Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ) 15
1.1. Понятие и виды государственно-правовой ответственности 15
1.2. Государственно-правовая ответственность в системе регулирования властных отношений 34
1.3. Авторитет институтов государственной власти в контексте их политико-правовой ответственности 53
Глава 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 82
2.1. Трансформация современной российской государственности и политико-правовая ответственность публичной власти 82
2.2. Институт парламентского контроля как фактор формирования правового государства и гражданского общества в России 100
2.3. Взаимодействие центральной и региональной власти в Российской Федерации: институты федерального вмешательства 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 147
- Понятие и виды государственно-правовой ответственности
- Трансформация современной российской государственности и политико-правовая ответственность публичной власти
- Институт парламентского контроля как фактор формирования правового государства и гражданского общества в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена первоочередными
целями и особенностями современного государственного строительства,
проводимой постсоветским руководством страны институциональной
политики в области публичной власти. Процессы развития институтов власти
в Российской Федерации вызвали необходимость введения в
законодательство соответствующих современному проекту модернизации
механизмов государственно-правовой ответственности субъектов властных
отношений. Масштабы проводимых в стране правовых, политических и
социально-экономических преобразований, направленных на формирование
демократического федеративного государства, предполагают необходимость
возникновения институциональной системы ответственности
государственной и муниципальной власти перед многонациональным народом, населением субъектов РФ, жителями муниципальных образований, а также их представителями и др. Так, наиболее острый практический интерес в последние годы вызывает вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных лиц в системе государственной власти и местного самоуправления, как способе реализации их правовой ответственности перед избирателями за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Кроме этого, имеет теоретическую и практическую значимость, в контексте укрепления конституционной законности и проблемы достижения и сохранения стабильности функционирования институтов публичной власти в России, вопрос об ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным центром, в частности, понимание специфики институтов президентского влияния в региональной правовой политике, правовых механизмов федерального вмешательства и централизованного контроля, вопрос о санкциях в этой области властных отношений и т.д. Тем более что во второй половине 2000 г. в результате
очередной в истории российского государства административной реформы изменилась конфигурация институтов государственной власти, произошел переход к трехуровневой системе управления: между федеральными и региональными институтами власти и управления появились полномочные представители Президента РФ.
В теоретическом плане, институт государственно-правовой ответственности привлекает к себе пристальное внимание специалистов в различных областях юридического знания; теории права и государства, конституционалистов, представителей административного права и др. Эта проблема, но уже в политическом ее измерении решается и многими отечественными политологами. Тем не менее, многие аспекты государственно-правовой ответственности все еще остаются малоисследованными, особенно, когда речь идет о различных деформациях этого политико-правового института, связанных с характерными для транзитивного общества энтропийными проявлениями.
Именно теоретическая и практическая значимость исследования института государственно-правовой ответственности как важнейшего условиях эффективного функционирования механизма государства и побудила диссертанта обратиться к эвристическим возможностям таких научных направлений, как юридическая и этнополитическая конфликтология. С этих позиций, автор рассмотрел генезис и становление института государственно-правовой ответственности не только на федеральном, но и на региональном уровнях, показал их взаимосвязь в российском политико-правовом пространстве.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, связанные с пониманием природы и особенностей правовой и политической ответственности институтов государственной власти привлекают внимание исследователей на протяжении длительного времени. Основы научного поиска были заложены еще в трудах античных мыслителей: Аристотеля, Платона, Сенеки, Цицерона. Однако их идеи носили либо сакрально-
космологический, либо наивно-интуитивный характер и отражали мироустройство древних цивилизаций. В более поздний период проблемы взаимоотношений институтов государственной власти разрабатывались Ж.Боденом, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Т. Гоббсом, К. де Мальбером, Ориу, Ж-Ж. Руссо, Дж. Остиным и другими представителями западной политической, философской и юридической мысли.
Несомненный интерес представляют и исследования российских государствоведов конца XIX - начала XX вв., идеи которых оказывают огромное влияние на современное представление о политической и правовой природе ответственности органов государственной власти и должностных лиц, способах борьбы с различного рода злоупотреблениями и иными незаконными действиями представителей публичной власти. Прежде всего, необходимо выделить работы Н.А. Бердяева, А.Д. Градовского, И.А. Ильина, К.Н. Леонтьева, К.П. Победоносцева, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина и др. Отдельно можно отметить работы русских евразийцев, прежде всего, Н.Н.Алексеева и Н.С. Трубецкого, которые не только подвергали критике политико-правовую позицию большевизма, но и предлагали собственный проект государственного устройства, стремились учитывать особенности национальной правовой и политической культуры.
Среди современных зарубежных исследователей стоит обратить внимание на работы Д. Валадеса, М. Дюверже, Р. Льоренте, В. Меркеля, Дж.Уилсона, А. Шайо, К. Шмитта, Ю. Хабермаса и др.
Немало трудов, посвященных анализу политических, философских, юридических и исторических аспектов государственной власти, правовой ответственности ее институтов, федерализма принадлежит и современным авторам. Прежде всего, необходимо отметить монографические исследования и научные статьи В.А. Ачкасова, М.Н. Афанасьева, П.П.Баранова, Н.А.Бобровой, А.В. Безрукова, В.Ю. Верещагина, Б.В.Грызлова, Н.М.Колосовой, СЕ. Каптерева, Е.В. Ковряковой, А.А.Кондрашева, Н.В. Кочетковой, М. А. Краснова, В.И. Лафитского,
В.Я.Любашица, В.В. Макеева, АЛО. Мордовцева, А.И. Овчинникова, М.И.Пискотина, Л.П. Рассказова, А.С. Сергеева, В.Н. Савина, Р.Ф.
Туровского и др., которые и явились теоретической и методологической основой диссертационного исследования.
Отдельные проблемы государственно-правовой ответственности рассмотрены в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Е.В. Грызуновой, Т.Б.Дмитриевой, А.Н.Домрина, Е.И.Козлова, О.Е. Кутафин, А.А. Кондрашева, А.А.Корнилаева, А.Н. Кокотова, В.А. Кучинского, О.Э. Лейста, Л.А.Окунькова, Ж.И.Овсепян, В.Е. Чиркина, М.Д. Шиндяпиной, Б.С.Эбзеева.
Тем не менее, несмотря на то, что отдельные стороны темы данного диссертационного исследования получили освещение в работах различных исследователей, институт государственно-правовой ответственности и особенности его функционирования в современной России не являлись предметом специального научного исследования. В настоящей диссертационной работе проведено его комплексное изучение.
Объектом диссертационного исследования являются институты публичной власти в период политико-правового реформирования отечественной государственности, а предметом - институциональные формы государственно-правовой ответственности в современной России.
Цель диссертационного исследования - институциональный и конфликтологический анализ функционирования и трансформации государственно-правовой ответственности в рамках постсоветской модернизационной стратегии.
Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
— сформулировать понятие, выделить признаки и виды государственно-правовой ответственности, проанализировать основные теоретико-методологические подходы к исследованию этого института;
определить место и значение государственно-правовой ответственности в системе регулирования властных отношений с учетом национальных политических и юридических реалий;
интерпретировать проблему сохранения авторитета публичной власти как исходной формы легитимации ее институтов в контексте формирования механизма государственно-правовой ответственности;
обосновать институт государственно-правовой ответственности в качестве одного из важнейших условий легитимации власти;
выявить и систематизировать структурные элементы и закономерности постсоветской институциональной политики в сфере правовой ответственности государственной власти в условиях транзитивного общества;
на основе анализа зарубежного опыта, российской нормативно-правовой базы и современной практики дать характеристику институтам парламентского контроля и парламентской ответственности правительства, рассмотреть особенности отрешения от должности в постсоветской России;
оценить значимость, состояние и перспективы развития института и правовых механизмов федерального вмешательства в контексте отечественного государственно-правового строительства и федеративной трансформации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Выделены теоретико-методологические особенности и ориентиры институционального измерения государственно-правовой ответственности, представлено ее определение в качестве целостного политико-юридического явления, включающего позитивный и негативный аспекты.
Определено значение государственно-правовой ответственности как важнейшего условия эффективного функционирования институтов
публичной власти, обоснованы ее стимулирующая и превентивная (в плане предупреждения неправомерного поведения должностных лиц) роль.
Обоснована необходимость преодоления узкого понимания публичной легитимации как односторонней «доверительности» без учета культурно-исторических и институциональных особенностей, обусловливающих взаимную политико-правовую ответственность институтов государственной власти и гражданского общества.
Исходя из смысловых контекстов категории «легитимность» и авторитета публичной власти как ее исходной формы, государственно-правовая ответственность определена в качестве институционального фактора, влияющего на признание гражданами имеющих место формы организации власти и методов ее осуществления.
Установлены основные закономерности институционализации политико-правовой ответственности государственной власти на федеральном и региональном уровнях в контексте трансформации постсоветской российской государственности.
Институт парламентского контроля определен как значимый в условиях политической нестабильности способ обеспечения ответственности исполнительной -власти перед представительным и законодательным органом Российской Федерации, важный элемент механизма представительной демократии.
Выявлена взаимосвязь функционирования институтов федеральной интервенции и государственно-правовой ответственности региональной власти в современной России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Государственно-правовая ответственность - это ответственность органов
государственной власти и должностных лиц за соответствие
(проспективный, позитивный аспект) или несоответствие
(ретроспективный, негативный аспект) их деятельности полученному от
носителя суверенитета и единственного источника власти мандата
доверия, которую они несут в рамках национального или международного
политико-правового пространства. Государственно-правовая
ответственность является одним из факторов, влияющих на эффективность и направленность функционирования институтов публичной власти, что особенно важно в условиях поиска стратегии устойчивого политического и социально-экономического развития.
В структурном и содержательном плане институт государственно-правовой ответственности определяется взаимодействием следующих элементов: а) конститутивного, устанавливающего порядок возникновения органа государственной власти (должностного лица) и, соответственно, его первичный (выборный) или вторичный (формируется или назначается первичным) характер, место и роль в государственном аппарате; б) фунщионалъного, проистекающего из определения цели и задач конкретного государственного органа, наделения его необходимыми полномочиями, за надлежащую реализацию которых он и несет ответственность, и включающего механизм легального разграничения полномочий органов на различных уровнях осуществления власти; в) персонального, предполагающего индивидуальную политико-правовую ответственность представителей властных структур, как на федеральном, так и на региональном уровне за выполнение работником определенного ему (каким-либо видом нормативного акта) круга дел в рамках имеющихся властных полномочий.
Институт публично-правовой ответственности включает политические и правовые меры воздействия на деятельность властных структур и по своему регулятивному (объекту и объективной стороне) и отраслевому потенциалу шире государственно-правовой ответственности Институциональные субъекты публично-правовой и государственно-правовой ответственности несут ее перед народом, гражданином, населением определенной территории (субъекта Федерации и т.п.),
государством и др. К видам государственно-правовой ответственности следует отнести конституционную (как наиболее тесно соприкасающуюся с политической и моральной ответственностью), федеративную (связанную с политико-правовым механизмом и институтами федерального вмешательства и централизованного контроля) и международно-правовую ответственность.
Авторитетное полномочие власти основано на легитимности публичных (властных) институтов, которая включает следующие компоненты: а) мнение народа (или, по крайней мере, большинства граждан) о законности и правомерности данной власти; б) политическую культуру, ценности и приоритеты властных элит (в диапазоне от консерватизма до революционности); в) функционирующий и признаваемый большинством населения государства механизм политико-правовой ответственности властных структур перед народом (нацией, институтами гражданского общества, отдельным человеком), который может действительно иметь место либо декларироваться, представлять собой имитационный институциональный дизайн, зафиксированный на нормативно-правовом уровне, но в действительности не функционирующий вследствие серьезных политико-правовых, экономических или духовно-нравственных деформаций. Имитация института публично-правовой ответственности органов власти характерна не только для авторитарных или тоталитарных политических режимов, но обнаруживает себя и в условиях перехода к демократической государственности, например, в случаях установления олигархической или бюрократической модели национального развития.
Становление института государственно-правовой ответственности в условиях модернизации отечественной государственности обусловлено политическими, юридическими и экономическими особенностями постсоветского периода: а) к числу общих социально-историческим закономерностей относится высокая степень неустойчивости развития правовых, политических и экономических отношений, обусловленная
поспешным «импортом» многих западных институтов (президентства, импичмента, омбудсмана, федеральной интервенции и др.), кризисом доверия общества по отношению к публичной власти; б) к специальным политико-правовым закономерностям генезиса, развития и функционирования этого института относятся, во-первых, имеющая свои истоки в советской политической и юридической практиках убежденность в отрицательном влиянии института государственно-правовой ответственности на авторитет властных структур; во-вторых, неизбежное разрушение законности и правового порядка, в том числе и в системе властных отношений, свойственное реализации проекта правового государства в постсоветский период (тоталитарный режим может трансформироваться в демократический только через период полицейского государства); в третьих, характерное для второй половины XX в. расширение сферы государственно-правового вмешательства в общественные (политические, экономические и др.) процессы, в рамках которого деление системы права на публичные и частные отрасли становиться все более и более условным (в гражданском, торговом, семейном праве появляются элементы публично-правового регулирования и т.д.). 6. Государственно-правовая ответственность главы государства и исполнительной власти в правовом демократическом государстве, во многом, определяется уровнем развитием, эффективностью функционирования и спецификой содержания института парламентского контроля. В российском законодательстве, а также в Регламенте Государственной Думы от 22 января 1998 г. (в редакции 17 ноября 2006 г.) предусмотрены более разнообразные формы парламентского контроля по сравнению с Конституцией РФ. Парламентский контроль включает вопрос о доверии Правительству, институт отрешения от должности Президента РФ как особый порядок реализации государственно-правовой ответственности высшего должностного лица, ратификацию и
денонсацию международных договоров, утверждение указа о введении военного и чрезвычайного положений (санкционирующий, резолютивный контроль), институт парламентского и депутатского запроса, институт ответственности Правительства по исполнению бюджета и др. 7. Развитие института федеративной ответственности в современной России определяется изменением конфигурации и содержания властных отношений, направленным на укрепление единства и стабильности отечественной политической и правовой системы, исправление возникших в начальный период становления демократической государственности перекосов в процессе федерализации публичной власти. Основными способами реализации федеративной ответственности являются институты федерального вмешательства (включающие и право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами и т.д.), и чрезвычайного положения, институт полномочных представителей президента, институт главных федеральных инспекторов и др.
Теоретико-методологической основой диссертационного
исследования выступают отраженные в трудах различных авторов идеи в области теории государства и права, конституционного права, сравнительного правоведения, концепции правовой и политической ответственности и др.
При написании диссертации были использованы как общенаучные, так и частнонаучные методы познания. На основе диалектико-материалистической теории исследование велось с позиции связи доктринальных, исторических и практических аспектов. Исторический и логический методы познания позволили выявить особенности развития института государственно-правовой ответственности в постсоветской России, показать его эволюцию и значение для процессов современного политико-правового реформирования.
Структурно-функциональный анализ направлен на понимание сущности исследуемых правовых и политических явлений с помощью определения их функций и взаимодействия, значения для развития национальной государственности.
Для изучения институционализации государственно-правовой ответственности и выявления ее конфликтогенного характера функционирования ряда институтов публичной власти использовались методы юридической и этнополитической конфликтологии, а также принципы и эпистемологические схемы современной аксиологии права.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституции РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, нормативно-правовые акты РСФСР.
Теоретическая и научно-практическая значимость исследования Материалы и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования проблемы институционализации государственно-правовой ответственности в современной России. Полученные в работе результаты дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории государства и права, конституционного права политологии, политической регионалистики, могут быть использованы при чтении различных спецкурсов в рамках государственно-правовой специализации, а также представляют интерес в контексте стратегии отечественных институциональных реформ в политико-правовой сфере.
Апробация исследования. Основные идеи и выводы диссертации изложены в 6 опубликованных работах общим объемом 1,9 п.л., в том числе в одной статье, опубликованной в издании, рекомендованном ВАК Минобрнауки России, а также представлены в научных докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий по таким дисциплинам, как конституционное право России, теория государства и права, основы федерализма, а также в рамках спецкурса по актуальным вопросам современного избирательного права, прочитанного автором диссертации для председателей участковых избирательных комиссий г. Таганрога.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики.
Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие и виды государственно-правовой ответственности
В рамках теории права проблема правовой ответственности является одним из сложных вопросов, решение которого связано с пониманием специфики механизмов правового регулирования и правовой политики в различных сферах общественных отношений. Кроме этого, анализируя специфику правовой ответственности большинство правоведов, конечно же, выводит ее из более широкой по объему категории - социальной ответственности, считая, что классификация последней зависит от сферы деятельности, в связи с чем, и выделяют политическую, юридическую (правовую), моральную и иные виды социальной ответственности.
Традиционным в юридической науке (наверное, начиная еще и юристов Римской империи: Папиниана, Модестина, Павла, Гая, Ульпиана и др.) является и установление взаимосвязи института юридической ответственности и государства, точнее, с институтами публичной и, прежде всего, государственной власти1.
Авторов, исследующих проблему юридической (правовой) и политической ответственности, можно разделить на сторонников «негативной» ответственности и сторонников ответственности «двухаспектной», включающей в себя как «негативную», так и «позитивную» ответственность. Главным предметом их спора является отрицание, или, наоборот, признание юридической ответственности еще до нарушения каких-либо норм.
В этом плане И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин отмечали, что «юридическая ответственность с тех пор, как она возникла, всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. Иначе можно прийти к неприемлемому выводу, что лицо, не совершившее преступление, уже несет правовую ответственность»2. Иное мнение прозвучало за «круглым столом» административистов СССР и ГДР: «...ответственность охватывает не только отношения, возникающие при наличии оснований для нее, но и до наступления этого, в процессе самой реализации обязанности нести ответственность за исполнение функций субъекта управления» .
Под юридической ответственностью в ретроспективной (традиционной) ее трактовки понимается ответственность за прошлое деяние, которое выражается в нарушении правовых норм тогда, когда ответственность в позитивном плане понимается как осознание личностью своего долга перед обществом, классами, отдельным коллективом, другими людьми, как осознание смысла и значения поступков субъектов права, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями, долгом человека или группы лиц .
Диалектическая взаимосвязь позитивной и ретроспективной ответственности проявляется в оценке поведения индивида. Если его поведение признается правомерным, то, следовательно, оно является ответственным. В данном случае проявляется не только осознание субъектом права социальной значимости своего поведения в будущем, но и реализуются правовые предписания в настоящем. Такое поведение, конечно, санкционируется и поощряется государством. Признавая же поведение индивида неправомерным, определим его как безответственное, виновно нарушающее правовые предписания. Оно подлежит пресечению и негативной оценке со стороны общества и государства.
Трансформация современной российской государственности и политико-правовая ответственность публичной власти
Второй этап развития теории модернизации характеризовался появлением более взвешенных трактовок, основанных на широком спектре факторов политического, социального и экономического развития (в частности, такого фактора, как политическая культура). В целом многим исследованиям этого периода свойствен отход от европоцентризма. Под вопросом был тезис об эффективности демократизации стран «третьего мира» с точки зрения реализации целей утверждения прав и свобод человека и гражданина, а также экономического роста и социально-экономического прогресса в целом.
Многие представители теории модернизации того времени сосредоточили на проблеме «стабильности» политического развития как предпосылки для социально-экономического прогресса. В целом в литературе, посвященной теориям модернизации, выделяются условно два направления, представители которых давали разные ответы на вопрос о факторах стабильности, -«консервативное» и «либеральное».
Политическая модернизация, которую, например, С. Хантингтон понимает как «демократизацию политических институтов общества и его политического сознания», обозначенную рядом факторов социального характера . Какими бы мотивами ни руководствовалась правящая элита, начиная реформы, они почти всегда приводят к вполне детерминированным изменениям. В работе «Политический порядок в меняющемся обществе» С.Хантингтон констатировал, что главной задачей политической модернизации является способность политических и правовых институтов адаптироваться к изменяющимся условиям. На стадии перемен только жесткий авторитарный режим, контролирующий порядок, способен аккумулировать необходимые ресурсы для трансформации и обеспечить переход к рынку и национальное единство.
В целом же и консервативное, и либеральное направление объединяет взгляд на модернизацию, как на процесс, инициаторами и проводниками которого выступают, в первую очередь, политические элиты. Еще на втором этапе развития теорий модернизации сформировались предпосылки для более сложного понимания этого явления, отвергающего однозначное противопоставление современности и традиционности в общественном развитии. Многие авторы полагали, что модернизация предполагает не искоренение традиционности, а развитие с использованием традиций, выступая ее стабилизирующим фактором, обосновывали, что модернизацию нельзя понимать одинаково, вне рамок тех или иных ее видов. Так, В.Г. Федотова выделяет вестернизацию, догоняющую модель и постмодернизацию . Это отмечал и в ежегодном Послании Президента, В. Путин Федеральному собранию РФ: «Между тем отсутствие собственной культурной ориентации, слепое следование зарубежных штампам неизбежно ведет к потере нацией своего лица»78.
В общем, вполне объяснимо то, что дальнейшая эволюция теорий модернизации выражалась во все большем распространении идеи о несостоятельности строгого противопоставления традиции и современности. Многие исследователи, не отрицая важность таких факторов, как технологический прогресс, внедрение «западных» институтов и норм, отмечают вторичность этих факторов и их зависимость от господствующих в том или ином обществе политико-правовых отношений, социокультурных ценностей и типа социальных связей.
Институт парламентского контроля как фактор формирования правового государства и гражданского общества в России
На современном этапе развития отечественного государства создание эффективных механизмов парламентского контроля является одной из важнейших задач, без решения которой построение правового государства просто немыслимо. Вообще западноевропейская либерально-правовая мысль Нового времени при рассмотрении проблем организации институтов публичной, в частности, государственной власти, так или иначе была направлена на формирование политико-правовых механизмов обеспечения не формального, а реального (фактического) равенства всех ветвей власти89.
Однако на самом деле это идеальное состояние не достигнуто нигде в мире, а по мнению ряда исследователей, вообще в принципе недостижимо90. Это объясняется прежде всего тем, что для реальной юридико-политической практики характерен институциональный динамизм, при котором все ветви власти функционируют в обстановке постоянно изменяющейся этнополитической и международной ситуации, который, несомненно, влияет на баланс ветвей власти, особенно в демократическом государстве. Причем в большей степени изменение в равновесии властей можно зафиксировать в переходных политико-правовых режимах, имеющих низкий уровень стабильности и эффективности при функционировании институтов государственной власти. потребностей и интересов, внутренних и внешних угроз приводят к периодическим кризисам в государственно-правовой и общественной организации, обусловливают усложнение социально-правового управления и вместе с тем активизируют деятельность институтов публичной власти и, прежде всего, власти исполнительной. Подобная ситуация характерна не только для российской политической системы, но и для многих зарубежных стран.
Так, например, А.А. Мишин отмечает, что «в системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации, оно стоит над всеми другими высшими органами государства»91. Такую же точку зрения отстаивает и Л.М. Энтин, замечая, что «правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы» . Трудно оспорить и позицию М.В. Баглая, считающего, что «в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа» .
Сегодня даже подавляющее большинство применяемых в различных странах законов, как отмечает Д.А. Керимов, «имеют не парламентское, а правительственное происхождение, либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью». Причем исследователь замечает, что «подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том или ином государстве, издавались не парламентом, а правительством. Речь идет о делегированном законодательстве и правительственных актах, носящих подзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут (особенно это касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти»94. При этом на практике административные акты подчас либо «обходят» нормы законов, либо прямо нарушают их.
