Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и особенности их развития 17
1.1. Основы конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 17
1.2. Структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 40
1.3. Формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 64
ГЛАВА II. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 91
2.1. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 91
2.2. Анализ состояния и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации 131
2.3. Эффективность осуществления депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» 150
Заключение 172
Библиография
- Структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Анализ состояния и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации
- Эффективность осуществления депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации»
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ для демократического развития российского государства, для его федеративного устройства, важностью представительной функции законодательных органов субъектов РФ в свете реализации принципа народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное место в системе основ конституционного строя России.
На сегодняшний день во всех российских регионах уже сложилась собственная система организации государственной власти. Одним из необходимых и обязательных элементов этой системы является законодательный (представительный) орган государственной власти. Организация законодательных (представительных) органов государственной власти, сложившаяся в субъектах РФ, достаточно разнообразна, поскольку отражает их специфические региональные особенности. При этом необходимо стремиться к тому, чтобы разнообразие устройства этих региональных органов не выходило за рамки принципов, закрепленных на федеральном уровне. Однако приходится констатировать, что региональное законодательство не всегда соответствует стандартам, заданным Конституцией РФ и федеральными законами. Вместе с тем, федеральное законодательство не всегда учитывает и отражает в своих нормах достижения конституционно-правовой науки и практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, которые могли бы способствовать эффективности его деятельности.
Не менее важна законотворческая функция. Региональный законодательный орган принимает законы соответствующего субъекта РФ. В законодательном процессе участвуют и другие региональные властные структуры, в частности, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительные органы местного самоуправления и др. Законодательный орган является ведущим участником законодательного процесса, кроме него никто не может принять закон субъекта РФ.
Следует также отметить, что региональные законодательные органы осуществляют некоторые функции парламентского контроля, прежде всего, за деятельностью органов исполнительной власти.
Если функции народного представительства и законотворчества являются неотъемлемой частью парламента и не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам применения, то можно сказать, что контрольная функция закреплена в законодательстве субъектов РФ неодинаково.
В тех субъектах федерации, в которых законодательные органы участвуют в назначении должностных лиц исполнительной власти, соответствующие лица подотчетны им и могут быть отправлены в отставку в связи с выраженным им недоверием законодательного органа. В то же время, на практике, в ряде регионов немногочисленные законодательные органы зависят от высшего должностного лица или высшего исполнительного органа через систему неформальных связей по причине того, что в руках последних находятся основные властные и материальные ресурсы.
Как представляется, все это, несомненно, актуализирует потребность концептуального осмысления с конституционно-правовых позиций усиления представительной функции законодательных органов субъектов и их контрольных функций.
Степень научной разработанности темы исследования. Рост числа научных публикаций за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к теме становления и развития государственных органов субъектов РФ.
Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти составляют одну из основных категорий науки конституционного (государственного) права.
Отдельные вопросы, касающиеся конституционно-правового статуса и законодательной практики региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, А.В. Безрукова, И.Г. Дудко, М.Р.
Дышековой, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, М.М. Курманова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, В.В. Полянского, А.С. Саломаткина, Е.Б. Султанова, Ю.А. Тихомирова, Л.А. Тхабисимовой, А.А. Уварова и др.
Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения региональных парламентов России.
В диссертационных исследованиях, в рамках конституционного права, рассматриваются во многом результаты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; обобщается практика законодательного процесса на примере отдельных видов субъектов РФ (республик, областей), либо в рамках отдельных федеральных округов.
Таким образом, степень разработанности данной темы в современной отечественной науке остается явно недостаточной и характеризуется отсутствием значительного числа комплексных системных исследований по данной проблематике.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие организацию и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также практика их реализации.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических и практических предложений по внедрению комплекса мер, которые способствовали бы оптимизации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявление недостатков действующего законодательства, анализ практики применения и выработка предложений по его совершенствованию.
4 Исходя из поставленной цели, основными задачами исследования являются:
изучение и обобщение имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме, критически осмыслить его с учетом тенденций развития современного конституционного права, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;
разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства на основе комплексного изучения опыта правового регулирования организации и деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, а также практики реализации ими своей компетенции на примере субъектов Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.
- выявление особенностей формирования законодательных (представи
тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
анализ порядка формирования, принципов организации, структуры законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
анализ полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
изучение механизма регионального законодательного процесса, выявление его характерных черт и особенностей;
разработка конкретных предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих организацию и деятельность парламентов субъектов Российской Федерации;
- разработка комплексного подхода к проблеме оптимизации форм дея
тельности законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили работы современных ученых, представителей конституционного права, общей теории права и отраслевых наук, затрагивающих проблемы организации и деятельности
5 законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, В.М. Баранова, К.С. Вельского, Н.С. Бондаря, П.Т. Василенкова, Н.А. Власенко, А.В. Городецкого, И.А. Иванникова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.А. Мишина, СВ. Полениной, Ю.А. Розенбаума,, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и др.
Конституционная проблематика законотворческой деятельности и законодательного процесса представлена в исследованиях С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.А. Кравца, В.А. Лебедева, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и
др.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составили комплекс общенаучных и специальных методов исследования (диалектический метод познания, исторический, логический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.).
Правовую и эмпирическую основу диссертации составили Конституция РФ; Указы Президента и Постановления Правительства РФ; Постановления Конституционного Суда РФ; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; конституции ряда зарубежных стран; международные документы по исследуемой теме; регламенты, постановления и решения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти, постановления законодательных органов, указы глав субъектов РФ, документы и материалы деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалы
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет комплексное исследование, охватывающее все основные проблемы нормативного регулирования организации и деятельности законодательных (представитель-
б ных) органов государственной власти субъектов РФ с позиции современных концепций власти; разработаны практические подходы к достижению совершенствования организации работы региональных парламентов. Научная новизна работы обусловлена также использованием новейшей правовой базы и эмпирического материала. В научный оборот вводятся ряд новых определений регионального парламента, характеристик и выводов.
По результатам диссертационного исследования формулируются конкретные предложения по совершенствованию организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также региональной парламентской практики.
На защиту выносятся следующие положения:
-
На основании анализа федерального и регионального законодательства разработано определение регионального парламента: «Законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта РФ».
-
На основе проведенного анализа исторических данных субъектов РФ, входящих в состав СКФО (республик Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Чеченская, Ингушетия, Дагестан) целесообразно установить наименования законодательных органов в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта РФ.
3. При формировании законодательного органа субъекта РФ предпочти
тельней является смешанная избирательная система, что позволит избирателям
выразить свое отношение и к политическим партиям, и к отдельным кандидатам.
В связи с чем, целесообразно на федеральном уровне в качестве обязательной
закрепить использование смешанной избирательной системы при формировании
законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
4. В целях совершенствования отечественного законодательства, предлага
ется использовать опыт ряда зарубежных стран (Бельгии, Мексики, Филиппины
и др.), необходимо закрепить в Конституции РФ, а также основных законах
7 субъектов РФ, обязанность участия в выборах каждого гражданина РФ обладающих активным избирательным правом.
-
В соответствии с внесенными изменениями в федеральное законодательство, касающихся предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, целесообразно принятия закона на региональном уровне, определяющего порядок создания комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами.
-
Законодательство субъектов РФ должно тщательно регламентировать парламентские процедуры, а именно:
установления порядка предоставления депутатам кандидатуры заместителя (заместителей) председателя законодательного (представительного) органа субъекта РФ непосредственно председателем парламента, поскольку дальнейшая работа этих должностных лиц будет строиться на основе доверия друг к другу и председатель парламента должен быть свободен в выборе кандидатуры своего заместителя (заместителей);
установления конкретных оснований для инициирования вопроса об освобождении от должности председателя законодательного (представительного) органа и его заместителя (заместителей) при следующих основаниях: превышение председателем и его заместителем (заместителями) полномочий, установленных регламентом; неоднократное отсутствие председателя и его заместителя (заместителей) на сессии без уважительных причин или неоднократное несоблюдение депутатской этики на заседаниях;
закрепления конкретного перечня комитетов (комиссий) региональных парламентов в законодательном порядке.
7. Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотвор
ческой деятельностью, целесообразно создание в региональных парламентах
общественных советов, а также совещательных органов, таких как: комиссии по
противодействию коррупции для принятия мер по предупреждению коррупци-
8 онных правонарушений; совета по социальной безопасности; совета по мониторингу социально-экономического развития региона; комиссии по правовому мониторингу в целях применения единых методологических подходов, совершенствования законодательства и обеспечения законности в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ.
-
На основе анализа работы молодежных парламентов и молодежных советов при региональных парламентах, целесообразно создание в субъектах РФ межпарламентского молодежного союза в целях решения актуальных проблем молодёжной политики и укрепления связей с представителями молодежного движения.
-
В целях оптимизации форм деятельности депутатского корпуса региональных парламентов, предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующими положениями:
- установить кворум для признания правомочности заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ в количестве не менее двух третей от установленного числа депутатов; - для обеспечения гарантий эффективности, постоянства деятельности регионального парламента представляется наиболее адекватным проведение заседаний парламентов субъектов РФ по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц; - об отзыве депутатов избирателями соответствующего округа по инициативе регионального парламента, который, наряду с другими субъектами, должен быть наделен правом возбуждать вопрос об отзыве депутатов, не выполняющих свои обязанности в парламенте. Другой момент - это утрата доверия населения. Утрата доверия населения, как основание отзыва депутата должна давать возможность населению, не дожидаясь очередных выборов, досрочно прекратить полномочия выборного лица, не пользующегося более поддержкой избирателей; - предоставление субъектам РФ права по своему усмотрению дополнять перечень вопросов о принятии парламентом постановлений квалифицированным большинством голосов.
10. Регламенты парламентов субъектов РФ должны устанавливать:
- ответственность депутатов за неучастие в работе регионального парламента; - прямой запрет на голосование за другого депутата, что, вместе с обязанностью депутатов присутствовать на заседаниях парламента и принимать участие в голосовании, позволит максимальным образом привлечь их к исполнению своих обязанностей по выражению интересов народа; - правила об обязательной регулярности проведения парламентских (депутатских) и публичных слушаний. Поскольку злободневных вопросов в общественной жизни всегда достаточно и такая регулярность может стимулировать как депутатов, так и общественность к поиску наиболее оптимальных путей решения важных государственных проблем.
11. Во всех региональных парламентах установить парламентское (депутатское) расследование для расследования фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта РФ. Порядок и основания возбуждения расследования должны регулироваться законами субъектов РФ.
12. Поскольку на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством (ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), основной закон субъекта РФ не вправе возложить на прокурора субъекта РФ, нижестоящих прокуроров, а также прокуратуру выполнение какой-либо функции, в том числе наделить правом законодательной инициативы.
С целью совершенствования регионального законодательства, предлагается исключить из основных законов некоторых субъектов РФ норму о наделение правом законодательной инициативы прокуроров данных субъектов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в ходе исследования были сделаны выводы и разработаны предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной
10 власти субъектов РФ. Положения, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на Международных, Всероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Сделанные автором обобщения и выводы могут быть положены в основу дальнейших теоретических разработок проблем организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Имеющиеся в диссертации положения могут быть использованы в процессе дальнейшего развития теории конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на выработку конкретных предложений в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ, а также рекомендаций, направленных на модернизацию парламентской практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законодательной деятельности и в учебном процессе, в рамках изучения дисциплин «Конституционное право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и в выступлениях автора на научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «15 лет Конституции РФ: проблемы теории и практики» (27-28 ноября, 2008 г, Махачкала); Всероссийской научно-практической конференции «Обеспечение единого правового пространства: мониторинг законодательства субъектов РФ» (26-28 сентября 2011 г. Махачкала); III Международной конференции «Кавказ: история и современность», приуроченной к празднованию 20-летия Конституции Российской Федерации (26-27 сентября 2013 г. Пятигорск)
Материалы диссертации используются в учебном процессе по курсу «Конституционное право России» на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Чеченский государственный университет», ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский инсти-
11 тут академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» и в практической деятельности Парламента Чеченской Республики.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии
Структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Основы конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»)1, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации используется как термин «орган законодательной власти», так и термин «представительный орган», что свидетельствует об отсутствии у законодателя единого подхода к данному вопросу. Например, в части 2 статьи 66 устанавливается право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации принимать законы, определяющие статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В части 1 статьи 77 речь идет о представительных органах государственной власти, система которых устанавливается субъектами Российской Федерации в
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 07.06.2013) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При закреплении порядка формирования Совета Федерации определено, что в его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, в том числе один - от представительного органа государственной власти (ч.2 ст.95). Правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации наделены органы законодательной власти субъектов Российской Федерации (ч.2 ст. 125). В статье 136 Конституции России право субъектов Российской Федерации решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием Российской Федерации поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации также закреплено за органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации (ч.1 ст.4). Такой порядок организации работы позволяет использовать депутатам при реализации своих функций целый комплекс организационно-правовых форм - через сессии, деятельность постоянных и временных комитетов и комиссий, проведение парламентских (депутатских) и публичных слушаний.
На основании легального определения, данным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вслед за Конституцией Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в конституциях и уставах формулируют понятия своих парламентов. Формулировки региональных парламентов, аналогичные формулировке, использованной в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», содержатся в Конституции Чеченской Республики (ст. 78), в уставах Ростовской области (ст. 31) и Ставропольского края (ст. 24). В Республике Адыгея Государственный Совет-Хасэ (ст. 63) и в Астраханской области Государственная Дума (ст. 15) названы постоянно действующими высшими и единственными законодательными (представительными) органами государственной власти. В Конституции Карачаево-Черкесской Республики Народное Собрание (Парламент) является постоянно действующим высшим законодательным и представительным органом (ст. 78). В конституциях Республики Северная Осетия-Алания (ст. 66) и Кабардино-Балкарской Республики (ст. 91) парламентам дана характеристика представительного и законодательного органа государственной власти. В Конституции Республики Дагестан (ст. 59) Народное Собрание - Парламент определен как постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти, в Уставе Краснодарского края (ст. 24) Законодательное Собрание является постоянно действующим законодательным и представительным органом государственной власти и т.д. Основные законы остальных субъектов Российской Федерации используют иные комбинации характеристик парламентов. Так, Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия определяет Народный Хурал (Парламент) как высший законодательный (представительный) орган государственной власти республики (ст. 33). В Конституции Республики Ингушетия используется характеристика Народного Собрания как постоянно действующего высшего представительного и единственного законодательного органа государственной власти республики (ст.72), а наиболее полное определение парламента содержит Устав (Основной закон) Волгоградской области, который характеризует Волгоградскую областную Думу как постоянно действующий, высший и единственный, выборный представительный и законодательный орган государственной власти (ст. 22) и т.д.
Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Что же касается термина «представительный», то он характеризует, прежде всего, его природу и источник образования. Выборный орган создан для выполнения основной функции - принятия закона. В принимаемых актах он должен отражать потребности избирателей республики, области, края, области, быть представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни региона. Термин «представительный» означает лишь то, что этот орган избран народом и осуществляет представительские функции, является проводником интересов населения.
По нашему мнению, одновременное использование в определении органа государственной власти субъекта Российской Федерации терминов «законодательный» и «представительный» следует считать некорректным. Законодательный орган не является единственным представительным органом государственной власти в субъекте Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации также имеются представительные органы местного самоуправления, которые хотя и не являются органами государственной власти, тем не менее, осуществляют публичные представительские функции.
Формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Депутатские объединения. Они представляют собой внутрипарламентские формирования депутатов, созданные на основе общности политических взглядов и предназначенные для выработки единой позиции, координации совместных действий и принятия согласованных решений по различным вопросам компетенции региональных парламентов. Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входят в депутатские объединения (во фракции) .Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Во фракцию могут также входить депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий. Порядок деятельности фракций, порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, депутаты Законодательного Собрания Ростовской области2 для совместной работы по осуществлению своих полномочий могут объединяться в депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Фракции образуются по политическому принципу, депутатские группы образуются по территориальному, профессиональному или иному неполитическому принципу. Так, в Законодательном Собрании Ростовской области - 2 фракции, в Волгоградской областной Думе - Законодательного Собрания Ростовской области (www.donland.ru). фракции, в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия - 2 фракции, в Думе Астраханской области - 3 фракции и 2 депутатские группы. Минимальная численность депутатского объединения в Законодательном Собрании Ростовской области должна составлять не менее 10 человек, в Законодательном Собрании Краснодарского края, Волгоградской областной Думы и Думы Ставропольского края - не менее 3 человек и т.д. Депутат не может быть одновременно членом двух депутатских объединений. Обычно вводится уведомительный порядок их создания и прекращения деятельности.
Депутатские объединения не могут иметь одинаковые названия. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Так, согласно Регламенту Законодательного Собрания Ростовской области (ст.22) депутатские объединения вправе: 1) разрабатывать законопроекты, проекты постановлений Законодательного Собрания, а также материалы по любому вопросу, внесенному в повестку дня заседания Законодательного Собрания или на заседание его органов, распространять указанные документы среди депутатов Законодательного собрания. На заседаниях Законодательного Собрания допускается распространение указанных документов среди депутатов Законодательного Собрания только через председательствующего; 2) публиковать в средствах массовой информации свои программы, информационные и аналитические материалы; 3) выдвигать своего представителя для выступлений на заседании Законодательного собрания от имени депутатского объединения; 4) выдвигать своего представителя для содоклада, слово которому предоставляется, если за это проголосует большинство депутатов, присутствующих на заседании Законодательного Собрания; 5) предварительно обсуждать кандидатуры, рассматриваемые на заседании Законодательного Собрания, а также законопроекты, проекты постановлений Законодательного Собрания и другие документы, выносимые на заседание Законодательного Собрания; 6) обращаться на заседаниях Законодательного Собрания с вопросами к Председателю Законодательного Собрания, к главе администрации (губернатору) Ростовской области, к руководителям государственных органов, а также к представителям органов местного самоуправления, приглашенным на заседание Законодательного Собрания в письменной или устной форме.
В соответствии с внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменениями, согласно которым не менее половины состава законодательного органа субъекта Российской Федерации должна формироваться по пропорциональному принципу из числа избирательных объединений, одержавших победу на региональных выборах и прошедших в парламенты субъектов Российской Федерации, создание депутатских фракций становится обязательной задачей депутатов региональных парламентов. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» стимулирует создание депутатских фракций, поскольку их деятельность дает возможность повысить эффективность работы законодательного органа, обеспечить достижение согласия по большинству рассматриваемых парламентом вопросов, в оптимальные сроки осуществить выполнение плана законопроектных работ. Кроме того, создание депутатских фракций повышает ответственность депутатов региональных парламентов перед избирателями, которые голосовали за соответствующее избирательное объединение, и перед политической партией, включившей данного депутата в свой избирательный список.
Анализ состояния и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации
Между тем, некоторые субъекты Российской Федерации (Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Чеченская) закрепили в своих основных законах, что региональные парламенты имеют право принимать четвертый вид законов, которые называются конституционными. Например, конституционный закон Чеченской Республики считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Парламента Чеченской Республики (абз.2 ч.1 ст. 89 Конституции Чеченской Республики).
По нашему мнению, парламентам субъектов Российской Федерации необходимо предоставить возможность самостоятельно решать вопрос о принятии тех или иных законов квалифицированным большинством голосов. Процедура принятия конституций, уставов субъектов Российской Федерации, их пересмотра, внесения поправок составляет основу постепенно формирующегося конституционного, уставного процесса как самостоятельного правового института. Его основными стадиями являются: 1) конституционная, уставная инициатива, 2) обсуждение проекта конституции, устава субъекта Российской Федерации или поправок к ним, 3) принятие конституции, устава субъекта Российской Федерации, 4) обнародование и вступление в силу конституции, устава субъекта Российской Федерации. Вопросы, связанные с конституционной, уставной инициативой, принятием, пересмотром и внесением поправок в конституции (уставы), относятся к ведению субъекта Российской Федерации и определяются, как правило, непосредственно отдельными разделами (главами) основных региональных законов.
Как правило, правом внесения предложений об изменении (пересмотре) конституции, устава и конституционных, уставных поправках обладают высший законодательный (представительный) орган, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (президент республики, губернатор или глава администрации края, области, автономного округа и т.д., мэр города федерального значения), депутаты законодательного органа, исполнительная власть (правительство) субъекта Российской Федерации. Так, например, проекты законов Волгоградской области о внесении изменений в Устав Волгоградской области вправе вносить в порядке законодательной инициативы Губернатор Волгоградской области, группа депутатов Волгоградской областной Думы численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Волгоградской областной Думы (ст.47 Устава Волгоградской областной Думы).
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» республики Российской Федерации наделены правом самостоятельного определения порядка принятия конституции республики и поправок к ней (п. «а» ч.1 ст. 5). Некоторые республики воспользовались предоставленным правом. Так, например 10 июля 2003 года Конституционным Собранием была принята Конституция Республики Дагестан. В Конституции Республики Ингушетия закреплено положение о том, что Конституция принимается посредством референдума (ст. 112). 23 марта 2003 года на референдуме Чеченской Республики была принята Конституция Чеченской Республики (ныне действует с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме Чеченской Республики 2 декабря 2007 года, Конституционным законом Чеченской Республики от 23 июля 2010 года № 3-РКЗ, Конституционным законом Чеченской Республики от 2 сентября 2010 года № 4-РКЗ, Конституционным законом Чеченской Республики от 20 мая 2012 года № 2-РКЗ, Конституционным законом Чеченской Республики от 18 июня 2012 года № 4-РКЗ, Конституционным законом Чеченской Республики от 1 ноября 2012 года № 5-РКЗ). Большинство республик имеют конституции, принятые парламентом - высшим законодательным органом. В частности, Законодательным Собранием (Хасэ) - парламентом Республики Адыгея принята Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. Принятие Конституции Карачаево-Черкесской Республики относится к ведению Народного Собрания (парламента) Карачаево-Черкесской Республики. Принятие Конституции Республики Северная Осетия - Алания, внесение в нее изменений и дополнений отнесено к ведению парламента Республики Северная Осетия - Алания.
Что касается иных, помимо республик, субъектов, то Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не наделяют их правом самостоятельного определения порядка принятия и изменения своих уставов. Конституция Российской Федерации в императивном порядке устанавливает, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.66). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вслед за Конституцией Российской Федерации относительно вышеперечисленных субъектов Российской Федерации не содержит диспозитивной оговорки о возможности установления иного порядка принятия устава субъекта Российской Федерации и поправок к нему, кроме принятия его законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации (п. «а» ч.1 ст.5). Думается, следует согласиться с теми авторами (А.В. Павлушкин, В.И. Васильев, А.Е. Постников), которые считают, что данное положение «не вполне соответствует декларируемому Конституцией Российской Федерацией принципу равноправия субъектов Федерации» .
Наиболее демократичным было бы предоставление всем субъектам Российской Федерации права самостоятельного определения порядка принятия своих основных законов и поправок к ним. Но это потребует изменения части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Важное значение имеет широкое обсуждение проекта конституции или устава субъекта Российской Федерации, оно позволяет учесть мнение тех, кто будет прямым пользователем и исполнителем основного закона субъекта Российской Федерации; кто, применяя его нормы, призван обеспечить нормальное функционирование и развитие политических, экономических, социальных, духовно-культурных отношений в субъекте.
Эффективность осуществления депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации»
Очевидно, что в наибольшей степени навыками парламентской работы обладают депутаты, работающие в региональных парламентах на профессиональной постоянной основе. Они определяют основные направления законодательной работы и несут на себе основную нагрузку по подготовке законопроектов и других правовых актов к обсуждению. Что касается деятельности депутатов, работающих в парламентах субъектов Российской Федерации на полупрофессиональной основе, то, как представляется, невозможно эффективно решать вопросы государственного управления, участвуя в работе парламента в течение 3-5 дней в месяц.
Депутаты, работающие в региональных парламентах без отрыва от основной деятельности и участвующие в принятии законов, являются руководителями либо сотрудниками тех структур, интересы которых напрямую затрагиваются данными законами. Такое положение может привести к тому, что депутат начнет отстаивать в парламенте субъекта
Российской Федерации частные интересы данных структур. Пожалуй, стоит согласиться с мнением И.А. Макарова о том, что «следует увеличить число депутатов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, работающих на постоянной основе, либо вообще отказаться от наличия депутатов на непостоянной основе (совмещающих депутатскую деятельность с выполнением трудовых обязанностей по месту основной работы). Представляется, что в связи с повсеместным увеличением и усложнением региональной законодательной базы затруднительно, а подчас и невозможно осуществлять эффективную законотворческую деятельность лицам, совмещающим ее с иной трудовой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Более того, помимо непосредственно законотворческой деятельности депутаты регионального парламента должны вести постоянную работу с избирателями, участвовать в работе комитетов и комиссий парламентов, повышать уровень своей правовой культуры и грамотности»1. Кроме того, это обстоятельство создаст определенные препятствия для вхождения во власть региональной олигархической элиты.
На данном этапе государственного строительства, на котором находится Россия, когда идет интенсивная и напряженная работа по формированию нового российского законодательства, в том числе и регионального, необходима профессиональная деятельность депутатов парламентов субъектов Российской Федерации аналогично федеральному парламенту. В связи с этим представляется необходимым закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» норму о том, что депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Запрет на совмещение должностей позволяет депутату сконцентрироваться на своей депутатской работе, на деятельности в парламенте и в избирательном округе. Это способствует реализации принципа разделения властей, суть которого состоит в запрете на совмещение функций законодательной и исполнительной власти одними и теми же органами и лицами.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (ч.2 ст. 12). Данная норма продублирована и в законодательстве субъектов Российской Федерации, так, например, депутат Народного Собрания Республики Ингушетия, «в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации»1.
Данное правило позволяет обеспечить независимость представительной власти от иных ее ветвей, прежде всего исполнительной власти. Кроме того, запрет совмещения осуществления представительной власти на разных уровнях является существенной гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной (в том числе представительной) власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения.
Федеральным законодательством устанавливаются следующие обязанности и ограничения: - депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее; - депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий; - депутат ежегодно не позднее 1 апреля представляет в комиссию законодательного органа, выполняющую задачи контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами данного органа, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
