Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы эффективности деятельности органов государственной власти
1.1. Государственное управление в условиях социально-политической трансформации: теоретико-методологические подходы 20
1.2. Эффективность деятельности органов государственной власти: сущность и концептуальные модели 67
Глава 2. Технологии оценки эффективности деятельности органов государственной власти
2.1. Оценка эффективности органов государственной власти: критерии и подходы 87
2.2. Модернизация деятельности органов государственной власти: повышение оценки эффективности регионального управления 123
Заключение 167
Список источников и литература 174
Приложения
- Государственное управление в условиях социально-политической трансформации: теоретико-методологические подходы
- Эффективность деятельности органов государственной власти: сущность и концептуальные модели
- Оценка эффективности органов государственной власти: критерии и подходы
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определению параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.
Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, адекватные современным задачам и требованиям. Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.
В условиях неравновесности системы государственного управления особую актуальность приобретают проблемы разработки технологий изучения ее как определенной социальной реальности, требуется дальнейшее концептуальное осмысление стратегии развития. При этом особое внимание должно быть сконцентрировано на обеспечении открытости, умении вести конструктивный диалог чиновников с обществом, что во многом позволит разрушить стену взаимного отчуждения власти от граждан.
Легитимность принимаемых решений, поддержка государственной политики населением во многом зависит от авторитета власти. Модернизация деятельности органов государственной власти, изменение менталитета государственного служащего - важнейшие элементы повышения эффективности системы государственного управления и административно-управленческой элиты. Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий.
Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неотрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления неразрывно связано с всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества. В связи с этим стратегия реформирования определяется не только собственной логикой ее развития, но и состоянием общественного организма в целом и теми условиями, в которых государственная власть функционирует, включая исторически укоренившиеся взгляды и представления о власти отдельных граждан и населения в целом.
В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике
5 современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления. Назрела объективная необходимость разработки эффективных моделей и адекватных механизмов превращения системы государственного управления в открытую систему, взаимодействующую с гражданами и их объединениями, отзывчивую к нуждам и запросам населения. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью научного анализа процессов становления и развития системы государственного управления Российской Федерации на современном этапе, осмысления сути происходящих перемен и потребностью в научно-обоснованных рекомендациях по реформированию деятельности органов государственной власти в целях повышения их эффективности.
Степень разработанности проблемы. В российской общественной науке в последнее десятилетие появился ряд работ, посвященных теме совершенствования системы государственного управления. В условиях стремительных изменений во всех сферах общественной жизни, роста коммуникаций и взаимозависимостей в управлении принципиальную важность приобретает реализация инноваций в системе государственного управления, изменение принципов организации и функционирования органов государственной власти. В связи с этим особый интерес представляют разработки в области теории организаций и организационного проектирования (классической школы — Ф. Тейлора, Г. Файоля, теории человеческих отношений Э. Мэйо, теории систем Т. Парсонса, в трудах представителей системной школы Г. Саймона, Р. Лайкерта, Д. Норта, современных теориях сетевых и виртуальных организаций Р. Акоффа, Дж.Грейсона, Б. Мильнера, Г. Минтцберга, Т. Питерса, Р. Уотермана).
Признанными зарубежными исследователями феномена бюрократии являются П. Блау1, М. Вебер2, М. Крозье3, Р. Мертон4, Ф. Ригз5, Е. Этциони-Халеви6. Наряду с традиционными экономическими критериями оценки деятельности организаций, основанными на измерении эффективности через соотношение результаты — затраты — ресурсы, на первый план выходят такие показатели как социальная прибыль, интеллектуальный капитал и организационная культура. Модели организационной эффективности рассматриваются в работах П. Блау, Р. Л. Дафта, К. Камерона, К. Кембела, М. Крозье, Р. Куина, Н. Лумана7, Р. Мертона, Ч. Перроу, Ф. Ригза, К. Сишора, Р. Холла. Подход к эффективности деятельности с точки зрения индивидуальных или групповых оценок качества организации получил отражение в трудах Честера И. Барнарда8.
В настоящее время тема реструктуризации системы государственного управления находит отражения во многих научных трудах. Но в большинстве случаев эти работы касаются лишь некоторых аспектов модернизации бюрократического аппарата. Взаимодействие «общество — власть» в условиях социальных изменений, метаморфозы власти раскрываются в трудах Э. Тоффлера9. Эволюция российской системы государственного
Blau P.M. The Dynamics of Bureaucracy, Chicago and LondoniThe University of Chicago Press, 1963.
2 Weber M. Bureaucracy, trans. Hans Gerth, C. Wright Mills, New York: Oxford University
Press, 1958.
3 Crazier M. The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: University of Chicago, 1964.
4 Merton R.K. «Social Theory and Social Structure». The Free Press. New York. 1957.
5 Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of the Prismatic Society, Boston:
Houghton-MiffinCo. 1964.
6 Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and democracy. A political dilemma. London, Boston,
Melbourne and Henley: Roytledge&Kegan Paul, 1983.
7 Луман H. Власть. - M., 2001.
8 ШелдрейкДж. Теория менеджмента: от тейлоризма до японизации / Пер. с англ. под ред.
В.А.Спивака. - СПб: Питер, 2001; Barnard С. I. The Functions of the Executive. - Cambridge,
Mass, 1938.
9 Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Знание, богатство и сила на пороге XXI века. - М.,
2001.
7 управления прослеживается в работах В.И. Быстренко10, Н.П. Ерошкина11, П.А. Зайончковского12, А.Б. Мизя13, А.В. Оболонского14.
Анализ научных разработок по проблемам государственного управления свидетельствует о том, что идет достаточно активное осмысление изменений, поиск научных подходов к организации деятельности органов государственной власти в современных социально-политических условиях. Трансформация политических структур в процессе модернизации традиционных обществ обширно исследовалась в зарубежной и отечественной науке. Описание современной политики требует ретроспективного анализа предшествующих стадий. Поэтому выделим лишь основные источники, наиболее релевантные в контексте нашего исследования. Наиболее известные труды, в которых проводится идея преемственности различных этапов российской политической истории, находят отражение в работах М.С. Агурского, А.В. Бузгалина, Л.Н. Гумилева, А.А. Зиновьева, А.С. Панарина, Н.А. Нартова. Среди наиболее важных работ, касающихся состояния современного политического управления, следует выделить таких, как Э.А. Азроянц, М.А. Василик, М.С. Вершинин, Д.П. Зеркин, М.В. Ильин, Б.А. Исаев, Б.И. Кретов, А.И. Кравченко, А.В. Малько, В.А. Мальцев, А.Ю. Мельвиль, Р.Т. Мухаев, В.Д. Перевалов, Г.В. Пушкарева.
В контексте общеметодологических аспектов нашего исследования большой интерес представляют работы зарубежных (Г. Алмонд, С. Верба, Дж. Коулман, Т. Парсонс, Р. Патнэм, Ю. Хабермас) и отечественных ученых (СЮ. Барсукова, З.А. Грунт, О.Е. Кузина, А.С. Мадатов, Л.С. Мамут,
Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России. -М., 1997.
11 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.,
1983; Ерошкин Н.П. Крепостное самодержавие и его политические институты. - М., 1981.
12 Зайончовский П.А. Отмена крепостного права в России / 3-е изд.- М., 1968.
1 Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления «советского» коммунистического государства. 1917-1991. Саратов, 1996.
14 Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС, 1997, №5.
8 М.И. Новинская, Т.Н. Самсонова, Л.В. Сморгунов, А.И. Щербинин), в которых рассматриваются проблемы формирования политической культуры, политического и общественного участия. Общетеоретические аспекты политической трансформации (ее сущность, типы, этапы, движущие силы, закономерности, отличительные особенности) подробно проанализированы в работах Д. Аптера, К. фон Бойме, Р. Даля, Р. Дарендорфа, К. Дойча, С. Липсета, Д. Пауэлла, Л. Пая, Д. Растоу, А. Турена, С. Хантингтона, С. Эйзенштадта, Ч.Ф. Эндрейна. Особенности политической трансформации в современной России раскрыты в работах Г.А. Аванесовой, В.А. Ачкасова, Г.И. Вайнштейна, М.Н. Вшивцевой, В.Я. Гельмана, Т.И. Заславской, Ю.К. Князева, А.В. Лукина, Е.Ю. Мелешкиной, А.Ю. Мельвиля, Д.А. Миронова, В.В. Согрина, О.Г. Харитоновой.
Проблемы становления новой российской государственности рассматривались в работах Г.В. Атаманчука15, В.Э. Бойкова16, В.Г. Игнатова, СО. Майбороды17, Г.В. Мальцева, В.А. Мальцева, Д.М. Овсянко,
1 Я
A.M. Омарова, А.В. Понеделкова, Ю.Н. Старилова , A.M. Старостина, В.А. Сулемова, Ж.Т. Тощенко. Отдельными аспектами социального управления, процессов элитогенеза отечественной управленческой элиты занимались Г. Ашин19, А. Бовин, К. Варламов, Т. Вернигорова, А. Галкин, П. Гуревич, В. Давыдов, В. Добреньков, А. Здравомыслов, Г. Осипов, Е.Охотский, В. Ядов. Проблемы легитимации власти и эффективности деятельности государственного аппарата рассматриваются в работах
АтаманчукГ. Управление: всегда есть варианты. - М., 1999.
16 Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социс,
1997, № 6; Профессиональная культура и этика государственных служащих/ Социология
власти: Информационно-аналитический бюллетень. - М., Издательство РАГС, 1998, № 4-
5.
17 Игнатов В.Г., Майборода CO., Понеделков А.В., Старостин A.M. Государственный
служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и
ценностных ориентации. - Ростов-на-Дону, 1997.
8 Старилов Ю.Н. Административное право. - Воронеж, 2001; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Воронеж, 1996. 19 Ашин Г. Элитология в зеркале политической философии и политической социологии // Социально-политический журнал. 1998. № 6.
9 М.Н. Афанасьева20, СЮ. Наумова21, Ю. Олешук22, В.М. Соколова23, А.И. Соловьева24, Е.В. Охотского25.
На современном этапе интенсивно обсуждается проблема смены парадигмы государственного управления, необходимость перехода от административных методов к методам современного менеджмента. Государственное управление рассматривается, прежде всего, как особая социальная функция, направленная на упорядочение развития в интересах всего общества (Г. Атаманчук , А. Гапоненко, Питер Ф. Друкер, В. Детлинг, В. Егоров27, В. Нечипоренко, 3. Попова, В. Романов, А. Турчинов28).
Социальные, организационные и правовые аспекты модернизации органов государственной власти являются объектом научных исследований Российской академии государственной службы и сети ее региональных академий29. В этом направлении работают Г. Атаманчук30,
Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. -1995. - № 6.
21 Наумов С.Ю., Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Власть и реформы в России:
нравственно-правовой аспект // Под ред. С.Ю.Наумова. - Саратов: Поволжская академия
государственной службы им. П.А.Столыпина, 2003.
22 Олешук Ю. Госаппарат в России// МЭ и МО. - 1998. - № 4.
23 Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая
политика и механизм ее реализации: Кадроведение. - М., РАГС, 1998; Общественные
оценки государственных служащих/Социология власти: Информационно-аналитический
бюллетень. - М., РАГС, 1998, № 1.
24 Соловьев А.И. Двумерность российской политики как показатель кризиса власти //
Полис. 1999. №4.
25 Охотский Е.В. Особенности нормативно-правового регулирования государственной
службы в российском парламенте // Государственная служба России: проблемы
становления и развития/ Материалы методологического семинара. - М., 2001.
26 Атаманчук Г. Критерии социальной эффективности управления / Сб.: «Проблемы
повышения эффективности государственного и муниципального управления в
современной России». - Ростов н/Д, 1998.
27 Егоров В. Какие чиновники нам нужны //Российская газета. — 2002. - 2 ноября; Егоров
В.Е. Социальный реализм. - М., 1999.
Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М., 1998.
2 Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения/ Материалы научно-исследовательских работ кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС. - М., 2002.; Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе/ Под общ. ред. Яковца Ю.В. -М.:Изд-во РАГС, 2001.
30 Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы/ Под. ред. Г.В.Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 1997.
10 М. Афанасьев , Т. Базаров, Д. Бахрах , В. Бойков , Г. Зинченко , B.C. Комаровский35, а также В. Мальцев, В. Манохин36, А.В. Оболонский, А. Понеделков, В. Романов, В. Соколов, В. Сулемов. На вопросах эффективности деятельности органов власти акцентируют внимание Г.В. Атаманчук, В.Г. Игнатов37, В.И. Лукьяненко, B.C. Нечипоренко38, Е.В. Охотский, А.И. Турчинов. В последнее время усилилось внимание ученых к проблеме анализа профессиональной деятельности и профессионализма с позиций социологии, психологии и акмеологии, которая рассматривается в работах Б.Г. Ананьева, А.Г. Асмолова, А.А. Деркача, В.П. Зазыкина, Т.Г. Калачевой, А.К. Марковой, А.П. Чернышова.
При характеристике деятельности органов государственной власти в современной России нам важно было привлечь конкретно-социологический материал, иллюстрирующий актуальное состояние и динамику изменений массового сознания и политической культуры россиян. В контексте работы
Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М, 2000. Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1993.
33 Бойков В. Социологический эскиз российского портрета госслужащих. // Социология
власти 2000, №1; Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки и
проблемы. Результаты социологического опроса, проведенного 1-7 октября 2003 г.
center/index.shtm; Бойков В.Э. Состояние и проблемы формирования
исторической памяти // Социологические исследования. — 2002. - № 8 . - С.85 - 88;
Бойков В. Госслужащие: о себе, о работе, о власти // Государственная служба. 2003. № 1№
Бойков В. Социологический Центр РАГС. «Государственная служба и гражданское
общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ»,
октябрь 2003 г. center/index.shtm .
34 Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-
концепция// Социологические исследования, 2000. № 6. С.57-64.
Комаровский B.C. Государственная служба и гражданское общество: модели взаимоотношений и взаимодействия // Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. - М., 1999; Комаровский B.C., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций // «Вестник МГУ», № 4, 1997.
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. -М, 1997.
Игнатов В. Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственности / Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998; Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. Р-на-Дону. 1997.
Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. Ч. I-IL- М.: Изд-во РАГС, 2000.
наибольший интерес представляли для нас такие индикаторы, как отношение россиян к органам власти, интерес к политической деятельности, уровень доверия к властным структурам, оценка проводимых реформ, деятельности государственных служащих, степень готовности взаимодействия населения с органами власти для реализации своих прав и достижения интересов. В своей работе мы использовали данные социологических опросов ВЦИОМ, Фонда «Общественное мнение», а также работы российских социологов, в которых раскрываются указанные выше индикаторы - Л.А. Беляевой, М.К. Горшкова, Е.В. Грунт, Г.Г. Дилигенского, В.В. Лапкина, Ю.А. Левады, А.В. Меренкова, В.И. Пантина, В.В. Петухова, В.Г. Попова, Н.М. Римашевской, Н.Е. Тихоновой, М.А. Шабановой, В.А. Ядова.
Современные политические реалии требуют нового, качественного уровня осмысления системы государственного управления, разработки и внедрения в управленческую практику, прежде всего, технологий оценки деятельности органов власти, которым все еще уделяется недостаточное внимание. Практически не разработана и методика проведения комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти.
Анализ имеющихся исследований по проблемам эффективности
государственного управления свидетельствует, что вопросы методологии и
технологии оценки эффективности деятельности органов государственной
власти не нашли достаточного отражения. Современные социальные и
политические реалии требуют нового качественного уровня осмысления
данного вопроса, поиска эффективных оценочных технологий в системе
социально-политического взаимодействия «общество — власть».
Актуальность данной проблематики и, в то же время, ее недостаточная разработанность явились основанием для выбора темы диссертационного исследования.
Целью исследования является комплексный научный анализ деятельности органов власти в условиях социально-политических трансформаций и разработка механизма оценки ее эффективности.
12 Для реализации поставленной цели необходимо достижение следующих исследовательских задач:
Проанализировать и систематизировать теоретико-методологические подходы к исследованию эффективности государственной власти и ее субъектов в контексте социально-политических трансформаций, происходящих в современной России.
Выявить роль органов государственного управления в процессе социального взаимодействия в системе «общество — власть» и дать концептуальные характеристики системы государственного управления в транзитивном социуме.
Определить принципы и разработать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти.
Разработать и научно обосновать технологии и операциональные процедуры по оценке деятельности региональной системы государственного управления.
Объект исследования — управленческая деятельность органов государственной власти в контексте административной реформы.
Предмет исследования — эффективность и технологии оценки деятельности органов государственной власти в системе управления качеством.
Теоретической и методологической основой исследования являются идеи и принципы политологии, политического и государственного управления, теории организации, менеджмента. Характер рассматриваемой проблемы обусловливает необходимость методологического синтеза существующих концептуальных подходов. Специфика проблемы требует привлечения средств как классической, так и постнеклассической методологии, позволяющей осуществить рефлексию современных политических явлений и процессов.
Теоретической основой диссертационной работы явились идеи отечественных и зарубежных ученых в области общей политологии, теории
13 управления, социологии управления, политической социологии; основные понятия и инструментарий социально-политической и социологической теорий, которые способствовали формулированию выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности государственных органов в контексте социально-политических трансформаций в современном (работы П. Бурдье, П. Верхана, Э. Гидценса, Дж. Гэлбрейта, М. Догана, П. Друкера, М. Крозье, Н. Лумана, Г. Мескона, В. Ойкена, Д. Пеласси, Саймона, Д. Сэвэджа, М.Х., Ф. Тейлора, А. Файоля, М. Фридмена, Ф. фон Хайека, П. Штомки, Г. Эмерсона, А. Этциони, а также российских ученых -Г. Атаманчука, К.С. Гаджиева39, Н.И. Глазуновой, Т.И. Заславской, М.В.Ильина40, Г.В.Каменской, Ю.А. Корсакова41, Н.В. Моисеенко42, А.С. Панарина, А.В. Пикулькина, В.В. Радаева, А.Н. Родионова, Р.В. Рыбкиной, А.В. Рябова, Ю.И. Тарского43, О.Ф. Шаброва44, Ф. Шамхалова45, Р.-Ж. Шварценберга, В.А. Ядова).
В работах М. Алексеевой, В.Э. Бойкова, Н.Л. Висловой46, А.А. Гришковца47 Г.П. Зинченко, Т.Г. Калачевой, К.О. Керимова, В. Игнатова, В.А. Мальцева, Е.В. Масленниковой, В.И. Матирко,
Гаджиев КС. Политическая идеология: концептуальный аспект // Вопросы философии.
1998. № 12.
40 Ильин В.В. Бюрократизм как социальный феномен. Сыктывкар, 1990; Ильин М.В.
Десять лет академической политологии — новые масштабы научного знания // Полис,
1999. №6; Ильин М.В., Коваль Б.И. Что есть политика и что - наука о политике // Полис. -
1991. -№ 4; Ильин М.В., Мельвиль А.Ю. Власть//Полис, 1987. №6.
41 Корсаков Ю.А. Человек власти: проблема понимания // Философия и социология власти.
Саратов, 1996; Корсаков Ю.А. Теория и практика принятия политических решений.
Саратов, 2000.
42 Моисеенко Н.В. Власть как социально-культурная ценность // Социокультурное
пространство: структуры и процессы. М., 1996; Моисеенко Н.В. Озабочена ли власть
собственным имиджем? // Человек. Культура. Общество. - М., 2002.
43 Тарский Ю.И. Демократия и образование. Саратов, 2001; Тарский Ю.И.
Социокультурные аспекты политического образования. Саратов, 1996.
44 Шабров О.Ф. Политическое управление. - М., 1997.
45 Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. - М., 2002.
46 Вислова Н.Л. Социальные нормы как основа формирования эффективной
государственной службы / Государственная служба и кадровый потенциал России:
история, современность, будущее. - Курск, 2002.
47 Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в
Российской Федерации. Монография. Ч.І-ІІІ. - М.: ИПКгосслужбы, 2002.
14 В.Н. Мясищева, СЮ. Наумова48, B.C. Нечипоренко49, А. Ноздрачева, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, В.А. Пызина, В.Л. Романова, В.А. Сулемова, Ж.Т. Тощенко, А.И. Турчинова исследуются проблемы влияния социальной структуры общества на формирование эффективной системы государственного управления, ее нового образа, рассматриваются вопросы политической, правовой, управленческой и духовно-нравственной культуры.
В контексте исследования различных аспектов политического управления обществом, типов взаимодействия основных субъектов политического управления, политических отношений и политических технологий, автор обращался к работам С.С. Андреева, М.Г. Анохина50, Г.К. Ашина, О.В. Гаман, В.М. Горохова, М.Н. Грачева51, А.А. Дегтярева52, И. Зуева53, Ю.В. Ирхина, Г.Л. Кертман54, А.И. Ковлер55, B.C. Комаровского, В.В. Крамник56, М.В. Лазарева57, Ю.И. Матвеенко, Н.П. Медведева58,
48 Наумов С, Марченко О., Масленникова Е. Социальный статус государственного
служащего. Саратов: ПАГС, 2000.
49 Нечипоренко B.C. Государственное управление - как основная функция
государственной службы // Власть и управление. Вып.1 Ростов-н/Д.: ФЕНИКС, 1997.
50 Технологии в политике и политическом управлении. Под ред. Анохина М.Г.,
Комаровского B.C., Матвеенко Ю.И. - М., 2000.
51 Грачев М.Н, Ирхин Ю.В. Актуальные проблемы политической науки. - М., 1996.
52 Дегтярёв А.А. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения //
Полис. 1996. №3.
53 Зуев В.И. Власть в системе политических категорий // Государство и право. - 1992. - №
5.
54 Кертман Г.Л. Интерес к политике по российски: мотивы явные и скрытые // Полис, №
1,2005 г.
55 Ковлер А.И. Основы политического маркетинга. - М., 1993.
56 Крамник В.В. Социально-психологический механизм политической власти. — Л., 1991.
57 Лазарев М.В. Политическая лояльность как критерий отбора государственных
служащих // Экономическая стратегия. М., 2003. № 2.
58 Медведев Н.П. Политико-административное управление: современная теория и новые
подходы // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. -
2003.-№4.
15 Е.Г. Морозовой59, СЮ. Наумова60, Г.В. Пушкаревой61, О.Н. Фомина62, А.В. Цветнова, А.Ю. Шеховцева63.
Истоки и сущность негативных проявлений в органах государственной власти, причины бюрократизации и коррупции, факторы и перспективы борьбы с ними в условиях административной реформы современной России рассматриваются в работах В.В. Бакушева64, В.Н. Барышева65, И.А. Батаниной , В.И. Безносикова, В. Брудера , Л.Г. Вызова , А.В. Волковой69, В.В. Володина70, B.C. Комаровского, B.C. Кота, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Я. Пекарева, В. Л. Романова, Г. А. Сатарова, В.Г. Смолькова,
Л.В. Сморгунова . Проблемы реформы государственной службы,
Морозова Е.Г. Административные реформы конца XX века: чему нас учит зарубежный опыт // Российское государство и государственная служба на современном этапе.— М., 1999; Морозова Е.Г. Политический маркетинг в государственно-политическом управлении // Политическое управление. М., 1999; Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. — М., 1999. 60 Наумов С, Слонов Н. Президентский проект политической реформы региональной власти и особенности российского типа государственного управления // Модернизация местных администраций: Сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2005.
Пушкарева Г.В. Политические события глазами россиян: психологические механизмы восприятия и индивидуальной интерпретации // Полис, № 4, 2004; Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. - М., 2002; Пушкарева Г.В. Политическое поведение: теоретико-методологические проблемы политического анализа. - М., 2003.
Фомин О.Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции. Саратов, 2002. 63 Наумов С.Ю., Титаев В.Н., Шеховцев А.Ю., Шепелева Л.А. Роль социологических исследований в выработке политических направлений управленческой деятельности. Саратов, 1997.
м Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. - М., 2000.
Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее // Гражданин и право.-2002. -№1. 6 Батанина И.А. Политическое управление в регионе. Тула, 1997
Брудер В. Бюрократия: словарь политических понятий // Полис. № 5, 1991.
68 Бызов Л.Г Первые контуры «постпереходной эпохи» // Социологические исследования.
2001. №4. С. 3-15
69 Волкова А.В. Административные реформы в современной России //Сравнительное
государственное управление. Теория, реформы, эффективность. - Спб, 2000.
70 Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и
правотворчества. Саратов, 1995.
Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ // Сравнительное государственное управление. Теория, реформы, эффективность. -СПб, 2000.
повышения эффективности органов власти и управления, способов ее оценки
ТУ 71
рассматриваются также в работах И. Котелевской , А. Кочеткова , В.В. Лобанова, М. Маркова74, Е.В. Масленниковой75, Т.В. Погореловой76, Дж. Садлера77, М. Хольцера78, Л.И. Якобсона79, Л.И. Яценко80.
В связи с междисциплинарным характером рассматриваемых проблем методологические установки были дополнены теоретическими положениями об эффективности деятельности органов государственной власти в теории управления и социологии.
Эмпирической базой исследования послужили программы и прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, указы Президента РФ, федеральные законы и официальные документы по проблемам организации и функционирования государственной власти; эмпирические материалы проекта «Административная реформа в Российской Федерации», международных, общероссийских и региональных научных и научно-практических конференций, «круглых столов», методологических семинаров и дискуссий; данные статистики и прикладных исследований социально-политической ситуации; литературные источники, публикации в периодической печати и информационные передачи в электронных СМИ, научное общение, личные наблюдения.
72 Котелевская И. Оценка эффективности деятельности государственных гражданских
служащих. Материалы проекта «Административная реформа в Российской Федерации».
. worldbank. org. ru/ECA/Russia. nsf/
73 Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть. 1997. № 5.
74 Марков М. Технология и эффективность социального управления. - М.,1982.
75 Южаков В.К, Замогильный СИ, Фокина Т.П., Масленникова Е.В., Татаринова Л.И. и
др. Механизмы устойчивого функционирования государственной службы на
региональном уровне. - М., 1996.
Погорелова Т.В. Эффективность труда управленческого персонала и ее составляющие /Проблемы управления в условиях перехода к рыночной экономике. - М., 1992.
77 Садлер Дж., Лобанов В.В. Повышение эффективности работы местных органов власти:
опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2
78 Хольцер М. Производительность и государственное управление//Эффективность
государственного управления. - М., 1998.
79 Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты. //
Общественные науки и современность. 2002. № 3.
80 Яценко Л.И. Проблемы развития государственной службы в условиях
административной реформы// Государственная служба России: проблемы становления и
развития. Материалы методологического семинара. - М, 2001.
Для вторичного анализа использовались материалы исследований по проблемам эффективности государственной службы, проведенные Центром «Общественная экспертиза», 2004 г.; Центром Левада, 2000 г.; Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации, такие как «Государственная служба и государственные служащие глазами населения», 1999 г.; «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации», 2000 г.; «Реформа государственной службы: предпосылки и проблемы», 2003 г.; «Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ», 2003 г.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой проблемы формирования комплексной модели оценки эффективности деятельности органов власти в контексте управления качеством, продуцирующего новые дискурсы общества и власти. Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем.
Инновационным образом эксплицированы и систематизированы теоретико-методологические основания эффективности государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти, в частности в контексте социально-политической трансформации российского общества.
С авторских позиций проанализирована роль государственного управления в процессе социального взаимодействия «общество — власть».
Дана концептуальная характеристика системы государственного управления в транзитивном социуме, определены принципы модернизации органов государственной власти.
Определены принципы и критерии оценки эффективности органов государственной власти.
5. Разработаны и обоснованы новые технологии и операциональные
процедуры по оценке деятельности региональной системы управления.
18 Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования имеют методологическое значение для интерпретации категории «эффективность деятельности органов власти». Данное исследование позволяет подойти к рассмотрению оценки качества государственного управления с учетом междисциплинарной концепции, а также решению задач научного обеспечения совершенствования системы взаимодействия «общество — власть». Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке государственных служащих, прежде всего, в содержательной разработке курсов «Политология», «Государственное управление», «Политический менеджмент», «Государственная служба РФ». Материалы исследования могут оказаться полезными в практической деятельности политических лидеров и политических консультантов, государственных служащих.
Достоверность и обоснованность результатов исследования
определяются непротиворечивостью теоретико-методологических
положений, составляющих его основу, комплексным использованием системы теоретических и эмпирических методов. Основные выводы исследования лежат в контексте базовых положений современной политологии и государственного управления.
Апробация работы. Диссертация обсуждена и получила
положительную оценку на совместном заседании кафедр политологии и социологии, социальной политики и регионоведения Поволжской академии государственной службы имени П.А.Столыпина. Результаты исследования прошли апробацию в выступлениях на научно-практических конференциях «Управление общественными институтами и процессами в России» (2002 г.); «Теория и практика управления общественными институтами и процессами в России» (2003 г.), «Современные подходы к управлению социально-экономическими и политическими процессами» (2004 г.), итоговой конференции по совместному европейскому проекту Темпус «Модернизация
19 местных администраций» (2005 г.); в итоговой квалификационной работе на курсах повышения квалификации в СПбГУ «Коммуникативное пространство государственной службы в контексте оценки эффективности деятельности органов государственной власти» (2004 г., г. Санкт-Петербург), в ходе чтения лекций по курсу «Государственное управление», «Государственное и муниципальное управление», «Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление»», на конференциях, совещаниях и семинарах в рамках гранта «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих в Саратовской области», проведенного в 2003-2004 гг. Наиболее важные положения диссертации изложены в публикациях автора.
Структура и содержание диссертации определены задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (в каждой главе по два параграфа), заключения, списка источников и литературы, приложений.
Государственное управление в условиях социально-политической трансформации: теоретико-методологические подходы
Проблема стабильности и развития общественных систем, их управляемости стала на рубеже тысячелетий одной из наиболее актуальных. Исследование проблемы эффективности политического управления побуждает обратиться к достаточно широкому спектру областей знания. Поскольку речь идет об управлении и политике, то это, прежде всего, — теория управления и политическая наука, а также возникшая на их пересечении политическая кибернетика. Но работа в этих областях требует обращения и к теории систем по той причине, что процессы управления и политики неотделимы от принципов функционирования систем управления и политических систем. Кроме того, изучение процессов, происходящих в политической сфере, не может быть плодотворным без понимания сущности человека и общества, — во всяком случае, основных мотивов и механизмов включения человека в политический процесс с точки зрения эвристической и прагматической. Важной является и оценка результатов политического управления по критерию развития и социально-политического развития. Речь идет, таким образом, о достаточно многоплановом междисциплинарном исследовании, основанном на имеющемся научном знании, но требующем соотнесения и в некоторых случаях — уточнения категориального аппарата.
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества и укрепления правового государства. Административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует существенного изменения роли характера функционирования органов государственной власти. Реструктуризация социально-экономической сферы невозможна без резкого повышения качества государственного управления. Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации, в частности государственной службы, связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы.
С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, и технологиям принятия и реализации управленческих решений на различных уровнях властной системы, методам разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политическим технологиям взаимоотношений в системе «общество — власть», административно-государственноиу управлению социальными процессами.
Традиционная проблема неэффективности государственного аппарата сделала административную реформу и реформу государственной службы одними из наиболее важных вопросов развития российской государственности. Постоянные и динамичные изменения в социальной, политической, экономической сферах жизни, появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику, актуализируют проблемы ее модернизации. Это требует от всех государственных структур способности быстро адаптироваться и отвечать на многочисленные вызовы, перестраивая свою работу, организационную структуру и политику. Речь идет о необходимости овладения искусством управления изменениями и использовании инноваций в деятельности государственных организаций, что имеет самое непосредственное отношение к повышению инновационного потенциала государства. Для более полного анализа оценки эффективности деятельности органов государственной власти в России в контексте социально-политических изменений, особо важным представляется рассмотрение сущности таких концептов как «легитимность», «эффективность», «результативность», «производительность», «оценка эффективности», соотношение понятий «политическая власть» и «государственная власть».
Изучение природы и сущностных характеристик государства, его места и роли в жизни общества занимает существенное место в большинстве политических и социальных наук. Главным инструментом функционирования и деятельности государства является система государственного управления, которая прошла длительный путь исторического развития. Ее сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом. Как показывает исторический опыт, основные характеристики системы государственного управления обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о природе человека, общества, государства и их взаимоотношениях. Поэтому естественно, что место и роль государства на протяжении всей истории подвергались существенным изменениям по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей. Становление гражданского общества и правового государства в России, движение в направлении постбюрократического государства неразрывно связано с изменением принципов организации и функционирования органов государственной власти от «государевых» к общественным и публичным. В достижении оптимальности функционирования политической системы важнейшее значение имеет рациональная организация власти, поиск равновесия сил. А.С. Панарин отмечает, что «и властвующие и подвластные оказались в непривычной ситуации смыслового вакуума в поле власти. Власть открывает для себя истину, которую считает своей тайной и глубоко прячет (вчера - от себя самой, сегодня - от посторонних). Истина эта касается того, что за нею, властью, не стоит никакая высшая социальная, историческая и нравственная целесообразность, и что представляет и защищает она лишь свои собственные интересы — корпоративные интересы тех, кто устроился во власти, и сполна использует её во имя своих частных интересов».
При рассмотрении эффективности деятельности органов государственной власти, критериев и механизмов оценки, важным представляется анализ государственной власти, ее политических и социальных аспектов. Близкое к современному представление о происхождении и социальных аспектах власти рождается в древнегреческой социально-философской традиции, исходящей из самой практики общественных отношений.
Власть - в общем смысле, способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства — авторитета, права, насилия (экономическая, политическая, государственная, семейная) . Понятие власти включает понятие отношения, основанного на наличии субъекта и объекта и второго, пассивного субъекта, особого волевого отношения субъекта к объекту этого отношения.
Отношения власти, как и политические отношения, характеризуются их универсальностью (присутствием во всех видах отношений в обществе) и включенностью, инклюзивностью, способностью проникать во все сферы деятельности и жизни. «Поле власти» может быть предельно малым (личность самого человека, семья - власть отца.) и предельно большим, таким, как государственная власть, и выходящим за рамки государственно-территориального пространства, например, власть идеологий, религий, политических явлений. Обобщенная картина власти в обществе и за его пределами представляется системой пространств «полей» власти разного содержания, разных масштабов и форм, типов и видов.
Эффективность деятельности органов государственной власти: сущность и концептуальные модели
На современном этапе отсутствует единый подход к определению сущности эффективности деятельности органов государственной власти, государственных служащих и ее оценке, существуют различные концептуальные модели, что создает серьезные проблемы при анализе данного феномена. Разработке единой теории эффективности государственного управления мешает отсутствие связей между теоретическими и методологическими направлениями. В то же время многообразие терминологии, используемой исследователями, затрудняет взаимодействие между различными научными областями. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти необходимо . рассматривать как междисциплинарную методологическую проблему, основанную на целом комплексе теорий, таких, как теория организации, теория управления, политология, политическая социология, социология управления, культура и этика управления.
В настоящее время сложно выделить несколько концептуальных моделей повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства, связывающих эффективность с определенными факторами70.
1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (Р. Стогдилл, Р. Манн, К. Левин, Р. Лайкерт, Блейк, Моутон, Р. Хауз, П. Херси, К. Бланшар, Шидт, Ф. Фидлер, Херсей, Хауз-Митчелл, В. Врум, Ф. Йеттон, Д. Голман, К. Кэшман, Р. Фишер, А. Шарп71) увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием .
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии, в рамках которого внимание акцентируется на разделении администрирования и иерархической структуре, функциональной специализации, четких правилах работы, жестком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, отделении от собственности, что создает необходимые предпосылки для эффективной работы (М. Вебер, К. Зейфарт, М. Шпрондель, Г. Шмидт, отчасти В. Шлюхтер, А. Токвиль, Дж. Милль, К. Маркс, Р. Брудер, Мертон, Бендикс, Ф. Селзник, Гоулднер, М. Крозье, С. Липсет, Т. Барнс, Г. Сталкер)73.
3. Другим подходом к эффективности деятельности является теория жизненных циклов. Основная идея этой школы (П. Херси, К. Бланшар, Ф. Модильяни, И. Адизес) состоит во взаимосвязи эффективной работы государственных ведомств и влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации. Это определяет процесс и характер принятия решений в бюрократических структурах, что связано, в свою очередь, с жизненным циклом развития организации74.
4. В рамках концепции профессионализма (Г. Беккер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Миллерсон, Абрахамсон, Карр-Саундерс, Виленски, Браверманн, А. Макинтайр, А.К. Маркова, Б.Г. Ананьев, А.А. Деркач, Т.Г. Калачев) эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности .
5. Концепция экономической ответственности (модели Харта -Шлейфера - Вишны, Джон Стюарт Милль, Д. Норт) основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности деятельности органов государственной власти связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками76.
6. В контексте теории общественной экологии (М. Ханнан, Фриман, Ховард Олдрич) результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям77.
Важной составной частью всех концепций является повышение качества системы государственного управления. Оценка качества имеет, как правило, объективные и субъективные компоненты. С одной стороны, это соблюдение определенных стандартов и нормативов, а с другой — удовлетворение потребностей социальных групп, организаций или индивидов. Поставленная задача по повышению уровня качества управления и услуг требует выделения наиболее важных факторов, которые влияют на работу органов государственной власти, что позволяет в дальнейшем целенаправленно управлять и регулировать данный процесс. К числу таких факторов, от которых зависит качество работы государственных структур, относятся: качество законодательной и нормативно-правовой базы в области государственного управления; система планирования и принятия управленческих решений; механизм ответственности и подотчетности органов власти; открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики; профессионализм государственных служащих; использование современных методов менеджмента, информационных технологий; система управления изменениями (реформами и инновациями) на уровне государственной политики, программ и проектов.
Оценка эффективности органов государственной власти: критерии и подходы
Развитие системы государственного управления в условиях политических и социально-экономических реформ происходит под сдерживающим влиянием социокультурно воспроизводимых и укрепившихся элементов административно-бюрократических государственно-служебных отношений. Реальное состояние системы государственного управления свидетельствует о наличии целого ряда дисфункций, которые характеризуются нестабильностью, постоянными реорганизациями, дублированием функций в органах государственной власти, бюрократизацией властных структур. При анализе проблем власти в генезисе бюрократического феномена М. Крозье акцентировал внимание на таком феномене как «параллельная власть». В обстановке бюрократической изоляции органов государственной власти от внешней среды, при ускоренном изменении последней, параллельные властеотношения начинают выполнять функцию коррекции и адаптации организационной структуры к внешним трансформациям. Конкретизируя механизм функционирования бюрократической модели, М. Крозье выделяет «бюрократические порочные круги». По его мнению, они образуются в результате сочетания и взаимодействия четырех фундаментальных характеристик: безличности, централизации, стратификации и отношений параллельной власти. Повышение роли неформальных структур ведет к появлению порочного круга, высокая степень бюрократизации увеличивает значение параллельной власти. Среди негативных проявлений бюрократизации М. Крозье выделяет возникновение так называемого «мира секрета» и «тенденции к монополии». Фрагментированные слои организационной иерархии превращаются, по его мнению, в настоящие «феодальные уделы», которые отгораживаются друг от друга благодаря протекциям1.
Создание эффективной системы государственного управления и профессионального чиновничества — одна из основных задач, стоящих перед государством. При реформировании системы органов государственной власти необходимо учитывать те негативные процессы, которые происходят внутри нее, подрывают ее авторитет в глазах населения и значительно снижают эффективность функционирования. Наиболее серьезными проблемами в деятельности российской системы органов государственной власти являются: неэффективность функционирования, недостаточный образовательный уровень государственных служащих, широкое распространение неформальных связей, коррупция, отчужденность чиновнического аппарата от потребностей населения, а вследствие чего и критическая оценка населением работы государственного аппарата. В этой связи первоочередными задачами модернизации органов государственной власти становятся управление эффективностью, обеспечение транспарентности и подконтрольности обществу.
Эффективность, как интегральная и структурированная характеристика деятельности, является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять. Разработка системы оценки управленческой деятельности предполагает соблюдение следующих условий: существование в обществе такой атмосферы и таких институтов, которые позволили бы ему свободно анализировать и оценивать все, что делается в области управления; достоверность и полноту информации о состоянии управленческой ситуации, имеющихся ресурсах и возможных способах ее изменения; компетентность специалистов, проводящих оценивание (знание и умение использовать на практике технологии и методики оценивания); желание и заинтересованность участников управленческого процесса в конструктивном совершенствовании управленческой деятельности.
Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.
На наш взгляд, для понимания внутренней сущности оценки и эффективного ее применения, необходимо различать оценку как функцию, оценку как процесс и оценку как результат. Понятие оценки как процесса лежит на поверхности, именно процессный подход является преобладающим в современных исследованиях. Оценка осуществляется на основе сравнения двух объектов между собой (недостатки — многоступенчатость и субъективность) или с каким-то третьим объектом, играющим роль эталона (здесь измеряется степень отклонения или приближения к нему), либо путем определения частоты проявления каких-то качеств. В действительности, оценка безотносительно к определенной области решений предполагает наличие некой нормативной модели (ситуации, явления, процесса) и фактической (реальной ситуации, явления или процесса). Первая служит эталоном (с чем сравниваем), а вторая — объектом (что сравниваем). Сравнение происходит с помощью социальных методов, приемов и процедур. Но сравнивать эталон и объект в целом часто представляется невозможным, поэтому в них выделяются некоторые параметры, характеристики, показатели, которые отражают сущность объекта. В дальнейшем именно они сравниваются друг с другом.
Измерение и оценка эффективности являются базой для планирования, контроля и повышения количественных и качественных показателей деятельности властных структур. Качественная оценка требует значительных средств и усилий, в том числе затрат рабочего времени на разработку адекватных критериев, сбор, обработку и анализ информации, перевод полученных данных в выбранные критерии, составление и распространение отчетов, их исследование и интерпретацию. Интегральным критерием эффективности управленческой деятельности, которая складывается из ежедневных обязанностей, является степень реального достижения поставленных целей и задач. Наряду с оценкой эффективности системы управления в общем аспекте, следует определить эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, технологий, то есть внутренних факторов самого управления.
На современном этапе особенно актуальной является разработка инструментария оценки эффективности деятельности в органах власти. Проводимые модернизационные и реформационные программы, как правило, носят преимущественно демонстрационный характер, не затрагивают фундаментальных проблем эффективности управления, бессистемны и направлены на решение узкокорпоративных вопросов.
