Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты исследования государственной политики 23
1.1 Государственная политика: сущность, содержание и основные компоненты анализа 23
1.2 Политика содействия занятости молодежи в системе государственной молодежной политики 38
2 Государственная политика содействия занятости молодежи в РФ: формирование, современное состояние и проблемы 47
2.1 Сущность, этапы и технологии государственной политики содействия занятости молодежи в СССР 47
2.2 Современное состояние и проблемы государственной политики содействия занятости молодежи в России 75
3 Государственная политика содействия занятости молодежи в субъектах РФ (на материалах Краснодарского края) 104
3.1 Направления, институты и технологии реализации государственной политики содействия занятости молодежи 104
3.2 Основные результаты и современные проблемы государственной политики содействия занятости молодежи 121
Заключение 155
Библиографический список
- Политика содействия занятости молодежи в системе государственной молодежной политики
- Современное состояние и проблемы государственной политики содействия занятости молодежи в России
- Направления, институты и технологии реализации государственной политики содействия занятости молодежи
- Основные результаты и современные проблемы государственной политики содействия занятости молодежи
Политика содействия занятости молодежи в системе государственной молодежной политики
Мы также использовали подход Л.В. Сморгунова к определению основных видов компонентов государственной политики: субстанционального, человеческого, институционального, процессуального и духовного компонентов. В частности, в работе рассматривается власть и ее инфраструктура как субстанциональный компонент государственной политики содействия занятости молодежи; социальные субъекты, в первую очередь, молодежь - как человеческий компонент политики; федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ и нормативная основа их деятельности как институциональный компонент политики; механизм и технологии выработки и реализации политических решений в области занятости молодежи как процессуальный компонент политики занятости; социокультурные аспекты реализации государственной политики - как ее духовный компонент.
Вторая концепция, которая составляет методологическую основу исследования - гуманистическая концепция молодежной политики И.М. Ильинского. Она привлекательна тем, что молодежь в ней рассматривается как субъект молодежной политики. Развитие личности молодежи, самоорганизация, самореализация, самовыражение молодого поколения имеют первостепенное значение. Молодежная политика как совокупность теоретических представлений о роли молодежи в обществе и деятельность государства и социальных институтов по реализации этих положений, по мнению автора, выступает механизмом регулирования отношений между поколениями, и в целях развития общества. Важным аспектом концепции И.М. Ильинского является предлагаемый им принцип субъектности. Для нашего исследования важно, что молодежная политика рассматривается как сложная система, в которой может быть несколько субъектов реализации и, соответственно, несколько типов этой политики: государственной и негосударственной молодежной политики2.
Теоретические концепции Л.В. Сморгунова и И.М. Ильинского позволяют определить место государственной политики содействия занятости молодежи в
Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. М., 2006. С. 67. Луков, В. А. Ильинский: гуманистическая концепция молодежи // Знание. Понимание. Умение. 2006. № 2. С. 48-59. системе внутренней политики государства с учетом особенностей социальной группы, на удовлетворение интересов которой направлена эта политика, а также провести политологический анализ ее институциональной структуры, механизмов и технологий.
В работе использованы общенаучные методы исследования: - системный анализ для рассмотрения государственной молодежной политики, политики содействия занятости молодежи как целостной системы, состоящей из неотъемлемых компонентов - субстанционального, социального, институционального, процессуального и духовного; - кросс-темпоральный анализ для исследования общего и особенного в системе государственной политики содействия занятости молодежи в СССР и современной России; - институциональный анализ для изучения институтов, с помощью которых осуществляется государственная политика занятости молодежи в РФ на разных уровнях государственной власти. Эмпирическую базу исследования составили: - нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной молодежной политики и государственной политики содействия занятости молодежи; - официальные документы федеральных и региональных органов власти по вопросам занятости молодежи, в том числе стратегии социально-экономического развития федеральных округов Российской Федерации; - другие официальные документы и материалы, представленные на официальных сайтах исполнительных и представительных органов государственной власти РФ и ее субъектов; - аналитические и статистические материалы о молодежной политике и занятости молодежи (Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ, обследования населения по проблемам занятости Росстата, ежегодные отчеты о деятельности Федеральной службы по труду и занятости, государственные доклады о положении детей и молодежи в России и др.). Основным методом анализа эмпирической базы в работе стал традиционный анализ документов. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что: - обоснована необходимость использования концепции государственной политики Л.В. Сморгунова и гуманистической концепции государственной молодежной политики И.М. Ильинского для анализа государственной политики содействия занятости молодежи; - определено место государственной политики содействия занятости молодежи как части социальной и молодежной политики в системе внутренней политики РФ; - описана и проанализирована институциональная структура государственной политики содействия занятости молодежи в России на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации, как часть системы социальной и молодежной политики, взаимодействующая с институтами общественной молодежной политики; - выявлены общие черты и особенности институциональной структуры, содержания, технологий, а также проблемы реализации государственной политики содействия занятости молодежи на разных этапах развития российского государства в XX - начале XXI вв.; - проанализирована система, технологии и особенности государственной политики содействия занятости молодежи в субъектах федерации на материалах Краснодарского края.
Современное состояние и проблемы государственной политики содействия занятости молодежи в России
В 1940 году был установлен запрет на увольнение по собственному желанию и на перевод в другое предприятие1. Такое увольнение допускалось с разрешения директора предприятия или начальника учреждения в исключительных случаях: по болезни, при пенсии по старости, зачисление на учебу. За самовольное увольнение предусматривалось строгое наказание -тюремное заключение от 2-х до 4-х месяцев. Увольнение за прогул без уважительных причин отменялось. Вместо него за данное нарушение работники наказывались исправительно-трудовыми работами до 6 месяцев.
В дополнение к Указу о восьмичасовом рабочем дне было принято постановление, в котором разрешалось допускать к сверхурочным и ночным работам на общих основаниях несовершеннолетних, достигших 16-летнего возраста. Для них был предусмотрен отпуск одинаковой продолжительности со всеми рабочими и служащими2.
В 1940 году было признано необходимым обучать городскую и колхозную молодежь производственным профессиям. Для реализации этой цели главное управление трудовых резервов по поручению народного комиссариата труда могли призывать городскую и колхозную молодежь как принудительно путем мобилизации, так и в добровольном порядке для обучения в ремесленных и железнодорожных училищах и в школах фабрично-заводского обучения3. Для этого в городах и районных центрах образовывались комиссии. Правления колхозов должны были снабдить призываемых в училища и школы верхней
О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.06.1940 // Ведомости ВС СССР. 1940. № 20.
О призыве городской и колхозной молодежи в ремесленные училища, железнодорожные училища и школы фабрично-заводского обучения: Постановление СНК СССР № 1852 от 02.10.1940. URL: http://www.lawmix.ru/sssr/15236 одеждой, обувью, двумя сменами белья, продуктами питания, а также предоставить средства передвижения для проезда до железнодорожной станции. Оставление училища по собственному желанию и грубое нарушение дисциплины влекло для учащихся наказание - заключение в трудовые колонии.
Таким образом, меры по комплектованию училищ и школ по мобилизации, централизованный порядок распределения молодых работников независимо от их воли и желания, обязанность отработать после обучения определенный период времени, установление уголовной ответственности за увольнение с работы по своему желанию, переход на работу в другую организацию, самостоятельное оставление училища (школы) прикрепили каждого молодого работника к определенному предприятию, рабочему месту, исключив безработицу, но создав систему принуждения к труду. В официальных документах необходимость таких мер обосновывалась обострением международной обстановки и угрозой войны. В рассматриваемый период особенностью было наличие разных мер материального и морального стимулирования труда. Молодых специалистов обеспечивали жильем, путевками. Передовикам производства присваивались почетные звания, их награждали медалями, устанавливались поощрительные выплаты.
В период Великой Отечественной войны в связи с военной обстановкой была объявлена мобилизация всего трудоспособного населения1. Лица, уклоняющиеся от мобилизации для работы на производстве и строительстве, привлекались к уголовной ответственности и подвергались по приговору народного суда принудительным работам по месту жительства на срок до 1 года.
В послевоенные годы чрезвычайные меры по использованию рабочей силы были отменены. С 1948 года планирование подготовки и распределения выпускников было возложено на Госплан. План междуведомственного распределения молодых специалистов, утверждался вместе с народнохозяйственным планом Советом Министров СССР. Контроль за персональным распределением молодых специалистов всех министерств и
О мобилизации на период военного времени трудоспособного городского населения для работы на производстве и строительстве: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13.02.1942 //Ведомости ВС СССР. 1942. № 6. ведомств был возложен на Министерство высшего образования СССР. Персональное распределение молодых специалистов производилось комиссией, утвержденной министерством или ведомством, в ведении которого находились данные высшие или средние специальные учебные заведения. Руководителям предприятий и учреждений было запрещено принимать молодых специалистов на работу, а руководителям учебных заведений - для продолжения образования без путевок соответствующего министерства (ведомства). Лица, нарушающие указанное правило привлекались к уголовной ответственности. Выпускники должны были отработать на производстве не менее 3-х лет. В течение этого срока руководителям предприятий и учреждений запрещалось использовать молодых специалистов в управленческом аппарате, а также производить их перемещение на работы, не связанные со специальностью, полученной в учебном заведении. За всякое уклонение молодыми специалистами от работы по путевкам министерств они подлежали привлечению к уголовной ответственности на основании Указа СССР от 1940 г., который действовал вплоть до 1989 года.
Использование технологий жесткого командно-административного регулирования позволило мобилизовать трудовые ресурсы для решения сложных социально-экономических, и даже политических задач в этот период. Так, за годы первых пятилеток существенно выросло количество рабочих и служащих, вовлеченных в общественное производство. В 1924-1925 гг. в народном хозяйстве СССР было занято 8,5 млн рабочих и служащих, а в 1935 г. их численность возросла до 24,7 млн. человек. При этом за первое пятилетие с 1924 по 1929 годы это количество увеличилось на 36,8% (с 8,5 млн. чел. до 11,6 млн. чел.), а с 1929 до 1935 годы - на 113,1% (с 11,6 млн. чел. до 24,7 млн. чел.) . Значительную часть вовлеченных в общественное производство составляла молодежь
Направления, институты и технологии реализации государственной политики содействия занятости молодежи
Другой формой временной занятости молодежи в крае является волонтерская деятельность1. Это практическая добровольческая деятельность молодежи по предметному решению общественных проблем, осуществляемая без принуждения и оказывающая социализирующее влияние на субъект деятельности. Добровольческая (волонтерская) деятельность является одним из видов благотворительной деятельности и осуществляется на основании Закона РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» № 35-ФЗ от 7 июля 1995 г. Молодым добровольцем (волонтером) может быть любой молодой человек в возрасте от 14 до 30 лет. Целями молодежной добровольческой (волонтерской) деятельности являются: улучшение благосостояния общества; содействие и помощь волонтерским организациям в достижении их целей и задач; распространение идей и принципов добровольческой (волонтерской) деятельности среди населения; получение необходимого опыта и навыков для реализации собственных идей и проектов. Волонтерская деятельность позволяет решить целый спектр задач. В первую очередь, обучение молодых граждан трудовым навыкам и профессиональная ориентация; самореализация и самоорганизация молодежи; сохранение профессиональных навыков, знаний и компетенций после получения профессионального образования в период временного отсутствия работы, занятости. В период временного отсутствия работы волонтерская деятельность обеспечивает определенный временной формат занятости молодежи.
В крае сложились разнообразные практики волонтерской деятельности: социальное сопровождение лиц, находящихся в учреждениях интернатного типа (детских домах, приютах, домах престарелых и других) и пожилых людей; содействие деятельности органов местного самоуправления; социально-психологическая и юридическая поддержка (молодежные психологические и юридические службы); интеллектуальное развитие (организация и проведение интеллектуальных конкурсов); творческое развитие (организация творческих мероприятий, конкурсов, праздников); социальное краеведение; педагогическое сопровождение (поддержка детей и подростков); донорство; экологическая защита; спортивная, туристическая и военная подготовка; досуговая деятельность (организация свободного времени детей, подростков и молодежи); трудовая помощь (трудовые лагеря и бригады); благотворительные акции по сбору пожертвований; помощь в реставрационных работах; восстановление и уход за воинскими захоронениями погибших в годы Великой Отечественной войны; профилактика правонарушений и работа с лицами, находящимися в социально опасном положении; медицинская помощь (службы милосердия в больницах) и другие направления.
Добровольческая деятельность осуществляется в форме мероприятий и акций; проектов и программ; конференций; круглых столов; фестивалей; конкурсов; лагерей; благотворительных аукционов; индивидуальной добровольческой деятельности и в других формах.
В настоящее время внедряется механизм учета волонтерской деятельности -волонтерские книжки, которые в перспективе могут повлиять на важные для молодого специалиста показатели опыта при приеме на работу.
Таким образом, система государственной политики содействия занятости молодежи в субъекте РФ (Краснодарском крае) включает институциональную структуру учреждений занятости населения и государственной молодежной политики; нормативно-правовое обеспечение деятельности этих учреждений, отражающееся в системе федеральных и региональных нормативно-правовых актов, включая законодательство субъекта и соответствующие программы; а также систему технологий. Основным методом реализации региональной политики содействия занятости молодежи является программно-целевой метод. На уровне субъекта РФ происходит дифференциация групп молодежи и выделение тех категорий, которые нуждаются в адресной поддержке государства. Важным компонентом системы государственной политики содействия занятости молодежи является своевременный анализ ее проблем, к которым мы обратимся в следующем разделе.
Основные проблемы, лежащие в основе оценки эффективности реализуемой в субъекте государственной политики содействия занятости молодежи необходимо в первую очередь следует анализировать, опираясь на результаты, то есть основные показатели социальной и профессиональной самореализации молодежи, удовлетворения ее социальных потребностей, а также потребностей сообщества. Рассмотрим, какие критерии используются для оценки эффективности региональных программ, посредством которых реализуется государственная политика содействия занятости молодежи в регионе.
Регистрируемый рынок труда Краснодарского края в начале 2010 года характеризуется следующими показателями: численность зарегистрированных безработных за январь-февраль выросла на 3,2 тысячи человек, или на 11,4 процента и составила на 1 марта 31,3 тысячи человек; уровень регистрируемой безработицы вырос с 1,1 процента на 1 января до 1,3 процента на 1 марта (на 1 марта 2009 года - 1,2 процента) (в среднем по России - 2,9 процента, Ростовской области - 1,8 процента, Волгоградской области - 3,0 процента); коэффициент напряженности рынка труда (численность незанятых граждан, зарегистрированных в службе занятости населения, в расчете на одну вакансию) составил 0,8 человека (в среднем по России - 3,1 человека, Ростовской области -1,9 человека, Волгоградской области - 3,3 человека). В сельских территориях отмечается нехватка рабочих мест; средняя продолжительность безработицы составляет 5,6 месяца (в среднем по России - 5,5 месяца);средняя заработная плата по заявленным вакансиям составляет 80,5 процента от уровня средней заработной платы по краю (12180 рублей против 15128 рублей).
Увеличивается обращаемость граждан в службу занятости населения края.
В течение 2009 года услуги органов занятости получили 881,0 тысячи человек, что на 19,4 процента больше, чем за 2008 год. В органы службы занятости за 2009 год обратилось за помощью в трудоустройстве 259,9 тысячи человек, что на 25,8 процента больше, чем за 2008 год. Признано безработными 70,3 тысячи человек. По состоянию на 1 марта 2010 года на учете в центрах занятости населения состояло 31,3 тысячи безработных граждан, что на 3,3 процента больше, чем на 1 марта 2009 года (30,3 тысячи человек).
За 2009 год при содействии службы занятости трудоустроено 129,9 тысячи человек, что на 24,2 тысячи человек, или на 23,1 процента больше, чем за 2008 год. В общественных работах приняли участие 48,6 тысячи человек (больше, чем в 2008 году на 23,4 тысячи человек, или на 92,6 процента соответственно).
Эмпирическую базу для анализа ситуации в сфере региональной политики занятости молодежи составили краевые целевые программы, направленные на содействие занятости молодежи: краевая целевая программа содействия занятости населения Краснодарского края1, краевая целевая программа «Молодежь Кубани»2, а также официальные материалы департамента молодежной политики Краснодарского края, отражающие текущую ситуацию 2013-2014 года3.
Основные результаты и современные проблемы государственной политики содействия занятости молодежи
В 2013 году в базу волонтеров было внесено 9050 человек в возрасте от 14 до 30 лет. Столько же получили «Личные книжки волонтеров». По этому направлению деятельности в 2013 году было проведено 2534 мероприятия, в которые были вовлечены 75262 человека (в том числе, 15625 - впервые, 59637 -повторно).
Необходимо отметить, что использование технологий социальной мобилизации, кроме занятости молодежи имеет также и мощный социально-воспитательный эффект.
Если трудовые студенческие отряды, а также добровольческая деятельность - это формы занятости молодежи, которые имели в нашей стране некоторую традицию существования, стимулирование молодежи и вовлечение ее в предпринимательскую деятельность - это форма занятости, которая возникла уже в постсоветской России.
В сфере государственной молодежной политики организатором проектов, связанных с популяризацией молодежного предпринимательства выступает государственное бюджетное учреждение Краснодарского края молодежный центр инновационных технологий «Инвентум». Этим учреждением в 2011 году был реализован комплекс мероприятий в рамках проекта по молодежному предпринимательству за счет средств из федерального бюджета на общую сумму 8 млн. рублей.
Для популяризации предпринимательской деятельности среди молодежи края используются различные технологии информирования. Речь, прежде всего, идет о проведении теле-, радиопрограмм, акций, «круглых столов», а также конкурсов среди начинающих предпринимателей. Так, в Краснодарском крае с марта по июнь 2011 г. проходил Всероссийский конкурс «Молодой предприниматель России - 2011». На рассмотрение были представлены 102 проекта. Победителей определяли по номинациям: «Успешный старт»,
150 «Социально-ответственный бизнес», «Инновационный бизнес», «Молодой мастер бизнеса». В марте 2011 г. проводились выездные презентации в ведущих ВУЗах Краснодара. Делегация Краснодарского края, состоящая из 11 человек, приняла участие в окружном этапе Всероссийского конкурса «Молодой предприниматель России - 2011», который проводился в Ростове-на-Дону. По результатам проведения окружного этапа конкурса представители Краснодарского края заняли первые, вторые и третьи места. Представитель Краснодарского края, победитель окружного этапа конкурса принял участие в финале Всероссийского конкурса «Молодой предприниматель России - 2011» в Москве.
Подводя итог реализации государственной политики содействия занятости молодежи в субъекте РФ, можно говорить о том, что разнообразные технологии, которые сегодня используются для решения проблемы в нашей стране имеют свои преимущества и недостатки.
Программы подготовки кадров более пригодны при ориентации на широкие профессиональные навыки, востребованные на рынке, в сочетании приобретением трудового опыта и услугами занятости. Вместе с тем, эти программы могут приводить скорее к временным, чем постоянным решениям, а при отсутствии адресности могут идти на пользу тем, кто и так более или менее успешен. То есть только обучения наверняка не достаточно для расширения перспектив занятости молодежи.
Информационные технологии в обеспечении занятости (подбор работы, профориентационные услуги, информация о рынке труда) могут помочь молодежи сделать адекватный экономической ситуации выбор и соотнести свои желания с имеющимися возможностями трудоустройства и обучения. Эти меры действительно помогают повысить информированность молодежи о перспективах трудоустройства. Вместе с тем, при отсутствии связи с потребностями рынка труда они могут порождать нереалистичные ожидания, и кроме того, как правило, часто охватывают городскую молодежь и формальный сектор.
Общественные работы и социальные услуги, создающие массовые рабочие места помогают одновременно и решить проблемы части молодежи и удовлетворить отдельные общественные потребности (изменить, улучшить физическую, социальную инфраструктуру, окружающую среду), особенно в сочетании со стратегиями развития региона или местного сообщества и отраслевыми стратегиями развития, в сочетании с обучением могут существенно расширить возможности занятости. Вместе с тем, они имеют достаточно низкие возможности к интеграции в рынок труда, существует опасность того, что молодые работники попадут в порочный круг программ общественных работ, как правило, имеют выраженный тендерный характер, вытесняют организации частного сектора.
Субсидии на создание рабочих мест помогают создавать рабочие места, ориентируясь на конкретные нужды и группы молодежи из неблагополучной социальной среды. Вместе с тем, они подразумевают достаточно высокие непроизводительные затраты и создают рабочие места пока идут субсидии.
Программы содействия развитию предпринимательства могут иметь высокий потенциал в плане занятости и удовлетворять потребности молодых людей, они более эффективны в сочетании с финансовыми и иными услугами, в том числе с наставничеством. Вместе с тем, содействие развитию предпринимательства может порождать эффект вытеснения и достаточно высокий процент неудачных стартов, это существенно ограничивает возможности создания стабильной занятости. Очевидно, что совокупность этих технологий не подходит для молодежи из неблагополучной среды, поскольку требуются определенные связи, опыт, знания и другие активы.
При реализации государственной политики содействия занятости молодежи в субъекте РФ, как видится, следует учитывать ряд тенденций, которые сформулированы Международным Бюро труда на основе анализа оценки результатов реализации программ молодежной занятости в странах Восточной Европы1. Речь идет, прежде всего, о том, что:
