Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические подходы к изучению государственной кадровой политики 10
1.1 Кадровая политика как отрасль научного знания 10
1.2 Исторический опыт становления государственной кадровой политики России 32
1.3 Зарубежный опыт реализации государственной кадровой политики .51
Глава 2. Кадровый резерв, как механизм реализации государственной кадровой политики 64
2.1 Система управления государственным кадровым резервом в современной России 64
2.2 Анализ системных моделей формирования кадрового резерва государственной службы 98
2.3 Политико-правовые проблемы формирования и развития государственной кадровой политики Российской Федерации 129
Заключение 138
Библиографический список
- Исторический опыт становления государственной кадровой политики России
- Зарубежный опыт реализации государственной кадровой политики
- Анализ системных моделей формирования кадрового резерва государственной службы
- Политико-правовые проблемы формирования и развития государственной кадровой политики Российской Федерации
Введение к работе
Кадровый резерв государства является одним из механизмов его функционирования, в ходе которого происходит воспроизводство стратегически значимого кадрового потенциала для замещения вакансий в аппарате государственного управления. Современные модернизационные процессы в России вызвали существенную трансформацию в характере кадровой политики, а также в принципах формирования кадрового резерва.
Кадровый потенциал во всех цивилизованных странах мира рассматривается как фактор устойчивого роста, и даже лидерства на мировой арене. Кадровый резерв государственной службы в Российской Федерации необходимо рассматривать, как важнейший элемент в системе стратегического планирования политического и экономического развития, как отдельных регионов, так и всей страны.
Само по себе такое понятие, как «кадровый резерв» вызывает теоретический, и, что еще важнее, практический интерес. В советские времена это понятие именовалось «номенклатурной элитой», и включало в себя, по сути, сообщество влиятельных политиков, постоянно участвующих в жизни общества и государства в различных качествах (должностях). Эта «скамейка запасных» характеризует качество государства и уровень развития той политической системы, в которой живет общество.
Актуальность вопроса формирования и рационального использования кадрового потенциала государственной службы обуславливается непрерывным процессом совершенствования политико-административного управления, что неизбежно влечет за собой рационализацию технологий и методов руководства структурными подразделениями государственных органов.
Управление политическими процессами в современном мире находится в прямой зависимости от актуальных механизмов воспроизводства кадрового потенциала всех органов власти. С учетом изменяющихся внешних, - политических, экономических условий функционирования государственных органов, влияющих на деятельность государственных структур, необходимыми элементами обеспечения развития системы государственной службы сегодня становятся вопросы своевременного обновления кадрового резерва в системе государственной службы, стимулирования служебного роста и профессионального развития и обучения государственных служащих.
Вместе с тем, актуальность данных вопросов обуславливает качественное и радикальное изменение роли и места кадровых служб в государственных учреждениях, предприятиях и организациях. Приоритетными стратегическими задачами кадровых служб в этой связи становится разработка эффективных подходов в реализации кадровой политики, обеспечение ее взаимосвязи с целями и задачами, стоящими непосредственно перед каждой конкретной организацией и социально-экономическими интересами государства и общества.
На протяжении двух десятилетий преобразований в России неоднократно были предприняты попытки разработать концепцию государственной кадровой политики, подготовлено несколько вариантов ее проекта, но проблемы государственной кадровой политики и кадрового резерва, как одной из ее важнейших составляющих остаются. Назначения на высокие государственные посты некомпетентных лиц, клиентелизм все чаще вызывают общественное недоверие, резонанс, рост протестных настроений и, как следствие, способствуют делигитимации власть. Такое состояние российской кадровой политики требует тщательного научного осмысления.
Степень научной разработанности проблемы.
Государственная кадровая политика, механизмы ее реализации и актуальные проблемы развития, а также вопросы формирования кадрового резерва давно привлекают внимание ученых и аналитиков в различных областях профессиональной деятельности – управленческой, политической, экономической и т.д. Развитие научных взглядов на вопросы государственной кадровой политики и кадрового резерва, особенности их разработки, реализации и регулирования происходило в рамках различных научных подходов.
Теоретические и методологические подходы к управлению кадровым резервом, развитию кадрового состава государственных служащих, формированию управленческого резерва отражены в работах зарубежных и отечественных ученых, таких как: Г. Алмонд, М. Армcтронг, М. Кастельс, Дж. Кин, В.В. Анашвили, В.В. Герменчук, В. Жильцов, Р.Х. Кунакбаев, С.П. Перегудов, Е.П. Тавокин, А.И. Турчинов, М.И. Халиков и др.
Вопросами политико-правового регулирования государственной кадровой политики занимались: А.Н. Болдырев, И.Н.Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А.Гришковец, А.В. Гусев, Я. Мадатов, В.М. Манохин, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, В.Ф.Уколов, Ю.Н. Старилов и др.
Кадровая политика, как фактор эффективного государственного управления рассмотрена в публикациях таких авторов, как Н.Л. Иванова, О.А. Васильев, В. Мельников, В. Нечипоренко, С.Ю. Наумов, Е.В. Масленникова, В.И. Осейчук, О.П. Сауляк, Е.Н. Старцева, К.Б. Фокин, В.В. Черепанов.
Исследования, посвященные оценке, аттестации и обучению кадрового состава государственной гражданской службы, содержатся в трудах таких ученых, как: А.П. Алехин, Г.В. Атaманчук, И.Л. Бaчило, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрaчев, Д.М. Овсянко, В.А.Столяровa, Б.В. Россинский, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хамaнева, Н.Г. Сaлищева и др.
Международный опыт формирования государственной кадровой политики проанализирован в работах Г.Д. Крудена, Е.А. Литвинцевой, Х.К. Рамперсaда, Е.Ю. Соломатина, А.У. Шермана и др.
Диссертационные работы А.В. Сороко, Ивановой Л.Л, Пицика Н.И. и ряда других авторов также оказали значительное влияние на проведенное исследование.
В целом, анализ научной литературы дает основания полагать, что, несмотря на глубокую проработку отдельных вопросов, в настоящее время отсутствует целостное восприятие современной государственной кадровой политики. Отсутствует единство взглядов и мнений относительно совершенствования политического управления кадровым резервом страны.
Объектом исследования выступает кадровая политика в современной системе государственной службы Российской Федерации.
Предметом исследования является формирование кадрового резерва, как инструмента реализации и совершенствования государственной кадровой политики Российской Федерации.
Целью исследования является изучение особенностей современной государственной кадровой политики и возможностей ее совершенствования с помощью системы кадрового резерва.
В соответствии с поставленной целью были определены и в процессе исследования решались следующие задачи:
- рассмотреть теоретико-методологические предпосылки изучения государственной кадровой политики;
- изучить исторический опыт становления и современное состояние государственной кадровой политики российского государства;
- исследовать зарубежный опыт реализации государственной кадровой политики;
- проанализировать систему управления кадровым резервом государственной гражданской службы в современной России;
- изучить существующие модели формирования кадрового резерва государственной гражданской службы.
Методологической основой исследования стал системный подход к изучению проблемных вопросов, связанных с государственной кадровой политикой, что позволило рассматривать этот процесс, как скоординированное взаимодействие составляющих ее элементов, находящихся в определенной профессиональной среде, а также структурно-функциональный подход к исследованию кадровой политики в Российской Федерации. Неоинституциональный подход позволяет рассматривать формирование резерва кадров как столкновение интересов различных политических акторов: политических партий, влиятельных политических деятелей, бизнес-структур, элементов гражданского общества.
В качестве основных научных методов применялись: исторический, логический, сравнительный (сравнительно-правовой, кросстемпоральный). В процессе изучения полученных информационных массивов применены общенаучные методы (индукция, анализ, синтез) и специальные статистические методы анализа данных.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы практической деятельности аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, информация официальных сайтов институтов, а также материалы экспертных и дискуссионных площадок по предмету исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. На основе кросстемпорального анализа и обобщения зарубежной практики выявлены особенности проведения государственной кадровой политики в современной России.
2. Выявлены проблемы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы в современной России.
3. Проведен сравнительный анализ результатов выполнения долгосрочных целевых программ «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2006-2008 и 2009-2013 годы) в контексте управления кадровым резервом.
4. Разработана авторская модель формирования кадрового резерва государственной гражданской службы России.
5. Выработаны рекомендации по совершенствованию системы управления кадровым резервом в рамках реализации государственной кадровой политики.
Положения, выносимые на защиту:
-
Особенностью государственной кадровой политики современной России является преимущественно закрытый характер работы с кадровым резервом гражданской службы, не только на региональном, но и на федеральном уровне, что породило проблемы, проявившиеся в ходе реформирования системы государственной службы.
-
Дефицит организационной целостности формирования кадрового резерва восполняется усилением административного влияния и неформальных практик, что деформирует понимание задач реформирования государственной службы корпоративными акторами различных групп давления.
-
Активность различных групп интересов в продвижении «своих» кандидатур на ключевые посты повышает риски дестабилизации государства, вызывает непонимание и неодобрение граждан и, как следствие, увеличивает разрыв между властью и обществом.
-
Назрела необходимость создания и развития заинтересованных экспертных и общественных групп на региональном уровне, работающих в едином направлении, стимулируя политические изменения на всех уровнях власти, образуя сеть обмена информацией, консультативные группы, обеспечивая проведение общественного контроля, мониторинга и сравнительного анализа достигнутых результатов.
-
Реализация программы реформирования государственной службы в сжатые сроки 2006 - 2008 гг., не привела к изменению процессов управления кадрами на федеральном и региональном уровнях. Осуществление долгосрочной целевой программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» не поддерживается иными политико-правовыми инструментами государственного управления. Разнородность федеральной и региональной правовой базы, регламентирующей вопросы государственной гражданской службы, ограничивает решение проблемы формирования кадрового резерва.
-
Включение регионов в процесс реализации реформирования государственной гражданской службы требуют создания институционально закрепленных механизмов для консолидации политических усилий и координации действий. Целесообразно делегировать координирующую и связующую функцию по формированию кадрового резерва на региональном уровне аппаратам полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
-
Авторская модель формирования кадрового резерва предполагает создание выстроенной системы гарантий, мотиваций и стимулов для повышения результативности и эффективности обновления кадрового состава и формированием работоспособных систем обучения, оценки и ротации кадрового резерва государственной службы.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в практической деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для решения актуальных проблем в вопросах совершенствования кадровой политики в рамках эффективной системы формирования кадрового резерва. Выводы и рекомендации автора могут использоваться при разработке и чтении специализированных учебных курсов для бакалавриата и магистратуры по направлениям государственное и муниципальное управление, политология, социология.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации были обсуждены и получили одобрение на заседании кафедры политологии Северо-Западного института управления - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные результаты исследования отражены в 3 научных публикациях автора. Отдельные положения работы были представлены на международной научно-практической конференции с участием кафедр ЮНЕСКО Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации под названием «Устойчивое развитие в условиях глобализации», состоявшейся 7-8 декабря 2010 года в Москве. Выводы, полученные в ходе исследования, апробированы в практической деятельности диссертанта в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе.
Структура диссертации. Цель, задачи и логика исследования позволили определить структуру диссертационной работы. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы и двух приложений. Объем исследования составляет 165 страниц.
Исторический опыт становления государственной кадровой политики России
Изучить российский опыт государственной кадровой политики невозможно без сравнительного анализа его с зарубежным опытом работы с кадрами, с персоналом как зарубежных государственных, так и самостоятельно хозяйствующих организаций.
Современный мир демонстрирует различные модели государственной службы. Государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации Е.А. Литвинцева выделяет следующие модели: 1. Континентальная или романо-германская модель, представленная, в основном, европейскими государствами. 2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и Великобритания (имеет специфическую модель государственной службы). 3. Государственная служба стран исламской ориентации. 4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации) .
Жесткие механизмы политико-правовой регламентации служебного поведения, карьерность и последовательность должностного продвижения характерны для романо-германской модели гражданской службы. Детализированные нормативно-правовые акты, регламентация повседневной деятельности чиновников, функционирование государственной службы по принципу централизма, иерархичности, «верноподданства» государству определяют сущность социально-статусных характеристик.
В англо-саксонской модели гражданской службы социальный статус служащих во многом зависит от сути общественного понимания государственной власти, которая носит многосоставной и плюралистический характер. Сущность государственно-служебного поведения определяют принципы «открытых дверей» и «свободного входа» так, что граница между государственными служащими и частными лицами очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Подобная система государственной службы не является строго закрытой системой, механизмы правовой регламентации, в этом случае, более разнообразны.
Исламская модель государственной службы определяется
конфессиональным фактором развития статусно-ролевых характеристик. Основной характеристикой политико-административного регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих и верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив. Установлены более жесткие формы служебного поведения, система социального контроля отличается религиозным императивом. Поведенческая матрица государственных служащих характеризуется сознательной ответственностью, религиозной предписанностью, устойчивостью.
Социальный и политический статус в советской модели государственной службы определятся принципами административной иерархии, номенклатуры, партийности и централизма. Поскольку государственная служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности, и категория государственных служащих не выделена из общей категории «кадры», происходит отождествление правового статуса государственных служащих и служащих (лиц наемного труда). Гражданские служащие рассматриваются не только как служащие, выполняющие в системе общественного разделения труда функции руководства и управления, но как особый слой общества, обособленный от всего населения1.
В мире существуют различные формы организации управления государственной службой. Некоторые из этих различий определяются уровнем социально-экономического развития государств: государства с быстрыми темпами экономического развития, высоким уровнем жизни населения, имеющие развитые традиции демократии могут иметь иные административные институты управления, чем развивающиеся государства с замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни. На структуры управления государственной службой влияют политические режимы, в рамках которых функционируют административные организации.
Различия определяются также типом административно-территориальной организации государства. С этой точки зрения существуют два основных вида управления государственной службой: унитарный и федеративный . При унитарной структуре управления система государственной службы регулируется непосредственно из центра. Так, управление департаментами во Франции, провинциями в Италии, графствами в Швеции осуществляется преимущественно центральным аппаратом. Унитарная система управления характеризуется значительным контролем над региональными органами, именно этим во многом обеспечивается управляемость и однородность деятельности.
Федеративная система управления состоит из организационных единиц, имеющих значительную самостоятельность в отношении управления собственной государственной службой. Деятельность государственных служащих земель Германии, штатов в США и Бразилии, кантонов в Швейцарии регулируется наряду с федеративными законами региональными установлениями и нормами. Каждый член федерации имеет право создать собственную структуру управления
Литвинцева Е.А. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы. М.: РАГС, 2008. С. 7.
Литвинцева Е.А. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы. М.: РАГС, 2008. С. 27. государственной службой. Например, в США нет типовой формы организации органов управления государственной службы штатов.
Организационная структура органов управления государственной службой в зарубежных странах имеет кардинальные различия. В ряде стран кадровый орган управления государственной службой находится в подчинении специализированного министерства.
Так, в Швейцарии федеральное министерство кадров подконтрольно департаменту финансов и таможни. В ФРГ политико-административное управление публичной (государственной) службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, а также. Министерством внутренних дел.
В других странах вопросы управления кадров находятся в компетенции премьер-министра либо главы государства. Так, в Аргентине управление корпусом государственных служащих осуществляется Национальным Президентством через Секретариат публичной службы. В США контроль деятельности государственных служащих осуществляет административно-бюджетное управление в Исполнительном управлении Президента страны. Практическое управление государственной службой осуществляет Служба управления персоналом при Президенте1.
В некоторых странах для координации управления системой государственной службы созданы специализированные управленческие структуры. Так, во Франции управленческие и контролирующие функции возложены на Генеральное управление администрации и государственной службы. В Японии таким управленческим органом является Палата по делам персонала.
Зарубежный опыт реализации государственной кадровой политики
Для отобранных молодых людей - это возможность заявить о себе; найти в фиксированном пространстве в рамках своего региона молодых людей с аналогичными профессиональными устремлениями; спозиционировать себя перед возможными работодателями и др. Для органов государственной власти и местного самоуправления - это формирование базы данных перспективных кадров, которые в краткосрочной и среднесрочной перспективе уже начнут работать в государственном/муниципальном или частном секторе экономики территории; претендовать на свое место в органах государственной власти или местного самоуправления; это дополнительная возможность найти перспективных молодых специалистов, найти возможность вовремя их интегрировать в экономическую, социальную жизнь территории, создать условия для их профессиональной или личной реализации. Для учебных заведений - это своего рода индекс успешности их выпускников, а также качества получаемого в их стенах образования. Для бизнес-структур - фактически бесплатная база данных потенциальных сотрудников. Работа информационного ресурса может сопровождаться и соответствующей издательской деятельностью (сборник лучших выпускников, молодых профессионалов и т.д.).
Учитывая, что речь идет о формировании «молодежного кадрового резерва» (в который могут войти и еще не получившие образование молодые люди), классифицировать направления можно следующим образом: - кадры для развития общественно-политической системы территории (здесь могут быть молодежные общественные лидеры, талантливые выпускники факультетов «Государственное и муниципальное управление», действующие молодые депутаты, государственные и муниципальные служащие); - кадры для развития малого бизнеса территории (здесь могут быть победители экономических конкурсов среди школьников, студенты-новаторы, в том числе работающие над созданием и развитием малых предприятий при вузах; молодые предприниматели, создавшие свой бизнес или находящиеся на стадии работы в этом направлении и др.); - кадры для развития науки и наукоемких технологий (студенты и молодые ученые, успешно занимающиеся исследовательской деятельностью); - кадры для развития социальной сферы (по направлениям педагоги-новаторы, медики, библиотекари и др.); - кадры для развития производственной сферы (молодые профессионалы-новаторы, изобретатели, успешные менеджеры разного уровня и др.) .
Реализация специализированных программ развития для категорий отобранных молодых людей; обеспечение системы их коммуникации и создание возможных точек как группового роста и развития, так и индивидуального.
В рамках этой составляющей необходимо говорить о системе образовательных семинаров и тренингов; программ и проектов личностного роста, реализуемых в рамках территории. В рамках таких программ и проектов должна создаваться единая идеологическая, культурная среда для взаимодействия молодых людей (предпринимателей, общественных лидеров, муниципальных и государственных служащих, студентов, аспирантов, представителей бюджетной сферы и др.) между собой, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, СМИ для подготовки проектов развития конкретной территории.
При реализации таких образовательных проектов потенциально могут решаться задачи, которые существенным образом послужат реализации эффективной кадровой политики на региональном уровне.
Рассмотрим механизм формирования резерва управленческих кадров в Ленинградской области. Органом, ответственным за формирование и работу с резервом управленческих кадров, является аппарат Губернатора и Правительства Ленинградской области. Отбор кандидатов для включения в резерв управленческих кадров осуществляется на основе общих для всех основных требований к кандидатам: - к уровню образования и опыту работы; - к личностным качествам (организаторские способности, лидерские качества, ответственность за порученное дело, высокие эмоционально-волевые и нравственно-этические качества); - к возрасту.
В Ленинградской области при формировании резерва управленческих кадров проводится мониторинг кадрового потенциала молодежи в рамках долгосрочной целевой программы «Развитие системы государственной гражданской службы Ленинградской области» на 2010-2013 годы, нормативных правовых актов Ленинградской области об образовании молодежного правительства, различных молодежных совещательных органов, применения кадровых технологий по поиску и отбору перспективной молодежи в возрасте до 35 лет.
Механизм по привлечению в резерв управленческих кадров перспективной молодежи в возрасте до 35 лет включает в себя:
1) Включение в резерв кандидатов в возрасте до 35 лет из числа государственных и муниципальных служащих Ленинградской области, обладающих высокими профессиональными знаниями, организаторскими способностями, лидерскими качествами. С этой целью в Ленинградской области в рамках долгосрочной целевой программы «Развитие системы государственной гражданской службы Ленинградской области» на 2010-2013 годы проводится ежегодный конкурс «Лучший гражданский служащий администрации Ленинградской области».
Анализ системных моделей формирования кадрового резерва государственной службы
Особые риски и угрозы для полиэтнических обществ составляют неинституциализированные кадровые процессы и отношения. Назовем лишь некоторые социально-политические факторы, таящие в себе потенциал серьезных конфликтов и угроз: дисбаланс в кадровом составе в системах политического управления, сферах профессиональной деятельности; низкий уровень знания культуры, традиций, религиозных верований этнических обществ, особенно государственными и муниципальными служащими; обособленность, замкнутость в полиэтнических сообществах образовательных структур, культивирующих этническую исключительность1.
Наглядным примером является ситуация с кадровыми процессами и отношениями в государственной гражданской службе. В настоящее время создана неплохая законодательная и нормативная правовая база. В этой сфере более 80% имеют высшее профессиональное образование - один из самых высоких показателей. Нельзя сказать, что все они слабо подготовлены. Однако высокоэффективной работы не наблюдается. Социальные патологии - коррупция, протекционизм, инфантилизм, бюрократизм и другие - стали хроническими. По мнению А.И. Турчинова, это происходит прежде всего потому, что организационная культура не стимулирует трудовую отдачу, профессионализм не востребован. Уровень кадровой культуры отдельных руководителей граничит с никем и ничем не блокируемым протекционизмом, ценность профессионализма носит демонстративный характер. Пульт управления меритократическими «карьерными лифтами» для неординарных и высоконравственных профессионалов находится в руках тех, кто ориентирован на антиценности -личную преданность, исполнительскую безропотность и другие качества работников, фактически имеющие признаки профнепригодности. При этом персональной ответственности у руководителя за подобное окружение -практически никакой. В такой среде настоящий специалист долго не задерживается, а организационная культура не обогащается профессиональной культурой и опытом. Интенсификация работы здесь возможна только за счет прироста численности персонала. Прописанные в законодательных нормах кадровые технологии - конкурсное замещение должностей, аттестация, квалификационный экзамен, резерв, ротация и другие - применяются неэффективно. Повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка, подготовка кандидатских и докторских диссертаций практически не влияют на карьеру государственного служащего. В большей степени это или его личное дело, или формальное выполнение плана профессионального развития государственного органа1.
Острая проблема - низкий уровень профессиональной культуры работников самих кадровых служб, слабая подготовка профессионалов для кадров -специалистов по направлению высшего профессионального образования -«управление персоналом». В целом система управления государственной службой не эффективна. Упомянутый в законодательстве федеральный орган по управлению государственной службой не создан. Как следствие всех этих препон - низкая мотивация государственных служащих, высокая текучесть (по сути, реализуется принцип «продуваемости» в системе, за который ратовали в 90-х годах прошлого века некоторые политики), неэффективная система контроля состояния кадровых процессов и отношений, выполнения законодательства о государственной службе. Практически не существует внутренних механизмов защиты профессиональных интересов государственных служащих, а также общественного воздействия на нравственные отношения в среде государственных служащих.
Остановимся более подробно на проблемах формирования и развития кадрового резерва в системе государственной службы. В настоящий момент отсутствует положение о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе, которое согласно ч. 11 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» утверждается Президентом Российской Федерации, что существенно осложняет работу по формированию кадрового резерва. В связи с этим кадровым службам государственных органов приходится руководствоваться нормами, регулирующими работу с кадровым резервом, содержащимися в законе о госслужбе и в иных указах Президента Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено, что с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан) формируется на конкурсной основе для замещения должностей гражданской службы федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации.
Так, в соответствии с ч. 6 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» кадровый резерв формируется для замещения вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего, вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста, а также должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Президентом Российской Федерации . Таким образом, из формулировки ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что в кадровый резерв государственного органа наряду с гражданскими служащими этого государственного органа либо другого государственного органа также могут быть включены граждане.
Политико-правовые проблемы формирования и развития государственной кадровой политики Российской Федерации
Показатели эффективности кадровых резервов подразделяются на два вида: показатели первого уровня абстракции, отображающие доступные прямому наблюдению и измерению параметры, и показатели второго уровня абстракции, которые, собственно, и характеризуют повышение социальной эффективности государственного управления за счет укрепления кадрового потенциала государственной службы.
Окончательная оценка эффективности деятельности назначенных должностных лиц из состава кадрового резерва должна складываться на основе общественного мнения о результативности их труда, отражающего доверие людей этим представителям власти. Учитываются также выводы руководителей назначенцев о том, как работают подчиненные по прошествии определенного времени. Совмещение оценок «снизу» и «сверху» происходит в тех случаях, когда граждане хорошо информированы о функционировании властных структур и когда должностные лица незамедлительно реагируют на сигналы о нарушениях прав, свобод и законных интересов россиян, признание и защита которых -обязанность государства.
Необходима разработка эталонных требований к кандидату для исполнения должности (описание функций и основных задач, прав и полномочий, ответственности, подчиненности, профессиональные и личностные предпосылки). Не исключается при согласии кандидата на должность проведение различных тестовых испытаний по определенной отработанной методике, которые способны принести сведения о социальных, психологических и физических характеристиках личности, выявить некоторые интеллектуальные и эмоциональные стороны.
Для различных должностей и уровней управления перечень требований для выдвижения из кадрового резерва, безусловно, должен быть уточнен и в соответствии с требованиями реформы адаптирован к полномочиям управленческих органов, учитывая при этом, что до сих пор не сложились и сильно подвержены субъективным влияниям многие технологии кадровой работы.
Особое внимание следует уделить такому вопросу, как перспективный кадровый резерв. В первую очередь следует отметить, что понятие молодежного кадрового резерва не имеет нормативной регламентации на федеральном уровне и получило свое практическое закрепление на уровне программ государственных и муниципальных органов власти, бизнес-структур и общественных объединений по поиску, отбору и дальнейшему развитию талантливых молодых людей.
Практический опыт субъектов Российской Федерации позволяет нам дать определение молодежному кадровому резерву как особой кадровой технологии, позволяющей в рамках конкретной территории (региона или муниципалитета) в системном порядке осуществлять мониторинг кадрового потенциала молодежи, выявлять, включать, осуществлять содействие в развитии и продвижении наиболее талантливых в той или иной области молодых людей и, в конечном счете, влияющей на эффективное среднесрочное и долгосрочное социально -ч экономическое развитие отдельно взятой территории. Молодежный кадровый резерв как кадровая технология включает в себя несколько составляющих: систему отбора молодых людей по направлениям (например, общественно-политическое лидерство, сфера науки, культура, спорт); - формирование базы данных молодых людей с возможностью постоянного обновления и открытым или частично ограниченным доступом; - реализация специализированных программ развития для категорий отобранных молодых людей; обеспечение системы их коммуникации и создание возможных точек как группового роста и развития (например, в части реализации уже совместных социальных или экономических проектов), так и индивидуального; - создание на конкурентной основе механизмов продвижения отобранных молодых людей, их реализации в рамках территории или за ее пределами.
Риски и угрозы, связанные с деятельностью, имеющей отношение к кадровой политике, недостаточно изучены на сегодняшний день. В большей степени в поле зрения попадают либо отдельные ее аспекты, либо смежные или производные от нее проблемы: старение трудоспособного населения, качество образования граждан, дисфункция системы государственного и муниципального управления, коррупция, снижение научно-педагогического или промышленного потенциала общества и другие. Между тем, социальные патологии - коррупция, протекционизм, инфантилизм, бюрократизм и другие - стали хроническими. В такой среде настоящий специалист долго не задерживается, а организационная культура не обогащается профессиональной культурой и опытом. Повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка, подготовка кандидатских и докторских диссертаций практически не влияют на карьеру государственного служащего.
Таким образом, использование кадрового резерва осложняется тем, что он будет очень малочисленным, так как максимальное количество групп должностей гражданской службы не может быть больше пяти.
На сегодняшний момент в связи с отсутствием положения о кадровом резерве, утверждаемого указом Президента Российской Федерации, многие государственные органы принимают ведомственные нормативно-правовые акты. Содержание нормативно-правовых актов различных ведомств существенно различается, что приводит к дифференциации правовой регламентации вопросов формирования кадрового резерва. Такое развитие событий может привести к нарушению принципа гражданской службы, который заключается в единстве правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Данная регламентация является вынужденным и временным способом решения имеющихся проблем, связанных с формированием кадрового резерва.
Похожие диссертации на Механизмы реализации государственной кадровой политики в условиях современной административной реформы
