Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миграционная безопасность как политико-правовой процесс: теоретико-методологический и концептуально-правовой анализ 12
1. Национальная и миграционная безопасность: концептуализация интересов Российской Федерации и юридических способов их защиты 13
2. Правовое регулирование отношений в сфере национальной безопасности 29
3. Институт миграционной безопасности 44
Глава 2. Правовая политика в сфере обеспечения миграционной безопасности 59
1. Политико-правовой опыт формирования миграционной безопасности зарубежных стран 60
2. Юридическое обеспечение системы миграционной безопасности России 76
3. Государственно-правовые приоритеты регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 93
Заключение 112
Литература
- Национальная и миграционная безопасность: концептуализация интересов Российской Федерации и юридических способов их защиты
- Институт миграционной безопасности
- Политико-правовой опыт формирования миграционной безопасности зарубежных стран
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние десятилетия в мире наблюдается значительная активизация миграционных процессов, что связано с экономическими, социально-политическими потрясениями, произошедшими в конце XX века. Немалую роль в этом играет и современная глобализация, в силу которой осуществляется перераспределение трудовых ресурсов на планете не в пользу стран со слабой экономикой, провоцируя тем самым миграционные потоки в развитые страны Запада.
Миграция в настоящее время является одной из острейших проблем мировой цивилизации. Каждая страна так или иначе испытывает на себе действие упомянутой проблемы, рассматривает ее в качестве одного из важнейших аспектов национальной безопасности. При этом очевидно, что оценка миграционной ситуации, выработка способов ее решения могут быть различны, поскольку они обусловливаются такими исторически определенными факторами, как состояние экономики, правового обеспечения миграции, социальной сферы, демографической ситуацией, а также политическими установками государства. В зависимости от этого государство вырабатывает соответствующую программу по регулированию миграционных процессов.
Так, политика благоприятствования иммиграции начала 60-х годов прошлого столетия во многих государствах Западной Европы и Северной Америки сменилась жесткими ограничительными мерами в 90-х годах. Вместе с тем современная государственная политика стран (США, Испания, Германия и некоторые другие), принимающих большой объем иммигрантов, предусматривает возможность легализации определенной категории незаконно находящихся на их территориях мигрантов.
Сегодня нет необходимости в подробной аргументации тезиса о том, что в целом миграционная политика строится в соответствии с национальными интересами государства. Основной потенциал миграции состоит в ее значимости для социально-экономического развития страны. В определен ных условиях большую роль играют также и культурные, этнические, политические аспекты миграции. В то же время поскольку миграция представляет собой глобальное явление, в целом ее регулирование осуществляется международными институтами, включая ООН и другие организации подобного уровня. Правовая институционализация миграции в международном праве в виде нормативно-правового отражения прав и свобод и обязанностей стран, подписавших соответствующие международные нормативные правовые документы по созданию условий для их реализации, ограничивает диапазон миграционной политики государств, унифицируя ее основное содержание.
Однако ратификация международных договоров и соглашений, присоединение к международным конвенциям в сфере регулирования миграционных процессов и пр., в первую очередь, продиктованы национальными интересами. Значит, и миграционная политика, несмотря на глобальные факторы, влияющие на ее формирование, прежде всего, определяется национальными интересами. В силу этого миграция становится одним из элементов национальной безопасности. В зависимости от степени актуальности и остроты данного явления общественной жизни в конкретные исторические периоды она может по-разному рассматриваться в ряду приоритетов обеспечения национальной безопасности, реализация которых возможна лишь при условии их институционального выражения в праве и правоприменительной практике. В этом смысле исследование миграционной безопасности как института, регулирующего миграционные процессы в соответствии с задачами обеспечения национальной безопасности, выраженными в доктрине национальной безопасности страны, представляется сегодня весьма актуальным.
Степень научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что в последние годы теоретические проблемы национальной безопасности являются объектом пристального внимания политологов, экономистов, философов, юристов, а также представителей многих других наук. Появилось значительное число исследований, посвященных видам безопасности, ее правовому обеспечению. В связи с этим постановка проблемы миграцион ной безопасности представляется достаточно логичной и своевременной. Вместе с тем в российской политической и юридической науке она остается недостаточно разработанной. Те немногочисленные исследования, которые непосредственно касаются проблемы миграционной безопасности, к сожалению, отличаются абстрактностью ее постановки, неразвитостью методологической и концептуальной базы анализа. В то же время важно, что миграционная безопасность, во-первых, признается наукой в качестве актуального предмета исследования, и во-вторых, методологический инструментарий, сложившийся в сфере изучения общих и частных проблем национальной безопасности, начинает использоваться и в отношении миграционной безопасности.
Так, анализ общетеоретических проблем национальной безопасности, определение понятийного аппарата, раскрывающего ее структуру, содержание и функции, осуществляются в работах А.В. Возженникова, С.А. Проскурина, А.А. Прохожева, СВ. Смульского, Н.В. Кривельской, Р.А. Явчунов-ской, С.З. Павленко, А.А. Першина.
Большой вклад в создание методологии изучения проблем безопасности вносят политологи, юристы и философы: прежде всего, востребованы труды В.В. Вандашева, М.С. Гринберга, Ю.И. Ляпунова, И.М. Гальперина, А.Р. Ратинова, В.А. Рубанова, В.М. Кагана, методологическое значение которых не устарело и сегодня в плане анализа институционального содержания категории безопасности; теоретико-правовые исследования Ю.А. Тихомирова, B.C. Нерсесянца, С.С. Алексеева, Л.В. Павловой, раскрывающие принципы институционализации права в поле национального законодательства в современных условиях; публикации Ю.А. Дмитриева, СМ. Петрова, Р.Ф. Ид-рисова, В.К. Петрова, подчеркивающие структурно-функциональное значение основных элементов безопасности; работы А.П. Кочеткова, Н.Г. Мехед, В.И. Бахмина, Л.Г. Свечниковой, А.П. Семитко, В.Н. Синюкова, П.П. Баранова, В.А. Карташкиной, Л.С Мамута, М.Н. Энтина, в которых анализируются особенности формирования правовых институтов, регулирующих правоотношения в сфере национальной безопасности.
В целом методология, разработанная указанными авторами, дает возможность корректной постановки и анализа более частных проблем национальной безопасности, в том числе связанных с формированием ее видов.
Всю совокупность научных изданий, в которых прямо или косвенно поднимаются проблемы миграционной безопасности, можно подразделить на исследования, в которых рассматриваются проблемы формирования миграционной политики и миграционного законодательства Российской Федерации, противодействия угрозам национальной безопасности в сфере миграции, и работы, касающиеся реализации прав и свобод человека в сфере миграционных отношений.
Политический аспект миграционной безопасности представлен в трудах О.Д. Воробьевой, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, TJB. Заметиной, А.В. Земскова, С.А. Киреевой, В.Г. Костакова, Е.С. Красинец, Е.В. Тюрюкано-вой, B.C. Кулакова, А.Е. Крухмалева, В.М. Мишурова, М.В. Немытиной, Т.М. Регента, М.Л. Тюркина, Л.Л. Хоперской, С.Н. Ягодина и др. Большое значение имеют исследования А.Х. Абашидзе, М.А. Адриановой, В.Н. Бурыли-на, В.И. Власова, Н.И. Власовой, В.М. Мишурова, И.Б. Новокшенова, Т.М. Регента, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, Т.Н. Юрковой и пр., объектом которых выступает анализ правового обеспечения миграционных процессов.
Изучением угроз национальной безопасности в сфере миграции плодотворно занимались С.А. Алиханов, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Б. Ванян, И.Н. Глебов, Ю.А. Кашуба, Г.С. Витковская, Л.Н. Дьяченко, О.И. Забелло, П.П. Каляда, А.С. Коробов, Ю.М. Рашевский, B.C. Собольников, СВ. Соколов, Н.М. Хмара и некоторые другие. К этой категории исследований относятся также работы Е.М. Андреева, А.Г. Вишневского, Н.А. Избекова, В.А. Ионцева и др., посвященные анализу демографических проблем России как угрозы ее национальной безопасности.
Концептуальное значение имеют ряд публикаций, посвященных инсти-туционализации прав и свобод мигрантов в российском законодательстве, таких авторов, как А. Азаров, Д.С. Гомьен, Л. Зваак, В. Ройтер, Д. Харрис, К. Хюфнер, СИ. Ягодин.
Следует подчеркнуть, что работы указанных авторов создали достаточно обширную методологическую основу для анализа миграционной безопасности как вида национальной безопасности России. Однако исследований, непосредственно касающихся миграционной безопасности, до сегодняшнего дня не проводилось, что является дополнительным свидетельством теоретической актуальности избранной темы.
Объектом исследования является институционально-правовое обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства России.
Предметом исследования выступают юридические механизмы защиты национальных интересов Российского государства в сфере миграции.
Цель диссертационного исследования составляет политико-правовой анализ миграционной безопасности России.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- концептуализировать интересы Российской Федерации и систематизировать способы их защиты в сфере национальной и миграционной безопасности;
- исследовать национальную безопасность как правоотношение;
- дать определение понятия института миграционной безопасности;
- критически оценить зарубежный опыт формирования института миграционной безопасности;
- выявить институциональные особенности реализации принципа законности в миграционной сфере;
- интерпретировать процесс правовой институционализации интересов социально-экономического развития Российской Федерации в контексте государственного регулирования миграционных процессов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. Концептуализированы национальные интересы России с сфере миграции как политико-правовом процессе.
2. Национальная безопасность интерпретирована как правовое отношение, регламентированное юридическими нормами и институтами, формируемыми на принципах гуманизма, демократии и федерализма.
3. Дано институционально-правовое определение миграционной безопасности.
4. Проанализировано политико-правовое содержание ограничений свободы передвижения, выбора места пребывания и места жительства в соответствии с интересами миграционной безопасности России.
5. Обоснованы институционально-правовая роль и значение принципа законности в формировании миграционной безопасности.
6. Систематизированы юридические механизмы реализации национальных интересов России в сфере миграции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Концептуально-правовое оформление национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции осуществляется декларированием целей и задач программными документами, определяющими стратегию государственно-правового регулирования миграционных процессов, которые являются конкретизацией и развитием принципов и норм государственной Концепции национальной безопасности. Стратегия государственно-правового регулирования миграционных процессов как система взглядов на миграцию формулирует основы государственного и правового проектирования миграционных процессов, которые играют роль правовых установок при формировании норм и институтов миграционного права.
Национальная безопасность, представляя собой состояние защищенности жизненно важных интересов таких ее субъектов, как личность, общество и государство, есть общественное отношение по поводу реализации этих интересов. Поскольку право в правовом государстве - основной способ защиты и реализации интересов всех социальных субъектов, национальную безопасность следует рассматривать в качестве правоотношения, в котором субъектами выступают личность, общество и государство, а объек том является их правовой статус в сфере обеспечения национальной безопасности. Нормы и институты, регулирующие правоотношения в сфере национальной безопасности Российской Федерации, формируются в соответствии с принципами гуманизма, демократии и федерализма, составляющими основу правовой институционализации интересов личности, общества и государства.
3. Миграционная безопасность представляет собой состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов.
4. Основой правового института миграционной безопасности является система правовых норм, реализующих закрепленное в международном и российском законодательствах право на свободу передвижения и выбор места пребывания и места жительства. Отношения в сфере миграционной безопасности Российской Федерации по поводу осуществления этого права регулируются правовыми нормами, которые как ограничивают его, так и реализуют. Осуществление данного права соответствует жизненно важным интересам России, избравшей путь демократического развития, равно как и его ограничение на законных основаниях в национальных интересах.
5. Политико-правовое обеспечение законности - главное условие легальности миграционных процессов. Поскольку право выступает основным способом защиты и реализации интересов всех социальных субъектов, нарушение принципа законности в миграционных правоотношениях представляет угрозу национальной и, следовательно, миграционной безопасности. Поэтому незаконная (нелегальная) миграция определяется как основная угроза в сфере миграционной безопасности, достигающая в российском варианте высоких показателей опасности.
6. Использование миграционных процессов в интересах социально-экономического развития является жизненно важным национальным интересом Российской Федерации, декларированным программными документами государственно-правового регулирования миграционных процессов. Между тем российское миграционное законодательство содержит нормы, существенно ограничивающие трудовую миграцию, вводящие разрешительный, а не уведомительный порядок регистрации трудовых мигрантов, что соответствует не правовому, а административному порядку регулирования миграционных процессов, не рыночному, а плановому механизму регулирования экономики и представляет собой институционально-правовую угрозу национальным интересам в сфере миграции.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В реализации поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в политологии и праве: сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социально-правовой, политико-правовой, юридической и политической компаративистики, юридической и политической конфликтологии.
Нормативную базу исследования составляют общепринятые принципы и нормы международного права, международные соглашения в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства, постановления Конституционного суда, Концепции национальной безопасности и регулирования миграционных процессов Российской Федерации, статистические и аналитические сборники МВД России.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке институционально-правовой модели миграционной безопасности, что может найти применение при проведении экспертных оценок как по вопросам регулирования правоотношений государства и мигранта в условиях глобализации миграционных процессов, так и юридической защищенности национальных интересов России в сфере миграции.
Материалы диссертации и сформулированные в ней рекомендации также могут быть использованы при создании комплексных федеральных программ для планомерного обеспечения развития миграционных процессов в интересах национальной безопасности Российской Федерации, в частности привлечения и использования труда иностранных граждан с целью урегулирования ситуации на рынке труда и недопущения неконтролируемых потоков незаконных трудовых мигрантов; разработке новой миграционной политики государства; в учебном процессе при преподавании курсов по теории государства и права, юридической и политической конфликтологии и этнологии; в ходе проведения занятий со специалистами служб органов внутренних дел, работающими с категорией иностранных граждан и лиц без гражданства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены автором в научных докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях и совещаниях «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), «Миграционные процессы в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005), «Перспективы государственно-правового развития России в 21 веке» (Ростов-на-Дону, 2006), проводившихся в Ростовском юридическом институте МВД России, а также нашли отражение в двух авторских публикациях общим объемом 1,3 пл.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Национальная и миграционная безопасность: концептуализация интересов Российской Федерации и юридических способов их защиты
Вопросы, связанные с безопасностью жизнедеятельности человека, всегда рассматривались в качестве приоритетных в общественной жизни. Сама же безопасность изначально понималась как состояние отсутствия опасности, обусловленное соответствующими средствами. Это входило в число основных причин объединения человека в общество и «первостепенных мотивов деятельности людей и сообществ»1. Пожалуй, впервые на концептуальном уровне анализ безопасности был предпринят Томасом Гоббсом, который исследовал генезис безопасности от чисто физического явления к общественному и показал взаимосвязь и взаимообусловленность безопасности личности, общества и государства. Рассматривая безопасность как социальное явление, Т. Гоббс установил ее институциональную природу, связал эффективность обеспечения безопасности с вырабатываемыми обществом нормами поведения.
Длительное время безопасность рассматривалась как исключительная прерогатива деятельности государства. В этом отношении примечателен пример России, в которой со времени образования единого государства и вплоть до XX века безопасность была исключительной функцией государства. Так, литераторы и публицисты XVI века обращались лишь к вопросам о характере власти и взаимоотношения с подданными с целью ее обоснования как единственно справедливой и законной. Наиболее известные литературные произведения этого времени - «Сказание о Магмет Салтане» Ивана Пересвета и переписка Ивана Грозного с Князем Курбским - культивируют идею богоданности власти, моральной, но не правовой ответственности царя за свои действия. Иван Пересвет в качестве институционального обоснования этой идеи приводит пример построения системы безопасности, существовавшей при турецком султане, включая не только силы и средства обеспечения стабильности власти, но и судопроизводства. В дальнейшем в России была построена система безопасности, весьма близкая к этой модели.
Такой концептуальный подход к проблеме безопасности обусловил наибольшее развитие соответствующих государственных институтов. Например, Иван Грозный учредил «тайную канцелярию», Петр I - «тайный приказ», Александр I - специальное отделение жандармской полиции. Данный подход сохранялся и в годы советской власти, что объясняет крайне слабое развитие отрасли знания о безопасности. Примечательно, что даже в таких фундаментальных энциклопедических изданиях, как «Советская военная энциклопедия», «Военный энциклопедический словарь», отсутствует понятие безопасности. Проблема безопасности сводилась лишь к чисто технической процедуре. Именно в этом ключе трактуется «безопасность» в Словаре русского языка СИ. Ожегова. Энциклопедический философский словарь вообще не содержал этого понятия, что означает лишь то, что данный феномен не рассматривался в качестве социального явления, имеющего мировоззренческое содержание.
После распада СССР в России резко возрос теоретический интерес к безопасности. Очевидно, что с изменением концептуального подхода к самой проблеме безопасности и ее обеспечению, основанного на принципах либерального гуманизма, в сферу деятельности безопасности включается не только государство, но и гражданское общество, и личность. Это нашло отражение и в федеральном законе «О безопасности» 1992 года.
Указанные выше обстоятельства сделали актуальными теоретические изыскания, посвященные изучению социальных, политических, правовых аспектов безопасности. Именно эти аспекты интересовали таких исследователей, как А.В. Возженников, Ю.И. Дерюгин, В.Л. Манилов, В.И. Митрохин, Г.В. Осипов, B.C. Пирумов, А.А. Прохожев, В.А. Рубанов, Л.И. Шершенев и др.
В результате изменилось содержание понятия безопасности. Чаще всего она понимается как «состояние, при котором обеспечивается защита жизненно важных интересов государства и гражданского общества в экономической, политической, военной, экологической, гуманитарной и других областях»2. Некоторые определяют безопасность как «меру защищенности среды жизне-бытия, чести, достоинства, ценностей личности, социальных групп, государства, общества, цивилизации в целом» . В федеральном законе «О безопасности» последняя рассматривается как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз».
На наш взгляд, безопасность, будучи явлением социально-политического порядка, означает не что иное, как состояние защищенности, реализуемое через систему общественных отношений институционально закрепленных в морали, политике, праве, экономике и пр. Так, сегодня личность, общество и государство рассматриваются в качестве основных объектов безопасности. Между тем субъект безопасности может изменяться, модифицируясь многими факторами. Социальная сущность безопасности состоит в том, что основным ее элементом является интерес, понимаемый как осознанная социальная потребность, формируемый как результат рефлексии субъекта безопасности на его социальное бытие. В то же время социальная природа интереса обусловливает и социальные способы его реализации. В государстве защита интереса становится систематической, которая обеспечивается формированием институциональной системы: экономическая, политическая, правовая системы. Очевидно, что поскольку «интерес» относится к сфере общественного сознания, фундаментальную роль в генезисе системы безопасности играет концептуальный идеологический фактор, который в разные эпохи имеет такие модификации, как мораль, религия, философия, политическая идеология.
По сути дела, формирование системы безопасности начинается с учения о безопасности или, доктрины безопасности, определяющей объекты и субъекты безопасности, основные угрозы жизненно важным интересам объектов безопасности и способы их защиты. Однако следует учитывать, что доктрина безопасности сама по себе определяется складывающейся системой общественных отношений, ее соответствием тем или иным социальным субъектам. В связи с тем, что интересы всех участников общественных отношений не могут быть реализованы одинаково полно, закономерно появляются альтернативные доктрины безопасности, по-разному рассматривающие основные парадигмальные составляющие системы безопасности. Отсюда изменение системы общественных отношений означает также изменение доктрины и системы безопасности.
Институт миграционной безопасности
Определение национальной безопасности как правового отношения имеет большое методологическое значение для анализа миграционной безопасности. Поскольку национальная безопасность представляет собой регламентированные нормами права общественные отношения по поводу защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, а миграционная безопасность, как было выяснено, выступает видом национальной безопасности, миграционная безопасность должна также интерпретироваться как правоотношение. При этом нормы, регламентирующие данные правоотношения, есть организованное целое, так как их содержание объективно связано с одним предметом регулирования.
Защита жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере миграции может рассматриваться по-разному. Однако, в первую очередь, актуален вопрос о содержании данных интересов и способах их защиты. Именно это выражает сам феномен миграционной безопасности, рассмотренный выше. Напомним, что политическая стратегия защиты национальных интересов в сфере миграции отражена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая, в свою очередь, концептуально обусловлена Концепцией национальной безопасности Российской Федерации. Касательно же нормативно-правового анализа данного феномена необходимо отметить, что нормы, регламентирующие правоотношения миграционной безопасности, являются частью (аспектом) всей совокупности миграционных правоотношений. То обстоятельство, что предмет правового регулирования этих норм обладает относительной устойчивостью, или воспроизводимостью в общественных отношениях, превращает данные нормы в организованное целое - правовой институт миграционной безопасности. Очевидно, что последний сопряжен с институтом миграции, включающим в себя всю совокупность институтов, которые в целом образуют нормативно-правовое поле миграции: институт въезда, институт выезда, пребывания, проживания на территории страны и пр. Однако если признать, что нормы и институты, регулирующие правоотношения в сфере миграции, образуют отрасль права системы права России, то необходимо также признать, что институт миграционной безопасности имеет межотраслевой характер. Следовательно, миграционные правоотношения не содержат всего объема правоотношений, возникающих в сфере миграционной безопасности. Вместе с тем именно миграционные правоотношения являются начальным этапом анализа института миграционной безопасности.
Мы полагаем, что юридическое содержание миграционных правоотношений исчерпывается такими правовыми явлениями, как въезд в страну или выезд из нее, пребывание и проживание на территории государства. Поэтому в субъектную структуру миграционных правоотношений включаются непосредственные участники миграционного процесса. Согласно миграционному законодательству России это: иностранные граждане; лица без гражданства; беженцы; лица, ищущие убежище; вынужденные переселенцы; вынужденно-перемещенные лица, которые выступают непосредственными участниками миграционных процессов, а значит - миграционных правоотношений.
Исследование международного и внутреннего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере миграции, показывает, что вопросы, связанные с безопасностью занимают в нем большое место. В целом можно выделить два нормативно-правовых пласта, образующихся на основе институционально-правового доминирования принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина и защиты интересов государства.
В целом институционально-правовое поле миграционной безопасности формируется на базе норм Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 г. Фундаментальную роль для концептуального определения миграционной безопасности национальных государств играют нормы, изложенные в ст. 3, 6, 7, 13, 14, 15 Декларации. В ст. 3, 6, 7 раскрываются естественные неотъемлемые права человека, состоящие в праве на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, в признании правосубъектности каждого человека, права на равную защиту закона. Нормы, изложенные в ст. 13, 14, 15, непосредственно касаются миграции, развивают и конкретизируют эти положения. В ст. 13 утверждается право каждого свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах любого государства, равно как и покидать любую страну и возвращаться в нее. В ст. 14 провозглашается право каждого человека на убежище, а в ст. 15 - на гражданство. Данные нормы выступают в качестве правовых принципов в формировании международного миграционно го права и внутреннего миграционного права большинства современных государств, раскрывают жизненно важные интересы современной цивилизации и признающих эти принципы национальных государств. Поэтому реализация изучаемых норм является вопросом миграционной безопасности.
В последнее десятилетие особую актуальность для России в контексте ее национальных интересов приобретает трудовая миграция. Указанный документ имеет важное значение в плане институционально-правового определения трудовой миграции. В системной связи с другими международно-правовыми документами, касающимися сферы прав и свобод человека и гражданина, Всеобщая декларация прав человека по воле самих государств из документа рекомендательного характера преобразовывается для них в нормативно-обязательный17.
В отношении трудовой миграции важно, что Декларация провозглашает следующие принципы (ст. 23):
- Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы.
- Каждый человек без какой-либо дискриминации имеет право на равную оплату за равный труд.
- Каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи и дополняемое при необходимости другими средствами социального обеспечения.
- Каждый человек имеет право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.
Политико-правовой опыт формирования миграционной безопасности зарубежных стран
Миграция - это явление глобального масштаба. Процесс глобализации накладывает свой отпечаток на самые разные стороны общественной жизни, в том числе и на миграцию. Глобальность миграции проявляется по-разному. Но главный аспект глобальности этого явления состоит в том, что сегодня не существует страны, в которой миграция в той или иной степени не оказывала бы влияния на социальные процессы. Поскольку миграция сопряжена, в первую очередь, с демографическими и экономическими проблемами, большой интерес она представляет для демографов и экономистов. Но в последнее время стала очевидной неменьшая актуальность миграции и в отношении политической, социальной, культурной сфер жизни общества. Кроме того, активно проводятся исследования влияния миграционных процессов на криминогенную ситуацию в стране. С развитием международной террористической деятельности, которая имеет яркую этническую и религиозную окраску, миграция стала рассматриваться и под углом зрения возможного террористического транзита в страны Западной Европы и Северной Америки.
Однако миграция - это не стихийное явление. Каждая эпоха характеризуется своей системой закономерностей, определяющей направления мигра ционных процессов. Очевидно, что основная закономерность заключается в обусловленности территориального перемещения населения интересами политической и экономической стабильности, возможностью реализации культурной идентичности. Государства, рассматриваемые с точки зрения реализации этих интересов мигрантов как наиболее благоприятные, становятся пунктами назначения мигрантов. Так, страны Западной Европы и Северной Америки уже давно являются такими «центрами миграционного притяжения». В последние годы достаточно высокие темпы экономического роста и политическая стабильность сделали Россию подобным регионом, прежде всего для стран СНГ.
Значительное влияние миграции на все стороны общественной жизни затрагивает национальные интересы. И поскольку миграция является весьма деликатной сферой в отношении реализации прав и свобод человека, вопросы защиты национальных интересов в данном контексте представляются достаточно трудными. Именно право выступает главным способом защиты национальных интересов. Поэтому институционально-правовое обеспечение миграционной безопасности составляет в настоящее время приоритетную задачу государства.
Россия находится лишь в начале пути формирования эффективной системы миграционной безопасности, и задачи, стоящие перед государством в данной сфере, весьма актуальны и требуют незамедлительных решений. В этой связи для России представляется интересным международный опыт построения системы миграционной безопасности, в частности Германии и США, которые принимают наибольшее количество мигрантов, соответственно, в Европе и Северной Америке.
При этом во всем комплексе проблем, имеющих отношение к национальной безопасности, на наш взгляд, следует выделить вопросы о миграционных приоритетах, регулировании миграционных процессов и способах борьбы с нелегальной миграцией.
Основополагающие принципы миграционной политики США в отношении трудовой миграции были определены еще в 1952 году, когда Конгресс США принял закон Уолтера-Маккарена, установивший правила трудовой иммиграции в США. В числе этих принципов, в первую очередь, следует назвать обеспечение допуска иностранных работников в таких масштабах, которые создают большую сбалансированность на внутреннем рынке труда и исключают нанесение ущерба занятости и оплаты труда граждан США и прочих лиц, постоянно проживающих в стране. В этой связи была взята на вооружение практика квотирования, устанавливавшая приоритет для специалистов высшей квалификации, иностранцев с исключительными способностями, а также для лиц редких профессий. Все меры были направлены на противодействие неконтролируемому притоку иностранной рабочей силы.
Законодательство США четко определяет группы иностранных граждан, в труде которых в наибольшей мере заинтересовано американское общество. В соответствии с Законом об иммиграции и натурализации 1952 года с дополнениями в редакции 1997 года (ст. 203) к ним относятся:
- «приоритетные» специалисты (иностранцы, обладающие выдающимися способностями в науке, искусстве, образовании, спорте, известные профессора, ученые и специалисты, менеджеры и руководители, работающие в международных компаниях (28,6 % от общей квоты на трудовую иммиграцию);
- иностранцы, имеющие ученую степень или исключительные способности (28,6 % от общего количества трудовых иммигрантов);
- квалифицированные рабочие, специалисты и другие категории трудовых мигрантов на те виды работ, для выполнения которых в Соединенных Штатах нет соответствующих работников (28,6 % от общего числа виз на трудовую иммиграцию)19.
В соответствии с законодательством США все трудовые мигранты подразделяются на четыре группы в зависимости от установленных приоритетов: тех, кто обладает исключительными способностями и большими за слугами; прибывает на работу по контракту с американскими предпринимателями; стажеров, въезжающих по приглашению американских компаний и лиц, работающих в представительствах и филиалах таких компаний; сотрудников зарубежных фирм, открывших свое представительство или филиал в этой стране.
Существует еще одна категория иностранных граждан, «временно въезжающих» в США и имеющих право на трудовую деятельность, - иностранные студенты, обучающиеся в стране или приезжающие туда в рамках программ обмена между учебными учреждениями. При этом предусматривается, что работа студентов не должна являться основным родом их занятия в США и может быть только источником небольшого «приработка».
В США разработана и действует иммиграционная программа, предусматривающая ряд приоритетов в привлечении и использовании отдельных категорий временных работников. Иммиграционная политика направлена на поощрительное отношение к высококвалифицированным специалистам, лицам «исключительных заслуг и способностей», а также на сдерживание притока въезжающих по категории неквалифицированного труда. Следует отметить, что «временно въезжающие» в США специалисты имеют существенные преимущества по сравнению неквалифицированной рабочей силой.
На наш взгляд, значительный интерес представляет также опыт Германии, которая ежегодно принимает не только сотни тысяч иммигрантов для постоянного поселения, но и на принципах ротации использует иностранную рабочую силу. За последние 17 лет (1983-2000 гг.) число контрактных работников (так называемых «гостевых работников» - «Gastarbeiter») возросло в стране с 11 тыс. человек до 44 тыс., или в 4 раза. В 2000 году в Германии было выдано 264 тыс. разрешений на сезонную работу, что в 1,6 раза больше, чем в 1993 году.
