Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Исторические, теоретические и нормативно-правовые предпосылки современной концепции уголовно-процессуальных функций милиции 26
Глава 1. Исторические, теоретические и нормативно-правовые предпосылки формирования уголовно-процессуальных функций милиции 26
1. Зарождение и развитие уголовно-процессуальных функций милиции в первые годы Советской власти 28
2. Развитие уголовно-процессуальных функций милиции в УПК РСФСР 1922 и 1923 гг. и в период до реформы уголовного судопроизводства в 1958 — 1960 гг 44
3. Уголовно-процессуальные функции милиции в период с конца 50-х — начало 60-х гг. XX века и до реформирования уголовно-процессуального законодательства РСФСР 63
4. Модернизация уголовно-процессуальных функций милиции в связи с принятием УПК РФ 66
5. Теоретические предпосылки современной концепции уголовно-процессуальных функций милиции 72
Раздел II. Концептуальные проблемы реализации милицией уголовно-процессуальных функций в стадии возбуждения уголовного дела 87
Глава 2. Правовые и теоретические проблемы стадии возбуждения уголовного дела 87
1. Проблемы правового регулирования первоначального этапа российского уголовного судопроизводства 87
2. Теоретические основы стадии возбуждения уголовного дела 104
Глава 3. Совершенствование уголовно-процессуальной деятельности милиции по рассмотрению заявлений и сообщений о преступлениях 116
1. Сущность деятельности милиции по рассмотрению сообщений о преступлениях 116
2. Проблема поводов для возбуждения уголовного дела 125
3. Теоретические и организационно-правовые вопросы приема (принятия) милицией сообщений о преступлениях 159
4. Совершенствование регистрации и проверки милицией сообщений о преступлениях 178
Глава 4. Проблемы оптимизации принятия милицией итоговых решений по заявлениям и сообщениям о преступлениях 201
1. Общие вопросы принятия милицией решений по заявлениям (сообщениям) о преступлениях 201
2. Субъекты и порядок принятия решения по сообщениям о преступлениях 208
3. Основания для возбуждения уголовного дела 226
4. Отказ в возбуждении уголовного дела и передача сообщения о преступлении по подследственности 234
Раздел III. Концептуальные проблемы реализации милицией уголовно-процессуальной функции дознания 243
Глава 5. Дознание как основной вид уголовно-процессуальной деятельности милиции 243
1. Понятие и сущность дознания в российском уголовном процессе 243
2. Соотношение дознания и предварительного следствия: организационно-правовой аспект 261
3. Соотношение дознания и оперативно-розыскной деятельности 277
Глава 6. Современные проблемы производства дознания по УПК РФ 286
1. Проблемы смены формы расследования «с дознания на следствие»
и распространения дознания на дела о «неочевидных» преступлениях... 286
2. Производство дознания по делам о преступлениях несовершеннолетних 296
Заключение 308
Список использованной литературы 317
- Зарождение и развитие уголовно-процессуальных функций милиции в первые годы Советской власти
- Уголовно-процессуальные функции милиции в период с конца 50-х — начало 60-х гг. XX века и до реформирования уголовно-процессуального законодательства РСФСР
- Проблемы правового регулирования первоначального этапа российского уголовного судопроизводства
- Понятие и сущность дознания в российском уголовном процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности. Практика применения нового уголовно-процессуального законодательства убедительно показывает, что на фоне общих проблем правового регулирования уголовного судопроизводства особое значение приобрели вопросы обеспечения надлежащей законодательной регламентации дознания, производства органами дознания неотложных следственных действий, выполнения различными службами милиции уголовно-процессуальных функций, связанных с рассмотрением заявлений и сообщений о преступлениях, оказанием содействия следователям при расследовании ими уголовных дел, поддержанием дознавателями от имени государства обвинения в суде.
Имеются все основания для вывода, что в связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) в числе стоящих перед милицией одной из наиболее актуальных является проблема эффективности ее деятельности в формате реформированного уголовно-процессуального законодательства. Актуальность этой проблемы усиливается на фоне ухудшения в 2002-2003 гг. по ряду принципиальных позиций криминогенной обстановки в стране. В январе-декабре 2003 г. зарегистрировано 2756,4 тыс. преступлений, что на 9,1% больше, чем за аналогичный период прошлого года. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 77 субъектах Российской Федерации, причем не раскрыто 1158,7 тыс. преступлений, что на 25,4% больше аналогичного показателя в 2002 г.1 Преступность по-прежнему представляет серьезную угрозу внутренней безопасности Российской Федерации, оказывая крайне негативное влияние на общественно-политическое и социально-экономическое развитие государства.
1 См.: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2003 года. — М.: ГИЦ МВД России, 2003. — С. 34.
Фактическая реализация положений УПК РФ привнесла значительные изменения в практику рассмотрения сообщений о преступлениях, дознания и предварительного следствия. Большинством ученых и практических работников органов расследования неоднозначно были восприняты законодательные новеллы о получении согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, разграничении компетенции между органами дознания и следствия, процессуального режима производства дознания. В рамках проведенных в 2002-2004 гг. всероссийских научных форумов, посвященных обсуждению нового УПК, указанные уголовно-процессуальные нормы привлекли к себе повышенное внимание и вызвали острую дискуссию .
Применение органами расследования правовых предписаний, сформулированных в ч. 4 ст. 146, чч. 2 и 3 ст. 150, чч. 2 и 3 ст. 223 УПК РФ, вызвало необходимость принципиальной перестройки организации расследования преступлений, существенно повлияло на конечные результаты работы органов следствия и дознания. Указанные новеллы уголовно-процессуального законодательства фактически предоставили подразделениям дознания милиции общественной безопасности возможность не отвечать за результаты работы, проделанной ими на первоначальном этапе расследования.
Данные статистического отчета «О результатах работы органов дознания» свидетельствуют, что в 2003 г. органы дознания направили в следственные подразделения ОВД 635,6 тыс. уголовных дел о преступлениях, по которым должно производится дознание, в то время как окончено ими 445,6 тыс.
См.: Новое уголовно-процессуальное законодательство России: проблемы теории и практики применения («круглый стол») // Гос-во и право. — 2002. — № 7. — С. 117-120; Яогучно-практическая конференция «Правовая и криминологическая оценка нового УПК РФ» // Гос-во и право. — 2002. — № 9. — С. 116-118; Проблемы применения нового уголовно-процессуального законодательства в досудебном производстве: Мат-лы науч.-практ. конф. Ч. 1. — Барнаул, 2002. — С. 26-32, 49-73; Материалы международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. — М., 2002. — С. 120-174; Новый уголовно-процессуальный закон: теория и практика применения: Материалы межведомственного «круглого стола» / Под. ред. О.А. Галустьяна и О.И. Цоколовой. — М., 2003. — С. 3-6, 18-33, 76-95, 100-113; Актуальные проблемы теории и практики уголовного судопроизводства и криминалистики: Мат-лы межвуз. науч.-практ. конф. Ч. 1. — М., 2004. — С.3-43.
уголовных дел. Из общего количества переданных органами дознания по подследственности уголовных дел 269,7 тыс. уголовных дел, или 41,6% направлены в следственные подразделения в связи с истечением установленного законом срока расследования.
Производство дознания в соответствии с новыми уголовно-процессуальными нормами характеризуется тем, что каждое четвертое уголовное дело, принятое к производству следователями ОВД в 2003 г., относилось к подследственности органов дознания. Формально количество уголовных дел, находившихся в производстве органов дознания, увеличилось на треть, а количество направленных в суд дел сократилось на 20,0%.
Требование ч. 2 ст. 223 УПК РФ о проведении дознания только в отношении конкретных лиц устранило участие оперативных служб ОВД в раскрытии преступлений, отнесенных к компетенции органов дознания. Последние по формально-юридическим причинам оказались лишенными возможности выполнять одну из своих основных задач (ст.ст. 9 и 10 Закона «О милиции») - раскрытие и расследование преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно.
Решение законодателя отказаться от обязательности предварительного следствия по всем делам о преступлениях несовершеннолетних и наделение дознавателей правом осуществления в полном объеме расследования также привело к существенным изменениям сложившегося в течение десятилетий порядка расследования преступлений. В уголовно-процессуальной теории данная законодательная новелла одними учеными (СП. Щерба, Н.А. Власова) была «встречена в штыки», другими (А.П. Короткое, В.В. Николюк, И.С. Семьянова, А.В. Тимофеев) воспринята позитивно.
Что касается практической реализации процессуальных норм, разрешивших дознание по делам о преступлениях несовершеннолетних, серьезные трудности у дознавателей возникли в связи с необходимостью передачи уголовных дел для дальнейшего расследования следователям при наличии обстоятельств, объективно препятствующих своевременному проведению доз-
нания, избрания в отношении несовершеннолетнего подозреваемого меры пресечения в виде отдачи его под присмотр, задержания и заключения под стражу в условиях сокращенного по сравнению с предварительным следствием срока дознания, выполнения требований ст. 421 УПК РФ в части установления специфических для данных уголовных дел обстоятельств
Указанные тенденции применения норм нового уголовно-процессуального закона, регламентирующих досудебное производство, возникшие серьезные проблемы в деятельности органов следствия и дознания, особенно в деятельности милиции как основном и универсальном органе дознания, нуждаются в обстоятельном, профессиональном анализе. Весьма актуальным представляется изучение позитивных и негативных последствий подобной динамики в практике уголовного судопроизводства, в том числе криминологических, социально-психологических и др.
Анализ новелл уголовно-процессуального законодательства, касающихся возбуждения уголовного дела, производства дознания показывает также, что они содержат противоречивые, трудно воспринимаемые и реализуемые положения. Некоторые из данных норм уже подвергнуты корректировке федеральными законами от 29 мая и 24 июля 2002 г., от 4 июля и 8 декабря 2003 г., что наглядно свидетельствует о незавершенности соответствующих нормативных конструкций, их слабой проработке при принятии УПК РФ.
Таким образом, необходимость проведения исследования данных проблем продиктована радикальными изменениями уголовно-процессуального законодательства, в котором закреплена фактически новая система правовых норм, регулирующих рассмотрение сообщений о преступлениях, производство дознания. Однако процесс создания нормативной правовой основы досудебного производства далеко не закончен. Поэтому для теории и практики уголовного судопроизводства весьма актуальны в настоящее время комплексное, всестороннее осмысление соответствующих уголовно-процессуальных новелл, анализ практики их применения, создание совре-
менного, целостного теоретического учения об уголовно-процессуальных функциях милиции как основного органа дознания, выполняющего свыше 90,0% всего объема дознания, а также разработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования в УПК РФ и ведомственных нормативных актах вопросов возбуждения уголовных дел, порядка и организации производства дознания, разграничения компетенции между органами следствия и дознания.
Вопросы деятельности милиции в связи с рассмотрением сообщений о преступлениях, возбуждением и расследованием уголовных дел привлекли к себе внимание многих ученых. Заметный вклад в их исследование внесли Ю.Н. Белозеров, СВ. Бородин, Н.А. Власова, P.M. Готлиб, В.Н. Григорьев, А.П. Гуляев, И.М. Гуткин, В.Г. Даев, Ю.В. Деришев, A.M. Донцов, В.И. Дьяченко, А.Я. Дубинский, В.И. Елесин, СП. Ефимичев, В.И. Жулев, В.А. Иванов, 3. Ф. Коврига, А.П. Кругликов, И.Ф. Крылов, А.Я. Марков, В.А. Михайлов, Н.Е. Павлов, И.А. Попов, В.М. Савицкий, М.С. Строгович, Г.П. Химиче-ва, М.А. Чельцов, А.А. Чувилев, В.Е. Чугунов, М.Н. Шавшин, В.В. Шима-новский, СП. Щерба и др. В последние годы проблемам деятельности органов дознания был посвящен также ряд кандидатских диссертаций (Г.Д. Лу-ковников, Д.В. Осипов, А.Б. Сергеев и др.).
В рамках этих научных работ сформировалась уголовно-процессуальная доктрина досудебного производства, дознания. В них обстоятельно рассмотрены многие аспекты деятельности различных служб милиции в связи с выполнением возложенных на них законом задач в сфере уголовного судопроизводства. Благодаря теоретическим разработкам удалось подготовить и реализовать в уголовно-процессуальном законодательстве, ведомственных нормативных актах ряд идей и положений, которые сегодня определяют правовую и организационную стороны деятельности органов дознания, милиции.
Вместе с тем большинство монографий, статей, диссертаций по указанной проблематике отражает уголовно-процессуальное законодательство
РСФСР, которое ныне уже не действует. Кроме того, комплекс вопросов, связанных с реализацией милицией уголовно-процессуальных функций (собственно понятие уголовно-процессуальных функций милиции, их виды, содержание, проблемы деятельности милиции на первоначальном этапе уголовного судопроизводства, при производстве дознания) вряд ли можно признать обстоятельно теоретически разработанными применительно к современному состоянию уголовно-процессуального законодательства.
Важной в теоретическом и практическом аспектах является и обозначенная Следственным комитетом при МВД России проблема объединения органов дознания и предварительного следствия в системе МВД России.
Исключительная важность проблем реализации милицией уголовно-процессуальных функций при обнаружении и расследовании преступлений, острая необходимость их теоретического осмысления и недостаточно отвечающая потребностям практики степень их изученности, существенные недостатки законодательной регламентации дознания определяют, таким образом, актуальность темы проведенного исследования.
Объектом исследования выступает система общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением милицией как основным органом дознания уголовно-процессуальных функций в стадиях возбуждения и расследования уголовных дел.
Предмет исследования образуют: генезис и современное состояние нормативного регулирования реализуемых милицией уголовно-процессуальных функций; практика принятия, регистрации, рассмотрения сообщений о преступлениях, производства дознания; соответствующие теоретические положения, позиции, мнения, проблемы ведомственного, научно-методологического и нормативно-прикладного характера.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплекса теоретически обоснованных положений об уголовно-процессуальных функциях милиции, ее статусе, месте и роли при возбуждении уголовных дел и производстве по ним дознания, а также о целе-
сообразности более детального и эффективного регулирования законодателем деятельности милиции в связи с осуществлением уголовного судопроизводства.
Для достижения поставленной цели решались следующие основные задачи:
изучение нормативно-правового материала о зарождении и развитии у милиции уголовно-процессуальных функций, проведение периодизации их формирования по мере становления и совершенствования в России уголовно-процессуального и смежного с ним законодательства;
разработка через научную доктрину функций в уголовном процессе понятия и системы уголовно-процессуальных функций милиции, их классификации;
исследование содержания уголовно-процессуальных функций милиции в стадии возбуждения уголовного дела;
анализ нормативного регулирования УПК и ведомственными актами порядка приема (принятия), регистрации, рассмотрения сообщений о преступлениях, возбуждения и отказа в возбуждении уголовных дел, оценка его оптимальности;
формулирование предложений по совершенствованию законодательства, ведомственных нормативных актов в части реализации милицией уголовно-процессуальных функций в стадии возбуждения уголовного дела;
выявление подходов, применяемых к решению современных проблем организации и процессуального режима производства дознания милицией как основным органом дознания в условиях действия нового уголовно-процессуального законодательства;
7) подготовка и обоснование предложения по нормативно-
прикладному воплощению теоретической модели реализации милицией уго
ловно-процессуальной функции дознания.
Методологическую основу исследования составили материалистический метод познания явлений и сущности объективной действительности,
фундаментальные положения общей теории права, конституционного, уголовно-процессуального, уголовного, административного, оперативно-розыскного и других отраслей права. Сбор, систематизация и обработка фактического материала, положенного в основу диссертационного исследования, осуществлены с использованием исторического, формально-логического, системного, сравнительно-правового, статистического и социологического методов.
Теоретическую базу диссертации составили труды по общей теории права, уголовному, уголовно-процессуальному, административному праву, оперативно-розыскной деятельности, криминалистике, в которых рассматривались вопросы организации и производства дознания, выполнения милицией задач, связанных с выявлением и раскрытием преступлений.
Нормативная база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, уголовно-процессуальным, оперативно-розыскным и другим федеральным законодательством Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами правоохранительных органов страны. В работе также использованы основополагающие международные правовые акты Организации Объединенных Наций и Совета Европы.
Эмпирическим материалом диссертационного исследования послужили материалы 400 выборочно изученных по специальной программе уголовных дел, рассмотренных судами Москвы и Московской области, а также 100 уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних, расследованных органами дознания (милицией) ГУВД Красноярского края и Пермской области; результаты анкетирования 400 дознавателей, следователей; представления Генерального прокурора РФ министру внутренних дел по фактам нарушения законодательства при регистрации, рассмотрении и разрешении органами внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях,
обзоры правоохранительных органов, ведомственные обобщения судебно-следственной практики.
При освещении ряда проблем использованы результаты исследований, проведенных ВНИИ МВД России в 2002-2003гг. по вопросам применения нового уголовно-процессуального законодательства.
В процессе диссертационного исследования автор изучил многочисленные замечания и предложения различных органов государственной власти к проектам законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к теме, а также опубликованные материалы следственной и судебной практики. Использован личный опыт работы в органах предварительного расследования, центральном аппарате МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Проблема уголовно-процессуальных функций относится к числу од
ной из самых дискуссионных в теории уголовного процесса. Положения УПК
РФ послужили дополнительным импульсом для исследования данного фено
мена, поскольку в современном уголовно-процессуальном законодательстве
проводится идея состязательности уголовного судопроизводства, с разделени
ем его участников на стороны защиты и обвинения.
С учетом произошедших в законодательстве изменений и новейших теоретических разработок (В.А. Азаров, В.П. Божьев, И.Б. Михайловская, И.Ю. Таричко, В.Е. Шманатова и др.) уголовно-процессуальные функции понимаются в диссертации как непосредственно связанные с предназначением уголовного судопроизводства, ориентированные на разрешение задач направления деятельности участников процесса, содержание которых определяется специальными полномочиями, правами и обязанностями (процессуальным статусом) их субъектов.
2. Выделив в УПК три активно действующие группы участников уго
ловного судопроизводства, законодатель формально обозначил реализацию
ими функций обвинения (уголовного преследования), защиты и разрешения
дела, что не соответствует реально существующему сегодня российскому уголовному судопроизводству.
Органами расследования осуществляется функция расследования преступлений, прокурором - функция надзора за исполнением законов в ходе расследования, а функция разрешения дела в досудебном производстве реализуется органами расследования.
3. Обладая значительным кругом прав и обязанностей в уголовном
процессе, реализуя их через свои органы (службы), милиция обладает инди
видуальной правосубъектностью в рамках взаимосвязанных процессуальных
функций и может рассматриваться как участник уголовного процесса, кото
рому законом отведены специальные роль и назначение.
Предусмотренные законом и подзаконными нормативными правовыми актами отдельные направления деятельности милиции в области уголовного судопроизводства, принимая во внимание его многоцелевой характер, также правомерно рассматривать в качестве уголовно-процессуальных функций иного уровня (порядка).
4. Зарождение, становление и развитие уголовно-процессуальных
функций милиции происходило в несколько этапов: первый — от февраль
ской и Октябрьской революций 1917 г. — до принятия Уголовно-
процессуальных кодексов РСФСР 1922-1923 гг.; второй — с 1923 г. — до ре
формы уголовного судопроизводства 1958-1960 гг.; третий — конец 50-х — на
чало 60-х годов XX века — 2002 г.; четвертый — с 2002 г. по настоящее время.
На начальном этапе прообразом милиции явились созданные в ряде мест, возникшие в ходе февральской революции вооруженные формирования — отряды Пролетарской милиции, Рабочей милиции, Красной гвардии.
По мере того как милиция обретала функции органа, призванного обеспечить борьбу с преступностью, все более четко определялась ее компетенция в рамках уголовного судопроизводства. На нее соответствующими законами и подзаконными актами возлагалось рассмотрение и разрешение
заявлений (сообщений) о преступлениях, возбуждение уголовных дел, производство расследования.
5. К моменту введения в действие нового УПК РФ законодательство и
другие нормативные правовые акты возлагали на милицию осуществление
разносторонних по характеру и весьма трудоемких уголовно-процессуальных
функций: рассмотрение заявлений и сообщений о преступлениях; принятие
решений о возбуждении уголовных дел; дознание и протокольная форма до
судебной подготовки материалов; производство неотложных следственных
действий по делам о преступлениях, по которым обязательно предваритель
ное следствие; выполнение ряда иных обязанностей, направленных на обес
печение расследования преступлений и рассмотрение уголовных дел в судах.
В ходе эволюции законодательства и организационно-структурных изменений уголовно-процессуальные полномочия милиции максимально приблизились к функциям полиции, закрепленным в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г.
Введение в действие с 1 июля 2002 г. УПК РФ внесло серьезные коррективы в осуществляемые милицией уголовно-процессуальные функции. Фактически дознание стало проводиться только милицией общественной безопасности. По ряду составов преступлений органы дознания по объективным причинам оказались не в состоянии завершать расследование с составлением обвинительного акта. Предоставление дознавателям права производства расследования преступлений несовершеннолетних обусловило возникновение ряда спорных ситуаций, которые не получили соответствующего правового регулирования в рамках нового уголовно-процессуального закона. В соответствии с ч. 4 ст. 37 УПК РФ на милицию возложена функция поддержания обвинения в судебном заседании по поручению прокурора, практическое осуществление которой, в силу ряда объективных причин, временно приостановлено.
Классификация осуществляемых милицией уголовно-процессуальных функций, в основу которой положены характер решаемых ею в уголовном про-
цессе задач и степень влияния на конечные результаты производства по уголовному делу.
С учетом этих критериев, функции милиции образуют три группы: 1) основные; 2) обеспечивающие нормальный ход уголовного судопроизводства; 3) вспомогательные.
Осуществление милицией основных уголовно-процессуальных функций связано с движением уголовного дела, развитием следственной ситуации, стадиями уголовного судопроизводства, принятием процессуальных решений. К ним относятся: а) рассмотрение заявлений и сообщений о преступлениях, принятие по ним мер итоговых процессуальных решений; б) производство дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно; в) проведение неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия; г) принятие мер к возмещению гражданину ущерба, причиненного общественно опасным деянием; д) принятие мер к устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления; е) поддержание обвинения в судебном заседании по уголовным делам, по которым расследование окончено в форме дознания; ж) непосредственное оказание международной правовой помощи по уголовным делам;
В число обеспечивающих нормальный ход уголовного судопроизводства функций милиции входят: а) осуществление оперативно-розыскной деятельности и принятие иных мер для раскрытия преступлений, а также обнаружения лица, совершившего преступление, материальных и иных следов преступления; б) исполнение отдельных поручений и указаний прокурора, следователя и дознавателя; в) исполнение постановлений или определений суда;
г) исполнение поручений судов и органов расследования других государств;
д) участие в качестве специалиста или эксперта по уголовным делам; е) ро
зыск обвиняемого по поручению суда, прокурора, следователя или дознава
теля и др.
Вспомогательными уголовно-процессуальными функциями милиции являются такие направления ее деятельности, в рамках которых различными службами милиции осуществляются действия, хотя прямо и не влияющие на конечные результаты уголовного судопроизводства и движение уголовного дела, но находящиеся с ним в непосредственной связи. К таковым относятся: а) заключение, содержание под стражей, освобождение из-под стражи подозреваемых и обвиняемых, предоставление свиданий, обеспечение производства следственных действий в местах содержания под стражей; б) конвоирование подозреваемых и обвиняемых, этапирование арестованных и подсудимых, сопровождение и охрана участников в связи с участием в производстве следственных и судебных действий; в) содействие органам предварительного следствия и дознания при производстве следственных действий; г) организация охраны места происшествия до прибытия следственно-оперативной группы; д) исполнение судебных решений о направлении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния, в специальные учреждения и др.
Содержание деятельности милиции на первоначальном этапе уголовного процесса более точно отражается понятием «возбуждение милицией уголовного судопроизводства». Термин «возбуждение уголовного судопроизводства» исторически обусловлен. Данное понятие имеет под собой гносеологические корни, соответствует этимологии слов, его составляющих, оно вытекает из норм действующего уголовно-процессуального законодательства, более точно отражает его положения. Понятие «возбуждение уголовного судопроизводства» в наибольшей степени точно выражает назначение и суть уголовно-процессуальной деятельности на первом этапе уголовного процесса. Используемое законодателем для обозначения данной части досудебного производства понятие «возбуждение уголовного дела» является одним из существующих в Кодексе архаизмов.
В целях приведения понятийного аппарата, используемого в законе и ведомственных нормативных актах применительно к этапу возбуждения ми-
лицией уголовного судопроизводства, в соответствие с содержанием фактически осуществляемых ею (милицией) процессуальных действий, требуется уточнение ряда основных дефиниций. Редакция значительного числа положений действующих нормативных правовых актов МВД России, определяющих деятельность милиции на этапе возбуждения уголовного судопроизводства, противоречит ряду предписаний раздела 7 «Возбуждение уголовного дела» УПК РФ, вносит элементы дезорганизации в работу милиции на начальном этапе судопроизводства.
Введение в Советской России дознания как самостоятельной, особой формы предварительного расследования обусловлено историческими условиями, в которых зарождалось государство нового общественного строя. Дознание является и должно оставаться основной процессуальной формой, посредством которой милиция реализует свои процессуальные полномочия. Дознаватель выступает основным субъектом милиции, реализующим ее процессуальные функции.
Понятие дознания включает обобщенное наименование уголовно-процессуальной компетенции ряда государственных органов, в том числе органов внутренних дел, реализуемой ими наряду с административной, оперативно-розыскной и другими направлениями деятельности. Содержанием дознания является расследование уголовных дел, по которым производство предварительного следствия не обязательно.
Требует уточнения наименование совокупности полномочий милиции в уголовном судопроизводстве. Милиция осуществляет свои задачи в рамках уголовно-процессуальных, административных, оперативно-розыскных и некоторых других правоотношений. Название милиции органом дознания было бы оправдано лишь в том случае, если бы дознание являлось единственной формой реализации милицией своих полномочий. Милиция относится лишь к одному из органов, наделенных правом производства дознания. Соответственно органы, перечисленные в ч. 2 ст. 157 УПК, точнее именовать «органами, наделенными правом производства дознания».
13. Формирование стратегической линии на развитие службы дознания
в системе органов внутренних дел обусловлено следующими объективными
факторами:
принятие Закона РСФСР «О милиции», в соответствии с которым в структуре милиции произошли радикальные изменения - образовалась милиция общественной безопасности и криминальная милиция, наделенные полномочиями органов дознания. В УПК РФ это положение распространено на ОВД в целом;
активный рост преступности в стране, изменение не только ее количественного, но и качественного состояния, расслоение всей структуры преступности на максимально тяжкие ее виды и «обыденные»;
потребность в процессуальной экономии и осознание того, что с различными по тяжести видами и фактическому составу преступлений бороться одними и теми же методами и средствами, затратными по своей сути, нельзя;
специализация криминальной милиции и следственного аппарата органов внутренних дел, их нацеленность на поиск эффективных форм борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями, включая экономическую сферу;
динамичное изменение уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которым только за последние шесть лет трижды пересматривалась подследственность уголовных дел передавалась значительная часть преступлений от органов предварительного следствия МВД России к органам дознания (милиции);
необходимость формирования в органах милиции аппарата по квалифицированному осуществлению уголовно-процессуальных полномочий, которые за последние годы не только не сократились, но значительно расширены и будут расширяться впредь.
14. Существовавшие ранее и предпринимаемые в настоящее время по
пытки реформирования (в сторону сужения) уголовно-процессуальных функ
ций органов, наделенных правом производства дознания, ликвидации специа-
лизированных подразделений дознания в милиции в своей основе не имеют объективных причин.
15. Уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная функции милиции являются самостоятельными, конечная проекция которых находится в сфере доказывания при расследовании и судебном разбирательстве уголовных дел.
Предусматривавшееся УПК РСФСР проведение оперативно-розыскных мероприятий органом дознания, с принятием 12 августа 1995 г. Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», последующими изменениями и дополнениями в него, стало самостоятельным направлением в работе органов внутренних дел, отличающимся от уголовно-процессуальной деятельности по правовой природе, форме, содержанию, субъектам и средствам, порядку документирования.
16. Процессуальная и оперативно-розыскная компетенции должны быть четко разграничены. При этом дознавателю необходимо отдать приоритет в осуществлении процессуальной деятельности. Он должен качественно и квалифицированно осуществлять дознание.
Оперативные же службы милиции основной задачей должны иметь профессиональное проведение оперативно-розыскных мероприятий.
Точками соприкосновения для них являются различные аспекты оперативно-розыскного сопровождения процесса дознания, когда оперативный сотрудник представляет по поручению дознавателя либо инициативно процессуально корректно оформленные результаты своей деятельности, а дознаватель оценивает их доказательственное значение и целесообразность использования в интересах дела.
17. В милиции процессуальную функцию дознания должны выполнять преимущественно штатные дознаватели, объединенные в специализированные подразделения дознания. В настоящее время такие подразделения образованы в системе милиции общественной безопасности. В дальнейшем они должны быть укреплены и преобразованы в специализированные подразделения ми-
лиции (полиции), задачей которых станет процессуальная деятельность в интересах не только милиции общественной безопасности, но и криминальной милиции.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является первым в юридической науке монографическим исследованием, специально посвященным рассмотрению комплекса проблем, связанных с реализацией милицией уголовно-процессуальных функций. В диссертации предпринята попытка разработки теоретической концепции уголовно-процессуальной деятельности милиции в связи с возбуждением и расследованием уголовных дел, подготовки предложений, направленных на улучшение ее правового и организационного обеспечения; подготовлены методические рекомендации, призванные оптимизировать практику рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, их расследование дознавателями. Наиболее важными научными результатами выступают:
Концепция уголовно-процессуальных функций милиции, включающая теоретические основы понятия, видов, содержания и значения данных функций милиции, этапы их становления и развития, перспективы оптимизации.
Комплекс теоретических положений о современном состоянии науч*-ной доктрины дознания, уголовно-процессуальной деятельности милиции как общепризнанного и универсального органа, выполняющего главный объем работы по производству дознания:
а) система аргументов и вывод о том, что милиция обладает всеми обя
зательными признаками, характеризующими субъект (участника) уголовного
судопроизводства, а уголовно-процессуальные функции милиции — неотъ
емлемая, необходимая и естественная часть их полномочий наряду с админи
стративной и оперативно-розыскной деятельностью;
б) разработанная соискателем классификация уголовно-
процессуальных функций милиции, которые могут быть сгруппированы как
основные, обеспечивающие и вспомогательные, а также характеристика каждой из этих групп функций милиции в уголовном процессе;
в) сформулированные диссертантом предложения об уточнении ряда
дефиниций (в том числе понятия «возбуждение уголовного дела»), раскры
вающих суть и назначение в уголовном судопроизводстве его первоначаль
ного этапа - рассмотрения и разрешения заявлений (сообщений) о преступ
лениях;
г) совокупность положений о зарождении и развитии дознания как осо
бой формы расследования преступлений, его понимании в качестве обоб
щенного наименования уголовно-процессуальной компетенции ряда госу
дарственных органов, включая органы внутренних дел, содержание которой
составляет предварительное расследование большинства уголовных дел о
преступлениях небольшой и средней тяжести.
3. Комплекс научных положений о правовом регулировании процессуальных функций милиции:
а) выводы о необходимости структурирования правовых основ уголов
но-процессуальной деятельности, целесообразности более четкого регулиро
вания ее компетенции в сфере уголовного процесса, наряду с УПК РФ, в За
коне о милиции (полиции);
б) предложения об оптимизации законодательной регламентации реги
страции, рассмотрения и разрешения в ОВД заявлений и сообщений о пре
ступлениях;
в) разработанный пакет предложений о совершенствовании уголовно-
процессуального законодательства, направленных на повышение эффектив
ности реализации милицией основной уголовно-процессуальной функции —
дознания;
г) выводы и предложения о взаимодействии милиции с органами пред
варительного следствия при расследовании последними уголовных дел, по
которым производство предварительного следствия обязательно.
4. Комплекс научных положений, содержащих рекомендации организационно-практического характера о механизме реализации милицией возлагаемых на нее законом уголовно-процессуальных функций:
а) выводы о необходимости формирования в службах милиции специа
лизированного аппарата для квалифицированного осуществления уголовно-
процессуальных функций, объем которых в последние годы значительно
увеличился;
б) предложения, направленные на дальнейшее разграничение в дея
тельности милиции уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных
функций;
в) научные рекомендации по совершенствованию организации дозна
ния по уголовным делам о преступлениях несовершеннолетних;
г) результаты обобщения практической деятельности милиции в связи
с оказанием ею содействия следователям при расследовании уголовных дел
их подследственности, а также разработанные на их основе алгоритмы реше
ния задач в сфере уголовного процесса различными службами милиции;
д) совокупность рекомендаций по оптимизации деятельности милиции
в связи с реализацией иных уголовно-процессуальных функций, которые
классифицированы в диссертации как вспомогательные.
Диссертация выполнена автором самостоятельно, включая замысел, теоретические подходы, методологию, сбор и интерпретацию эмпирического материала, сравнительно-правовой анализ законодательных актов, регламентирующих уголовно-процессуальные функции милиции в стадиях возбуждения и расследования уголовных дел, анализ ведомственных нормативных актов, анализ и обобщение передового опыта милиции в рамках осуществления ею дознания, разработку на этой основе предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального и иного федерального законодательства, организации работы специализированных милицейских подразделений дознания.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования определяется тем, что в его рамках создана концепция законодательной регламентации и организационно-структурного построения служб милиции, реализующих уголовно-процессуальные функции, обобщен и проанализирован современный материал, характеризующий участие милиции в уголовном судопроизводстве.
Диссертация содержит исходные теоретические положения, совокупность которых представляет новое перспективное направление в изучении проблем дознания, рассмотрения и разрешения заявлений (сообщений) о преступлениях. Сформулированные автором теоретические выводы, законодательные предложения и практические рекомендации вносят существенный вклад в развитие науки уголовного процесса, в разработку проблем досудебного производства и определяют перспективы совершенствования организационно-правовых основ деятельности милиции в связи с рассмотрением и разрешением заявлений (сообщений) о преступлениях, расследованием преступлений в форме дознания, оказанием содействия органам предварительного следствия при расследовании преступлений их компетенции.
Основные положения диссертационного исследования, а также подготовленные на его основе научные публикации, методические и практические разработки могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности Российской Федерации, в учебных и практических пособиях, методических рекомендациях, научно-исследовательской работе и учебном процессе, а также непосредственно в практической деятельности правоохранительных органов.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходила в форме обсуждения на научно-практических конференциях и теоретических семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в законодательную практику, учебный процесс и правоприменительную деятельность органов расследования.
Результаты диссертационного исследования доложены на международных, всероссийских, межвузовских теоретических и практических конференциях и семинарах, проводившихся в 2000-2004 гг. в Алма-Ате, Москве, Барнауле, Красноярске, Новосибирске, Нижнем Новгороде, Минске, Омске, Перми, Санкт-Петербурге. Часть высказанных предложений вошла в число рекомендаций конференций и семинаров по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по рассмотрению и разрешению заявлений (сообщений) о преступлениях, производству дознания.
Основные положения диссертации обсуждены на заседании Ученого совета ГУ «ВНИИ МВД России» (26 марта 2004 г.), на котором была дана положительная оценка теоретической и практической ценности исследования. Они нашли отражение в 2 монографиях, 2 учебных пособиях, учебнике по уголовному процессу, комментарии к УПК РФ, в других научных публикациях, часть из которых рекомендована для использования в учебном процессе образовательных учреждений МВД России. Всего по теме диссертации опубликовано 33 научные работы общим объемом около 50 п.л.
Сформулированные автором выводы и предложения использованы в законодательной практике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности, Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе), при подготовке проекта УПК Российской Федерации, проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в УПК РФ, Закон о милиции.
Соискатель также принял участие в разработке Следственным комитетом при МВД России, Службой общественной безопасности и Главным правовым управлением МВД России ряда статусных документов.
Подготовленные соискателем на базе диссертации научные разработки, методические пособия, материалы и рекомендации по совершенствованию деятельности служб милиции в сфере уголовного процесса внедрены в течение 2002-2004 гг. в практическую деятельность органов внутренних дел
Главных управлений МВД России по Приволжскому, Сибирскому и Центральному федеральным округам, а также используются в учебном процессе Академии управления МВД России, Нижегородской и Омской академий МВД России, Сибирского юридического института МВД России.
Результаты исследования также используются при проведении служебных занятий с дознавателями и следователями системы МВД России. Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех разделов, шести глав, двадцати параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Зарождение и развитие уголовно-процессуальных функций милиции в первые годы Советской власти
На первом этапе (от февральской и Октябрьской революции 1917 г. до принятия УПК РСФСР 1922 г.) прообразом милиции явились созданные в ряде мест возникшими в ходе февральской революции 1917 г. советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов свои вооруженные формирования — отряды пролетарской милиции, Рабочей милиции, Красной гвардии. Они постепенно, шаг за шагом фактически ликвидировали полицию и занимали ее место. В этой ситуации Временное правительство вынуждено было поставить своей задачей повсеместную замену «полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления»1. В начале марта 1917 г. оно упразднило корпус жандармов, 11 марта — Департамент полиции , а 17 апреля вместо наружной полиции учредило милицию и утвердило Временное положение о ней3.
Милиция мыслилась исключительно как служба охраны общественного порядка. Однако в своей деятельности она сохраняла и «приемы полицей-ско-охранных преследований» при абсолютном отсутствии «гарантий не только беспристрастного судопроизводства, но и элементарной безопасности для привлекаемых к суду»4.
Октябрьская революция упразднила установления Временного правительства, а отмена царских законов привела в конечном итоге к правовому вакууму. Правосознание заменяется «революционным сознанием пролетариата», идеологией рвущихся во власть «новых людей». Прежний порядок уголовного судопроизводства оказывается неприемлемым. Происходит официальный отказ от «культурной», т.е. основанной на законе, борьбы с преступностью. На смену ей приходит культ силового подавления «сопротивления эксплуататорских классов», «диктатура пролетариата», «...ничем не ограниченная, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненная, непосредственно на насилие опирающаяся власть»1.
Осуществление силовых действий возлагалось на учрежденную 28 октября (10 ноября) 1917 г., на третий день после Октябрьского переворота, «рабочую милицию». В постановлении «О рабочей милиции», принятом коллегией Народного комиссариата внутренних дел РСФСР (далее — НКВД), говорилось:
1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию.
2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Советов рабочих и солдатских депутатов.
3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием»2.
Этот документ послужил основой для реорганизации имевшихся подразделений милиции и создания новых.
5 (18) ноября 1917 г. Комиссар по гражданской части Москвы издает приказ «Об исполнении служебных обязанностей служащими милиции, при- знавшими власть Московского военно-революционного комитета». Им предписывалось:
Всем милиционерам и служащим комиссариатов, признавшим власть Военно-революционного комитета, с 5-го сего месяца приступить к исполнению своих служебных обязанностей»1.
10(23) декабря 1917 г. милиционеры и служащие комиссариатов Бла-гуше-Лефортовского района Москвы на общем собрании приняли резолюцию «с приветствием власти Советов и протестом против забастовки высших служащих городского самоуправления», заявив, что «мы не враги народа, а друзья, и горячо приветствуем власть Советов» .
На общем собрании милиционеров 2-го Василеостровского района г. Петрограда 6 (19) декабря 1917 г. была принята резолюция, в которой говорилось, в частности: «...Милиционеры готовы всеми имеющимися ...средствами поддержать Совет Народных Комиссаров, Военно-революционный комитет и признают Центральный Исполнительный Комитет союза милиционеров»3.
Президиум Омского Совета рабочих и солдатских депутатов в своем обращении к рабочим и солдатам г. Омска 13(26) декабря 1917 г. сообщал: «Совет рабочих и солдатских депутатов, взяв власть в свои руки, в интересах трудового населения приступил к реорганизации милиции», поскольку «Так называемая народная милиция в действительности была такой же полицией, как и в дни самодержавия. Многие из служащих полиции остались служить в милиции. Членами милиции совершались хищения, подлоги, брались взятки»4.
Уголовно-процессуальные функции милиции в период с конца 50-х — начало 60-х гг. XX века и до реформирования уголовно-процессуального законодательства РСФСР
Существенное влияние на статус милиции в уголовном производстве оказала судебная реформа 1958 — 1960 гг. Уголовно-процессуальное законодательство не оспаривало ее первенства в ряду других органов дознания, поставив милицию на первое место среди них (п. 1 ст. 117 УПК РСФСР).
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г. определил обязанности милиции как органа дознания: — принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших; — предупреждение и пресечение преступлений; — деятельность по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, и делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ст. 118).
В отличие от иных органов дознания, этим компетенция милиции не ограничивалась. Она обязана была рассмотреть любое поступившее заявление и сообщение о любом преступлении (ст. 109 УПК), произвести дознание в виде неотложных следственных действий по любому делу (ст. 119 УПК), полное расследование преступлений, отнесенных к ее подследственности (ст. 120 УПК).
По отдельной категории дел (ст. 414 УПК) обстоятельства преступления устанавливались ею в так называемой протокольной форме досудебной подготовки материалов (ст. 415 УПК).
Являясь органом дознания, милиция обязана была возбуждать уголовные дела в каждом случае обнаружения признаков преступления и принимать меры к раскрытию уголовно наказуемого деяния (ст. 3 УПК).
В соответствии с УПК она должна была выполнять поручения и указания следователя о производстве розыскных и следственных действий, а также его требования об оказании ему содействия при проведении отдельных следственных действий (ст.ст. 119, 127).
В ее обязанности входили розыск обвиняемого (ст. 196) и его привод (ст. 147), участие в исполнении приговора и иных решений суда по уголовным делам.
Одновременно периодически продолжались попытки определить правовой статус милиции как государственного органа. Так, 8 июня 1973 г. издано Положение о советской милиции1, но лишь 6 марта 1991 г. был принят Закон СССР «О советской милиции» и на его основе — Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (далее — Закон о милиции).
В силу объективных причин милиция являлась универсальным органом дознания. Закон не ограничивал ее компетенцию определенными категориями уголовных дел, в отличие от компетенции других органов дознания. Милиция была обязана принимать любые заявления (сообщения) о преступлениях и разрешать их в порядке, установленном уголовно-процессуальным законом. Милиции предоставлялось право действовать в качестве органа дознания по делу о любом преступлении.
Поскольку милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (ст. 7 Закона о милиции), их задачи как органов дознания были различны.
Основные задачи органа дознания — криминальной милиции сводились к предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, по делам о которых признавалось обязательным производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от расследования и суда (ст. 8 Закона о милиции).
Основные задачи местной милиции (общественной безопасности) как органа дознания заключались в предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия было не обязательно (ст. 9 Закона о милиции).
Процессуальными полномочиями органа дознания обладали начальники криминальной милиции и милиции общественной безопасности, а также территориальных и линейных отделов (отделений) милиции и их заместители . Начальники органов дознания (милиции) поручали проведение дознания и другой уголовно-процессуальной деятельности подчиненным работникам из числа начальствующего состава (оперативным уполномоченным, участковым инспекторам и др.).
Проверка заявлений (сообщений) о преступлениях, не требующих использования оперативно-розыскных мероприятий, досудебная подготовка материалов в протокольной форме или дознание в полном объеме поручались, как правило, дознавателям. В системе местной милиции (общественной безопасности) функционировали специализированные подразделения дознания, состоящие из дознавателей и их начальников. На них возлагалась задача организационного руководства дознавателями, но правами органа дознания они не обладали2.
Таким образом, на момент введения в действие нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) в 2002 г., милиция, в соответствии с действующим к этому времени законодательством и подзаконными актами, выполняла разносторонние по характеру и весьма трудоемкие уголовно-процессуальные функции.
Проблемы правового регулирования первоначального этапа российского уголовного судопроизводства
Проблемы стадии возбуждения уголовного дела являются одними из наиболее актуальных и широко обсуждаемых в научных кругах. Динамично и неоднозначно развивается в этой части и само уголовно-процессуальное законодательство. Еще в XIX веке, при подготовке Устава уголовного судопроизводства 1864 г., начало уголовно-процессуальной деятельности определялось как «судебное преследование» (ст. 1 Устава). В равном ему значении употреблялось словосочетание «уголовное преследование» (ст.ст. 529, 542 Устава).
В УПК РСФСР 1922 г. уголовное судопроизводство обозначено было как «порядок производства уголовных дел» (ст. 1), «производство уголовного дела» (ст. 16, 18), «производство по уголовным делам» (ст. 22). Основу производства по уголовному делу составляло уголовное преследование (ст. 4), которое возбуждалось, в том числе прокуратурой (ст. 9), и подлежало прекращению при наличии указанных в законе (ст. 4) оснований «во всякой стадии процесса».
В связи с этим первая «стадия процесса» именовалась двояко — «начатие уголовного дела» (ст. 15) и «возбуждение производства по уголовному делу» (гл. VII). В главе VII УПК РСФСР 1922 г. перечислялись «Поводы к возбуждению уголовного дела» — 1) заявления граждан и различных объединений и организаций; 2) сообщения правительственных учреждений и должностных лиц; 3) явка с повинной; 4) предложение прокурора; 5) непосредственное усмотрение органов дознания, следователя или суда (ст. 96). При этом устанавливались требования, предъявляемые к заявлению, и обязательность принятия всех заявлений «по поводу совершенных кем-либо или готовящихся к совершению преступлений». Указывалось, в частности, что «анонимные заявления могут служить поводом к возбуждению уголовного преследования только после предварительной негласной проверки их органами дознания» (ст. 98).
УПК РСФСР 1922 г. предусматривал принятие следующих решений по результатам рассмотрения заявления или сообщения о преступлении: 1) усмотрев из самого заявления или сообщения отсутствие в деле признаков преступления, органы дознания (в число которых тогда входили «органы Милиции и Уголовного розыска (п. 1 ст. 102), прокурор или следователь отказывают в производстве дознания или предварительного следствия» (ч. 1 ст. 100); 2) при наличии поводов и при наличии в заявлении указаний на состав преступления органы дознания «приступают к производству дознания» (ст. 101).
Вынесение каких-либо документов об отказе в производстве дознания или предварительного следствия или о производстве дознания законом не предусматривалось. Приведенные выше положения были сохранены и в УПК РСФСР 1923 г. (гл. VTI, ст.ст. 91-96).
Из анализа норм, содержащихся в указанных главах УПК, следует принципиально важный вывод о том, что законодатель не различал понятий «возбуждение уголовного дела» и «возбуждение уголовного преследования». Что касается термина «возбуждение производства по уголовному делу», то именно оно обозначало первую часть уголовного судопроизводства. Возбуждение уголовного дела самостоятельного значения не имело и составляло лишь часть означенного уголовно-процессуального института. Поводы к возбуждению уголовного дела служили фактической и правовой основой для возбуждения производства по уголовному делу, равно — возникновения производства по уголовному делу, иначе — начала уголовного судопроизводства.
В УПК РСФСР 1960 г. словосочетание «возбуждение уголовного дела» стало использоваться для обозначения всего первого этапа досудебного производства (гл. VIII, ст.ст. 108-116). Из прежнего его названия «возбуждение производства по уголовному делу» исчезло всего одно слово — «производство». А вместе с ним пропали семантика понятия и сущность рассматриваемой части уголовного процесса. Понятие «возбуждение уголовного дела» приобрело неопределенный характер, предельно условное значение, стало многозначным.
В УПК РСФСР 1960 г. под возбуждением уголовного дела подразумевалась, прежде всего, система норм, регламентирующих деятельность участников уголовного судопроизводства по обнаруженному преступлению и складывающихся в результате ее осуществления правоотношений. В своей совокупности они составляли самостоятельный уголовно-процессуальный институт. О возбуждении уголовного дела упоминалось в самом начале Кодекса, в частности, в ст. 3 «Обязанность возбуждения уголовного дела и раскрытия преступления». В ней говорилось: «Суд, прокурор, следователь и орган дознания в пределах своей компетенции обязаны возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления...». Из приведенного текста можно сделать, по крайней мере, следующие выводы: 1) возбуждению уголовного дела предшествует обнаружение признаков преступления; 2) обнаружение признаков преступления предопределяет обязательное возбуждение уголовного дела; 3)возбуждение уголовного дела выражается в определенном действии, каком, законодатель не пояснял; 4) возбуждение уголовного дела является обязанностью указанных субъектов уголовного процесса.
Понятие и сущность дознания в российском уголовном процессе
Теоретические, правовые и организационные проблемы дознания активно обсуждаются в юридической литературе на протяжении многих десятилетий. В начале 70-х годов прошлого века актуальные проблемы дознания на примере органов милиции были поставлены и рассмотрены Ю.Н. Бел Озеровым, В.Е. Чугуновым, А.А. Чувилевым. Подготовленная и опубликованная ими работа так и называлась — «Дознание в органах милиции и его проблемы»1.
В последующие годы интерес к проблемам дознания в среде ученых-процессуалистов не ослабел. Им было посвящено значительное число монографий, учебных пособий, статей, диссертаций, и содержание некоторых из них нами будет проанализировано ниже. В период подготовки нового уголовно-процессуального законодательства вопросы правового регулирования дознания также привлекли повышенное внимание как разработчиков проекта УПК РФ, так и юристов — теоретиков, практиков.
Принятие УПК РФ не сняло, как ожидалось, остроты надлежащей законодательной регламентации производства дознания. Данная форма расследования преступлений вызвала оживленную дискуссию на страницах юридической печати, поскольку многие принципиальные вопросы дознания решены законодателем недостаточно четко либо оказались вовсе не урегулированными законом.
В ходе дискуссий выяснилось, что среди специалистов нет единства мнений по ключевым, основополагающим понятиям института дознания: о понятии собственно дознания, органа дознания, полномочиях дознавателя, соотношении дознания с другими предусмотренными законом формами реагирования на преступления — предварительным следствием, оперативно-розыскной и административной деятельностью милиции. Это обусловливает необходимость и целесообразность обсуждения указанных вопросов.
«Словарь русского языка» СИ. Ожегова определяет «дознание» как предварительное административное расследование. «Дознавать» означает «допытываться, узнавать, разузнавать, разведывать, доведываться, разыскивать, подходить розыском, осведомляться»3; «точно разузнать, удостовериться в чем-нибудь»4; «выведать, выяснить»5. Действительно, дознание возникло в прошлом именно как административная деятельность полиции на первоначальном этапе досудебного производства, которая осуществлялась не по процессуальным правилам, обязательным только для производства предварительного следствия.
Далеко не всегда в «необъятной» России следователь как орган расследования по не зависящим от него причинам мог оказаться на месте происшествия и неотложно приступить к производству по уголовному делу. Так, участки, обслуживаемые первыми судебными следователями, введенные в России в 1860 г., были весьма обширными, что, с учетом примитивных средств передвижения, не позволяло своевременно произвести неотложные следственные действия. Даже по делам об убийствах осмотры места происшествия и судебно-медицинские исследования трупов проводились в срок свыше 10 суток со времени совершения преступления1.
Именно для разрешения подобных ситуаций в основном полицейскими чинами производилось дознание, понятие и природу которого профессор Петербургского университета Н.Н. Розин определял как «меры, принимаемые указанными в законе органами, для установления по «горячим следам» события преступного деяния, его намечающихся юридических черт и предполагаемого его виновника», отличая его от предварительного следствия «юридическим характером, качеством, глубиной и обширностью собираемых им данных и, с другой стороны, — органами его производства, поводом, поряд ком и объемом мер, представленных законом органами дознания»2.
Согласно ст. 250 Устава уголовного судопроизводства (УУС) полиция немедленно или «никак не позднее суток» обязана была сообщить судебному следователю или прокурору о всяком проступке или преступлении. Если же этих должностных лиц не оказывалось на месте, полиция заменяла следователя и имела право произвести судебное дознание, не терпящее отлагательства: осмотр, обыск, выемку и др. Аналогичное право полиция осуществляла и при условии неотложности своих действий: когда обнаруживала только что совершившееся или совершающееся преступление, а также когда следы обнаруженного преступления могли быть утрачены до прибытия на место происшествия следователя (ст.ст. 252-258 УУС). В соответствии со ст. 255 УУС, «произведенное дознание полиция передает судебному следователю, которому впоследствии сообщает и все дополнительные сведения, собранные ею по тому же предмету. Передавая дознание следователю, полиция доносит о том прокурору или его товарищу».
