Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ЭВОЛЮЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 14
1.1. Становление российской государственности 14
1.2. Федерализм в советский период 23
1.3. Реформирование федеративных отношений в постсоветский период 28
ГЛАВА II. ПОЗИТИВНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВ С ТРАДИЦИОННЫМИ
ФЕДЕРАЛИСТСКИМИ СИСТЕМАМИ 50
2.1. Американский опыт федерализма . 50
2.2. Практика федерализма в Германии 60
2.3. Отличительные характеристики и уроки канадского федерализма.. 73
2.4. Испанское «автономизированное государство» 85
ГЛАВА III. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА В ЦЕЛЯХ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 96
3.1. Опыт решения этнического вопроса. 96
3.2. Федеративное устройство государств и российская практика. 113
3.3. Федерализм как способ управления государством и федеративная реформа в России 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Становление российской государственности
- Американский опыт федерализма
- Опыт решения этнического вопроса.
Введение к работе
Исследование федерализма, его смысла и перспектив развития можно определить сегодня как одно из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Такая роль федерализма вытекает из его сущности - как средства урегулирования противоречий и способа объединения людей в сообщества на разных уровнях территориальной организации власти. В современных условиях федерализм рассматривается в качестве действенного средства совершенствования не только государств, но и общественных структур (общественные союзы — федерации), преобразования и слияния государств в единые сообщества (например, федерализация Европейского Сообщества, идеи создания Всемирной Федерации государств и пр.). Федерализм как режим, как способ управления влияет на унитарные государства, предопределяя в них развитие процессов децентрализации. Он становится настолько распространенным способом государственного правления, что присутствие «федералистских приемов» наблюдается в практике едва ли не всех современных демократических государств. Речь идет, в частности, об Испании, Италии, Великобритании, находящихся на путях глубокой автономизации и федерализации, что представляет практический интерес для современной России, переживающей переходный период от унитаризма к федералистскому устройству. Этим объясняется значительное внимание, которое отводится названным государствам в исследовании.
Хотя в мире нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, однако есть немало государств, выбор которыми именно федеративной формы устройства обеспечивает им территориальную целостность и политическую стабильность, внутренние мир и согласие, успехи в экономике и внешней политике. Федерализм во всех странах
создает определенное равновесие между федеральным центром и регионами, не позволяет, с помощью разграничения полномочий между ними, ни одной из сторон (ни федеральному правительству, ни субъектам федерации) получения доминирующих позиций, способных нарушить равновесие внутри федерации и, таким образом, создать опасность либо превращения федерации в унитарное государство, либо ее развала. Это в свою очередь предопределяет постоянное совершенствование федеральных отношений, поскольку идеальной, раз навсегда данной модели федеративного государства трудно представить. Наблюдается довольно значительное их разнообразие: и с длительными историческими традициями, и с еще незначительным накопленным опытом развития1.
Сегодня в мире насчитывается 20 федераций: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Германия, Индия, Канада, Коморские острова, Малайзия, Мексика, Мньянма, Нигерия, Пакистан, Россия, США, Чили, Швейцария, Южно-Африканская республика. В зависимости от занимаемой территории и ряда других причин (социально-экономических, этнических, политических) федеративные образования имеют разное число субъектов: больше всего их у России (89) и США (51).
В списке стран с федеративным устройством Российская Федерация находится в самом начале своего становления, и перед ней стоит большое количество проблем, требующих решения. Для нее представляется чрезвычайно важным изучать мировой опыт федерализма и извлечь из него необходимые уроки.
Попытки перенесения на российскую почву элементов западноевропейского государственного устройства наблюдались в России и в прежние века, в частности при Петре Первом. Так, в основу проведения в 1708 г. губернской реформы была сделана попытка скопировать опыт
1 Американский политолог Уильям Стюарт насчитал 497 типов федерализма (См.: Траут Йоханнес. Федерализм как политическая философия // Федерализм и децентрализация. М, Научная книга. 2001. С. 45).
Голландии и Швеции, однако низкий уровень сознания и самодеятельности населения России в условиях крепостничества мешал этому.
Тем не менее федерализм как явление, объективно целесообразное для российской государственности, неуклонно пробивал себе дорогу в политические структуры России. Элементы федерализма просматривались уже в период правления императрицы Екатерины П, когда осуществилась реформа местного управления (1775 г.). За государством закреплялись стратегические вопросы (оборона, внешняя политика, другие крупные направления), тогда как большинство забот, связанных с организацией общественного призрения на местах, передавалось в компетенцию губерний. Был создан первый в России вид негосударственной собственности - собственности местных губернских администраций, что позволяет некоторым политологам, в частности, Е.П.Бажанову, назвать созданное ею государственное устройство федерацией .
Зарубежный опыт федерализма и российская традиция федералистской мысли были предметом серьезного изучения на протяжении всего XIX столетия. Одни усматривали в самой возможности появления жизнеспособного федерализма на российской сцене «лишь выражение роста унитарной идеи». Другие, наоборот, считали, что «федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти» и «должен быть безусловно осужден». По их мнению, федерализм и национальная децентрализация имеют смысл в тех странах, где нет безусловно господствующего центра и имперской национальности (Австрия, например,), вследствие чего государство не может быть справедливо организованным иначе, как на политическом равновесии национальностей. В России же области с нерусским населением составляют окраины и имеют ничтожное значение по сравнению с общей
2 См.: Бажанов Е.П. Актуальные проблемы международных отношений. Том 1. М, 2001. С. 414-415.
массой имперского населения, и поэтому никаких федеральных и договорных отношений с этими областями быть не может.
Однако в силу целого ряда социально-экономических особенностей, географического положения, этнического состава населения, исторической и политической наследственности федерализм для России выглядит не только оптимальным, но и неизбежным выбором. Наши первые, хотя еще не совершенные опыты, связанные с поиском собственной модели федерализма, показали, что федеративное устройство способно наиболее адекватно балансировать интересы регионов с общенациональными интересами, обеспечить единство и государственно-территориальную целостность страны, равные политико-правовые возможности взаимодействия субъектов Российской Федерации с Центром, развитие местного самоуправления как фундамента российской государственности.
За годы длительного совместного проживания на огромных территориях разные народы в условиях природно-климатических различий, социально-экономической и социокультурной дифференциации образовали относительно обособленные региональные сообщества, у которых появилась особая система интересов и соответствующие им национально-региональные мотивы поведения. В полной мере учесть и реализовать эти интересы с помощью региональной политики унитарного государства невозможно в принципе. Только Федерация способна решить эти проблемы. Российские регионы и Центр наконец-то на деле учатся договариваться друг с другом, стали выступать в роли партнеров, «субординацию стала вытеснять координация»3.
В этом же направлении действуют и общемировые тенденции. Во второй половине XX столетия, с одной стороны, повсеместно расширяется самостоятельность регионов в решении не только социокультурных, но и значительной совокупности социально-экономических проблем. С другой
3 Захаров А.А. «Исполнительный федерализм» в современной России // ПОЛИС, № 4,2000. С. 127.
стороны, процесс федерализации затронул не только отдельные государства, но и межгосударственный уровень отношений. А это позволяет трактовать федерализацию как явление, которое в значительной степени определит лицо демократии нынешнего XXI века.
Пристальное внимание к зарубежному опыту федералистского правления особенно остро проявилось в России во второй половине 1990-х годов, когда в стране развернулось довольно широкое обсуждение вопроса о реформировании Федерации, чтобы противодействовать центробежным тенденциям. Выдвигались идеи укрупнения субъектов, ликвидации федерационной асимметричности, внесения изменений в ныне действующую Конституцию.
Объявленный в середине 2000 г. курс на реформирование федеративных отношений представляет собой важную составляющую в пакете мер по укреплению государства, решению проблем, дестабилизирующих обстановку в стране. До избрания В.В.Путина на пост президента наблюдалось несоответствие конституций и законов субъектов РФ федеральной Конституции и общегосударственному законодательству, что вело к разрыву единого правового и экономического поля. Размывались основы государственности, подрывалась безопасность страны. Российский федерализм стал напоминать модель, тяготеющую к «феодальному федерализму», нежели к демократической федеративной республике, объявленной в ст.1 Конституции РФ. На территории 89 субъектов Федерации образовались автократии, склонные, за немногим исключением, к самодержавному единовластию. Основной Закон страны позволяет двадцати одной республике некоторые внешние атрибуты государственности: конституции, национальные флаги и гербы, институт президентства. Их статус был поднят выше других регионов.
Анализ зарубежного опыта федерализма позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты
федерализма: это демократизация федеративных отношений; единство и разделение государственной власти в федеративных отношениях; необходимое сочетание элементов централизации и децентрализации; возрастание согласительных процедур взаимодействия федерации и ее субъектов. Поэтому изучение и использование зарубежного опыта федерализма представляется важным фактором становления и развития новых федеративных систем. Но поскольку не существует ни абстрактной схемы федерализма, ни его единой модели, то и не может быть общего для всех единого, универсального пути для экспорта или переноса уже существующих национальных федеральных форм в другие политические структуры, имеющие свою историю, социальную и политическую культуру, экономическую специфику и т.п.
Только творческий, критический подход к зарубежным моделям федерализма, изучение специфики каждого из них и меры ее соответствия историческим, социальным, экономическим особенностям другого государства должны лежать в основе использования тех или иных федеративных элементов в государственном строительстве конкретной страны.
Автор выбрал для исследования в качестве федералистских моделей Соединенные Штаты Америки, Германию, Швейцарию, Канаду, а также Испанию - полуфедерацию (Государство автономий) и рассматривает как некоторые общие закономерности и черты, присущие всем федеральным системам, так и специфические особенности, проявляющиеся в отдельных конкретных странах.
В американском опыте для автора представил интерес вопрос разделения сфер компетенции между центральным правительством и федеральными штатами, а также роль демократических институтов в развитии федерализма.
В канадской и испанскойjvpaKimiQ внимание было сосредоточено на изучении характера решения этнических проблем, сохранения целостности государства.
Германский федеральный проект интересен прежде всего четким разграничением компетенций между федерацией и федеральными землями, незыблемым конституционным порядком в исполнении государственного правления, преобладанием элементов централизации над децентрализацией; характером дискуссии об укреплении земель, особенно в связи с присоединением новых восточных регионов, методами преодоления конфронтационной политической культуры, связанной с глубокой психологической ломкой общественного сознания.
В швейцарской федеральной системе вызывает глубокий интерес роль института прямой демократии в создании прочных основ жизнедеятельности государства на протяжении ряда столетий.
В пользу выбора для исследования определенных зарубежных моделей федерализма говорит и ряд схожих государственных параметров России с обозначенными федерациями. Россия - огромная и крайне неоднородная страна, в пользу федеративного устройства которой говорят те же аргументы, что в свое время обеспечили федерализацию Соединенных Штатов. И не только это. Негативные последствия социально-экономических реформ, связанных с переходом на рыночные отношения, августовского дефолта 1998 г. по целому ряду моментов сравнимы с великой депрессией в США (1929-1933 гг.), а курс В.Путина на укрепление вертикали власти в Российской Федерации условно сравним (по характеру, не по объему проводимых мероприятий) с «новым курсом» Рузвельта. Поэтому представляется оправданным и сравнительный анализ этих двух социально-экономических феноменов, и разбор характерных особенностей других зарубежных федераций, ряда начинаний,
проводимых Путиным, а также предлагаемых нами возможных мер по развитию российского федерализма, носящих рекомендательный характер.
Важность исследования зарубежного опыта федерализма и возможности его преломления в практике российских реформ по совершенствованию федеральных отношений, начавшихся с приходом к руководству страной Президента Путина В.В., еще более повышают актуальность темы диссертации. Сравнительный анализ зарубежных моделей федерализма, складывавшихся на протяжении длительного времени, и российского асимметричного проекта, еще не вышедшего из стадии эксперимента, поможет яснее определить оптимальные пути и методы проведения социально-экономических и политических преобразований в стране, избежать возможных просчетов в строительстве демократической федеративной системы.
Основной целью_данной работы является анализ опыта зарубежных федераций и возможностей его применения для оптимизации практики российской федеративной реформы.
Для реализации цели поставлены следующие задачи:
осуществить политологический анализ генезиса российского федерализма, его основных этапов;
выявить факторы, препятствующие созданию устойчивой, демократической и жизнеспособной федеративной системы России;
исследовать возможные варианты по реформированию асимметричного, «волюнтаристского» российского федерализма и создания, с использованием позитивного опыта зарубежных федераций, демократической федеративной системы;
- рассмотреть опыт становления и совершенствования федерализма в
зарубежных федерациях, факторы незыблемости их государственно-
территориального деления и оптимальные пропорции соотношения уровня
централизации и децентрализации в системе федеративных отношений;
- изучить характер федерального вмешательства в дела регионов и роль федеральных конституций в регламентировании деятельности субъектов, их взаимоотношений с федеральным Центром;
проанализировать политические, социально-экономические, юридические гарантии защищенности субъектов федерации как факторы стабильности устойчивых федеративных систем.
Методологической базой исследования являются теоретические положения и принципы, разработанные в отечественной и зарубежной политической науке. Наряду с системным подходом диссертант осуществлял структурно-функциональный подход. Это позволило представить модели федерализма как некую целостность в единстве процессуальности и структурности, показать взаимосвязь и взаимозависимость их сущностных проявлений.
Диссертационное исследование осуществлялось на основе методов системного анализа, абстрагирования, аналогии, сравнительного анализа документов. В совокупности методы представляют комплексный политический анализ проблемы. Признаками комплексности являются также многоаспектность рассмотрения проблем федерализма.
Научная новизна диссертации определяется ее инновационным характером. Впервые предпринята попытка комплексного анализа опыта становления и функционирования традиционно устойчивых зарубежных федераций, выявления их позитивного опыта и возможного его использования в процессе проведения федеративной реформы в России.
Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов и рекомендаций по укреплению российского государства, что предопределяет практическую значимость работы. Содержание исследовательского материала может быть использовано в политической практике, в том числе в законотворческой и исполнительной ветвях государственной власти, найти применение при разработке учебных
пособий, разделов в курсах политологии, социологии, конфликтологии, а также в преподавании указанных дисциплин в высших учебных заведениях.
Источники и литература. Источниковедческую базу исследования составили отечественные нормативно-правовые акты: конституции СССР, РСФСР, РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, федеральные и региональные законы, указы Президента, конституции США, Канады, ФРГ, Швейцарии, Испании, а также материалы текущей прессы, аудиовизуальных средств массовой информации и сети Интернет.
В своем исследовании автор опирался на научную литературу по политическим и правовым вопросам на русском, английском, французском, немецком языках.
Речь идет прежде всего о работе Лысенко В.Н. «Развитие федеративных отношений в современной России» (М., 1995), в которой раскрыты этапы формирования российской федеративной государственности, пути решения этнических проблем в рамках федерации. В книге Иванова В.Н., Ярового О.А. «Российский федерализм: становление и развитие» (М., РИЦИСПИ РАН, 2000) анализ указанных проблем опирается на материалы эмпирических социологических обследований, проведенных Центром социологии национальных и региональных отношений ИСПИ РАН в 1999 г., хотя в ней используются и другие социологические данные. Это позволило авторам конкретно и аргументировано обосновать целый ряд выводов как общего, так и более частного характера. В фундаментальном труде Федорова А.Ф. «Российский федерализм: исторический опыт и современность» (М., Научная книга, 2000) получили глубокое освещение теоретические проблемы федерализма, мировой опыт в формировании федералистских систем, сделан прогноз относительно будущего федерализма в нашей стране. Ценными исследованиями становления федеративных отношений в
России, решения региональных и национальных проблем явились работы Умновой И.А. «Конституционные основы современного российского федерализма» (М., Дело, 1998); Абдулатипова Р., Михайлова В., Чичановского А. «Национальная политика Российской Федерации. От концепции к реализации» (М., 1997). Значительный вклад в расширение и углубление понимания федерализма, в исследование конституционных, правовых, культурных, социальных и экономических предпосылок успешного развития зарубежных федеративных систем вносит коллективный труд (под ред. Юргена Розе и Йоханнесса Траута) «Федерализм и децентрализация» (М., Научная книга, 2001).
Большую помощь в исследовании различных аспектов проблемы федерализма оказали труды Авакьяна С, Бажанова Е.П., Болтенковой Л.Ф., Бусыгиной И.М., Валентея С.Д., Гельмана В., Задохина А.Г., Кузьмина И.Н., Митрохина С.С., Салмина А.М., Смирнягина Л., Шутова А.Д. и других.
В изучении мирового опыта федерализма автор опирался на труды многих западноевропейских и американских исследователей, в том числе, Дж.Аберта, Е.Айя, Дж.Аммона, Дж.Белдена, Х.Бернда, Р.Биллинмайера, Д.Борстина, Клаверо Аревало, Р.Даля, Д.Фетгнера, Д.Феллмана, Л.Фридмана, П.Гэйса, Гонзалеса Казанова, К.Хана, Т.Хикмана, Дж.Хорвата, Х.Хаймана, С.Джеффри, П.Кеннеди, С.Кролла, Ул.Лехтенберга, Дж.Люхтерхандта, К.Милднера, Дж.Мозеса, Д.Писани, С.Поттера, Е.Райя, Х.Шрайбера, Р.-О.Шультце, Д.Шапиро, Б.Стайна, Ул.Стюарта, Р.Томаса, К.Уайера, Х.Уильямса и др.
Структура диссертации определяется ее целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы по теме.
Становление российской государственности
Российская доимперская практика дает богатую пищу, несмотря на ее временную отдаленность, для анализа, связанного с нынешними усилиями создать эффективную Российскую Федерацию. Наше государство за всю свою многовековую историю прошло через ряд этапов, связанных с централизацией и децентрализацией, и освоило ряд типов государственности, накопив богатейший опыт. Со времен Киевской Руси можно выделить четыре этапных кризиса государственности, ее разделения на локальные миры.
Первый кризис был связан с раздроблением Киевской Руси на удельные княжества в 1132 г., после чего до конца XV в. Русь существовала как «набор» удельных княжеств . Московское государство также прошло через этап разрушения государственности и рассыпания на локальные миры в период смуты начала XVTI в. Следующий кризисный этап был связан с крахом государства в процессе двух революций 1917 г. Наконец, современный дезинтеграционный этап - это распад Советского Союза в 1991 г.
В России крах прежнего типа государственности определялся внутренними причинами, а не какими-либо внешними воздействиями. Кроме того, форма перехода к иному типу государственности с XVIII в. была «революционной» и сопровождалась сменой социальной парадигмы, а также попытками разрушить все старое.
Еще одна особенность России: преодоление кризиса государственности и восстановление единства государств и в XVII, и в XX веках достигались благодаря переходу к жесткому авторитарному правлению - и при Петре I, и при Сталине ( с перерастанием в тоталитаризм). Петр I, учредив в России абсолютную монархию (вместо сословно-представительской), сконцентрировал в своих руках все основные ветви власти. С 1721 г. Петр присвоил себе титул императора и провозгласил Российскую империю. В законодательстве периода Петра I нашел дальнейшее отражение процесс складывания общероссийской государственности и многонационального общества. Классовая опора государственной власти не исчезает, но все чаще провозглашается необходимость заботы о «всеобщем благе». В 1713 г. он издает Указ о пресечении неправды и грабительства при сборе государственных податей, признавая, что «многие всяких чинов люди, а наипаче крестьяне, приходят в разорение и бедность».5
Сам сочиняя законы, Петр I требовал и неукоснительного их выполнения. В 1722 г. в Указе о хранении прав гражданских он писал: «Ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти...».6
Важнейшее значение придавал Петр I выполнению законов, для чего была учреждена прокуратура. Еще один характерный момент законотворческой деятельности первого российского императора — уравнение в правах подданных всех национальностей внутри различных социальных групп. Петр сохранил за некоторыми этнически нерусскими регионами особый правовой статус.
Главными же целями петровского законотворчества были подавление антиреформаторских сил и обеспечение сбора налогов. В 1708 г. осуществляется губернская реформа. Создается 8 губерний (в 1715 г. их число возрастает до 10). Уезды постепенно объединяются в провинции, которые входят в губернии. В 1717 г. Петр I учредил еще одну административную единицу - дистрикт. Провинции стали состоять из дистриктов .
Эти и некоторые другие новшества были призваны перенести на российскую почву государственное устройство Голландии и Швеции. Однако пойти по пути этих европейских стран не удавалось: мешало прежде всего крепостничество, отсутствие какой-либо самодеятельности российских низов .
Заметный вклад в развитие и углубление законотворчества и государственного строительства, заложенных Петром Великим, внесла Екатерина II, с учетом меняющейся ситуации. Проводимая ею реформа местного управления (1775 г.) уже содержала элементы федерализма. Закрепив за государством оборону, внешние дела и еще ряд крупных вопросов, Екатерина передает большинство забот в компетенцию губерний. На них возлагалась практически полная ответственность за организацию общественного призрения на местах. Говоря современным политическим языком, императрица пыталась установить в России своего рода социальную монархию.
class2 ПОЗИТИВНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВ С ТРАДИЦИОННЫМИ
ФЕДЕРАЛИСТСКИМИ СИСТЕМАМИ class2
Американский опыт федерализма
Опыт федералистской системы государственного управления в Соединенных Штатах Америки, накопленный за более чем двухсотлетнюю историю, отражен в широком круге источников и литературы, достаточном для объективного исследования. Прежде всего представляется целесообразным исследовать структурные реалии и уникальные обстоятельства, которые оказали влияние на развитие американского федерализма.
Федеральная система управления впервые была разработана и закреплена в Конституции в 1787 г., когда тринадцать штатов, инициировавших создание федеративного Союза, имели общее политическое наследие и единую правовую систему (Британское право), и все они являлись частью Британской империи . Общность основного политического и правового наследия имела огромное значение, несмотря на то, что между этими тринадцатью колониями изначально проявлялись существенные различия в политической структуре, зависящие от той базы, на основе которой они были созданы: права собственности, грамоты, дарованной короной, либо как владения короны. Эти различия сгладились по большей части к началу XVIII века, вследствие того, что происходило развитие институтов самоуправления, а сами колонии постоянно противостояли Англии в борьбе за основные политические права39.
Между колониями существовали различия социального, экономического и до некоторой степени религиозного и даже этнического характера. Наиболее важным из этих различий было, конечно, то, что страна была разделена на плантаторский Юг, с его населением рабов, и Север, где численность рабов была незначительна, отсюда отсутствие интереса у северных штатов к правовой поддержке рабовладельческой системы40. Однако, несмотря на это, не существовало исторического наследия межколониального соперничества того накала, который был характерен для истории конфликтов европейских государств. И хотя историческое наследие гражданско-правовой системы могло бы рассматриваться в качестве матрицы общей с континентальной Европой правовой культуры, ее объединяющий эффект перевешивается историей конфликтов и вспышек национализма: факторов, отсутствовавших в истории отношений британских колоний до их объединения41.
Американская федеративная система создавалась не для того, чтобы сплотить отличающиеся в культурном и политическом отношениях группы населения в единую нацию граждан, федеративно организованную. То есть
Соединенные Штаты не были поставлены перед лицом таких трудно разрешаемых проблем, как предоставление институциональных элементов автономии исторически отличающимся в культурном или этническом отношении подгруппам, сконцентрированным в политических единицах или в специфических географических областях с уже существующими элементами политической автономии. Объединение 13 штатов на принципах федерализма произошло потому, что «в одиночку им было бы труднее выжить»42. Они создали должность президента, наделив его огромной властью. В то же время, чтобы ограничить его власть, создали эффективную систему разделения полномочий, известную как система «сдержек и противовесов».
Уже в первые десятилетия своей истории американский федерализм продемонстрировал достаточную жизнеспособность. Довольно ощутимой была деятельность федеральной судебной власти, устанавливающей порядок и справедливость. Важную стратегическую роль играло национальное правительство, инвестируя средства в развитие транспортной инфраструктуры. Центром осуществлялись также такие мероприятия, как национальная земельная политика и надзор за обширными общественными владениями, размежевание и продажа земли, то есть та деятельность, которая имела далеко идущий эффект44. Предметом постоянной заботы федерального правительства было содержание вооруженных сил. Правда, в то время центральное правительство не имело той степени бюрократизации, того числа специалистов и тех финансовых средств, которые оно приобрело позже в ходе истории.
Опыт решения этнического вопроса
Стремление этносов к самоопределению - это своего рода борьба за сохранение индивидуальности в рамках подчинения существующему общественному порядку. Национальное самоопределение начинается со стремления народа к физическому самосохранению и существованию. Чем суровее природные условия, доставшиеся народу исторически, и массирование давление тоталитарных общественных структур, тем сильнее народ (этнос) проникается инстинктом и волей к выживанию.
Стремление сохранить свою индивидуальность у разных народов проявляется по-разному: одни легко поддаются ассимиляции, оказавшись рядом или в среде более сильного этноса; другие способны лишь к «малой» ассимиляции и готовы бороться за «свое национальное»; третьи вообще не переносят «чужеродного» влияния. Отсюда различны формы и острота борьбы за сохранение своей самобытности, включая сепаратизм.
Сепаратизм для России - явление новое, хотя и уходящее своими корнями в историю. За годы существования СССР Сталин и другие его руководители не раз меняли статус различных национальных образований, разделяли административными границами единые народы, произвольно включали целые регионы и автономии в состав тех или иных союзных республик, депортировали народы в отдаленные от их местожительства регионы. Национальные интересы и чувства при этом приносились в жертву прагматическим политическим и экономическим целям, личным амбициям. Такая национальная политика заложила немало мин замедленного действия, которые сработали, как только ослабела и рухнула тоталитарная система, проводившая ее. Усугубляет этнический сепаратизм падение социально-экономического уровня жизни страны, в том числе на территориях проживания национальных меньшинств. Этнические образования («забытая» провинция), не довольные результатами политики Центра, стали полагаться на свои силы, отгораживаться от Москвы. Они начали прибегать к различным методам выживания, забывая зачастую о Конституции и других федеральных законах.
Республикам, обладающим богатыми ресурсами (таким, как Татарстан, Башкирия, Якутия), представляется достижимым уровень жизни арабских эмиратов, процветающих за счет экспорта нефти. А ведь у упомянутых выше российских регионов есть не только нефть. Земля Якутии, например, хранит все элементы таблицы Менделеева. Республики считают, что могли бы жить не хуже шейхов, если бы самостоятельно распоряжались полезными ископаемыми.
Регионы, имеющие другие преимущества - мощный производственный потенциал, квалифицированную рабочую силу, способность изготавливать уникальную продукцию (Мордовия, Удмуртия) - в свою очередь стремятся к обособлению от опеки Центра.
Что же касается дотационных республик, типа Дагестана, то они просто погрузились в хаос, а их безработное, обозленное население становится легкой добычей религиозных фанатиков, криминальных элементов, террористических организаций.
Правда, российский этнический сепаратизм не направлен на раздробление страны, а, скорее, представляет собой протестную форму против антисоциальной политики Центра. К тому же внутрироссийские этнические анклавы никогда не имели широкого набора политических, экономических и культурных институтов, которые создавали бы материальную базу сепаратизма. Не выработалась у них и традиция к выходу из федерации, ибо они никогда не обладали на то официальными правами. И еще: в отличие, скажем, от Литвы, Грузии или Армении автономии РФ никогда не создавали собственных независимых государств.
Однако данное объяснение не делает проблему менее сложной, поэтому опыт ее решения в других федеральных государствах представляется весьма актуальным для России.
В этой связи заслуживает внимания опыт Испании по урегулированию баскской проблемы . При правительстве социалистов испанские власти развернули «войну» против Басконии, на которую баски ответили вспышкой терроризма. Сейчас баски в Испании добились автономии. Что касается независимости, то эта автономия устроена так, что вопрос об отделении Басконии решает исключительно Мадрид. А он своего согласия на референдум не дает. За независимость Страны Басков выступает большинство ее населения, тем более что в экономическом отношении она достаточно высоко развита.
Своеобразие испанской автономии, как способ решения этнической проблемы, будет рассмотрено в этом разделе ниже, но прежде исследуем этот вопрос через призму федерализма и в преломлении к ряду конкретных федералистских государственных систем.
Федерализм представляется идеальной формой защиты национальных меньшинств и этнических групп, потому что он гарантирует им их специфические права. Мировая практика дает немало примеров того, как нерациональное выстраивание отношений Центра с регионами может приводить в федералистских межнациональных отношениях к накоплению взрывоопасных элементов, способных вызывать негативные последствия. Подобное наблюдалось, в частности, в Югославии, Чехословакии.
