Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Президент Российской Федерации как участник законодательного процесса
1. Правовой статус Президента Российской Федерации 12
2. Законодательный процесс: содержание и стадии 32
3. Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе 49
Глава 2. Проблемы совершенствования взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе
1. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как политико-правовой фактор влияния на законодательный процесс 69
2. Полномочия Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов - право вето 91
3. Основные направления совершенствования взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе 113
Заключение 131
Список литературы 136
- Правовой статус Президента Российской Федерации
- Законодательный процесс: содержание и стадии
- Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как политико-правовой фактор влияния на законодательный процесс
- Полномочия Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов - право вето
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовое государство предполагает наличие эффективно действующей системы законов. Начавшиеся на рубеже 80-90-х годов XX в. коренные социально-экономические и политические преобразования во всех сферах общественной жизни России объективно предопределили необходимость создания новой системы законодательства, приведение ее в соответствие с теми государственными институтами, которые нашли закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Активным участником процесса создания новой системы законодательства является Президент Российской Федерации, который действует здесь в тесном взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации.
За прошедшее десятилетие уже сложился определенный механизм взаимодействия участников законодательного процесса. В условиях сложившихся в стране политико-правовых реалий он может быть признан достаточно эффективным. Это подтверждается результатами законодательной работы последних лет. Приняты и действуют новые законодательные акты, имеющие кардинальное значение для регулирования общественных процессов в стране, затрагивающие важнейшие интересы личности, общества, государства. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что участники законодательного процесса постепенно выработали достаточно эффективную процедуру взаимодействия и конструктивного сотрудничества.
В Российской Федерации законотворчество не ассоциируется исключительно с законодательной ветвью власти. Активное участие в нем принимает, в частности президент страны, влияние которого здесь трудно переоценить.
В научной литературе обстоятельно неоднократно исследовались вопросы о месте и роли Президента РФ в системе высших органов власти.
Вопрос о статусе Президента РФ - один из основных в теории и практике российского конституционализма. Скорее всего, данная тема претендует на то, чтобы стать в России одной из «вечных». Несмотря на данное обстоятельство ее нельзя признать детально разработанной в юридической науке. Существует ряд сложных проблем, требующих глубокого научного анализа. Одна из них - исследование роли и значения участия главы государства в законодательном процессе. Значительный объем компетенции Президента РФ, выделяющий его среди других органов государственной власти, предусмотренных Конституцией РФ, его обширные полномочия в сфере законотворчества и взаимоотношений с парламентом, позволяют рассматривать главу государства как активного участника законодательного процесса, причем практически на всех его стадиях.
Следует отметить, что сложившаяся практика взаимоотношений Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации в законотворческой сфере, выявила определенные организационно-правовые проблемы и противоречия в процессе организации взаимодействия главы государства с парламентом.
Для России, где Президент занимает особое положение в системе органов государственной власти, всестороннее научное исследование его места и роли в законодательном процессе, анализ зарубежного опыта, представляется весьма полезным и своевременными, прежде всего, с точки зрения дальнейшей оптимизации системы государственной власти. Это позволит приблизиться к решению такой важнейшей задачи как выработки сбалансированного и эффективного механизма законотворчества, отвечающего потребностям современного этапа общественного развития и государственного строительства в России.
Для России, переживающей глубокие формационные преобразования, которые в государственно-правовой сфере можно квалифицировать как становление конституционализма, и крайне заинтересованной в политической стабильности, более чем когда-либо нужны эффективно взаимодействующие парламент и глава государства.
Для науки конституционного права важно выработать надежные гарантии от кризиса конституционного строя, способствовать выработке правовых и социальных механизмов недопущения таких кризисов, имеющих жизненно важное значение для государства.
Степень научной разработанности темы. Различные аспекты тематики, близкой предмету диссертационного исследования, были затронуты в трудах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Р.Ф.Васильева, В.Д.Горобца, Д.Л.Златопольского, А.А.Кононова, А.Д.Керимова, Д.А.Ковачева, Е.И.Козловой, Н.А.Крутоголова, О.Е.Кутафина, В.И.Лафитского, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, Н.А.Михалевой, Л.А.Окунькова, Н.А.Сахарова, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.Е.Чиркина, М.А.Шафира, Ю.Л.Шульженко и других ученых.
Правовые основы взаимоотношений Президента Российской Федерации и высшего законодательного органа - парламента Российской Федерации рассматриваются в диссертации через призму концепции разделения властей. Поэтому при написании работы также использовались труды Т.Гоббса, В.М.Гессена, И.Канта, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, Дж.Локка, Ш.Монтескье и др.
В современной юридической литературе степень разработанности избранной темы остается недостаточной. Долгое время недавнего времени такие исследования отсутствовали в нашей стране. Во многом это объясняется тем, что сам институт президента в Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю. К настоящему времени накоплена определенная практика и сложился конституционно-правовой механизм взаимодействия главы государства и высшего законодательного органа в законотворческой сфере. Цель исследования. Целью исследования является подготовка материала для научно обоснованных предложений по совершенствованию участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе на основе анализа конституционно-правовых основ и практики взаимоотношений главы государства и высшего законодательного (представительного) органа - Федерального Собрания Российской Федерации.
Цель исследования определила его задачи. Таковыми являются:
- теоретическое обоснование роли и места Президента Российской Федерации в законодательном процессе;
анализ конституционно-правовых основ взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации, а также соотношения их полномочий в законотворческой сфере; сравнительно-правовой анализ мирового опыта правового регулирования участия президента в законодательном процессе; - выявление и анализ основных направлений совершенствования правовых основ взаимодействия главы государства и иных участников законотворческой деятельности.
Объект исследования - общественные отношения, прежде всего правовые отношения по реализации Президентом Российской Федерации его полномочий в законодательном процессе, а также рассмотрение теоретико-правовых основ этой группы полномочий в свете теории правового государства и принципа разделения властей.
Предмет исследования составили нормы и концептуальные идеи Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, а также решения Конституционного Суда РФ, регламентирующие и разъясняющие правовые и организационные механизмы и процедуры участия Президента РФ в законодательном процессе и его взаимодействия с Парламентом РФ.
Методологическая база исследования. В основу методологических подходов исследования были положены современные учения о методологии научного познания. При этом использованы такие методы исследования, как сравнительно-правовой, формально-догматический, системный, структурно-функциональный, ретроспективный, социологический.
Диссертант также заимствовал и применял в работе методологию и опыт, накопленные ведущими отечественными и зарубежными учеными и практиками-юристами, исследовавшими рассматриваемую сферу деятельности.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании роли и значения участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе в условиях укрепления в России демократических институтов и дальнейшего развития институтов гражданского общества на современном этапе общественного развития страны. Выработаны теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правового механизма законотворчества, повышению его эффективности и результативности.
Показано значение для науки конституционного права категории "законодательный процесс", рассматривается ранее явно недостаточно освещенное в науке конституционного права соотношение таких базисных понятий как "законодательный процесс", "законодательная процедура", "законотворческая деятельность".
Впервые в науке конституционного права проведен комплексный анализ конституционно-правового института ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации как политико-правового фактора, влияющего на законодательный процесс.
На основании изучения отечественного и зарубежного опыта исследовано полномочие Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов (право вето) и степень его влияние на законодательный процесс в условиях реализации конституционного принципа разделения властей.
В условиях новых политико-правовых реалий (развитие многопартийности, укрепление структур гражданского общества и роста их влияния на общественные процессы, стабилизация политической системы, конструктивный диалог между главой государства и парламентом), сложившихся в России в начале XXI века, предложены основные направления совершенствования взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Необходимо уточнить механизм правового регулирования участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе. Требуется принятие федерального закона как правовой базы законодательного процесса, регламентирующего основные правила взаимодействия его участников. Отказ от специального законодательного урегулирования данных правоотношений способен привести к нарушениям законодательного процесса, и как следствие существенно снизить его эффективность.
2. Выявлена и проанализирована тенденция расширения круга субъектов, участвующих в законодательной деятельности. Предлагается рассматривать законодательный процесс в широком смысле. Наряду с такими его традиционными субъектами как депутаты Государственной Думы, Президент Российской Федерации в законодательном процессе участвуют и иные субъекты, например Общественная палата Российской Федерации. Расширение круга традиционных участников законодательного процесса свидетельствует об укреплении и поступательном развитии в России структур гражданского общества, постепенном формировании механизма общественного контроля в законотворчестве, что само по себе является важным фактором, влияющим на становления демократических традиций в законодательном процессе.
3. Предложены изменения и дополнения в ряд статей Конституции Российской Федерации:
Статью 107 Конституции Российской Федерации необходимо дополнить частью 4 следующего содержания: «4. Если в течение четырнадцати дней Президент Российской Федерации не подписывает направленный ему федеральный закон и не отклоняет его, то федеральный закон подлежит официальному опубликованию и по истечении десяти дней вступает в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самим законом не установлен иной срок его вступления в силу».
Пункт 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации изложить в следующей редакции: «3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
4. Предложено ввести механизм конституционного контроля принятого парламентом федерального закона до его подписания Президентом РФ, для чего: дополнить часть 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации пунктом «д» следующего содержания: «д) не вступивших в силу принятых палатами Федерального Собрания федеральных законов, не подписанных Президентом Российской Федерации, а также внести соответствующие поправки в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».
5. Следует законодательно закрепить для всех субъектов права законодательной инициативы четко определенные и нормативно закрепленные процедурные аспекты их взаимодействия:
- установить единый для всех участников законодательного процесса порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием, включая регламентацию правил рассмотрения отклоненных главой
государства законов и взаимодействия всех участников рассматриваемого процесса.
- сформировать систему требований к закону и законопроекту, установить законодательную процедуру, в которой будет обеспечено последовательное применение этой системы при принятии каждого законодательного решения.
Указанные предложения могут быть реализованы в проекте Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов» либо в Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации.
6. Необходимо создать специальный орган, осуществляющий комплексную экспертизу законопроектов. Результат экспертизы должен оформляться в виде заключения, которое должно входить в число обязательных документов, необходимых для внесения законопроекта в Государственную Думу. Его обсуждение должно стать обязательным этапом рассмотрения законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания. Соответствующее положение также должно быть закреплено в их регламентах.
Практическое значение диссертации. Содержащиеся в работе теоретические выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательной процедуры, в научно-исследовательской работе по конституционно-правовой проблематике, а также в учебном процессе для преподавания учебной дисциплины "Конституционное право Российской Федерации" в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России и прошла обсуждение на ее заседаниях. Основные положения исследования нашли отражение в работах автора, опубликованных по теме диссертации.
Материалы диссертации также получили апробацию в ходе проведения парламентских слушаний в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
Правовой статус Президента Российской Федерации
Функционирование политического механизма современного государства предполагает наличие высших государственных органов. Среди них особое место занимают глава государства, парламент, правительство, положение которых взаимообусловлено рядом обстоятельств: политическим режимом, формой правления, государственного устройства, национальными, историческими и другими особенностями, существующими в данной стране. Глава государства может выступать как индивидуальное должностное лицо, так и коллегиальный государственный орган. Для большинства современных государств характерно наличие индивидуального главы государства. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Еще известный русский дореволюционный государствовед Ю. Гачек писал: «Демократия с разделением властей для проведения своей идеальной схемы выбрала единоличного главу, который со всей мощью опираясь на народ, мог бы стать действительным противовесом чрезмерно сильной законодательной власти и не сваливать ответственность магистра на чужие плечи».
Институт президента имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Впервые он получил юридическое оформление в Законе РСФСР от 24 апреля 1991 года № 1098- «О Президенте РСФСР» . Текст закона содержал всего 11 статей. Однако многие из них сохранили свое практическое значение и на сегодняшний день, а - часть приобрела совершенно иное юридическое и фактическое содержание. Тем не менее, именно с этим актом связана историческая судьба президентской власти в Российской Федерации, истоки и причины ее трансформации и своеобразия.
Упомянутый закон, принятый Верховным Советом РСФСР и утвержденный Съездом народных депутатов, характеризовал Президента как высшее должностное лицо РСФСР и главу исполнительной власти в РСФСР. Многие функции, полномочия и направления деятельности Президента были сформулированы таким образом, чтобы путем создания этого органа власти укрепить авторитет российской государственной власти и силу исполнительной власти, без которой невозможно выполнение законов.
По мнению профессора А.Б.Венгерова «формирование института президентства в России отвечает общим закономерностям современной общепланетарной государственности»1. Учитывая, что из порядка 200 существующих на политической карте мира, более 130 государств имеют президентскую форму правления, с тезисом можно согласиться без какой-либо дискуссии. В то же время необходимо отметить, что становление современного порядка организации государственной власти в России, имеет определенные исторические предпосылки и отличается присущими только для хода развития российской государственности особенностями. Понимание и учет этих обстоятельств имеет важное значение для осмысления тех политико-государственных процессов, которые в настоящее время идут в России.
Размышляя о политико-экономических предпосылках развития современной российской государственности, B.C. Нерсесянц, в частности, отнес к таковым: «господство на протяжении многих столетий деспотической системы власти, бесправное положение подавляющего большинства населения, отсутствие гарантий прав и свобод личности, преимущественную ориентацию на принудительно-силовые методы и приемы во внутренней и внешней политике, утверждение бюрократически-централизованной системы управления страной».
Вопросы учреждения поста президента возникали в разные периоды истории российского государства, приобретая особую актуальность, как правило, во время глубоких политических реформ, и были тесно связаны с теорией разделения властей как одним из принципов правового государства. Эти идеи содержались в конституционных проектах Н.Муравьева, М.Н. Новикова и М.М. Сперанского . Некоторые аспекты организации института главы государства рассматривались в трудах дореволюционных отечественных юристов - А.С.Алексеева, Д.Илимского, В.М. Ковалевского, С.А.Котляревского, П.И. Новгородцева и др.3
Например, выдающийся русский юрист Ф.Ф. Кокошкин выделял три главных элемента сдерживания исполнительной власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений.4 В отношении законодательной власти Ф.Ф.Кокошкин перечислил четыре «гарантии»: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето», 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком.
Законодательный процесс: содержание и стадии
Любой процесс (законодательный процесс не исключение - Авт.) предназначен для того, чтобы обеспечить реализацию норм материального права. В традиционном юридическом понимании процесс, как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских и других дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в таком понимании процесс выступает как правоохранительная деятельность, которая составляет основное содержание функции государства1. Законодательный процесс обеспечивает, главным образом, реализацию норм Конституции РФ, регламентирующих принятие федеральных и федеральных конституционных законов
В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «законодательный процесс»: законодательный процесс понимается как совокупность последовательных действий органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов - законодательный процесс рассматривается как совокупность действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и кончая принятием закона3.
Второй подход представляется достаточно уязвимым. В нем исключаются из законодательного процесса те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимы (например, разработка законопроекта или подписание его Президентом РФ). Вместе с тем, и первый подход в свете развивающихся в России на современном этапе государственного строительства социальных процессов также нуждается в определенном уточнении. Думается, правы те авторы, которые рассматривают законодательный процесс как одну из составляющих взаимодействия государственной власти и общества1. Поэтому сводить его исключительно к действиям государственных органов сегодня вряд ли правильно. Очевидно, что в него в определенной мере также вовлекаются структуры гражданского общества. Они получают возможность влиять на законодательный процесс. Убедительным подтверждением тому служит принятие федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", предполагающий, в частности проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов. Предусматривается, что заключение Общественной палаты, хотя и носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению на заседаниях палат Федерального Собрания. В юридической литературе достаточно широко используются такие понятия как «законодательная процедура», «законодательный процесс», «законотворческий процесс». Однако четкая грань между ними не проводится, при том,ь что данные понятия, очевидно, не тождественны по содержанию. Поэтому значительный интерес представляет их четкое выяснение. Законодательная процедура - формализованный в нормах права (сугубо в регламентах палат Федерального Собрания) порядок рассмотрения в палатах Федерального Собрания федеральных и федеральных конституционных законов и их проектов.
Законодательный процесс - формализованный в нормах права (Конституция РФ и иные нормативные правовые акты) порядок работы уполномоченных органов публичной власти и иных организаций по подготовке, рассмотрению и опубликованию федеральных и федеральных конституционных законов. Законотворческий процесс -формализованные в нормах права и применяемая в результате сложившейся практики совокупность неформализованных мероприятия, осуществляемых уполномоченными органами публичной власти и иными организациями по работе над федеральными и федеральными конституционными законами и их проектами.
Законодательный процесс, как и любой другой юридический процесс представляет собой совокупность, систему последовательно совершаемых юридически значимых действий (стадий) по реализации конституционных норм. В рамках каждой из этих стадий участниками процесса, а это субъекты публичного, в данном случае конституционного, права совершается совокупность юридически значимых действий, направленных на достижение определенного юридического результата, а именно вступления в силу федерального или федерального конституционного закона. Опираясь на достижения юридической науки, прежде всего науки конституционного права можно выделить следующие стадии, которые в совокупности, собственно, и составляют законодательный процесс: 1. Осуществление права законодательной инициативы. 2. Подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. 3. Рассмотрение и принятие законопроекта в Государственной Думе. 4. Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту РФ.
Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как политико-правовой фактор влияния на законодательный процесс
Важным фактором влияющим на законодательный процесс является предусмотренное пунктом «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации полномочие Президента РФ обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране1. Вместе с тем, как отмечает В.Е.Чиркин, ежегодные послания президентов в зарубежных странах (там, где имеется подобная практика) обычно имеют более конкретный характер и служат ориентиром законодательной деятельности парламента2. Анализируя существующие в зарубежных странах формы участия главы государства в законодательном процессе А.А.Мишин обращает внимание на то обстоятельство, что в ряде случаев президенту или монарху предоставляется право законодательной инициативы, которое обычно реализуется ими в виде посланий (у монарха - тронная речь), при этом А.А.Мишин специально подчеркивает: в президентских республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента1. Послание с юридической точки зрения не имеет никакой обязательной силы. Однако на практике оно обычно определяет направления и ориентиры законотворчества для всех государственных органов. Это в равной мере обносится и к России, где также как и в других странах ежегодные послания Президента не являются нормативными правовыми актами. Это декларация политического характера, содержащая программные принципы.
Как было сказано выше говорилось, содержание Посланий частично определяется Федеральным законом от 20 июня 1995 № «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» . Согласно ст. 5 данного нормативного правового акта ежегодное послание Президента, с которым он обращается к Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнению упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год. Определены также ряд специальных требований и рамочных установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В частности в него должен включаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Исследование практики президентских посланий в нашей стране, проблем их юридического и политического значения, реализации их исполнительной властью и в законодательной деятельности остается актуальным направлением научных исследований. При этом М.А.Краснов подчеркивает, что вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых сложных в современной российской конституционной теории и практике.
Ежегодные послания Президента РФ имеют заголовок - стержневую идею, пронизывающую все их содержание. Часто имеется подзаголовок, отражающий конституционную норму, - о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Таковы, например, президентские послания назывались: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства», в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России», в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе», в 1997 г. - «Порядок во власти -порядок в стране», в 1998 г. - «Общими силами к подъему России», в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох».
Послания отражают президентские оценки положения в стране, его видение проблем и перспектив развития экономики, государства и общества. Обычно много внимания уделяется острым социально-экономическим вопросам, нерешенным задачам, недоработкам Правительства, органов исполнительной власти, правоохранительных органов, недостаткам законотворческого процесса. Подчеркиваются и анализируются новые моменты в экономике, обществе и государстве, выявляются тенденции их эволюции, приводятся статистические данные.
В президентских посланиях всегда присутствует материал, посвященный экономике, социальной сфере, государственному строительству, взаимодействию государства и общества, правам человека. Например, центральной идеей Послания 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране» было формирование правового порядка во всех сферах государственной и общественной жизни и прежде всего - в системе государственной власти.
Полномочия Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов - право вето
Понятие «вето президента» (от латинского слова «veto», что значит «запрещаю») трактуется в юридической литературе как его право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу1. В Конституции Российской Федерации термин «вето» не употребляется, хотя в уставах некоторых субъектов РФ он используется. Конституционный термин — отклонение Президентом РФ принятого парламентом федерального закона (ст. 107 Конституции РФ). Такое действие Президента РФ возможно только на стадии подписания закона, завершающей законодательный процесс.
В науке конституционного права принято различать три вида вето: абсолютное, относительное и выборочное . Абсолютное (или резолютивное) вето - это такой отказ главы государства одобрить закон, который не может быть преодолен парламентом, т.е. он является окончательным. При относительном (или отлагательном) вето, - парламент может преодолеть отказ главы государства одобрить закон. Выборочное вето - это возможность отклонения главой государства отдельных статей или положений законопроекта. В Российской Федерации вето Президента РФ носит относительный характер, т.к. может быть преодолено законодательным органом с соблюдением особой процедуры, установленной Конституцией РФ.
Институт отклонения принятых парламентом законов (право вето) ведет свое начало от традиционной для большинства конституционных монархий доктрины разделения законодательной власти между парламентом и монархом. Так, например, в Великобритании и ряде стран Ближнего Востока и сегодня монарху принадлежит право королевской санкции (отказа в промульгации). Другое дело, что такие случаи в этих странах редкость, и применяется это право скорее в целях примирения позиций парламента и исполнительной власти. В остальных же современных монархиях такого рода санкция в отношении принятого парламентом закона вообще не может быть применена без согласования с правительством. Такой порядок существует в Бельгии, Испании, Нидерландах, Норвегии и Японии.
Наибольшее распространение и процедурное развитие институт отказа в промульгации получил в президентских и полупрезидентских республиках, в которых глава государства, являясь зачастую одновременно главой исполнительной власти, имеет реальную возможность активно влиять на законодательный процесс, поддерживая или отклоняя законы.
В современной практике взаимоотношений парламента и президента в большинстве стран отклонение закона корреспондирует с правом требовать его нового рассмотрения. Такое право предусмотрено конституциями многих стран (Италия, Мексика, США, Индия, Франция и другие), в которых президент или правительство могут вернуть законопроект в парламент. При этом отказ в промульгации должен быть мотивирован и, как правило, содержать предложения и пожелания главы государства, которые необходимо учесть парламентариям. Тем самым достигается сбалансированность законотворческой деятельности, когда президент разделяет с парламентом законодательную власть и в то же время не зависим от него и не связан его решениями, так как избран непосредственно народом1. Подобная модель взаимоотношений президента и парламента была применена в Российской Федерации и нашла закрепление в действующей Конституции.
Если, в соответствии с частью 3 стать 107 Конституции Российской Федерации, Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Таким образом, действующая Конституция наделяет Президента важными полномочиями конституционно-контрольного характера, реализуя которые он вправе не подписывать принятые федеральные законы, если сочтет их противоречащими положениям Конституции РФ или по иным основаниям. С другой стороны Государственная Дума наряду с Советом Федерации вправе требовать от Президента РФ выполнения обязанности, касающейся подписания и обнародования принятого парламентом закона.
Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом регламентирует право президентского вето. Хотя существует точка зрения, согласно которой полномочия по реализации в этой части контрольной функции главы государства очерчены в Конституции недостаточно четко в контексте его участия в законодательном процессе1. Прерогативы парламента в законодательном процессе, в осуществлении законодательной власти имеют противовес в виде права вето президента и его права обратиться с ходатайством в Конституционный Суд по поводу неконституционности законов, принятых законодательным органом законов.
