Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Региональный политический менеджмент: сущность и содержание 17
ГЛАВА 2. Политический менеджмент в деятельности аппарата полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 50
ГЛАВА 3. Влияние аппарата полномочного представителя на политические процессы в субъектах Южного федерального округа 85
ГЛАВА 4. Политико-административный менеджмент в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях 113
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 150
БИБЛИОГРАФИЯ 156
ПРИЛОЖЕНИЕ 174
- Региональный политический менеджмент: сущность и содержание
- Политический менеджмент в деятельности аппарата полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
- Влияние аппарата полномочного представителя на политические процессы в субъектах Южного федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследование проблем формирования и применения в российской политике системы и методов политического менеджмента является важной задачей для отечественной политической науки и практики. Правовые условия освоения политического менеджмента были заложены Конституцией Российской Федерации 1993 г., которая провозгласила создание в нашей стране демократического правового государства, для которого характерно широкое применение в деятельности не только государственных, но общественно-политических методов управления для разрешения возникающих в обществе конфликтов и противоречий.
Современная административная реформа, осуществляемая в России, призвана реализовать потенциал конституционных возможностей, сделать новый шаг к демократизации взаимодействия органов государственного управления всех уровней с институтами гражданского общества, обновить сам процесс практического участия граждан в политической жизни. Реформирование политико-административного управления призвано найти новые ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах мировой цивилизации. Реформа в России призвана решить и ряд специфических проблем, связанных с задачей построения единого демократического полиэтнического государства и создания соответствующей системы управления, что требует глубокого научного осмысления новых условий и обновления способов функционирования государственных органов. Старая модель политического управления, в силу действия объективных и субъективных факторов, оказалась частично демонтированной, а новая перспективная модель политического менеджмента еще не стала доминирующей. В этой связи закономерен интерес к проблематике совершенствования политического управления на основе политического менеджмента и формирования принципиально новых взаимоотношений государственных органов и структур гражданского общества. Среди политических субъектов, которые активно использует этот подход, особое место занимает институт полномочных представителей Президента Российской Федерации, который реально способствует ускорению процесса развития федеративных отношений в России и, утверждению оптимальной в российских исторических, политических, экономических, социокультурных условиях модели взаимоотношения центра и регионов. Необходимо такое осмысление практики становления политического менеджмента в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, местного управления и самоуправления, которое будет актуальным в ситуации, когда происходит укрепление вертикали власти.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема политического управления в широком смысле слова была всегда в центре внимания ученых со времен зарождения политической философии. Основу исследования тенденций современного политического управления заложили труды Г. Алмонда, Д. Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа и др. Принципиально важным событием для развития теории и практики политического управления стало использование достижений классического менеджмента, сформированного в работах Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона, Л. Урвика, Э. Мэйо, П. Дракера, Г. Саймона, А. Этциони, Л. Берталанфи и др. В современной литературе возникли такие направления, как «социальный менеджмент», «инновационный менеджмент», «стратегический менеджмент», наконец собственно «политический менеджмент». Особенно рельефно проблематика политического менеджмента прослеживается в литературе по политико-административному управлению, в которой нашли отражение исследования сетевого и различных менеджериальных подходов, связанных с разработкой концепции «нового государственного менеджмента». Западная политология внесла значительный вклад в разработку вопросов реформирования политического управления и государственной службы в соответствии с требованиями постиндустриального общества. В отечественной науке большое влияние на рассмотрение проблем политического управления оказывает традиция советского периода, когда политическое управление отождествлялось с госу дарственным и сводилось к вопросу реализации властных полномочий. В контексте становления современной политической системы и государственного управления в стране и регионах, проблема политического управления остается новой, актуальной и все больше привлекает внимание российских ученых1. Исследованием теории управления и государственной службы занимались многие российские ученые, в том числе Г.В. Атаманчук, Ю.С. Ва-сютин, Н.И. Глазунова, B.C. Комаровский, Б.В. Лытов, A.M. Омаров, Е.В. Охотский, А.Г. Поршнев и др . Федеративная и региональная проблематика политического управления отражена в работах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Бол-тенковой, Ю.В. Васильева, О.Г. Дмитриевой, В.Г. Игнатова, Т.В. Игнатовой, А.В. Кисельникова, Н.И. Лариной, A.M. Лаврова, В. Лексина, А.А. Мацнева, А. Швецова и др3. Различные аспекты политического управления исследованы в работах Н. Авдошиной, Ф.Н. Агаевой, Л.А. Асеева, Р.А. Галиахметова, Г.Ю. Галушко, Т.Н. Ефремовой, Д.П. Зеркина, А.В Огарева, А.В. Понеделко-ва, В.В. Смирнова, A.M. Старостина, Б. Тукумцева, О.Ф. Шаброва4. По мнению ряда ученых, вопросы государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни яв ляются аспектами именно политического менеджмента. Об этом идет речь в трудах таких ученых, как М.Н. Афанасьева, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаровского, Е.Г. Морозовой, А.В. Оболонского, СП. Пе-регудова, Л.В. Сморгунова и др1. Особый акцент на проблематику моделей взаимодействия политической и административной власти поставлен в работах В.А. Лепехина, Л.Н. Тимофеевой и др. Вопросы о политическом менеджменте и его разновидностях были поставлены и рассмотрены с разной степенью обстоятельности в работах ведущих политологов . А.Ю. Горчева считает, что инструментарий политического менеджмента охватывает проведение избирательных кампаний, осуществление политической рекламы, регулирование политических конфликтов, ведение политических переговоров и консультаций3. Г.В. Пушкарева утверждает, что в политическом менеджменте содержатся специфические приемы и методы, с помощью которых политики добиваются таких изменений во взглядах и поведении многих людей, которые отвечают их интересам и его политическим целям. По ее мнению, особенностью политического менеджмента является то, что в его рамках субъект управления, стремясь к достижению поставленных целей, не использует право легитимного насилия, статусные ресурсы политической власти, он не занимается нормотворчеством, не создает законы и другие общеобязательные нормативные акты. Автор подчеркивает, что политический менеджмент - «это особый вид управления в политике, когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной политической цели, лишен возможности создавать общеобязательные нормы и опираться на право «легитимного насилия» и поэтому вынужден применять особые приемы и способы решения своих задач, использовать разнообразные политические технологии"1. Исходя из этого, Г.В. Пушкарева относит к политическому менеджменту такие виды деятельности, как политические имиджмейкинг и брен-динг, PR, электоральный менеджмент, регулирование политических конфликтов, лоббистская деятельность, заключение политических союзов. Л.В. Смор-гунов отмечает, что в широком смысле политический менеджмент охватывает управление процессами прямой и представительной демократии, международными политическими отношениями, а также менеджериальные подходы к сфере государственного управления (новый публичный менеджмент). В узком смысле - это теория и практика управления массовыми политическими компаниями и политическими процессами влияния гражданского общества на государство2. В учебном пособии «Политический менеджмент» под редакцией А.П., Зиновьева, С.А., Морозова Е.В. Морозовой прослеживается тенденция отождествления понятий «политическое управление» и «политический менеджмент». Разделяя в целом подход Л.В. Сморгунова, авторы отмечают, что в предложенном им определении отсутствует местное сообщество, которое образует локальную политию и является важным элементом гра-жданского общества . По их мнению, «политический менеджмент, или политическое управление, предстает перед нами как важнейший институциональный механизм трансляции политических традиций, накопления и реализации реального политического опыта, развития политических инноваций в рамках реализации политических интересов различных социальных институтов, групп и отдельных индивидов»1. Политический менеджмент рассматривается также как новая отрасль политического знания, совокупность политических принципов, методов, средств и форм воздействия на результативность общественных, прежде всего экономических процессов. Важнейшая его составная часть - определение приоритетов при выборе стратегических целей и тактических установок, при использовании социально-политических факторов осуществления структурных изменений при принятии решений и контроле, оплате труда, организации производства и сбыта . В обобщающем труде В.И. Жукова, А.В. Карпова, Л.Г. Лаптева, О.Ф. Шаброва и др. утверждается, что в самом общем виде политический менеджмент по своей сущности представляет не только целенаправленное воздействие субъектов политики на объекты политического воздействия, сколько их взаимодействие или даже взаимовоздействие в интересах выдвигаемых целей3.
Некоторые исследователи интерпретируют современные шаги по реформированию отечественной системы государственно-административного управления в парадигме политического менеджмента. В частности, А.О. Блинов выделяет пять подходов к развитию федеративных округов: развитие сообщества федеративных округов, дизайн, планирование, экономическое развитие и стратегическое маркетинговое планирование. Собственно сама идея развития сообщества федеративных округов заключается в создании качественной среды обитания для людей, живущих и работающих в округе. Специалисты в основном делают акцент на влиянии, которое оказывают сильные общественные институты на качество жизни в федеративных округах. Но, как пишет А.О. Блинов, этого явно не достаточно для эффективного управления развитием федеративного округа. Развитие сообщества федеративных округов не может быть единственным параметром для улучшения привлекатель ности и жизнеспособности федеративных округов1. Введение федеральных округов и реорганизация института полномочных представителей Президента РФ обусловили появление публикаций, посвященных анализу современной формы этого института, изучению отношений федерального центра и регионов с точки зрения лоббирования своих интересов по отношению к друг к другу. Большого внимания заслуживают исследования О.В. Красных, И.Ю. Мака-новой, Г.Б. Мирзоева, А.В. Семенова, К.В. Черкасова и др. ученых-юристов . В контексте исследования представили интерес труды исследователей политического процесса в субъектах Российской Федерации, в частности Ростовской области: А.К. Агапонова, В.Г. Игнатова, С.А. Кислицына, И.Г. Кислицы-ной, А.И. Козлова, Н.П. Кутырева, А.В. Понеделкова, Н.А. Поповой, A.M. Старостина, С.А. Чуева3.
Несмотря на массив работ по проблемам политического управления, в том числе диссертационных, приходится констатировать, что анализ политического менеджмента в России далек от завершения. В отечественной политологии не сложилась устойчивая общепринятая концепция политического менеджмента, не в полной мере нашли свое отражение ряд политических аспектов менеджмента вообще и особенно регионального политического менеджмента. Существует острая необходимость разработки регионального политического менеджмента, которая связана с тем, что стратегическое развитие федеративных и региональных органов управления должно быть основано на самых передовых и эффективных методах управления.
Объектом диссертационного исследования является региональная политика в современной России.
Предметом исследования является политический менеджмент как фактор регионального развития в условиях реформирования федеративных отношений на материалах Южного федерального округа и Ростовской области.
Цель исследования; выявление состояния компонентов регионального политического менеджмента в деятельности полномочных представительств в федеральных округах и субъектах Российской Федерации. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- раскрыть содержание понятия «региональный политический менеджмент» как модели политического управления в регионах;
- проанализировать в контексте темы и выявить основные проблемы реформирования политического управления в регионе
- определить место и роль политического менеджмента в управлении на окружном уровне в рамках основных функций института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
- осуществить анализ влияния аппарата полномочных представителей Президента РФ на политический процесс в субъектах Федерации;
- проанализировать основные преимущества и недостатки использования менеджериальных подходов в политическом управлении в регионах на материалах Ростовской области как одного из ведущих субъектов ЮФО.
Теоретико-методологическая база исследования. В диссертации использовались такие методы, как системный и структурно-функциональный, нацеленный на выявление элементов взаимодействия; кампаративный политологический анализ, нацеленный на сравнение однотипных политических институтов и процессов; политико-культурный анализ, ориентированный на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы реформирования государственной службы. Важную группу источников по проблеме составляют работы, связанные с практическим применением сравнительного политологического анализа в рамках таких исследовательских подходов, как бихевиори стский, системный, структурно-функциональный, сравнительно исторический, междисциплинарный, благодаря которым политическая наука получила широкие возможности для всестороннего исследования политико-административных институтов и процессов1. Особую методологическую ценность для настоящего исследования представляют положения М.Вебера о том, что функционирование бюрократического аппарата является одним из основных условий политической жизни, а эффективность модели рациональной бюрократии напрямую зависит от сбалансированности системы руководства, поощрения и наказания государственных служащих. Большое методологическое значение также имели концепции М. Крозье, внесшего широко известный вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур в условиях управленческого кризиса.
Концептуальной предпосылкой диссертационного исследования служит представление о понятии «политический менеджмент» как новом способе управления общественными делами, реализуемого посредством налаживания сети кооперативных отношений для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем, а не простого администрирования. При таком способе управления взаимосвязь между политическими акторами становится менее властной и более кооперативной, центр внимания переносится на эффективное использование ресурсов для решения общественно значимых вопросов.
Понятие «политический менеджмент» применительно к анализу политических практик различных участников процесса принятия и реализации политических решений представляется допустимым рассматривать в широком, универсальном смысле, отождествляя его с любым типом организационно гибкого, мотивационного управления, осуществляемого исключительно на профессиональной основе, управлением, в котором ведущую роль играет достижение максимальной эффективности деятельности и достаточно пол ной реализации политических, экономических и социальных потребностей политических акторов.
Политический менеджмент находит применение в деятельности различных субъектов политического процесса. Содержание, формы и методы его реализации обусловлены целями, задачами, которые стоят перед участниками политического процесса, интересами и ценностями, которые он призван осуществить. Но, на наш взгляд, особое значение политический менеджмент приобретает в процессе реализации государственной региональной политики, направленной на совершенствование системы федеративных отношений, укрепления единства и целостности Российской Федерации и преодоления сепаратизма, терроризма, коррупции и т.д.
Научная новизна исследования определяется в первую очередь тем, что предпринимается одна из первых попыток решения на диссертационном уровне вопроса о региональном политическом менеджменте. Несмотря на комплексный характер регионального политического менеджмента, это, тем не менее, специальное инновационное научное направление в рамках политической науки. Предмет регионального политического менеджмента можно рассматривать в рамках становления и функционирования институтов политической власти в русле общей теории и практики политико-административного управления в целом в стране, а также в отдельных регионах. В данной работе впервые анализируется деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе через призму концептуальной модели политического менеджмента; освещается работа аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе в развитии политических отношений «федеральный центр - регионы», практика деятельности консультативных и координационных советов, формирование институтов гражданского общества «сверху». Анализ влияния института полномочного представителя Президента РФ на политическую ситуацию в округе, в рамках реализации его основных функций, в число которых входят координация, согла сование, мониторинг, контроль и др., без применения методов «легитимного насилия», позволил определить что, поставленные задачи осуществлялись новым способом управления, определяемый нами как региональный политический менеджмент. Анализ процесса политического управления на примере электоральной политики администрации Ростовской области показал, что на уровне субъектов Федерации наряду с традиционными бюрократическими методами управления, применение которых обусловлено наличием легитимного административного ресурса, проявляются элементы регионального политического менеджмента. На уровне муниципальных образований активное использование методов политического менеджмента в принципе станет возможно только после завершения реформы местного самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, материалы текущего архива аппарата полномочного представителя Президента РФ в ЮФО, в частности сборник распоряжений полномочного представителя Президента РФ в ЮФО за 2000-2001 гг. и др. Большое значение имели некоторые публикации в федеральных и региональных средствах массовой информации в 1991-2004 гг., материалы научных исследований, информация, размещенная в сети Internet.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующих положениях:
1. С содержательной стороны, региональный политический менеджмент может быть охарактеризован как, во-первых, особое направление политического менеджмента применительно к субъектам регионального управления, ориентирующимся на индикативное планирование, регулирование, координацию, согласование, мониторинг, контроль в условиях политического рынка и конкуренции, а, во-вторых, как отрасль политической науки, занимающаяся изучением политических, политико-экономических и социальных факторов и явлений, которые обусловливают функционирование социально политических процессов в регионах, разработку форм и методов управления этим процессом. Субъектом регионального политического менеджмента выступают федеральные органы государственной власти, реализуемые цели и задачи государственной региональной политики, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, политические партии, общественно-политические организации, и иные структуры гражданского общества.
2. Региональный политический менеджмент реализуется в трех основных сферах: во-первых, в деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах; во-вторых, в административно-управленческой деятельности исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов Федерации, в-третьих, в рамках субъекта Российской Федерации, в котором прослеживаются тенденции функционирования территориального политического рынка как его потенциального сегмента; в четвертых, может в перспективе реализовывать-ся определенным образом в органах местного самоуправления в рамках своей территории с целью обеспечения жизнедеятельности населения.
3. Применение методов политического менеджмента в деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах способствует сохранению целостности и сфокусированности в общегосударственном поле системы федеративных отношений и обеспечивает эффективное разрешение проблем и противоречий в регионах. Отсутствие у данного института властных распорядительных полномочий по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации обусловило необходимость и возможность реализации регионального политического менеджмента, посредством создания межрегиональных окружных структур, для согласования федеральных и региональных интересов.
4. Для реализации поставленных Президентом РФ задач институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах выполняет функции, относящиеся в основном к методологии политического менедж мента: 1) обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе; 2) разработка совместно с межрегиональными ассоциациями программ социально-экономического развития; 3) согласование основных кадровых назначений в федеральном округе; 4) контроль за исполнением федеральных нормативно-правовых актов; 5) анализ эффективности деятельности правоохранительных органов; 6) организация взаимодействия между федеральными, региональными органами власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Новые предложения полномочного представителя Президента РФ в ЮФО по усилению политического влияния в округе на основе финансового и иного контроля соответствует принципам политического менеджмента.
5. Анализ особенностей политического управления на уровне субъекта РФ (на примере Ростовской области) показывает, что политическая власть реализуется преимущественно - главой администрации (губернатором), несущим все полномочия и ответственность, использующим в своем политико-административном управлении отдельные элементы политического менеджмента, что создает условия для сотрудничества и взаимопонимания органов и уровней власти, а также руководства большинства партий и общественно-политических движений, профсоюзов, союзов товаропроизводителей и наглядно показывает эффективные возможности для проведения согласованной социально-экономической политики, обеспечивающей последовательность развития субъекта Федерации при опоре на методы политического менеджмента.
6. Изучение динамики отношений между областной и муниципальной властями позволяет установить доминирующий характер практики административного распределения политической ответственности и ресурсов для жизнеобеспечения муниципальных образований, в результате чего в настоящее время политический менеджмент на муниципальном уровне не стал основой руководящей деятельности. Следует полагать, что потенциал право вых, организационных и иных возможностей, заложенный в систему современной российской муниципальной реформы, будет способствовать созданию новых возможностей для формирования менеджериальных кооперативных отношений между властями области, городов и районов. Разрешение возникающих в процессе демократических, политических и экономических преобразований проблем возможно на основе широкого использования методов, технологий и процедур политического менеджмента, в том числе и на региональном уровне.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при подготовке и осуществлении реформы государственной службы. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии, политического управления и теории государственного администрирования в высших учебных заведениях Российской Федерации, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования отражены в 4 публикациях автора общим объемом ок. 5 п.л. Основные положения диссертации докладывались на научных конференциях молодых ученых СКАГС в 2004-2005 гг. и на международной научно-практической конференции «Партии и партийные системы в условиях становления гражданского общества: опыт России и Германии» (Ростов н/Д., 2004).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, приложения.
Региональный политический менеджмент: сущность и содержание
Трансформация политических отношений, вызванная развалом советской партийной командно-административной системы, изменила и содержание политического управлении. Возникшая ситуация неподконтрольности, непредсказуемости развития общественных отношений, побуждает теоретиков и практиков государственного управления к поиску оптимальных форм и методов управления, соответствующих новым реалиям общественной жизни, переходу к демократическому, федеративному, правовому, социально-ориентированному государству, политика которого направлена на создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Это предполагает совершенствование системы политико-административных взаимоотношений, взаимодействия государственного аппарата с бизнес-структурами и институтами гражданского общества в процессе реализации государственной политики.
На современном этапе обозначилась тенденция расширения использования западного опыта и соответствующих теоретических конструкций, разработанных в рамках менеджериального подхода к политико-административному управлению, при формировании российской модели реформирования управления. Исследован опыт управления Великобритании и США с точки зрения внедрения рыночных отношений в структуру и функционирование института государственной службы. Рассмотрены основные направления, особенности и результаты реформ, базирующихся на идеях «нового государственного менеджмента», которые получили особую популярность, прежде всего в англосаксонской административной науке. Чаще других можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, вытеснили концепции традиционного административно-государственного управления. Подобные изменения получили название трех «э» - экономия, энергичность и эффективность - и оказали глубокое воздействие на понимание как роли управлении при определении государственной политики, так и статуса государственного служащего1.
Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению. Выход из кризиса государственно-административного управления виделся многими на путях переосмысления теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике2.
Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках тео-рии рационального выбора и рыночных установках относительно публичных дел, подчеркивающих конкурентность, возможность выбора и оптимальность. Хотя внутри этой тенденции имеются различные подходы - квантитативный анализ, политологический, рыночный менеджериальный4, но каждый из них находится под влиянием экономического подхода к управлению. Вторым интеллектуальным источником нового публичного менеджмента являются менеджериалисткие доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и измерение эффективности деятельности5.
Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление»/ «правительство». Подвижка в понятийном аппарате фиксируется явно: «Правительства (любого цвета) в изменяющейся обстановке должны, вероятно, сильнее искать непрямые сохраняющие возможность управления способы восстановления своего неотъемлемого долга защищать против внешней угрозы и внутреннего распада и достижения своих электорально ле гитимизированных политических программ; результат мог быть описан скорее как «руководство», чем как управление / правительство»1. Руководство в рамках концепции нового государственного менеджмента рассматривается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооперативных отношений, а не простого администрирования. Именно государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности2.
Следует отметить, что термин «руководство» в новом государственном менеджменте скорее используется как антитеза понятию «администрирование», чем обретает некоторое концептуально значимое определение новой теории. Эту функцию «руководство» выполняет в теории политических сетей, которая отталкивается уже от критики менеджериального государственного управления.
Политический менеджмент в деятельности аппарата полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах представляет собой стержень жесткой вертикали исполнительной власти, главный инструмент политики главы государства в стране в территориальном измерении. Из политической истории России известно, что у правителей страны России, как бы они не назывались, всегда были свои представители, которые на протяжении 300 лет в разных формах выполняли функцию политического контроля за местными властями и региональными элитами. Данный институт в различных модификациях использовался в Российском государстве, как инструмент авторитарной мобилизации, модернизации сверху, укрепления патерналистского режима. Во времена Российской империи, функционировал институт политических представителей царя в укрупненных российских регионах - генерал-губернаторов. Этот институт занимал промежуточное место между императором и губернаторами. Его главной официальной функцией было неукоснительное проведение политики императора в огромной империи, в центре, в провинциях, в казачьих областях и завоеванных территориях с народно-военным управлением. В 1990-е гг. был введен институт полномочных представителей Президента Б.Н.Ельцина, учрежденный после подавления путча ГКЧП в августе 1991 г. для надзора за теми руководящими кадрами, которые сохраняли верность коммунистической идеологии. Данный институт сыграл свою роль в 1991-1993 гг., когда шло уничтожение союзного государства, формирование президентской республики, проведение приватизации и других радикальных экономических реформ.
Первое положение о представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге о представителе Президента в субъекте Российской Федерации был принят 15 июня 1992 г . Представитель Президента РФ именовался должностным лицом, представляющим Президента на соответствующей территории. Он подчинялся только Президенту и нес перед ним персональную ответственность. Вопросы представительства Президента в республиках в составе России в нем не обозначались и регламентировались закрытым актом. Институт территориальных представителей, будучи властным инструментом реализации политики Президента РФ Б.Н.Ельцина, в полной мере испытал на себе конфронтацию между этим главой государства и парламентскими (советскими) структурами, которые сомневались в необходимости этого института, усматривая в нем средство укрепления президентской авторитарной власти. VI Съезд народных депутатов РФ, проходивший в апреле 1992 г., принял Постановление «О ходе экономической реформы в Российской Федерации», в котором Президенту РФ рекомендовалось упразднить должности представителей Президента Российской Федерации на местах «в связи с дублированием ими полномочий и деятельности конституционных органов власти и управления»1.
IX Съезд народных депутатов РФ, состоявшийся в марте 1993 г., в период противостояния с президентскими структурами власти упразднил институт представителей Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге2. Однако институт территориального президентского представительства получил импульс для развития после ликвидации силовыми структурами Верховного совета РСФСР. Институт представителей главы государства на Конституционном совещании, посвященном разработке новой Конституции России, вызвал дискуссию. Тем не менее, 12 декабря 1993 г. институт представителя Президента РФ получил новый правовой статус в рамках новой Конституции. В п. «к» ст. 83 Конституции РФ формулировалось, что Президент РФ «назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации».
С принятием новой Конституции России 1993 г., закрепившей суперпрезидентскую республику, надобность в политических комиссарах серьезно ослабла. Б.Н. Ельцин делал все большую ставку на лично преданных ему губернаторов. Задачи полномочного представителя стали преимущественно управленческими. В ситуации выборов населением руководителей регионов, полпреды концентрировались на вопросах координации федеральной, региональной и отчасти муниципальной деятельности на подведомственной территории. На практике назначения полпредов производились в ряде случаев по протекции глав субъектов Федерации. По мнению В.М. Лысенко и Л.М. Лысенко новая редакция статуса полпреда Президента РФ диктовалась политическими условиями, не благоприятствовавшими Главе российского государства. В 1996-1997 гг., когда губернаторы стали всенародно избираться, а не назначаться Президентом РФ, и властная вертикаль начала выходить из под контроля Главы государства, руководитель администрации Президента РФ А.Чубайс подготовил реформу института полномочных представителей Президента РФ, предложив учредить на территории России 24 федеральных округа (советники президента Л.Смирнягин, Г.Сатаров предлагали Б.Н. Ельцину учредить 34 федеральных округа). Главной задачей административной реформы было выведение федеральных структур, расположенных на территориях, прежде всего силовых и финансовых органов из-под контроля Глав субъектов Федерации и, создания удобных для управления и контроля временных структур в рамках федеративного государства. Однако эта реформа не была последовательно реализована. Б.Н.Ельцин не пошел на создание укрупненных федеральных округов, а согласился на образование в каждом субъекте Федерации федеральной коллегии во главе с представителем Президента РФ, которая объединила руководителей всех федеральных служб для координации их деятельности. С отставкой «младо-реформаторов» в 1997 г. полпреды превратились фактически в придаток губернаторской власти, войдя в качестве номинальных фигур в местную региональную элиту.
Влияние аппарата полномочного представителя на политические процессы в субъектах Южного федерального округа
Южный федеральный округ имеет свою, весьма существенную электоральную специфику, сложившиеся политические предпочтения избирателей, новые традиции демократического избирательного процесса, сформировавшиеся за последние 8-10 лет. Важным условием, повлиявшим на ход избирательных процессов, стал значительный в количественном отношении сегмент активного российского электората в 13 субъектах РФ, находящихся в пределах округа - более 15 млн. избирателей. При этом большая часть избирателей сосредоточена в 2 краях и 3 областях, где превалирует русское (славянское) население, имеются крупные городские центры. В 7 национальных республиках, включая Чеченскую Республику, сложилась особая электоральная культура населения, ставшая более чем своеобразным социокультурным фоном, на котором проходят выборы. По мнению многих ведущих экспертов и политтехнологов, этнократический фактор по-прежнему серьезно влияет на отношение населения данных республик к демократическому институту выборов, в том числе отражается на их результатах. В Северокавказских республиках, и в Республике Калмыкия еще с советского периода сохранился такой фактор избирательного процесса, как «управляемый электорат», который голосует так, как это необходимо местной региональной политической элите (если она не находится в состоянии глубокого раскола), на которую опирается признанный национальный лидер.
В национальных образованиях сформировалась негативная ситуация, связанная со снижением за эти годы процента русскоязычного населения и городского населения в целом, и превалирующим сельским населением с его консервативным традиционалистским, отнюдь не демократическим менталитетом. Важными факторами являются также наличие консенсуса в титульной нации и сформированном ею «региональном политическом режиме», который устраивает и другие этносы, национально-бытовая специфика, влияние мнения старейшин тейпов и родов, религиозных авторитетов, признан 86 ных на федеральном и региональном уровне национальных политиков. Все это создает тот самый особый фон, на котором в республиках проходят избирательные кампании как общефедерального, так и местного уровня, что необходимо учитывать при политическом планировании и оценках избирательных кампаний.
Важнейшей задачей полномочного представительства является организация без политических указаний и какого-либо давления взаимодействия между федеральными, региональными органами власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями.
В регионе сложились устойчивые партийно-политические предпочтения электората, связанные с вышеперечисленными особенностями. Как во всей стране с 1996 г. развивается тенденция постепенного отхода части электората большинства субъектов РФ от идеологии КПРФ, НПСР и ЛДПР, выхода их из геополитического пространства т.н. «красного пояса» Юго-Востока РФ (территориально с 1993 г. часть электората постоянно голосовала за КПРФ). Причем, одновременно не возрастает число избирателей, голосующих за право-либеральные партии СПС и «Яблоко», что и привело в конечном счете, к поражению этих организаций на выборах 2004 г. В сферу координационной деятельности полномочного представителя активно вовлекались и негосударственные структуры - политические партии, иные общественные и религиозные объединения. Аппарат полномочного представителя в 2001 г. провел встречи с лидерами общественных объединений и партий, представленных в Государственной Думе РФ: «Единство», КПРФ, СПС, «Яблоко», ОВР. При участии полпредства создан Координационный совет Российского союза промышленников и предпринимателей Южного федерального округа, подписано Соглашение о взаимодействии аппарата полпреда и Российского союза промышленников и предпринимателей по социально-экономическому развитию Юга России. Была создана общественная организация - Союз строителей Юга России, которую возглавил главный феде 87 ральный инспектор Л.Г. Шатворян. Первый заместитель полномочного представителя В.Н. Анпилогов отмечал: «Южный федеральный округ, как и остальные представительства Президента России, призван проводить в жизнь те решения, которые приняты президентскими структурами, положения российских законов, указов Президента, постановлений Правительства. В этой связи мы должны работать со всеми партиями и движениями, объединениями в вопросах выполнения всех тех задач, которые перед ними стоят... Мы работаем со всеми религиозными, общественными и политическими движениями для того, чтобы максимально выполнять те задачи, которые стоят перед нами по вопросам безопасности, - от экономической до военной, по решению проблем социальных, бытовых и многих других». В марте 2001 г. представительством в Краснодаре была проведена встреча с лидерами женских общественных организаций Юга России, после чего на Международной конференции в Ростове-на-Дону «Женщины за мир без войны и насилия» был сформирован Координационный совет женских общественных организаций Юга России.
5 апреля 2001 г. в Ставрополе на базе Управления Ставропольской и Владикавказской епархии состоялась встреча полномочного представителя с правящими архиереями епархий Русской православной церкви, действующих в пределах Южного федерального округа. Данная встреча в церковных печатных изданиях была названа важным историческим событием, внесшим вклад в дело укрепления открытого и созидательного диалога между государством и церковью. При полномочном представителе был создан Межконфессиональный миротворческий совет, учредительное заседание которого состоялось в Ставрополе 15 ноября 2001 г. В заседании, проводимом по инициативе и при участии полномочного представителя, приняли участие руководители окружных подразделений федеральных органов исполнительной власти, работники аппарата полпреда, представители всех конфессий ЮФО.
