредственного осуществления населением местного самоуправления является достаточно сложной проблемой и требует рассмотрения ее с позиций междисциплинарного подхода. В связи с этим можно выделить ряд направлений, составляющих теоретическую базу диссертационного исследования. Первое из них связано с анализом теории непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Теоретические вопросы непосредственной демократии довольно широко исследовались учеными в 60-80 годы XX столетия. Значительный вклад в разработку этих проблем внесли Г.В. Барабашев, А.И. Денисов, В.Т. Кабышев, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, В.Ф. Коток, В.А. Кучинский, Р.А. Сафаров, Г.Х. Шахназаров, Н.П.Фарберов.
Следует отметить работы В.В. Комаровой, В.А. Кряжкова, А.Г. Мурашина, В.Н. Руденко, В.В. Хевсакова, посвященные проблемам правового регулирования институтов непосредственной демократии на федеральном уровне.
Правовое регулирование институтов непосредственной демократии на местном уровне характеризуется в учебниках по конституционному и муниципальному праву М.В. Баглая, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Кокотова, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, В.И. Фадеева.
Наиболее полное и всестороннее исследование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления проведено в работе Л.А. Нудненко . Правовым формам реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления также посвящена диссертационная работа А.Н. Нифанова .
Второе направление связано с исследованием сущности территориального общественного самоуправления, поскольку товарищество собственников жилья в настоящем диссертационном исследовании рассматривается как часть территориального общественного самоуправления.
В современных условиях вопросы организации местного самоуправления и формы его осуществления, в частности территориальное общественное самоуправление, исследуются такими учеными, как: С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комова, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, Л.А. Морозова, Н.В. Постовой, О.Л. Савранская, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина.
Территориальному общественному самоуправлению посвящены диссертационные работы Г.Г. Маркарян, П.Н. Маркова, А.В. Федотова, Е.В. Холодной. Интересной на этом фоне видится диссертация А.В. Федотова, в которой определяется конституционный смысл территориального
1 См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Проблемы
теории и практики: Дис. ...д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2003.
2 См.: Нифанов А.Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного
самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов-на-Дону, 2003.
3 См.: Маркарян Г.Г. Территориальное общественное самоуправление как институт муниципального права:
Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 2005; Марков П.Н. Правовое регулирование и организация
территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации, расположенных на
территории Южного федерального округа: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ставрополь, 2007; Федотов А.В.
Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового
регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва, 2004; Холодная Е.В. Территориальное
общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности: Дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2003.
общественного самоуправления как сочетание права граждан на объединение, обосновывается тождественность органа ТОС органу общественной самодеятельности.
Товарищества собственников жилья как часть системы территориального общественного самоуправления рассматриваются в работах A.M. Киселевой и Т.И. Корсуна, М.А. Овакимян1.
Наконец, третье направление составили работы, непосредственно анализирующие деятельность товариществ собственников жилья в современном российском обществе. Проблемы правового положения товариществ собственников жилья неоднократно подвергались исследованию в цивилистической литературе. Это работы Н.А. Головощапова, О.А. Городового, И.А. Дроздова, В.П. Камышанского, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Н.П. Маслова, М.Г. Пискуновой, П.И. Седугина, Е.А. Суханова, М.Ю. Тихомирова. За последние годы было написано несколько диссертационных исследований, в которых товарищество собственников жилья рассматривалось как гражданско-правовой институт2.
Существует достаточно большое количество работ, посвященных вопросам узкоспециальной, юридической направленности, таких, как порядок сбора необходимых документов для регистрации, заключения договоров, взаимодействия с государственными структурами, а также выборы членов правления, ревизионной комиссии3.
См.: Киселева A.M. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества. Монография. СПб., 2007; Корсун Т.И., Овакимян М.А. Товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления современных муниципальных образований. Научно-практическое пособие. Ростов-на-Дону, 2006.
2 См.: Бобровская О.Н. Кондоминиум как объект гражданских прав (жилищно-правовой аспект): Дис. ... канд.
юрид. наук: 12.00.03. Москва, 2004. С.22-23;Ермаков B.C. Правовое регулирование деятельности товариществ
собственников жилья: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Москва, 2004; Попов А.В. Товарищество
собственников жилья как юридическая форма, опосредующая правомочия собственников помещений в
многоквартирном доме: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Волгоград, 2006.
3 См.: Семенихина В.В. Как создать и управлять ТСЖ. М., 2006; Щелкова В.В. ТСЖ. Что это такое и зачем это
нужно. Ответы на вопросы. СПб., 2006; Магась В.И. Справочник для руководителей и членов товариществ
собственников жилья. М., 2005; Кириллов Э.Я. Товарищества собственников жилья: Практическое пособие. М.,
2005.
Значительное внимание уделяется финансово-хозяйственной
деятельности товариществ собственников жилья. В книгах, брошюрах, статьях специализированных периодических изданий освещаются проблемы бухгалтерского учета, налогообложения, получения льгот, организации и планирования .
Анализ данных работ показывает, что в современной России не рассматриваются и остаются неизученными вопросы, раскрывающие деятельность товариществ собственников жилья как объединений граждан, принимающих участие в решении широкого спектра проблем, касающихся непосредственно среды своего обитания, то есть в решении вопросов местного значения . Это происходит из-за отождествления ТСЖ исключительно с хозяйствующей организацией, юридическим лицом. В результате, в силу уже выработавшихся представлений не учитывается природа ТСЖ как института самоорганизации граждан в системе местного самоуправления, возникает однообразность определения подходов для проведения научного анализа.
Именно эти обстоятельства определили муниципально-правовую направленность диссертационного исследования товариществ собственников жилья в аспекте их анализа как институтов непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации,
1 См.: Морозова Ж.А. Строительство жилья. Налоги. М., 2004; Шаповалов СЮ. Как не платить лишние налоги? М., 2003; Маттейс О. ТСЖ: вопросы учета и налогообложения // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2006. № 37; Хворост Д.В. Товарищество собственников жилья и УСН // Главбух. Отраслевое приложение «Учет в строительстве». 2006. № 3; Каменева Е.А., Шейкин СВ. Анализ финансовых рисков субъектов, осуществляющих управление многоквартирными домами // Законодательство. 2006. № 6; Чумарина Е.А. Налогообложение товариществ собственников жилья и жилищно-строительных кооперативов // Бухгалтерский учет. 2000. № 16 и др.
Данные вопросы частично раскрываются в работе Д.Г. Евстигнеева. Социально-политические аспекты деятельности объединений собственников жилья (на примере товариществ собственников жилья г. Москвы): Дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02. Москва, 2007. В ней товарищество собственников жилья рассматривается как структурный элемент гражданского общества и субъект социально-политических процессов.
законодательные акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления.
Целью настоящего исследования является всестороннее изучение товарищества собственников жилья как института системы местного самоуправления.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи:
проанализировать исторические предпосылки учреждения товарищества собственников жилья в России;
установить правовое положение товарищества собственников жилья в системе местного самоуправления;
рассмотреть право товарищества собственников жилья на осуществление местного самоуправления;
- определить место товарищества собственников жилья в системе
территориального общественного самоуправления; провести сравнительный
анализ товарищества собственников жилья и территориального общественного
самоуправления;
- установить формы взаимодействия товарищества собственников жилья
с органами местного самоуправления;
обосновать возможность муниципального правового регулирования деятельности товарищества собственников жилья;
выработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и практической деятельности товариществ собственников жилья в России.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности товариществ собственников жилья в России.
Предметом исследования является товарищество собственников жилья как институт непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Теоретическая и методологическая основа диссертации состоит в использовании системного, исторического и сравнительно-правового анализа, основанного на изучении теоретического материала, официальных нормативных правовых актов, публикаций по вопросам организации и деятельности товариществ собственников жилья в России. В ходе диссертационного исследования использовались такие общенаучные методы познания, как диалектический, системный, логический, статистический, а также частнонаучные: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых о системе местного самоуправления, территориальном общественном самоуправлении и товариществах собственников жилья.
В ходе исследования были использованы материалы судебной практики, периодической печати, материалы конкурсов «Лучший двор», «Лучший дом», «Лучшая улица», проводимых исполнительными органами местного самоуправления, статистические данные Департамента жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется поставленными выше целями и задачами и состоит в том, что обоснован новый подход к изучению проблем товарищества собственников жилья, связанный с анализом муниципально-правовой составляющей статуса данного института, исследованием товарищества собственников жилья с позиции его роли как института непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Научная новизна исследования находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Поскольку место жительства является одной из основных правовых
характеристик гражданина в отношении муниципального образования, а
вопросы, решаемые товариществом собственников жилья в жилищно-
коммунальной сфере, входят в число основных вопросов местного значения,
предлагается рассматривать товарищество собственников жилья как институт
системы местного самоуправления.
Установлено, что товарищество собственников жилья выполняет определенную часть функций местного самоуправления. Товарищество собственников жилья обеспечивает участие населения в решении вопросов по управлению многоквартирным домом; обеспечивает потребности населения в жилищно-коммунальных, коммунально-бытовых услугах; занимается благоустройством придомовой территории; обеспечивает благоприятные и безопасные условия проживания граждан. В некоторых случаях товарищество собственников жилья участвует в обеспечении охраны общественного порядка территории, на которой находится многоквартирный дом, группа многоквартирных домов.
2. Система органов товарищества собственников жилья и их функции
сочетают в себе формы непосредственной и представительной демократии. В
частности, в его высшем органе - общем собрании - проявляется форма
непосредственной демократии, в то время как через систему и функции других
органов (председатель, правление, контрольно-ревизионная комиссия)
проявляется действие представительной демократии.
Вместе с тем, в диссертационном исследовании товарищество собственников жилья рассматривается преимущественно как институт непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Товарищество собственников жилья самостоятельно путем прямого волеизъявления его членов решает определенную часть вопросов местного значения - вопросы управления многоквартирным домом, благоустройства придомовой территории, иные вопросы жилищно-коммунального хозяйства.
3. Признаками товарищества собственников жилья как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления являются: 1) наличие однородной совокупности общественных отношений, возникающих в процессе создания и деятельности товариществ собственников жилья; 2) осуществление прямого волеизъявления граждан-собственников помещений в многоквартирном доме при выборе способа управления многоквартирным домом; при выработке, обсуждении и принятии решений, касающихся управления многоквартирным домом, содержания и благоустройства придомовой территории; 3) наличие объекта прямого волеизъявления, в качестве которого выступают вопросы жилищно-коммунального хозяйства, относящиеся к вопросам местного значения; 4) наличие организационных форм прямого волеизъявления граждан в процессе управления многоквартирным домом, содержания и благоустройства придомовой территории, к которым относятся обсуждение, принятие, исполнение решений, а таюке контроль за проведением их в жизнь.
Жилищные товарищества в России как институты самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения: историко-правовои анализ
Одним из важнейших методов познания в научном исследовании является метод историзма. Любую научную категорию целесообразно изучать с истории ее возникновения и развития. Вышесказанное обусловило рассмотрение вопроса об истории развития российского законодательства о жилищных товариществах, создаваемых для управления жилищным хозяйством.
Первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности и жилых строений и дворовых территорий можно найти в Наказе Царя Алексея Михайловича «О градском благочинии», изданном в апреле 1649 года, где в частности посадским людям предписывалось «...для чинення порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и переулки в день и в ночь без перестани ... Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал, кого впускать или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело и починки и прочия дела ведал... и следил за установлением режима работы печного отопления в избах и банях». Эта дата считается днем основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства. По Наказу Государя Петра Алексеевича от 16 января 1721 года функции «общественного благочиния» были переданы созданной к этому времени российской полиции.
Петр I именовал полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в домовых расходах», «учинення добрых домовладельцев, «производства чистоты на улицах и в домах». Определяя назначение полиции новым термином «благочиние» Екатерина II вводит Полицейский Устав, в котором наряду с функциями, возлагаемыми на полицию Наказом Петра I, определяются и нравственные качества государственных служащих.
В 1802 году создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения - Министерство внутренних дел и государственных имуществ России, который в дальнейшем образовал некий административно-хозяйственный каркас Российского государства.
В это же время (дореволюционный период) в истории нашего государства появляется жилищное самоуправление. Как отмечает Е.С. Шомина, имеющиеся старые документы позволяют говорить о том, что в русском обществе действовали различные организации жителей, участвовавшие в благоустройстве и защищавшие свои жилищные права. Например, «Общество благоустройства поселка «Левашово» Санкт-Петербургской губернии» занималось благоустройством территории поселка, санитарным и противопожарным осмотром домов и оказанием помощи в случае выявленных нарушений. Создавались и работали в этот период и жилищные товарищества, занимавшиеся строительством жилья и регламентацией положения квартиросъемщиков. Многие товарищества носили, скорее, благотворительный характер. Самыми крупными были жилищные товарищества «Общество доставления дешевых квартир нуждающимся жителям в Санкт-Петербурге» (1861 год) и «Товарищество борьбы с жилищной нуждой» (1902 год). Однако большого распространения такие товарищества в дореволюционной России не получили1.
После революции первые жилищные товарищества возникли в России в 1921 году. Предпосылками их возникновения послужили коренные изменения в политической, экономической и социальной жизни общества. Речь идет о смене политического курса развития страны, выраженного в переходе политики «военного коммунизма» к новой экономической политике (НЭП).
Политика «военного коммунизма» представляла собой внутреннюю политику Советского государства в условиях Гражданской войны. «Военный коммунизм» - это система временных, чрезвычайных, вынужденных гражданской войной и военной интервенцией мер, в сумме определивших своеобразие экономической политики Советского государства в 1918-1920 гг.»1.
Основными чертами «военного коммунизма» были чрезвычайные меры в снабжении городов и армии продовольствием, свертывание товарно-денежных отношений, национализация всей промышленности, продразверстка, снабжение населения продовольственными и промышленными товарами по карточкам, всеобщая трудовая повинность и максимальная централизация управления народным хозяйством и страной в целом.
К концу периода «военного коммунизма» советская Россия оказалась в тяжелейшем экономическом, социальном и политическом кризисе. Разваливалась тяжелая промышленность, наблюдался спад производства; народное хозяйство России, в том числе жилищное хозяйство, пришли в упадок, строительство нового жилья было прекращено, так как денежные средства страны направлялись в продовольственный сектор. Государственное централизованное управление жилищным фондом в период «военного коммунизма» показало свою неэффективность.
Товарищество собственников жилья в системе местного самоуправления
В результате реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России появился новый институт самоорганизации граждан по месту жительства - товарищество собственников жилья. Товарищества собственников жилья добровольно создаются гражданами по месту жительства в многоквартирном доме с целью решения вопросов в жилищно-коммунальной сфере. Место жительства является одной из основных правовых характеристик гражданина в отношении муниципального образования. Отношения по месту проживания имеют длительный, устойчивый характер и служат благодатной почвой для самоорганизации граждан. В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения1.
В соответствии со ст.2 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее - Закон № 5242-1) 2 местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Очевидно, что в состав населения муниципального образования, прежде всего, должны входить жители, т.е. люди, постоянно проживающие на его территории. Вместе с тем действующее законодательство допускает включение в состав населения еще одной категории — граждан «преимущественно проживающих» на территории муниципального образования. В данном случае речь идет о гражданах, постоянно не проживающих на территории данного муниципального образования, но имеющих на этой территории на праве собственности недвижимое имущество.
Юридическим фактом вхождения гражданина в состав населения муниципального образования является его регистрация по месту жительства. Статья 3 Закона № 5242-1 устанавливает, что «граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».
Конституционное право гражданина на жилище закреплено в статье 40 Конституции РФ. В соответствии с ч.2 ст. 40 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
В соответствии с ч.б ст. 14, ч.б ст. 16 ФЗ N 131 к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
В соответствии с ч.4 ст. 14, ч.4 ст.16 ФЗ № 131 к вопросам местного значения поселения и городского округа также относятся организация электротепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
В соответствии со ст. 14 Жилищного кодекса РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся: 1) учет муниципального жилищного фонда; 2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; 4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; 5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; 7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; 8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; 9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; 9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений; 10) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищный кодексом РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии со ст. 165 Жилищного кодекса РФ органы местного самоуправления создают условия для управления многоквартирными домами непосредственно собственниками жилых помещений, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами или управляющими организациями.
Товарищество собственников жилья как институт территориального общественного самоуправления
В системе местного самоуправления товарищество собственников жилья имеет тесную взаимосвязь и взаимодействие с территориальным общественным самоуправлением. В связи с этим, рассмотрение вопроса о соотношении понятий товарищества собственников жилья и территориального общественного самоуправления представляет значительный интерес.
Территориальное общественное самоуправление является важной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Важность данного института обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление выступает как связующее звено между гражданами и органами местного самоуправления в системе институтов организации жизни в обществе. Территориальное общественное самоуправление способствует расширению возможностей самостоятельного решения населением вопросов местного значения, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения, воспитанию гражданского самосознания, укреплению гарантий реализации прав и свобод граждан.
Впервые территориальное общественное самоуправление как институт возник с принятием 6 июля 1991 года Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» , в котором была провозглашена общественная природа территориального общественного самоуправления.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 154) определил территориальное общественное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность самоорганизацию населения по месту жительства для решения собственных инициатив непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (п. 1. ст. 27).
С принятием ФЗ № 154 в юридической литературе и общественно-политических кругах развернулась широкая полемика относительно правовой природы территориального общественного самоуправления. Данная полемика не прекратилась и с принятием ФЗ № 131, в котором понятие территориального общественного самоуправления осталось практически идентичным. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ФЗ № 131 под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Полемика об институте территориального общественного самоуправления сводилась к двум вопросам: к какому институту относится территориальное общественное самоуправление - к властной структуре управления или к общественной структуре; нужен ли закон федерального уровня, который бы регулировал территориальное общественное самоуправление.
В результате, в понимании природы территориального общественного самоуправления сложились два различных подхода.
Первый подход основан на понимании территориального общественного самоуправления, в основе которого лежит общественное начало, и территориальное общественное самоуправление выступает в партнерских взаимоотношениях с местной властью (общественная природа). Сторонники данного подхода относят органы территориального общественного самоуправления к общественным объединениям. Так, В.Н. Федотов и А.В. Федотов отождествляют орган территориального общественного самоуправления с местным общественным объединением, что означает необходимость регулирования статуса органа территориального общественного самоуправления теми же нормами конституционного права, что и правовой статус общественных объединений, но в организационно-правовой форме «ТОС» и о признании этой организационно-правовой формы в действующем Федеральном законе «Об общественных объединениях»1.
Сторонники общественной природы территориального общественного самоуправления, ссылаясь на статью 27 ФЗ № 131, определяют территориальное общественное самоуправление как механизм (систему) реализации двух конституционных прав граждан: право на проведение собраний по месту жительства и право на объединение.
Взаимодействие товариществ собственников жилья с органами местного самоуправления
Исследование товариществ собственников жилья в механизме местного самоуправления невозможно без рассмотрения вопроса об их взаимодействии с органами местного самоуправления.
В толковом словаре Д.Н. Ушакова под термином «взаимодействие» понимается «взаимная связь, взаимная обусловленность»1. СИ. Ожегов и Н.Ю Шведова определяют термин «взаимодействие» как «взаимную связь явлений, взаимную поддержку»2. Термин «взаимодействие» трактуется и как воздействие различных предметов, явлений действительности друг на друга, обусловливающее изменения в них» .
Учитывая значительный потенциал товарищества собственников жилья в решении вопросов в жилищно-коммунальной сфере, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Однако существует ряд субъективных факторов, препятствующих созданию товариществ собственников жилья, таких как моральная неготовность большинства жителей многоквартирных домов самостоятельно управлять своей собственностью, отсутствие у граждан опыта самоуправления, боязнь взять на себя ответственность. Поэтому преодоление этих трудностей требует больших усилий как со стороны самих жителей, так и местных властей.
Одним из основных факторов, сдерживающих инициативу собственников помещений в многоквартирном доме по выбору способа управления домом, и одним из самых серьезных недостатков Жилищного кодекса РФ является возложение бремени капитального ремонта на собственников помещения (ст. 39, п. 2 ст. 154, ст. 158 ЖК РФ). По данным Федеральной антимонопольной службы, капремонта требует более 55% многоквартирных зданий в России и около 3% жилого фонда страны находится в ветхом или аварийном состоянии1. При этом в большинстве случаев проведение капитального ремонта нецелесообразно, так как его стоимость сопоставима со стоимостью нового строительства. Для того чтобы накопить на капитальный ремонт многоквартирного дома с нуля, необходимо не менее 20 лет2. Государство не должно устраняться от решения этой проблемы и обязано принимать участие в капитальном ремонте многоквартирных домов, которые были возведены до даты вступления в силу Жилищного кодекса РФ (до 1 марта 2005 г.). Такое участие предусмотрено Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - ФЗ № 185).3 Данный закон устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, так называемого фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд).
В соответствии с данным законом муниципальные образования при выполнении определенных условий могут получить денежные средства фонда на проведение капитального ремонта многоквартирных домов. Органы местного самоуправления должны принимать активное участие в получении денежных средств фонда для осуществления финансовой поддержки товариществ собственников жилья при проведении капитального ремонта.
Так, статья 14 ФЗ № 185 закрепляет перечень условий предоставления финансовой поддержки за счет средств фонда. К ним, в частности, относится наличие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, предусматривающих формирование благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья, и наличие товариществ собственников жилья в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования, претендующих на предоставление финансовой поддержки за счет средств фонда. Таким образом, органам местного самоуправления следует издавать муниципальные правовые акты, которые способствуют образованию и деятельности товариществ собственников жилья.
Кроме того, одним из главных условий предоставления финансовой поддержки является наличие региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов. Региональная адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов должна содержать, в частности, перечень многоквартирных домов, которые подлежат капитальному ремонту, которым планируется предоставление финансовой поддержки за счет средств фонда, средств долевого финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов на проведение капитального ремонта и которые включены в утвержденные органами местного самоуправления муниципальные адресные программы. Для этого органы местного самоуправления должны принять решение о включении в муниципальную адресную программу многоквартирных домов при наличии решений общих собраний членов товариществ собственников жилья, членов жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо собственников помещений в многоквартирных домах об участии в указанной адресной программе (ч.4 ст. 15 ФЗ № 185).
Следует отметить, что фонд предоставляет финансовую поддержку при условии долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов, средств товариществ собственников жилья. Так, региональная адресная программа по проведению капитального ремонта должна содержать объем долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов, средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо средств собственников помещений в многоквартирных домах. Объем долевого финансирования определяется соответственно субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием (ст. 18 ФЗ № 185).
