Содержание к диссертации
стр.
Введение 3
Глава I
Условия эффективного участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе
1 Правовая основа участия депутатов в законодательном процессе 10
2 Профессиональная подготовленность депутатов к законодательной
деятельности 24
3 Информационное и техническое обеспечение законодательной
деятельности депутатов 42
4 Парламентская ответственность депутатов 51
Глава II
Формы участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе
1 Реализация депутатами права законодательной инициативы 64
2 Работа депутатов во фракциях и депутатских группах 84
3 Работа депутатов в комитетах и комиссиях 104
4 Участие депутатов в рассмотрении законопроектов и принятии законов
на пленарных заседаниях 127
Заключение 160
Библиография 163
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В последние годы законодательство, как известно, развивается довольно интенсивно. В стране создается новая правовая система, призванная обеспечить развитие и укрепление рыночных отношений, решение задач построения демократического федеративного правового социального государства.
Однако, несмотря на то, что некоторые законы подготовлены на достаточном профессиональном уровне, характерными чертами законодательства в целом являются низкое качество законов, неадекватность многих из них потребностям общества и государства, несвоевременность их принятия, наличие серьезных противоречий и пробелов в законодательном регулировании, что признается учеными, работниками правоохранительных органов - всеми, кто так или иначе связан с исполнением, соблюдением и применением правовых норм.
В этих условиях особое значение приобретает проблема совершенствования деятельности по внесению и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов. Среди участников федерального законодательного процесса важную роль играют депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. От эффективности их законодательной деятельности, во многом, зависит качество наших законов, состояние законодательства.
На сегодняшний день накоплен значительный опыт участия депутатов Государственной Думы трех созывов (1994-2003 гг.) в законодательном процессе, выявлены пробелы и противоречия нормативного правового регулирования отношений, складывающихся в связи с законодательной деятельностью депутатов, требующие своего устранения и разрешения.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа диссертации.
Вопросы участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе рассматриваются в рамках исследований, посвященных Федеральному Собранию, федеральному законодательному процессу, правовому статусу депутата Государственной Думы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили, прежде всего, труды ученых в области отечественного конституционного права, посвященные проблемам законодательной деятельности представительных органов, статуса народных представителей, законодательного процесса: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, СВ. Бошно, Р.Ф. Васильева, И.В. Гранкина, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, И.В. Котелевской, А.А. Котенкова, М.А. Краснова, Е.А. Лукьяновой, А.П, Любимова, В.О, Лучина, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.Ю. Рагозина, Е.М, Савельевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.И. Чехариной, А.Н. Шохина и других.
При подготовке диссертационного исследования автор обращался также к работам отечественных специалистов в области конституционного права зарубежных государств: И.П. Ильинского, В.И. Лафитского, А.А. Мишина, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, а также зарубежных авторов: М. Амеллера, Дж. Глейзнера, П. Чейсти.
Эмпирическую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции, законы, регламенты палат парламентов зарубежных государств, проекты нормативных правовых актов, а также практика законодательной деятельности депутатов Государственной Думы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания, в том числе нормативный, используемый при
анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с участием депутатов Государственной Думы в законодательном процессе; сравнительный, необходимый для изучения опыта участия депутатов парламентов зарубежных государств в законодательном процессе; исторический, применяемый для изучения и сопоставления причин появления и эволюции того или иного института, тенденций его развития; статистический, связанный с анализом статистического материала и другие.
Объект исследования — общественные отношения, связанные с законодательной деятельностью депутатов Государственной Думы.
Предмет исследования — нормативное правовое регулирование отношений, связанных с законодательной деятельностью депутатов Государственной Думы.
Цель исследования - научная разработка проблем нормативного правового регулирования отношений, связанных с законодательной деятельностью депутатов Государственной Думы, выработка предложений и рекомендаций по его улучшению.
Для достижения названной цели поставлены и решаются следующие задачи:
рассмотрение условий эффективного участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе;
исследование форм участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе;
внесение конкретных предложений и рекомендаций по улучшению нормативного правового регулирования законодательной деятельности депутатов Государственной Думы.
Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе.
На защиту выносятся следующие основные положения, содержащие элементы научной новизны:
L Установленные в Конституции Российской Федерации основы организации и деятельности Федерального Собрания, законодательного процесса целесообразно развить и конкретизировать не в регламентах палат Федерального Собрания, которые, согласно части 4 статьи 101 Конституции, должны определять внутренний распорядок деятельности палат, а в Федеральных законах «О Федеральном Собрании Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», которые необходимо принять. Нормы, закрепляющие правовой статус парламентариев, целесообразно перенести из регламентов в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», поскольку их нахождение в регламентах палат противоречит не только части 4 статьи 101 Конституции, но и части 1 статьи 2 указанного закона, согласно которой правовой статус парламентария определяется Конституцией и Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
2. Положение части 3 статьи 97 Конституции о профессиональной
постоянной основе деятельности депутатов позволяет внести изменения в
избирательное законодательство, направленные на обеспечение избрания
наиболее подготовленных к профессиональной законодательной деятельности
депутатов, ввести систему профессиональной подготовки к законодательной
деятельности лиц, считающих возможным баллотироваться в Государственную
Думу, и впервые избранных депутатов, установить более жесткие требования к
принципу несовместимости депутатской деятельности с иными видами
оплачиваемой деятельности.
3. Качественная законодательная деятельность депутатов Государственной
Думы невозможна без создания широкой системы вспомогательных органов,
призванных осуществлять полноценное информационное и техническое
обеспечение депутатов Государственной Думы, а также механизма
продуктивного взаимодействия депутатов с названными органами.
4. В целях обеспечения надлежащей реализации законодательных
полномочий депутатов Государственной Думы целесообразно установить и
более активно применять меры юридической ответственности в отношении
депутатов злоупотребляющих правами и неисполняющих или ненадлежаще
исполняющих обязанности. При этом имеет смысл учитывать степень тяжести
правонарушения, его повторность, характер основания нарушения. Необходимо
также четко определить порядок применения мер ответственности, органы,
правомочные их применять, а также предусмотреть гарантии законного и
обоснованного применения указанных мер.
Чтобы повысить эффективность реализации депутатами Государственной Думы права законодательной инициативы целесообразно установить приоритетное рассмотрение законопроектов и поправок к законопроектам, вносимых несколькими депутатами, составляющими депутатское объединение, комитет, группу депутатов определенной численности, а также депутатами совместно с иными субъектами права законодательной инициативы; ввести требования к содержанию и форме вносимых законопроектов и поправок к законопроектам; повысить роль заключений Правительства Российской Федерации; установить правовую экспертизу законопроектов и поправок к законопроектам непосредственно после их внесения для решения вопроса об отклонении или принятии их к рассмотрению Государственной Думой.
Для улучшения законодательной деятельности депутатов Государственной Думы в рамках депутатских объединений необходимо изменить порядок образования и прекращения деятельности депутатского объединения, рационально организовать внутреннюю деятельность объединения, отказаться от равноправия депутатских объединений и перейти к пропорциональному представительству депутатских объединений при формировании органов Государственной Думы, а также при обсуждении
законопроектов на заседаниях палаты.
Качество законодательной работы депутатов в комитетах и комиссиях Государственной Думы можно повысить, если создавать комитеты исходя из основных отраслей законодательства, а численность членов комитетов, количество руководящих должностей определять в зависимости от загруженности того или иного комитета, а также опираясь на прошедший опыт деятельности Государственной Думы; закрепить право , представителей общероссийских объединений на участие в заседаниях комитетов, комиссий при рассмотрении законопроектов, связанных с интересами данных объединений; установить обязательное участие сотрудников Правового управления в каждом заседании комитета, комиссии; осуществлять опубликование стенограмм заседаний комитетов, комиссий, результатов голосований их членов.
В целях совершенствования участия депутатов Государственной Думы в рассмотрении законопроектов и принятии законов на пленарных заседаниях имеет смысл четко определить перечень уважительных причин, при наличии которых депутаты могут отсутствовать на заседаниях палаты; рационально организовать процесс обсуждения; по вопросам, связанным с законодательной деятельностью, проводить исключительно открытое голосование; установить офаниченныи перечень уважительных причин, при наличии которых может передаваться право голоса, четко и детально расписать процедуру передачи права голоса, ввести контроль за реализацией переданного права голоса.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в ее направленности на решение актуальных проблем участия депутатов Государственной Думы в законодательном процессе. В исследовании содержатся предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования отношений, складывающихся в связи с законодательной деятельностью депутатов, которые могут быть учтены при разработке новых, а также изменении и дополнении действующих нормативных правовых актов.
Оценки, рекомендации и выводы автора могут быть использованы непосредственно самими депутатами Государственной Думы в процессе осуществления своих полномочий.
Результаты исследования представляются полезными в научной деятельности, в учебном процессе высших учебных заведений, готовящих специалистов в области юриспруденции, политологии, государственного управления, а также осуществляющих подготовку и обучение депутатов и кандидатов в депутаты.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Автор принимал участие в научных конференциях: «Ломоносов —2002», «Парламентские процедуры: проблемы России, зарубежный опыт», состоявшихся в 2002 году в Московском государственном университете.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
