Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания механизма принятия политических решений 21
1.1. Эволюция социально-политической мысли в управлении обществом и современные концепции принятия политических решений 21
1.2. Сущность и содержание механизма принятия политических решений .66
Глава 2. Механизм принятия политических решений в современной России и возможности его совершенствования 91
2.1. Особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации 91
2.2. Основные направления совершенствования механизма принятия политических решений 130
Заключение 168
Список литературы 180
Приложения
- Эволюция социально-политической мысли в управлении обществом и современные концепции принятия политических решений
- Сущность и содержание механизма принятия политических решений
- Особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации
- Основные направления совершенствования механизма принятия политических решений
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами.
1. В существующем многоаспектном теоретическом материале по управленческой деятельности преобладает технократический и опытно-профессиональный подходы, что имеет крайне ограниченные области применения. То есть, разработанные модели теории принятия решений не могут рассматриваться в качестве общезначимых, применимых для всех областей социальной практики человека, в том числе политической.
2. Принципиальное отличие предложенного в диссертации подхода к трактовке теории принятия решений заключается в том, что в нём в систематической форме рассматриваются проблемы принятия решений с точки зрения политологии управления, включающей в механизм принятия управленческого решения сущностные, познавательные, социально-политические, личностные и, конечно же, ценностные аспекты политической действительности.
3. Актуальность предлагаемой темы связана с современным уровнем качества российского государственного (политического) управления, который определяется рядом факторов, из которых особое место занимает методологические аспекты разработки государственно-управленческих решений. В этой связи, актуализируется проблема эффективности государственного управления в контексте властной (политической) миссии государства, на что обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г., отметив, что «Именно из модели государства-цивилизации вытекают особенности нашего государственного устройства…надо выстроить такую модель государства цивилизационной общности с таким устройством, которая была бы абсолютно равно привлекательна и гармонична для всех».
4. Проблемы эффективности механизма принятия политических решений актуализируются в периоды процесса совершенствования новой политической системы, новых принципов государственного управления. Очевидно, что указанные явления наблюдаются в современном политическом поле России: продолжается изменение порядка смены глав субъектов государства, регламента формирования депутатского корпуса, нормативно-правовой базы и структурирования институтов гражданского общества.
5. Недостаточная эффективность государственного управления в контексте механизма принятия политических решений проявляется в определённом снижении влияния государства на развитие общественно-политических и социально-экономических процессов; недостаточно тесном взаимодействии федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления; определенной «суверенизации» государственного управления на уровне субъектов РФ; недостаточно эффективном, а порой и конфликтном взаимодействии институтов политической власти и гражданского общества и др.
Степень разработанности темы. Публикации авторов, занимающихся рассматриваемой проблематикой, можно классифицировать по объектно-предметным областям и разбить на следующие группы. Вопросам функционирования государства и бюрократии посвящены труды западных ученых - Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо. Разработкам теории организации и организационного проектирования труда посвящены работы исследователей Ф. Тейлора, Г. Файоля, теории человеческих отношений – Э. Мэйо, теории систем – Т. Парсонса, теории сетевых и виртуальных организаций – Р. Акоффа, Дж. Грейсона, Б. Мильнера, Т. Питерса, Р. Уотермана.
С современных позиций к исследованию проблем эффективности государственного (политического) управления в контексте выбора механизма политического решения подошли исследователи Ф. Томпсон, Дж. Стиглиц, П. Богесон, Л. О’Тула. Исследователи Т. Берцель, Б. Милворд, К. Прован и др. трактовали эффективность государственного управления как сложное, комплексное явление, определяемое множеством условий, факторов и критериев.
В плане общеметодологического осмысления проблемы эффективности государственности управления необходимо ознакомиться с работами таких зарубежных исследователей, как Г. Алмонд, С. Верба, Р. Патнэм, Ю. Хабермас, а также П. Блау, М. Вебера, М. Крозье, Р. Мертона, Ф. Ригза, Е. Этциони-Халеви.
Проблема взаимодействия «общество-власть» в условиях цивилизационных и социальных изменений, а также метаморфоз власти раскрывается в трудах Э. Тоффлера. Общетеоретические аспекты государственного управления (сущность, отличительные особенности, закономерности, этапы, типы, движущие силы) изучены Д. Аптером, Р.А. Далем, Р. Дарендорфом, С. Липсетом, Л. Паем, Эндрейном и др.
Важный вклад в теорию управления внесли труды М. С. Агурского, А. В. Бузгалина, Л. Н. Гумилева, А. А. Зиновьева, А. С. Панарина, Н. А. Нартова, где представлена идея преемственности различных этапов российской государственности и государственного управления. Такие исследователи как Ю. С. Васютин, Н. А. Емельянов, О. Е. Кутафин отмечают противоречивый характер государственного управления в эпоху трансформации политической системы.
Существенный вклад в теоретическое исследование отечественной специфики государственной власти внесли Г. В. Атаманчук, В. Э. Бойков, С. Ю. Наумов, Ю. В. Олешук, А. И. Соловьев и др. Говоря о специфике российской государственной власти, отметим труды С. Г. Кара-Мурзы, В. П. Макаренко, В. Н. Синюкова, Л. С. Мамут, Ю. С. Пивоварова, А. В. Понеделкова, А. И. Фурсова, В. Е. Чиркина и других исследователей.
Заметное место в понимании политических процессов в современной России играют работы политических аналитиков, в которых даётся обстоятельный анализ действующих трендов развития политического процесса и тех или иных институтов публичной власти - Э. Арато, М. Ю. Арутюнян, Т. П. Вязовик, М. К. Горшков, Д. Дзоло, В. Г. Доманов, О. М. Здравомыслова, В. В. Лапкин, Ю. Левада, В. Мирзеханов, В. И. Пантин, В. И. Спиридонова, А. О. Хиршман, Е. Б. Шестопал, В. А. Ядов и др.
Интересные пути решения оптимизации механизмов политического управления можно найти в современных проектах трансформации российского общества: консервативных - В. В. Аверьянов, В. Ю. Верещагин, А. Дугин, М. Леонтьев, В. Н. Лескин, М. Н. Лукьянов, Б. Межуев, Н. С. Михалков, Н. А. Нарочницкая, А. В. Репников и др.; модернизационных - А. А. Аузан, Ф. Закария, В. Л. Иноземцев, А. Г. Глинчикова, В. Красильщиков, А. Рябов и др.
Проблемами публично-властной организации, а также влияния глобальных и локальных факторов на развитие государственной власти занимаются ученые Р. А. Айбазов, У. Альтерматт, З.Бауман, У. Бек, А. Негри, А. И. Неклесса, С. Проскурин, А. Д. Урсул, Ф. Фукуяма, Ю. Хабермас, М. Хардт, Н. Хомски, Г. Х. Шахназаров, Б. С. Эбзеев и др.
Конечно же, необходимо отметить диссертационные исследования, посвященные данной проблематике. Исследователи Д. С. Агалин, Е. А. Кашина, В. Б. Пироженко и др. повышение качества и эффективности государственного управления связывают с электронным правительством.
Работы В. С. Гончарова, А. С. Запесоцкого, А. К. Исаева, А. Г. Караткевича, А. И. Крестьянинова, А. Ф. Киселева, В. Н. Киселева, В. В. Комаровского, А. А. Соколовского посвящены роли профсоюзов в активизации эффективности государственного (политического) управления, где они рассматриваются в качестве институтов гражданского общества, тесно взаимодействующих с государством. Диссертационные работы А. Н. Савлука, А. В. Сороко, Л. Л Ивановой, Н. И Пицика и ряда других авторов связывают эффективность политических решений и государственного управления с оптимизацией государственной кадровой политики.
Следует отметить группу авторов, в работах которых проблемы управления рассматриваются применительно к постсоциалистическому способу производства (И. А. Богачек, А. И. Вдовин, В. В. Домаков, А. П. Двинин, А. А. Лобанов, Е. Н. Князева, А. А. Крымов, и др.). Среди современных исследователей теории принятий решений следует отметить философские труды Г.В. Сориной, которая в систематической форме рассматривает проблемы принятия решений в контексте организации интеллектуальной деятельности. Несомненно, особую роль в исследовании эффективности государственного управления сыграли научные материалы Центра научной политической мысли и идеологии (Центр Сулакшина).
Проведенный анализ научной литературы по проблематике управленческой деятельности показал, что в ряде работ нашли отражение отдельные аспекты механизма принятия политического решения. В то же время, в рамках политологической науки, отсутствует целостный анализ особенностей механизма принятия политических решений в современной России, что и определило выбор научной задачи – исследование механизма принятия политических решений в Российской Федерации, выработка предложений по его оптимизации с учетом различных форм организации власти, отдельных институций и практик в рамках конкретной социокультурной среды, а также на основе фундаментальных разработок, имеющихся в арсенале политической науки.
Объект диссертационного исследования – теоретические основы механизма принятия политических решений российского государства.
Предмет исследования - генезис, сущность, содержание и факторы, определяющие особенности механизма (процесса) принятия политических решений в Российской Федерации.
Цель исследования: на основе политологического анализа механизма принятия политических решений раскрыть сущностные аспекты и особенности, предложить основные направления его совершенствования в современных условиях.
Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании поставлены и решены следующие задачи:
1. Раскрыть этапы социально-политической мысли в управлении обществом и их особенности.
2. Проанализировать современные концепции принятия политических решений.
3. Рассмотреть сущность и содержание управленческой деятельности в политической сфере.
4. Выявить особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации
5. Разработать основные направления совершенствования механизма принятия политических решений в российском государстве.
Методология и методы исследования. В рамках политологического анализа автором использовались системный, компаративистский, нормативно-ценностный подходы, историко-генетический и институциональный методы, структурно-функциональный анализ, а также теория государственного управления.
Системный подход использовался в исследовании различных элементов политического управления, участвующих в разработке, принятии, контроле и оценке решения.
Компаративистский подход позволил проанализировать реформы политической системы в России, выделить общее и особенное в направлениях совершенствования государственного управления.
Нормативно-ценностный подход использовался при исследовании целей (целеполагание) принятия политических решений и разработке направлений их совершенствования.
Историко-генетический метод помог проследить историю становления политических институтов, их роль и место в управлении обществом, особенности их реформирования в различные временные периоды, определить динамику развития, выявить факторы, влияющие на эффективность их функционирования и принятия ими политических решений. Кроме того, с его помощью удалось проследить многообразие механизмов политического управления обществом.
Институциональный метод позволил проанализировать эффективность управления политических институтов российского общества.
Кроме того, методологическая основа исследования включает в себя ряд методов для работы с эмпирическим материалом, такие как систематизация, классификация, обобщение. Анализ документов помог при работе с фактологическим материалом.
Использование структурно-функционального анализа органов, принимающих политические решения, позволило выявить связи и отношения политических институтов, как между собой, так и с обществом.
Применение теории государственного управления к исследованию поставленных задач помогло выявить сущностные и содержательные аспекты механизма принятия политических решений в современной России.
Теоретическую базу исследования составили научные разработки ученых по построению концепции отечественной модели государственного управления, отражающие традиции политического анализа и моделирования социально-политических процессов, идеи и положения, содержащиеся в трудах зарубежных и отечественных политтехнологов, политических аналитиков и политиков, посвященные исследованию механизма управленческой деятельности в политической сфере и ее разновидностей.
Эмпирической базой исследования выступают информационные, социологические и фактологические источники, содержащие сведения о специфике политических процессов в России и процессах принятия управленческих решений политическими институтами. Активно использовалась информация из официальных источников, представленных в глобальной сети Интернет, размещенная на официальных сайтах правительственных структур. Нормативную базу работы составили федеральные нормативно-правовые акты. Кроме того, активно использовался личный опыт службы автора в государственных структурах.
Научная новизна результатов исследования заключается в авторском осмыслении сущности и содержании механизма принятия политических решений, основанном на комплексном подходе в их оценке, а также определении особенностей и выработке направлений совершенствования механизма принятия политических решений в современной России. В частности, получены следующие новые научные результаты:
1. На основе историко-генетического метода исследованы этапы развития социально-политической мысли, их место, роль и особенности в управлении обществом, позволяющие определить возможность их применения в современном политическом процессе.
2. Проведен сравнительный анализ современных концепций принятия политических решений в контексте эффективности их механизма, позволивший определить слабые и сильные аспекты акторов управленческой деятельности.
3. Исследована сущность управленческой деятельности в политической сфере, которая в условиях политических трансформаций имеет содержание в виде функциональной структуры замкнутого (прямая и обратная связи) управления и форму в виде его организационной структуры.
4. Пополнен понятийно-категориальный аппарат теории принятия политических решений, сформулированы определения понятий «политическое решение» и «механизм принятия политических решений».
5. Предложена авторская модель механизма принятия политических решений, апробированная на практике.
6. Выявлены особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации, содержащие различный характер и нередко включающие в себя внеинституциональный и внеправовой аспекты.
7. Предложены основные направления совершенствования механизма принятия политических решений с учетом происходящих изменений в современном российском политическом пространстве.
Положения, выносимые на защиту.
1. Исследование эволюции социально-политической мысли в управлении обществом позволило классифицировать ее по этапам и дать характеристику (государствоцентричный, религиозный, гражданского общества, социоцентристский, транснациональный) в основе которой лежит роль субъектов, объектов, методов и механизмов управления.
2. Обзор концепций управления обществом, теоретически и методологически сформированных к середине XX века, получивших новый импульс на современном этапе, позволяет отметить, что формирование механизмов принятия политических решений в этот период происходило под воздействием американской концепции принятия решений, основанной, прежде всего на философии прагматизма и инструментализма. Данный концепт механизма принятия политических решений институционализирован в университетских учебных и научных дисциплинах, обоснован в теоретических и эмпирических направлениях, активно используется во многих странах в процессе подготовки управленцев различного уровня, в том числе стратегического.
3. В настоящее время в политологической науке не существует комплексной синтетической модели принятия решений, а лишь набор различных моделей. Одни модели считают приоритетными в принятии решений структуры и институты (ограниченная рациональность, сетевой подход, организационный институционализм), другие - акторов, их установки, личные качества, ресурсы (бихевиорализм, инкрементализм, рациональный выбор, модели социально-политической репрезентации). При наличии определенных положительных свойств эти модели принятия политических решений не идеальны, содержат недостатки, связанные с невозможностью их применения в различных социокультурных средах или на различных исторических этапах развития общества. Несмотря на это отдельные субъекты политического управления в лице государств, политических союзов и их лидеров активно навязывают данные модели управления обществом, опираясь на силовые методы и не обосновывая их преимуществ перед иными механизмами управления.
4. Процесс (механизм) принятия политических решений представляет собой сложный комплекс взаимодействий государства с другими политическими акторами, группами давления, социальными группами. Он включает в себя цели, ценности, интересы и приоритеты, институты, механизмы взаимодействия, психологию и особенности поведения отдельных акторов. Процесс принятия политических решений лишь частично поддается институционализации и операционализации. В то же время умелое использование существующих рациональных управленческих моделей позволяет реконструировать и операционализировать процесс принятия и реализации политических решений с учетом политических реалий.
5. Анализ особенностей механизма принятия политических решений в современной России свидетельствует, что он диалектически связан с политическим процессом в государстве и характеризуется множеством взаимосвязанных и взаимообусловленных тенденций: во-первых, стремлением к духовно-нравственному обоснованию государственной власти, наряду с низкой социально-нравственной ответственностью властно-управленческой элиты; во-вторых, требованием интегрировать западноевропейские достижения в области прав и свобод человека, некоторые демократические ценности с российской социокультурной моделью политической организации и традиционными практиками публично-властного взаимодействия; в-третьих, потребностью на уровне массового политического сознания восстановления сильной государственности. Современная демократическая социально-политическая практика ориентируется не на внутренние, качественные характеристики политической жизни общества, а на её формальную структурированность и господство абстрактной идеологической системы (индивидуализированных прав, свобод) и формирует крайне нестабильную политическую среду. При этом проект демократической универсализации основывается на потенциально конфликтогенных социально-политических фикциях, согласно которым только демократическая ценностно-нормативная система способна обеспечить общественное единство, политическую стабильность, сплочённость и международный порядок в социально-политической реальности.
6. Для стабилизации политических процессов в России необходима дальнейшая разработка направлений совершенствования механизма принятия политических решений, направленных, прежде всего на обеспечение безопасности личности, общества и государства. К перспективным направлениям развития механизма принятия политических решений в диссертации отнесены: дальнейшее развитие институтов гражданского общества, усиление их взаимодействия с государственными структурами, передача государством части функций общественным организациям; усиление влияния партий на формирование органов власти, укрепление взаимодействия партийных структур с общественными организациями, обеспечение условий реальной конкуренции между партиями; обеспечение населения объективной информацией о деятельности государственных органов; передача части полномочий в сфере принятия и реализации политических решений с федерального на субфедеральный уровень; повышение эффективности функционирования правоохранительных органов и судебной системы, формирование эффективной системы разрешения споров между гражданами и государством; обеспечение стабильности принятых политических решений и их соответствия существу поставленных стратегических задач; переход на систему планирования расходов, ориентированную на достижение конкретных результатов; дебюрократизация работы государственных органов, совершенствование системы получения гражданами публичных услуг и информации о деятельности органов власти, внедрение новейших технологий принятия и реализации политических решений.
Теоретическая значимость исследования. Предложенный диссертантом политологический подход и выводы методологического характера обогащают научные наработки в интересах дальнейших теоретико-методологических и практических исследований актуальных аспектов формирования и совершенствования культуры управленческой деятельности в политической сфере, а также могут служить материалом для изучения влияния социально-политических процессов на экономическое, политическое, социальное и духовное состояние российского общества. Опора на тезис, что «управление – это не просто набор функций и процедур для оказания государственных услуг населению», позволяет выйти за рамки его бюрократического, упрощенного (либерального) понимания. Таким образом, управление в политической сфере не должно сводиться только к функциям выполнения определенных услуг власти перед обществом, что, безусловно, необходимо и важно, а охватывать деятельность государства, направленную на народосбережение, национальную безопасность, устойчивость развития страны в долгосрочной перспективе.
Практическая значимость исследования заключается в анализе механизма принятия политических решений как фактора стабилизации политических процессов Российской Федерации. Механизм обеспечения политической стабильности российского общества разработан с учетом специфики внутренних и внешних динамических изменений переходного общества, в том числе в условиях глобализационных процессов. Концептуальный подход, выводы и практические рекомендации диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности в области государственного управления и теории принятия политических решений, в области изучения и влияния данной специфики на безопасность личности, общества и государства; в разработке концептуальных основ обеспечения безопасности политической сферы России; в совершенствовании деятельности субъектов управления по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации через реализацию соответствующей политики управленческой деятельности.
Степень достоверности и апробация результатов исследования обеспечена комплексом используемых методов исследования, соответствующих основным целям, задачам и логике исследования, а также методологической обоснованностью научных позиций диссертанта.
Основные научные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования апробированы автором в различных публикациях и выступлениях, в том числе на межвузовских научно-практических конференциях «Глобализация как многомерный процесс и ее влияние на национальную безопасность Российской Федерации» (Москва, 22 мая 2011 г.) и «Воспитательный потенциал гуманитарных дисциплин» (Москва, 15 мая 2012 г.) и нашли отражение в научных статьях, размещенных в изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Кроме того, апробация предлагаемой авторской модели механизма принятия политических решений была осуществлена на базе одного из учебных комплексов г. Москвы и других ведущих учебных заведений Российской Федерации в 2010-2013 годах на проблемно-деловых играх, посвященных разработке стратегии социального развития России. Материалы диссертации используются в преподавании политологии, политологии управления в учебных заведениях города Москвы и других городах РФ о чем свидетельствуют соответствующие акты и справки реализации.
Эволюция социально-политической мысли в управлении обществом и современные концепции принятия политических решений
Несомненно, что объективная необходимость процесса управления вытекает из того, что оно закономерно связано с атрибутивными свойствами самого бытия и закономерностями его развития. При этом известно, что бытие представлено в формах природной, социальной, человеческой и духовной реальности. На уровне природной реальности, растительного и животного мира действуют законы объективной целесообразности и естественного отбора. Природа сама по себе не нуждается в управлении, она управляет сама собой по указанным законам. Однако люди, познав ее законы, могут воздействовать на развитие природы и даже управлять некоторыми природными процессами.
В чем же состоит объективная необходимость управления в обществе? Проблема управления возникает, прежде всего, на уровне социального бытия, когда от природы обособилось общество и стало развиваться по своим, собственным законам. В отличие от природы, в обществе все осуществляется и происходит посредством сознательной и целенаправленной деятельности людей. Выделившись из природы и противопоставив себя ей, общество вынуждено осуществлять свою жизнедеятельность посредством труда -материального и духовного производства.
Вторым аспектом выступает тот факт, что в процессе совместной деятельности между людьми объективно начинает происходить разделение обязанностей по склонностям, способностям и договоренностям. Ведь уже простейшие виды труда нуждаются в упорядочении и распределении обязанностей между людьми. Одной из таких обязанностей постепенно в ходе совместного труда выдвинулось и управление. В процессе совместной деятельности людей среди них выдвигаются отдельные, избранные в качестве организаторов труда, то есть – субъекты управления.
Следующим важным фактором объективной необходимости управления обществом выступает то, что оно (общество) представляет собой сложную социальную систему - целостное единство разнообразных взаимосвязанных элементов. Как отмечает исследователь В. П. Торукало: «Системный характер общества и его развития обусловливает действие в нем двух противоположных и закономерных тенденций - интеграции и дифференциации. Первая тенденция объединяет систему в единое целое, выражает действие центростремительных сил, противодействующих распаду системы. Вторая тенденция выражает наличие, разнообразных общественных элементов и действие центробежных сил в рамках системы. И потому общество представляет собой единство многообразия, целостность элементов, т.е. систему. Чтобы предохранить социальную систему от распада в результате нарушения оптимальной меры взаимодействия центростремительных и центробежных сил и процессов необходимо управление этой системой»1. Следовательно, «восстановление и воспроизводство изначально заданных, системообразующих признаков целого, упорядочение внутренних и внешних связей системы, их стабилизация, сохранение качественной определенности в соответствии с внутренними закономерностями ее существования, функционирования и развития и представляет собой существо управления»1.
Таким образом, подводя итоги объективной необходимости управления в обществе и обществом, отметим, что сущность управления состоит в сознательном регулировании социальных процессов в целях устойчивого, оптимального и эффективного развития общественных систем. Применительно к обществу в целом управление состоит в достижении оптимальной и эффективной меры взаимодействия централизации и децентрализации властных функций в интересах стабильного и устойчивого развития.
Следующим важным аспектом в изучении механизма принятия политических решений выступает исследование эволюции принципов и методов управленческой деятельности в политической сфере. Только с позиций философского осмысления развития социально-политической мысли, можно рассматривать вклад классиков мировой философской мысли, ученых, общественных и политических деятелей в создание теории управления.
Отметим, что управление обществом осуществляется во времени и социальном пространстве и представляет собой беспрерывный исторический процесс, охватывающий всю историю человечества – от древних социальных образований до достижений современной цивилизации. История представлений и развитие идей об управлении как политике2 отражают как перманентное усложнение реального политического мира, так и характер взаимоотношений человека и государства в каждом конкретном историческом отрезке времени. На взгляд исследователя, эволюцию историко-политической мысли управления обществом можно представить следующим образом. Первый этап – древний, включает в себя появление, формирование и обоснование необходимости управления обществом с помощью государства, которое выступало носителем верховной власти над человеком. Древний этап иногда называют «государствоцентричным», сущностью которого выступало упорядочение и организация социальной жизни. Для обоснования необходимости его существования привлекались мифологические и религиозные мысли о божественной воле, рассуждения о порядке и рациональном характере государственной формы объединения населяющих данную территорию людей. Формирование управленческих идей, основанных на роли и значении государства, выполняющего божественную волю, происходило в Древнем Египте и Вавилоне, Древнем Китае, Древней Индии и Греции. На протяжении III тысячелетия до н. э. в Египте происходило формирование и развитие рабовладельческого строя, возникшего в конце IVтысячелетия до н. э. Ко II тысячелетию до н. э. Египет становится ареной ожесточенных классовых битв, нередко выливавшихся в прямые восстания бедняков и рабов против власти фараонов и рабовладельческой знати. В этот период формируется общественная мысль, которая начинает критически относиться к представлениям об исконной и якобы неискоренимой власти знати и к традиционным религиозным верованиям, освящавшим власть этой знати.
Сущность и содержание механизма принятия политических решений
Исследуя понятие «механизм принятия политических решений» автор столкнулся с определенным противоречием: с одной стороны – частое употребление данного понятия, а с другой – недостаточная методологическая разработанность. Большое число понятий можно объяснить сложностью описываемых этим понятием явлений и разнообразием подходов к их трактовке. Однако это не решает проблему поиска инструментальных определений с обоснованной методологией измерения.
Методологически важно отметить авторскую позицию, заключающуюся в том, что механизм принятия политических решений является определенной частью самого процесса управления, а если быть точнее – процесса принятия политического решения. По существу это центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для общества средства и методы регулирования социальных отношений.
Как показало исследование эволюции социально-политической мысли (смотри предыдущий параграф), управление - это особый вид деятельности, нацеленный на регулирование социальных процессов управляемой системы, который структурно можно представить следующими элементами, составляющими статическую структуру управленческой ситуации: субъект управления; объект управления; цели и задачи управленческой деятельности; средства, способы и формы управления: результаты управленческой деятельности; наличие прямой и обратной связи между субъектом и объектом управления; наличие информации.
Субъект управления представляет собой управляющую систему, объект -управляемую систему. Субъектом управления может быть отдельный человек -менеджер, Президент, группа людей, институты и органы государства. Объектом управления выступают те социальные силы и процессы, которыми управляют субъекты (экономика, государство, внутренняя и внешняя политика, различные коллективы и т.п.). В интересах решения управленческих задач субъект осуществляет воздействие на объект с помощью определенных средств, способов и форм. Результаты управленческой деятельности являются показателями степени достижения целей и задач и посредством наличия обратной связи корректируют процесс управления. И по всем каналам управленческого процесса циркулирует информация (смотри рис.1.)
Следует отметить, что процесс управления многообразен. Существуют различные виды управления, которые можно выделить по некоторым основаниям. Так, в зависимости от состава субъектов управление может быть единоличным (единоначалие), групповым, коллективным и даже общественным (общественное самоуправление). По характеру объекта управления различают политическое управление (государственное), экономическое, военное и другие разновидности. По совокупности доминирующих средств и способов управленческой деятельности выделяют определенный стиль управления -демократический и авторитарный, гуманный и либеральный, командно-административный и режимно-тоталитарный. По временным параметрам управление может быть ситуативным, краткосрочным, временным и постоянным. По уровню принятия решений – обыденный и профессиональный; тактический, оперативный и стратегический.
Важнейшим понятием в общем контексте проблем принятия решении является понятие «решение» Очевидно, что существуют разные подходы к определению этого понятия. Так, например, «решение понимается и как процесс, и как акт выбора, и как результат выбора. Неоднозначность трактовки данного понятия объясняется тем, что каждый раз в него вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований»1.
Понятие «решение» представляет, вне зависимости от сфер, в рамках которых оно используется, определенную мыслительную деятельность, совершаемую субъектом (индивидуальным или коллективным) с целью уменьшения какой-то неопределенности, неточности, неоднозначности и т.д. в сложившемся положении дел.
Вместе с тем понятие «решение» представляет акт выбора и одновременно его результат, отраженные в определенной контекстуально-заданной системе координат. Это понятие, с одной стороны, следует отличать от производных от него, как-то: «принятие решений», «процесс принятия решений». С другой стороны, следует помнить, что осознать глубину и особенности функционирования исходного понятия можно только в связке с другими понятиями. Так, если сузить понятие «решение» до понятия «управленческое решение», можно рассматривать уже более жесткие характеристики полученного понятия. Например, под управленческим решением можно понимать «порядок и способы выполнения поставленной задачи (достижения стратегической или текущей цели), определяемой лицом, принимающим решение»1. Существуют и другие варианты выделения основных характеристик понятия «управленческое решение». Так, «управленческим (УР) называется решение, принятое в социальной системе и направленное на следующие сферы области: стратегическое планирование; управление управленческой деятельностью; управление человеческими ресурсами; управление производственной и обслуживающей деятельностью; формирование системы управления компанией (методология, структура, процесс, механизм); управленческое консультирование; коммуникации с внешней средой»2. Не менее многозначным является и понятие «принятие решений». Так, один из ведущих специалистов в области теории организаций и принятия решений нобелевский лауреат Г. Саймон рассматривает процесс принятия решений в качестве основы системы управления. С его точки зрения, «менеджмент просто равнозначен «принятию решений», и основное внимание науки управления должно быть сосредоточено на анализе того, как решения принимаются и как они могут приниматься более эффективно»3. Глубина и сложность понятия «принятие решений» практически раскрывается в контексте деятельности по управлению сложными системами, современными организациями, человеческими ресурсами. Принятие решений становится кульминацией любой управленческой деятельности1.
Особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации
Прежде чем перейти к исследованию особенностей механизма принятия политических решений в современной России, следует заметить, что важной ценностью управленческой деятельности выступает управляемость общества (системы). Так, исследователь А.И. Пригожин считает, что акторы политического управления в стране «понимают управляемость предельно упрощенно: усиление централизованного контроля, упразднение политической конкуренции….»1 Далее А.П. Пригожин приводит другой способ обеспечения управляемости, который он разделяет, отмечая: «Ведь что такое управляемость, чем она обеспечивается? Во-первых, устойчивостью социального порядка, т.е. законностью…. Во-вторых, управляемость – это осуществляемость решений, т.е. тех же законов, указов Президента и подзаконных актов…. Третья составляющая управляемости – согласованность целей и действий разных ведомств, органов власти»1. Методологически важно отметить, что вопросы принятия политических решений базируются на платформе политического процесса, являющейся основанием для многоуровневой пирамиды, формирующей политику в целом. И от того, насколько эффективно функционирует это основание, зависит в целом социально-политическое благополучие государства. Следовательно, ценность механизма принятия политических решений состоит в том, что он определяет процессы, происходящие в обществе, стабилизируя или дестабилизируя их. От того, насколько принятое политическое решение соответствует целям общества, зависит управляемость общества. Таким образом, исследование особенностей политического процесса позволяет выявить особенности принятия политических решений в России. Основываясь на исследовании Р. Мухаева, выделим семь основных особенностей российского политического процесса2: Как отмечает Р. Мухаев «Первая особенность состоит в нерасчлененности политики и экономики, социальных и личных отношений. Политика не отделена от других сфер жизни в силу незрелости институтов гражданского общества, которые должны ее ограничивать и контролировать. Несформированность гражданского общества является одной из особенностей политического развития России. В этих условиях политический процесс характеризуется всепроникающей способностью политики, которая пронизывает все сферы жизни общества. Ни один вопрос экономического, социального, духовного развития не решается без вмешательства властных структур»1. Безусловно, в условиях перехода России к рыночной экономике статусная дифференциация сталкивается с социально-экономической, классовой. Нарастающее экономическое неравенство в обществе, вызванное перераспределением государственной собственности через приватизацию и акционирование, вступление в свои права института частной собственности формируют разнородную массу политических интересов и выражающих их сил. В этих условиях монополия государства на собственность и ресурсы сокращается, поэтому растет желание правящего класса любой ценой сохранить экономическое, политическое влияние, самоорганизоваться, создать партию власти.
Данная ситуация обусловливает вторую особенность политического процесса в России - отсутствие консенсуса между участниками политического жизни. В России не было традиции консенсуса и ее невозможно было укоренить за несколько лет реформ. Другая же причина конфликтности политического процесса кроется в различном понимании ценностей свободы и демократии у зарождающихся политических сил, а также в неравных возможностях их участия в реформаторском процессе и удовлетворения собственных интересов. В этих условиях, как отмечают Б.А. Исаев и Н.А. Баранов, «новые политические силы, представляющие интересы зарождающегося класса предпринимателей, а также работников бюджетных сфер (учителя, медики, инженерно-технические работники и т. д.), имели худшие стартовые позиции при переходе к рыночной экономике, чем, например, работники государственного аппарата, правящая элита, дельцы «теневой» экономики»2. Различные условия старта формировали прямо противоположные устремления и цели этих политических сил. Для отстаивания разнородных политических целей и реализации своих требований политические силы (партии, движения, группы давления) используют широкий арсенал средств, включая незаконные (коррупцию, шантаж, подлог, насилие)1. Третья особенность политического процесса в России состоит в его неструктурированности и высокой степени совмещения и взаимозаменяемости политических ролей. Обманчиво кажущееся многообразие участников российской политической жизни, поскольку их реальная роль и политические функции достаточно ограничены. «Способности политических партий выражать интересы гражданского общества весьма условны. Во-первых, потому, что интересы гражданского общества только начинают формироваться, а сами партии, кроме лидеров и их ближайших сторонников, мало кого представляют. Во-вторых, современные партии похожи скорее на клиентелы, объединяющие единомышленников вокруг политического деятеля, чем на форму связи власти с гражданским обществом»2. Отсутствие дифференциации и специализации политических ролей и функций у субъектов и носителей власти обусловлено российской политической традицией, заключающейся в концентрации власти, господства в одном центре, например, в дореволюционное время - у монарха, а в советское -у властвующей коммунистической партии. Малейшее ослабление политического господства монопольно властвующего органа приводило к конфликтам, потере управляемости социальными процессами и в конечном счете к революциям.
Основные направления совершенствования механизма принятия политических решений
Понимание базовых принципов взаимосвязи эффективности управления и динамики развития страны обусловливает необходимость рассмотрения направлений совершенствования механизма принятия политических решений как одно из основных условий прогрессивного развития Российской государства. В общем виде, как показал анализ управленческой деятельности в политической и иных сферах жизнедеятельности, е эффективность зависит множества факторов. Прежде всего, от субъекта и объекта политической деятельности, политического процесса в целом. На взгляд исследователя к проблемам субъектов управления (акторов политического управления) относятся: наличие знаний и навыков управления; знание объекта управления (его сущности и содержания); мотивация; умение сформулировать цель, поставить задачи, определить способы и механизмы их выполнения; представление о методах воздействия на объект (методология управления); умение создать информационный канал управления (связи и отношения); умение коррелировать управленческую деятельность в соответствии с социально-политической реальностью и др. Проблемами объекта управления являются: незнание целей субъекта управления; смутное представление о целях и задачах своей деятельности; отсутствие мотивации; часто интуитивная, а не рациональная деятельность по выполнению поставленных задач; слабая информированность, а порой отсутствие связи с субъектом управления; слабое участие в выработке субъектом управленческого решения и др.
Как уже отмечалось, особое место в управлении занимает государство. Анализ теоретических и методологических аспектов управленческой деятельности (глава 1) выявил различные модели политического управления. Либеральный подход понимает «управление как функционал, набор функций и процедур для оказания государственных услуг»1. При таком подходе отношение к государству, как общественной надстройке, упрощено -бюрократический аппарат, система чиновничества, госслужба и не более того. Управленческие функции государства при такой модели сводятся к «функции госзакупок или записи актов гражданского состояния или взимание налогов, пошлины и т. д., но есть функции народосбережения, национальной безопасности, устойчивости развития страны в долгосрочной перспективе. Также функции уже выходят за рамки пространства просто процедур. Они заставляют вспомнить, что та общность, в которой мы с вами существуем, называется страна, а не просто государственный институт, и не просто чиновничество, что есть еще народонаселение, есть еще территория, за которую нужно отвечать во всех смыслах этого слова»2.
К чему приводит такая модель управления обществом? Во-первых, к отсутствию целей, объединяющих все население страны, независимо от его многообразия по различным основаниям. Чем это вызвано? Прежде всего, тем, что содержание таких важных документов как Конституция, различные Доктрины развития, зачастую «оторваны от сущностных проблем развития страны. Разрыв приводит к тому, что страна не имеет на сегодня целей своего развития…. То, что задается в виде ценностей наверху, должно пронизывать всю пирамиду государственного управления до самой последней процедурной функции…. Удивительно, но в существующей системе управления о четкости и категориальной точности определения того, что такое ценность, цель, задача, проблема, к сожалению, говорить просто не приходится. Возьмем Доктрины РФ, даже Конституцию РФ. Ценности подменяются целями, цели - средствами, цели путаются с задачами. В Концепции демографической политики РФ, например, цели подменяются задачами, документ в итоге практически малоработоспособен…»1. Итак, ценности и цели как ключевые категории организации государственного управления связаны с потребностями человека, общества, государства как института. Цель государственного управления на высшем уровне становится ценностью, а на административно-управленческом уровне административно-технической целью. Любое действие государства, решающее управленческую задачу должно соответствовать публично заявленной ценностью. Например, если государство заявило о национальных проектах, связанных с народосбережением, то не имеют права ни институты государства, ни политическая, ни административно-управленческая команда на практике противоречить этому (продлевать или не продлевать тот или иной проект, финансировать, урезать или вовсе закрыть и т.д.). Таким образом, можно констатировать необходимость кардинального отхода от либерально-демократической модели управления, так как меньшинство населения с демократических позиций не имеют правовых основ на выработку системы ценностей и целей, отторгаемых большинством населения. Следует вернуться к модели управления, когда государство при принятии политических решений отражает интересы не отдельной социальной группы, а всего населения. Что касается проблемы конфликтности интересов меньшинства и большинства, то она решаема как в теоретическом, так и практическом плане. Кроме того, методологически важно отметить отсутствие аксиологического подхода к формированию философии политического управления. Представленная идеологическая карта мира свидетельствует о том, что ведущие государства мира строят сво будущее на основе ценностей, основанных на тех или иных идеологиях (европеизма и др.) и только политические акторы современной России уверены в том, что отсутствие государственной идеологии на протяжении двух десятилетий – это нормальное явление. Кстати, данная позиция была подтверждена в ходе празднования двадцатилетия Конституции России осенью 2013 года. В то же время данные социологических опросов свидетельствуют о несхожести позиций субъектов и объектов управления1. К чему приводит отсутствие аксиологического подхода в формировании механизма принятия политических решений? Отсутствие у Российской Федерации национального ценностного целеполагания приводит к латентному ценностному замещению ценностей государственной идеологии ценностями внешних геополитических субъектов управления1.
