Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИЙСКОМ И ЗАРУБЕЖНОМ ОПЫТЕ 18
ГЛАВА 2. ПОЛИТИКО-ИНСТИТУЦИОНАЖНЫЙ АСПЕКТ
АНАЛИЗА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ 56
ГЛАВА 3. ИНСТИТУТ КАДРОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ 111
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152
БИБЛИОГРАФИЯ 159
ПРИЛОЖЕНИЯ 175
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В современной России все более актуализируются вопросы качества деятельности государственных институтов и эффективности государственного и муниципального управления. В этих целях ведется подготовка административной реформы. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом» . Отчасти такого рода негативные характеристики обусловлены сохранившейся преемственностью с традициями позднесоветского периода, связанного с разрастанием бюрократии, снижением государственного контроля за выполнением принимаемых решений и «приватизацией» бюрократическим аппаратом государственных институтов, переключением возможностей государственных структур на реализацию частных интересов бюрократических слоев.
Отчасти перечисленные аномалии в деятельности государственного аппарата были усугублены в последующий период ельцинских реформ и формирования новой социально-экономической и политической системы России. Процессы приватизации, создания рыночных отношений, перехода к новой конституционной и нормативно-правовой базе были восприняты значительной частью административно-политической элиты и чиновничеством как возможность приумножить собственные экономические и личностные возможности и притязания с помощью ресурсов государства. Это привело к гигантскому разрастанию коррупции, «телефонного права», падению исполнительской дисциплины чиновничества и формированию ситуативного стиля в подходе к решению государственных задач. Как подчеркнул Президент страны в Послании 2002 г. Федеральному Собранию РФ, «Нынешние функ-
Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. России надо быть сильной и конкурентоспособной // Российская газета. 2002. 19 апреля. № 19. С.4-7. ции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость»1.
К этому стоит добавить, что неэффективность действий государственного аппарата и чиновничества в современных условиях не только тормозит реализацию перспективных проектов внутри страны, но и ведет к утере внешнеполитического веса и влияния России в современном мире.
Это и обусловило не только постановку проблемы реформы системы государственного управления в соответствии со стратегическими задачами государственного и общественного развития России, но и обновления принципов и методов работы государственной службы, включая подбор, продвижение, повышение действенности работы чиновников.
Последнее связано с задачами обновления системы государственной кадровой политики. Основная проблема, стоящая в этой области: сделать деятельность институтов государственной и местной власти адекватной новым условиям России. В решении данных задач на первом этапе наиболее актуальны вопросы институциональных преобразований: реформирования уже сложившихся административных структур и нормативно-правовой базы их деятельности, которые формировались в начале 90-х годов для решения политических задач переходного периода. В настоящее время наиболее актуальны вопросы эффективного управленческого обеспечения функционирования новой социально-политической системы, что требует как выявления «остаточных» управленческих структур прежней системы, так и анализа причин неэффективности новых их «узлов» и внесения в них соответствующих коррективов.
Политическая значимость формирования государственной кадровой политики состоит также в том, что в этом процессе главенствующая роль принадлежит государству. Оно же выступает основным заказчиком, основ- 1 Путин В.В. Указ. соч. С.4-7. ным потребителем и основным институтом государственной кадровой политики.
Значимость государственной кадровой политики возрастает в связи с новой ролью субъектов Российской Федерации. В настоящее время они обладают огромными правами в решении политических и социально-экономических задач. При этом они самостоятельно организуют свою государственную службу, что порождает большое разнообразие форм и методов реализации закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Пока государственный аппарат к этому недостаточно готов. Зачастую еще отмечается ориентация значительной части государственных служащих на удовлетворение их собственных интересов. Граждане чувствуют недостаток внимания и тактичности со стороны органов государственной власти.
Степень разработанности темы
Несмотря на возрастающее внимание отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области государственной службы имеется еще немало нерешенных методологических, теоретических и практических вопросов. Прежде всего, это касается политических и институциональных аспектов государственной кадровой политики в современных условиях.
Вопросам института государственной кадровой политики уже давно отводится серьезное внимание в политических науках. В научной литературе исследование государственной службы как института стало осуществляться в рамках классической модели Вебера-Вильсона в американской административной науке. В последующем они были развиты и дополнены поведенческим подходом усилиями Д.Валдо, В.Острома, Г.Саймона, П.Блау, М.Крозье и других зарубежных исследователей1.
В отечественной литературе исследования кадровой политики советского периода велись в рамках идеократической модели государственного
См.: Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 23-26. управления и государственной службы. В этой связи они требуют внимательного изучения и поиска возможностей корректного переноса на современные условия. Скорее всего это может касаться лишь отдельных технологий кадровой работы. В наше время значительный вклад в обоснование сущности государственной службы внесли А.И. Елистратов, И.И. Евтихиев, В.И. Курилов, В.Н. Скобелкин, Г.В. Мальцев и др.
На формирование авторской концепции становления и развития государственной кадровой политики оказали существенное влияние работы Ю.Н.Старилова, К.И.Варламова, Т.Ю.Базарова, М.Восленского, Н.И.Глазуновой, В.Г.Игнатова, А.В.Понеделкова, А.М.Старостина, В.С.Карпичева.
Реформирование современной системы государственного управления Российской Федерации затрагивает важнейшие ее институты, которые непосредственно связаны с деятельностью человека как в демократическом обществе в целом, так и в самих институтах современного государства.
Существенный поворот к человеку и переходу к современным моделям государственного управления в демократических условиях в нашей стране начал просматриваться с конца 2000 года. Поэтому понадобились теоретические обоснования для корректировки курса реформ, включая и административную. Этой научной основой в государственном строительстве, разработке механизмов государственного управления и, в частности, государственной и муниципальной службы является концепция государственной кадровой политики.
Основные теоретические подходы к современному пониманию института кадровой политики содержатся в исследованиях А.И. Турчинова, Е.И. Голубевой, В.Н. Козбаненко, В.Я. Ермакова, И.А. Ивлева, В.И. Лукьяненко,
П.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, Н.Н. Пищулина, В.Г. Попова, В.А. Сулемова, Д.П. Зеркина, Г.П. Зинченко1.
К настоящему времени сформировались два основных направления в научной трактовке сущности, содержания и методики исследования этих институтов - политико-правовое и социологическое. К первому направлению относятся исследования Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова2. Определенный вклад в разработку проблем государственной кадровой политики на региональном уровне внесли ученые Северо-Кавказской академии государственной службы: В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, А.К. Агапонов, И.Н. Сидоренко, Г.П. Зинченко, В.Д. Лысенко и др. Здесь разработка проблем кадровой политики ведется в политико-институциональном ключе.
Второе направление разрабатывалось учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы В.Д. Гражданом, B.C. Карпичевым, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытовым, К.О. Магомедовым, В.П. Мельниковым, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотским, В.Л. Романовым, В.М. Соколовым, А.И. Турчиновым и другими4. Прежде всего данные авторы ориентируются на институционально-социологический аспект исследования проблемы. ' Государственная служба в России: проблемы становления. М., 1993.; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000.; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников. Ростов н/Д, 2000.; Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000. и др. 2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999.; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996.; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996.; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. J См.: Современная государственная кадровая политика и ее реализация на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 2000.; Государственная кадровая политика и технологии ее реализации. Ростов н/Д, 2001.; Проблемы развития и реализации кадровой политики // Совершенствование государственной и муниципальной службы Ставропольского края. Ростов н/Д -Пятигорск, 2002.; Кадровая составляющая в системе взаимодействия уровней власти и проблемы повышения эффективности использования кадрового потенциала в Южном федеральном округе. Ростов н/Д, 2002. Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова - Ростов н/Д., 1998.; Карпичев B.C. Социальный вектор государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997.; Охотский Е.В., Романов В.Л., Соколов В.М. и др. Административная этика / Под ред. В.Л.Романова - М., 1999.; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба России: исторический опыт организации и современность. М., 2000.
В данной диссертационной работе мы ставим целью проанализировать в рамках политико-институционального подхода формирование государственной кадровой политики в процессе трансформации идеократической социально-политической системы России в демократическую.
В соответствии с этой общей целью нами в процессе исследования следующие научные задачи: на основе анализа теоретических концепций государственной службы и государственной кадровой политики, нашедших отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых обосновать категорию государственной службы как конкретно-исторического политического института и обозначить место государственной кадровой политики в системе институтов государственной власти; выявить основные модели государственной кадровой политики на государственной службе с учетом зарубежного и отечественного опыта государственного строительства; руководствуясь структурно-функциональным подходом, выявить содержание политико-институциональных основ современной государственной кадровой политики в демократических условиях и дать характеристику их основным структурным элементам; основываясь на анализе механизма формирования института государственной службы в России, оценить современное состояние государственной кадровой политики и уровень ее соответствия социально-политическим реалиям нашего времени; определить противоречия, возникающие при формировании государственной службы современного типа и государственной кадровой политики и наметить возможные пути их решения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; проанализировать потенциально возможные направления самостоятельной кадровой деятельности органов исполнительной власти на уровне субъектов Федерации и выявить на этой основе наиболее эффективные кад-роведческие технологии и методы кадровой работы.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются общие преобразовательные процессы становления государственной службы и государственной кадровой политики в современной России. Предметом - институциональный аспект формирования государственной кадровой политики на уровне субъекта Федерации (на примере Ростовской области).
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классической и современной научной литературе, программные и прогнозные разработки, законодательные акты, нормативно-методические документы, материалы научных конференций по этой проблеме.
Эффективным подходом к познанию кадровых процессов и отношений выступают принципы объективности, системности, цельности, историзма, методов структурно-функционального анализа, законов формальной логики.
Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения общенаучных методов: сравнительного анализа, научного обобщения, моделирования, классификации, историзма, а также структурно-функционального и системного подходов.
Заметной вехой на пути специального исследования организации бюрократического типа стали работы М. Вебера, заложившего основы рациональной бюрократии1, и В. Вильсона, основоположника административисти-ки , а также последующие работы, связанные с развитием теории административно-государственного управления как самостоятельного научного на- 1 Weber М. The Theory of Social and Economic Organization. N.-Y., Oxford Univ. Press. 1946. 2 Wilson W. The Study of administration // Political Science Quarterly 2. 1987. June. правления1, связанные с трудами А. Лоутона, Э. Роуза, М. Крозье, К. Поппе-ра, Л. Мизеса, Д. Гэлбрейта, П. Файерабенда, Ф. Хайека, М. Мескона и др.2
Названные работы выполнены в рамках политико-институционального подхода, современные требования которого использованы нами при построении общей стратегии и плана исследования .
Заслуживает внимания и такой концептуальный аспект, как рассмотрение кадров государственной службы одновременно как объекта и субъекта управления, причем объем правовой и управленческой субъективности у чиновников разных уровней не одинаков.
Важной предпосылкой научного анализа состояния институтов государственной кадровой политики стало творческое использование и взаимообогащение методологии и теории кадроведения, как новой, еще формирующейся отрасли научного знания. Именно общенаучная методология, как система принципов и методов познания социальных явлений, позволила в изучении состояния кадров осознать социальную детерминированность государственной кадровой политики, протекающих в государственной службе кадровых процессов и складывающихся кадровых отношений, и в то же время субъективный характер их проявления и реализации в выборе механизмов, форм, технологий4.
При анализе институтов государственной кадровой политики нами были также использованы наиболее значимые, уже признанные многими иссле-
См. подробнее: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.
Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.; Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990.; Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992.; Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М, 1993.; Файерабенд П. Избранные труды по методологии науки. М., 1986.; Крозье М. Чиновник // Социологические исследования. 1998. №6; Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993.; Мескон М.Х. и др. Основы менеджмента. М., 1992.; Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. М., 1992.; Гэлбрейт Д.К. Анатомия власти // Власть. 1994. №1. J См.: Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления. М, 1999.
См.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1998.; Хентце И. Теория управления кадрами в рыночной экономике. М., 1997.; Травин В.В., Дятлов B.A. Основы кадрового менеджмента. М., 1995. дователями и практиками теоретические положения о природе, сути, принципах формирования и функционирования государственной службы, ее кадрового обеспечения.
Названные методы использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач.
В качестве эмпирической базы диссертационного исследования выступают обобщенные данные государственной и муниципальной статистики, сведения, содержащиеся в нормативных документах, фактический материал, нашедший отражение в монографиях и периодической печати, аналитические обзоры и справки, отражающие практику работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации из текущего архива Южного федерального округа, а также личный опыт работы диссертанта в Администрации Ростовской области.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна
В диссертации на монографическом уровне формируется научная концепция политико-институциональных аспектов государственной кадровой политики в современных условиях, в системном виде исследуется практика деятельности органов исполнительной власти в формировании новых подходов к работе с кадрами. Впервые производится комплексное исследование практики кадровой работы Администрации Ростовской области за период с 1997 по 2002 гг.
В исследовании: - выделены основные институциональные модели государственной кадровой политики: автократическая, идеократическая, демократическая; показана незавершенность с точки зрения структурно-институционального и функционального признаков преобразований государственной кадровой политики современной России. В результате не прошедшей переориентации государственной политики с задач реформ на задачи управления стабилизации и развития новой социально-политической системы она оказалась не вполне соответствующей новым политическим реалиям; выявлено, что государственная кадровая политика в современной России институционально не завершена на федеральном уровне, не скоординирована на региональном, не обеспечена ресурсно на местном; поуровневый анализ государственной кадровой политики России показывает неполноту реализации принципа децентрализации. В результате региональные и местные кадровые органы не реализуют собственную кадровую политику, скоординированную с федеральным уровнем, а чаще ограничиваются мерами кадровой работы и ситуативным подходом. На региональном и местном уровне доминируют принципы «командного подхода», являющиеся разновидностью автократической кадровой политики; институциональный аспект государственной кадровой политики проанализирован с точки зрения ее функциональной полноты, реализуемой в основных кадровых технологиях; в качестве существенного институционального признака установлена роль полноты нормативно-правовой базы в обеспечении государственной кадровой политики; продемонстрирована действенность программно-целевого подхода к реализации государственной кадровой политики на разных ее уровнях (разработка концепций, программ кадровой политики, упорядочения нормативно-правового поля, ресурсное обеспечение); - проанализированы результаты 5-летнего опыта экспериментальной работы Ростовской области по кадровому программированию в системе ре гионального управления.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Анализ исторического развития институтов государственной службы и кадровой политики и сравнительное изучение зарубежной и отечественной практики позволяют выделить следующие основные модели института госу- дарственной кадровой политики: автократическую (ориентированную на требования политического лидера, государственного руководителя); идео-кратическую (ориентированную на принципы и ориентиры государственной идеологии); демократическую (выстраиваемую в соответствии с ценностями гражданского общества).
В 90-е годы XX в. в России заложены начальные основы государственного института кадровой политики демократического типа, пришедшего на смену институту кадровой политики, осуществляемой в рамках советской государственно-партийной системы идеократического типа. Основные признаки демократической кадровой политики (открытость, прозрачность, мери-тократичность, компетентность, гражданская ориентация, гуманизм и др.), в силу переходности периода реформ оказались не полностью реализованы. Поэтому к концу 90-х годов российская система государственной кадровой политики носила черты смешанной модели автократии и демократии, и обнаружилась ее неполная адекватность требованиям новой социально-политической системы.
Основным субъектом кадрового обеспечения органов государственной власти является его руководство и специализированная служба кадров. На всех уровнях органов государственной власти служба кадров призвана активизировать деятельность руководства этого органа по формированию высококвалифицированного, стабильного аппарата, способного обеспечить выполнение определенных законом задач, функций и полномочий органа власти. В современных российских условиях процесс институциализации органов кадровой политики не завершен на федеральном уровне, не скоординирован на региональном, не обеспечен ресурсно на местном.
Анализ практики работы кадровых служб (отделов кадров) государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления показывает, что понятия «кадровая политика» и «кадровая работа» на уровне субъекта Федерации не идентичны, каждое из них имеет свои признаки и со- держание. В результате нереализованного принципа децентрализации происходит подмена «кадровой политики» «кадровой работой», а сложившаяся на этом уровне система ориентирована на решение ситуативных задач, а ее организации выполняют преимущественно вспомогательные задачи организационно-технического характера, часто решают только оформительские, регистрирующие, документационные функции. Зачастую свою деятельность кадровые службы сводят к делопроизводству.
Региональные и местные организации сегодня не сориентированы на формирование собственной кадровой политики, управление карьерным продвижением государственных и муниципальных служащих, решение проблем совершенствования стиля работников, их социальной защищенности и других вопросов, входящих в компетенцию институтов кадровой политики демократического типа.
5. Одним из основных аспектов институциональной сформированности государственной кадровой политики выступает функциональная полнота, проявляющаяся в реализуемой системе кадровых технологий.
Приоритетными направлениями кадровой работы, реализующими эти технологии, выступают: внедрение демократической (открытой) системы поиска и отбора работников службы кадров и самих служащих; обеспечение устойчивого профессионального обучения работников; планирование карьеры; формирование кадрового резерва; функционирование центров оценки; совершенствование системы социальной защиты.
6. Существенным аспектом институциональной сформированности го сударственной кадровой политики выступает завершенность ее нормативно- правовой базы. Анализ ее современного состояния в Российской Федерации позволяет выявить широкий спектр вопросов, нуждающихся в дополнитель- ном правовом регулировании. Здесь выделяются в первую очередь те признаки, которые свидетельствуют о государственной природе института кадровой политики, а именно: недостаточность системы правовых актов, вытекающих из Конституции РФ, и положений самой Конституции, а также неполнота правовой базы на разных уровнях системы органов государственной власти.
Особое значение в этом плане имеют вопросы оптимального соотношения самостоятельности центра и самостоятельности субъектов Федерации, сложность которых предопределена неоднозначным законодательным закреплением и доктринальным обоснованием.
7. Механизмом реализации организационного и правового единства на разных уровнях (федеральном, региональном, местном) выступают скоординированные концепции и программы кадровой политики, вписывающиеся в упорядоченное нормативно-правовое поле и подкрепленные соответствующими ресурсами.
Принципы открытости, компетентности, меритократии получают полную реализацию при отсутствии блокирующих механизмов при переходе от уровня к уровню или при перемещениях в различные виды государственной службы.
Современная государственная кадровая политика требует также иного качества внутриорганизационных институтов. Сегодня даже в детерминистических процессах жестко централизованное управление невозможно, оно вынуждено уступать место инновационному управлению.
Способность и возможность государственной кадровой политики продуцировать государственных служащих, прогрессивные общественные культурные идеалы, ценности и цели обеспечиваются ее развитием на новом теоретико-методологическом фундаменте и институционализацией новых управленческих структур и технологий.
8. Анализ пятилетнего опыта институционального строительства государственной кадровой политики на региональном уровне (опыт Ростовской области) показал плодотворность подходов, основанных на программно-целевом подходе (концепции и программы кадровой политики в системе региональной госслужбы и отраслевом управлении). Эксперимент в области кадрового программирования свидетельствует о его эффективности на уровне организационных показателей и социальных индикаторов регионального управления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный характер и прикладную направленность и решает задачи, связанные со смежными науками (государственным управлением, политическим управлением, социологией) и отраслями законодательства (административного, муниципального, гражданского, трудового и т.д.).
Положения, выводы и рекомендации способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в реализации принципов государственной кадровой политики. Это расширяет возможность для дальнейших исследований рассматриваемой области, а также использования в практической деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации при разработке отраслевых концепций кадровой политики. Материалы исследования могут быть также использованы в процессе преподавания в высшей школе курсов: «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Государственная кадровая политика».
Апробация результатов исследования осуществлена в 7 научных работах, докладах и сообщениях по теме работы, с которыми диссертант выступал на научно-практических конференциях: - «Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России», март 1998 г., г.Ростов-на-Дону; - «Ценностные основания государственной власти и управления России на рубеже веков», апрель 2000 г., г.Ростов-на-Дону, г.Пятигорск; «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федеральных, региональных и местных уровней в современной России», июнь 2001 г., г.Ростов-на-Дону; «Проблемы развития и реализации кадровой политики, совершенствования государственной и муниципальной службы в Ставропольском крае», февраль-март 2002 г., г.Пятигорск; «Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии)», апрель 2002 г.; при проведении занятий постоянно действующих научно-методических семинаров «Государственная кадровая политика в современных условиях» в Администрации Ростовской области с руководителями кадровых служб органов исполнительной власти.
Структура и основное содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных законодательных, монографических, справочных и иных источников и четырех приложений, что позволяет последовательно рассмотреть теоретические и практические аспекты темы исследования.
