Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический аспект проектирования и реализации административных реформ в современной России 14
Глава 2. Административная реформа и общество: маркеры технологических и ценностных дисфункций 59
Глава 3. Основные проблемные лакуны практик политического руководства в ходе реализации административной реформы в Российской Федерации 106
Заключение 148
Библиографический список
- Теоретико-методологический аспект проектирования и реализации административных реформ в современной России
- Административная реформа и общество: маркеры технологических и ценностных дисфункций
- Основные проблемные лакуны практик политического руководства в ходе реализации административной реформы в Российской Федерации
Теоретико-методологический аспект проектирования и реализации административных реформ в современной России
В настоящее время происходит постепенная эволюция систем политического управления, непосредственно связанная с глобализацией общества, развитие которого с его потребностями и интересами определяет необходимость повышения качества оказываемых услуг и эффективности государственного и муниципального управления в целом. Общественное значение приобретают вопросы использования имеющихся ресурсов, внедрения новых инновационных технологий и формирования механизма эффективного взаимодействия органов публичной власти и населения. При этом требования, предъявляемые сегодня к социальному государству, способствуют необходимости изменения самой роли органов власти в политическом процессе.
Последние десятилетия во многих странах мира отмечены существенными переменами в отношениях между государством и обществом. Стала меняться сама логика отношений между человеком и властью. В современном мире государство все чаще начинает восприниматься людьми уже не как высшая сила, как было ранее, а всего лишь как механизм по обслуживанию нужд, оказанию услуг гражданам, причем данный механизм стал оцениваться обществом достаточно критично.
В конце XX в. - начале ХХІв. начал постепенно происходить процесс частичной делегитимизации власти, обусловленный следующими причинами: 1) постепенным снижением уровня доверия граждан к политическим институтам и к государству в целом; 2) несоответствием традиционных институтов государственной власти и методов управления вызовам современного мира; 3) общим подъемом политического сознания и политической культуры населения развитых стран мира. В последние десятилетия в умах граждан началось складываться понимание того, что необходимо препятствовать постоянно возрастающей роли государства.
В обществе начал возрастать уровень недовольства, вызванный прежним уровнем и стилем работы чиновников, их постоянной медлительностью реагирования и низкой эффективностью принимаемых политических решений. Все чаще обращаясь за получением услуг в частные организации граждане невольно начинали сравнивать их с услугами, получаемыми в государственных структурах. И данное сравнение оказывалось далеко не в пользу последних, поскольку, как показала практика, органы власти предоставляют услуги более низкого качества и с более высокими издержками по сравнению с частным сектором.
В результате совокупного действия этих факторов доверие граждан к органам исполнительной власти и к государству в целом начало резко снижаться. В связи с этим проблема осуществления эффективного взаимодействия между государством и гражданским обществом стала одной из первоочередных, однако, решение данной проблемы невозможно без пересмотра статуса и роли государства. Таким образом, по существу, в начале 2000-х гг. начал происходить активный поиск новой системы отношений граждан и государства, государственных структур и институтов гражданского общества. Как заметил А.В. Оболонский данный процесс шел под лозунгом: «новое государство для нового мира»16.
При этом поиск новой модели взаимоотношений является достаточно сложным процессом, который до сих пор далек от завершения, поскольку он не в полной мере укладывается в классическую дихотомию «либерализм -патернализм», в то время как государство не способно отказаться от ключевой роли в управлении, при том, что необходимость его кардинального изменения не вызывает ни у кого сомнений.
Размышление над выстраиванием процесса оптимального политического управления гражданами имеет длительную историю и
На протяжении долгого периода времени во всем мире наиболее востребованной считалась модель рациональной бюрократии М. Вебера как наиболее эффективная форма организации политического управления. По мнению автора концепции оптимальной является пирамидальная структура исполнительной власти, использующая силу действия универсальных и безличных правил для поддержания системы управления страной.
Таким образом, рационализм теории Вебера полностью соответствовал духу господствовавшей в общественном сознании того времени концепции рационального «экономического человека», обусловленной уровнем экономического и социального развития общества конца XIX - начала XX в. и определяла место и роль человека в крупном промышленном производстве.
В то же время противоречия, вызванные совершенством бюрократической модели в теории и ее несовершенство в практической деятельности, не позволили отыскать механизмы, позволившие выйти за рамки рационализма внутри самой системы. Закрытость данной модели ограничивала ее эффективность и устойчивое развитие с учетом требований, диктуемых современным обществом.
Проведение административного реформирования в начале XXI в. было вызвано не столько кризисом государственного устройства как коренными общественными изменениями, происходящими в условиях современности. Необходимость формирования политических структур в новом обществе, совершенствования глобализационных процессов, а также развитие гражданского общества обозначили необходимость проведения кардинальной модернизации традиционной системы политического управления.
В связи с этим в большинстве стран мира в последние десятилетия проходил интенсивный поиск новых моделей политического управления. Вместе с практическими шагами по реформированию политического управления государством начали развиваться и совершенствоваться теоретические подходы, затрагивающие сферу административно-политического управления. Акцент был перенесен на внедрение в систему политического управления концепций менеджмента, используемых преимущественно в частном секторе, послуживший началом для формирования нового направления политической мысли, ставшей в последующем методологической базой современных административных преобразований - «новый государственный менеджмент».
Административная реформа и общество: маркеры технологических и ценностных дисфункций
Таким образом, система политического управления во многих странах мира вынуждена адаптироваться к нестабильным условиям развития, а также постоянному росту информационно-коммуникационных технологий.
Каждая страна накопила уже свой собственный опыт в сфере реализации административного реформирования с присущими ей особенностями, обусловленными политическими, историческими, правовыми и культурными факторами. При этом цели реформирования формировались исходя из специфики функционирования политического управления.
В англосаксонских странах (США, Канада, Австралия, Великобритания, Новая Зеландия) основное внимание было обращено к транспарентности системы политического управления, а также на совершенствование административных и судебных процедур. Для романо-германских стран (страны континентальной Европы, Латинской Америки) первостепенное значение отводилось повышению эффективности деятельности органов власти, участию институтов гражданского общества в процессе принятия политических решений. В европейских странах и странах, образовавшихся на постсоветском пространстве, в которых не были изжиты черты административно-командного управления, реформирование было направлено прежде всего на устранение прямого государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы, демократизацию и децентрализацию политического управления.
Таким образом, реформы были направлены на решение целей, характерных для данной группы стран. Однако основной вектор проведения реформирования был единым.
Административные реформы в западных странах активно начали проводиться еще в 1970-е гг. и были вызваны преимущественно кризисом традиционной системы политического управления, связанным с причинами как экономического, так и политического характера: с одной стороны, свою роль сыграл затратный характер государства всеобщего благосостояния на фоне роста общественных потребностей, а также появление конкуренции со стороны частного сектора в части предоставления услуг населению; с другой стороны - жестко централизованные бюрократические учреждения с чрезмерным количеством чиновников перестали эффективно справляться с новыми задачами и погрузились в кризис.
Решение данных проблем виделось в организации системного реформирования аппарата государственной власти и его переводе на функционирование по рыночным принципам, включая передачу ряда государственных функций в частный сектор, введение мотивации деятельности чиновников по результатам, ослабление иерархических связей и перемещение части функций с верхних этажей управления на нижние.
Составной частью административной реформы предполагался переход к системе мотивации аппарата власти целевыми установками, а не инструкциями. Принцип содержит в себе реакцию «нового государственного менеджмента» на классическую дисфункцию веберовской рациональной бюрократии, заключающуюся в подмене целей: так как система предписывает служащему строго соблюдать формально установленные правила и процедуры, в своей работе чиновник переносит акценты с целей организации на детали соблюдения инструкций. Это привело к тому, что первоначальная цель, связанная с эффективной организацией управления государством, в сознании чиновника начала подменяться второстепенными «инструментальными» ориентирами, что привело к устареванию существующих правил и потере связи аппарата чиновников с проблемами политического управления и тем самым способствует снижению эффективности и результативности его работы.
В результате во многих странах мира начался процесс пересмотра роли министерств в системе политического управления. Для содействия данным структурам, показавшим свою неэффективность и ограниченность возможностей в руководстве страной, были созданы разнообразные децентрализованные учреждения. Так, например, в США были созданы независимые агентства, в Великобритании публичные корпорации, во Франции учреждения. Данным функциональным структурам были предоставлены широкие управленческие полномочия, в результате чего они становились субъектами публичного права. Получая полномочия, предоставленные по закону, данные учреждения были свободны в выборе методов и форм своей деятельности, государственные органы контролировали их лишь по вопросам, касающимся законности принимаемых ими действий. Вновь созданные структуры напрямую не входили в систему министерств или иного органа исполнительной власти, не подчинялись им в своей деятельности. Вместе с тем они все же были подотчетны органам законодательной власти и министрам, а в ряде случаев и главе государства.
На протяжении всего XX в. министерства являлись первостепенными, а децентрализованные учреждения выступали лишь в качестве вспомогательных структур политического аппарата.
Однако с середины XX в. многие страны мира в связи с усложнением задач и внедрением в политическое управление результатов научно-технической революции начали пересматривать основные подходы к деятельности министерств. В этом случае наиболее успешным был признан предметно-целевой принцип организации органов управления. В результате для решения общественно значимых политических проблем, таких как эффективное функционирование экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п., создавались так называемые «суперминистерства». Данные органы объединяли работу отраслевых министерств, служб, действующих в смежных областях, и тем самым способствовали экономии финансовых и кадровых ресурсов. Изменению подвергались и сами функции министерств, которыми стали координация и контроль, а не руководство, как было ранее.
Так в результате объединения министерства экономики и министерства труда Германии в 2002 году образовалось министерство по вопросам труда и экономики. Его основной задачей было сокращение уровня безработицы в стране. В 2003 году по такому же принципу сформировалось в США министерство внутренней безопасности, объединившее в себе 22 различные службы, задачей которых было обеспечение безопасности в стране. Данная структура скоординировала в себе все усилия по борьбе с террористическими угрозами в стране.
Основные проблемные лакуны практик политического руководства в ходе реализации административной реформы в Российской Федерации
Анализ теоретических оснований и практики осуществления современной административной реформы свидетельствует о необходимости разрешения проблемы взаимодействия властной вертикали и горизонтали. В мировой практике в последние годы все большее внимание уделяется процессам децентрализации власти. В основе такой децентрализации лежит анализ соотношения таких понятий как властное доминирование и влияние. При этом власть в данном случае оказывается своеобразным «молекулярным соединением», состоящее из более элементарных частей - доминирование и влияние. Основной вопрос состоит в определении удельного веса каждой из них и в формах их соотношения, которые в свою очередь могут быть как нормальными или девиантными. Среди девиантных форм выделяется разнообразные проявления теневой власти, в которых отдельные субъекты пытаются перехватить каналы политического влияния для реализации собственных (иногда порой противоречащих законодательству) целей.
Способом избавления от такого рода отклонений, а также механизмом борьбы с ними выступают общественное признание, подтверждение законности разнообразных каналов влияния . В современной системе политической власти подобный подход отражен в концепциях государственного менеджмента, в основе которых лежат разные версии демократизации системы политической власти, расширения каналов влияния на нее гражданского общества и отдельных его субъектов, нашедшие свое воплощение в практической деятельности в ходе реформирования политического управления ряда ведущих стран мира .
Ряд положений данного подхода положены в основу современной российской административной реформы. Однако практическая реализация их была неполной. Это стало причиной того, что основные цели реформирования так и не удалось достичь.
В условиях недостаточного финансирования, отсутствия слаженной, единой команды, осуществляющей реформирование, слабой согласованности в политической элите в комплексе с низкой политической волей при проведении реформирования лишь усиливались негативные тенденции, препятствующие успешной реализации административного реформирования в Российской Федерации в начале 2000-х гг. Также стоит выделить еще одну причину неудач реформы, которая заключается в недостаточной концептуальной проработанности модели реформирования на практике в современных российских условиях.
Нельзя также не отметить тот факт, что реализация реформы была направлена сверху вниз. В ходе реформирования не учитывались потребности и интересы граждан и организаций, а также самих госслужащих. В связи с этим для населения данная реформа выступала как «неизвестная реформа», а чиновники стали своеобразным механизмом, препятствующим реформированию.
Результаты исследований, проведенных в конце 2004 года и последующих годах исследовательской группой Северо-Кавказской академии государственной службы в составе Старостина A.M., Понеделкова А.В., Швец Л.Г., Игнатова В.Г., Лысенко В.Д. лишь подтвердили данные заключения. Согласно проведенному исследованию анализ отношения регионального аппарата управления к реформированию показал диверсифицированную картину. Отмечается наличие равных по количеству групп (до 40 %) респондентов, которые с воодушевлением верят в эффективность реформ, положительно относятся к их проведению, и почти такая же по объему группа «скептиков», которые считают, что реформирование не принесет никаких существенных результатов. Остальные же 20 % относятся к реформированию с равнодушием» .
Результаты исследований, проведенных годами позднее, выявили, что существенных сдвигов в данном направлении не произошло. Подобное соотношение складывается далеко не в пользу реформирования и, по меньшей мере, выступает одним из главных механизмов его торможения. При этом процесс современной российской административной реформы является следствием глубинных проблем. В этой связи незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов власти, незначительность структурных преобразований практически по всем направлениям, отсутствие реформирования социально-экономических институтов, которые напрямую влияют на успех реформы, -это всего лишь часть существующих проблем.
Связано это с тем, что ключевые параметры такие как неэффективность и нерациональность политического аппарата, низкий уровень его финансового обеспечения и высокий уровень коррупции, неспособность и неготовность институтов гражданского общества взять на себя выполнение ряда государственных функций, измененная роль политических структур и преобладание его традиционных функций над современными определяют существенное отличие начальных условий процесса реформирования административной системы в нашей стране от тех, что стимулировали осуществление аналогичных реформ в духе концепции «нового государственного менеджмента» в других странах мира.
