Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Становление федерализма в России: исторический и этнополитический аспекты.
Раздел 2. Управление и самоуправление как фактор развития федерализма.
Раздел 3. Пути совершенствования федеративных отношений .
Заключение.
Источники и литература.
- Становление федерализма в России: исторический и этнополитический аспекты.
- Управление и самоуправление как фактор развития федерализма.
- Пути совершенствования федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация вступает в XXI век, проходя один из самых сложных этапов своего становления, решая ряд важнейших социально-политических и экономических задач, обуславливающих основы и перспективы дальнейшего существование самого государства и населяющих его народов. В этом ряду задача укрепления российской государственности через развитие федерализма, оптимизацию федеративных отношений является одной из определяющих.
Развитие федеративных отношений как формы демократической организации российского общества на путях совершенствования системы государственного управления позволяет не только распределять властные и экономические полномочия между федеральным Центром и регионами, но и осуществлять демократическое обустройство народов России. При этом должен быть сохранен баланс коренных интересов как всей Российской Федерации в целом, так и каждого из ее субъектов.
В рамках поиска оптимальных форм взаимодействия национальных факторов государственного устройства с экономическими и территориальными, который осуществляется в России с начала 90-х годов, совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики.
Современный российский федерализм следует рассматривать как новый, демократический этап в общей эволюции государства и процессе самоопределения населяющих его народов.
В условиях борьбы центробежных и центростремительных тенденций, интеграционных и дезинтеграционных процессов на террито-
риальном пространстве бывшего Советского Союза, проявлений сепаратизма внутри самой Российской Федерации главной задачей в России остается сохранение целостности Российского государства. При этом федерализм предстает как форма решения вопросов территориально-политической организации общества. Стержнем проблемы служит достижение единства в разнообразии - установление реального равноправия субъектов федерации независимо от того, являются они национально-территориальными (республики, автономии) или территориальными образованиями (края, области, города федерального значения). Вместе с тем не утрачивает своего значения также и задача устранения противоречий в разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами.
Актуальным в развитии российского федерализма является исследование роли национального фактора. При его огромной значимости в российском государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствующих наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех народов России. В таком контексте приоритетную роль играет осмысление роли русского народа как исторически государствообразующего, собирателя многих народов в единое многонациональное государство, главной опоры российской государственности.
Становление российского федерализма предполагает дальнейшую глубокую разработку его правовых основ. При этом актуальным является исследование путей развития федерализма в России как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и регионализация, стремление к унификации и полиэтничность. Важ-
ное значение приобретает анализ особенностей этапов становления федеративных отношений в Российском государстве, который позволяет использовать исторический опыт в определении перспективы их со-вершенствования.
Становление федеративных отношений в России - процесс, предполагающий решение значительного ряда задач в их взаимосвязи. Прежде всего речь идет о координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации по вопросам социально-политических и культурно-национальных процессов в регионах, решению проблем выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации. Приоритетное значение приобретает содействие интеграционным процессам в социально-экономической и культурно-национальной сферах жизнедеятельности народов России, развитие самоуправления территорий и народов на правовой основе.
В исследовании путей оптимизации федеративных отношений в России важную роль приобретает задача извлекать все ценное из отечественного и международного опыта, не упуская из поля зрения как негативные, так и позитивные уроки современного этапа становления федерализма в России.
Степень разработанности проблемы. Федеративные отношения в России находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых и политиков. Одновременно получили новое признание и используются в научном обороте работы видных исследователей и ряда политиков прошлого. Среди них труды К. С. и И.С.Аксаковых, С.Ю.Витте, И.Я.Данилевского, И.О.Ильина,
Н.М.Карамзина, В.О.Ключевского, К.Н.Леонтьева,
Н.К.Михайловского, П.В.Струве, П.А. Столыпина и др,1
Концепция «советского федерализма» начала 20-х годов XX в. исследовалась в трудах Ц.Н.Дурденевского, В.Д.Плетнева, П.И.Стучки, П.И.Трайнина, Н.Н.Фиолетова и других.
Различные правовые аспекты проблемы в ее современном разрезе исследуются в трудах Г.В.Атаманчука, Д.Л.Златопольского, Б.С.Крылова, Е.С.Строева, Б.Н.Топорнина и др.
В политологическом аспекте данная проблема глубоко изучена в трудах Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, Г.И.Королевой-Конопляной, В.Н.Лысенко, А.А.Мацнева, В.А.Печенева и др."
Все больше внимания в политических и научных кругах в последнее время уделяется вопросу становления системы местного самоуправления в Российской Федерации как фактора децентрализации
1 Гессен В. Автономия, федерация и национальный вопрос. М. 1906; Витте С.К). По поводу
непреложности законов государственной жизни. СПб., 1914; Данилевский Н. Россия и Европа М.. 1991;
Драгоманов М.П. Политические сочинения. Т. 1. М., 1908; Займовский С. Российские Соединенные Шта
ты М.. 1917; Ильин И.О. Россия. М, 1991; Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех
книгах М., 1993.: Лазерсон М.Я. Национальность и государственный строй.МЛ 918;Ленин ВИ О
культурно-национальной автономии. ПСС 5, т.24. Социалистическая революция и право наций на
самоопределение. ПСС 5. т.27, М, 1968; Ленский 3. Национальные движения. В кн. Национальные
движения в России в начале XX в. Спб., 1909;Леонтьев К. Восток, Россия и Славянство. Собр. соч. и 6-
и т. М. 1991, т.6; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М. 190Х. Новотарж-
ский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. М., 1906; Пошехонов А. Единая Россия //
Русское богатство. 1914, №9; Ранние славянофилы: Хомяков И.В., И.В. Киреевский, К.С. и И.С Акса
ковы. М.,1910; Струве П.А. Исторический смысл русской революции и национальные задачи M.-1L
1918; Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Го
сударственном Совете. 1906-191 Г М.,1991; Семаковский С. Национальный вопрос в России. Спб..
1912. и др.
2 См Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М, 1994; Галаев А.С. Королева-
Конопляная Г.И. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. М.
1997; Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм, 1996, № 1; Дробижева
JI.M. Историческое самосознание как часть национального самосознания народов // Традиция в совре
менном обществе. М., 1990; Евразия - исторические взгляды русских эмигрантов. М. 1992.: Королева-
Конопляная Г.И., Мацнев А.А. и др. Россия: в поисках формулы национальной) возрождения // Социаль
но-политический журнал. 1994, №1-2; Королева-Конопляная Г.И. В поисках средства соединения разде
ленного.// Федерализм. 1996, №3; Лысенко В.Н. Новый федерализм. М.,1995; Мухамедшин Ф.Х. Россий
ский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты)// Го
сударство и право. 1994.№3. С. 49- 59; Печенев В. А. Существует ли в Российской Федерации националь
ная и региональная политика? Какой ей быть? Майкоп, 1995; Строев Е.С. Российский федерализм нужно
идти дальше общих формул. // Федерализм, 1996, №3; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и
Западная Европа. Казань, 1998 и др.
управления. Исследуется процесс сопряжения местного самоуправления и федерализации общественных отношений.3
Как правило ученые-исследователи рассматривают развитие федерализма в России в широком историческом контексте обустройства Российского государства и его народов.4
Значительное внимание в ряде публикаций уделяется анализу национальных аспектов российского федерализма. Острота этой проблемы связана с такими процессами, как суверенизация и этнизация республик, осложняемыми ущемлением прав русского населения, сепаратистскими тенденциями и конфликтами. Не могло не обратить на себя внимание противоречие целого ряда положений конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации, активизация миграционных процессов и др. Раскрытию этих проблем в определенной мере посвящены появившиеся последнее время в печати труды различных авторов.5
См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М.,1996; Воронин А.Г. и др. Местное самоуправление в России. Вып. 1. М., 1995; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления (Автореферат). М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм, 1997, №4; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М. 1995; Поляков А. А. Как сделать прочным базовый уровень народовластия // Федерализм, 1997, №4; Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994;
См. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России В 3-х кн. М., 1992; Вдовин А.И., Зорин В.Ю., Никонов А.В. Русский народ в национальной политике. XX век. М., 1998; Никонов А.В. Национальный фактор в социально-экономическом развитии регионов в границах отечественной государственности (90-е r.XIX в. - 20-е г. XX в.) ДЦИН , М., 1995. и др.
5 См. Абдулатипов Р.Г. Федерализация России и взаимосвязь региональной и национальной политики // Этнополитический вестник, 1995, № 1; Бегданов М.Б. Общественный кризис и проблемы национального возрождения. Майкоп, 1995; Вдовин А.И., Зорин В.Ю, Никонов А.В. Русский народ в национальной политике. XX век. М., 1998; Губогло M.H. Национальное право в конституциях республик России. Этнополитический вестник 1995, № 6; Дробижева Л.М. и др. Демократизация и образы национализма в Российской Федерации 90-х годов. М., 1995; Зорин В. Национальные аспекты Российского федерализма // Свободная мысль. 1996, № 10; Калинина К.В. Институты государства - регуляторы межнациональных отношений // Этнополитический вестник. 1995, № 4; Михайлов В. А. Национальная политика России как фактор государственного строительства. М., 1995; Национальная политика России: история и современность. М., 1997; Тавадов Г.Т., Миронов А.В. Федерация и национальные отношения в современных условиях..// Социально-политический журнал, 1994, №7-8; Тишков В.А. Этионационализм и новая Россия // Свободная мысль 1992, № 4.
Следует отметить, что при значительном количестве публикаций по различным аспектам проблемы становления российского федерализма число обобщающих работ по этой тематике еще не достаточно. В их ряду можно назвать докторские диссертации, защищенные в последние время рядом российских политиков: Лысенко В.Н., Шумейко В.Ф. и др.
Анализ научных работ, посвященных оптимизации различных аспектов современных федеративных отношений в России, свидетельствует о существовании различных подходов к процессу их дальнейшего становления, определению будущих направлений развития - от «губернизации» до «республиканизации» всех субъектов Российской Федерации.
Дискуссионной является проблема асимметрии современного федерализма, роли и места такого качественного состояния в сохранении устойчивости многонационального государства.
Слабо разработан вопрос о роли русского народа в становлении федерализма в РФ, совершенствовании современной системы федеративных отношений.
С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цели и задачи настоящего диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного исторического и этнополитологического анализа рассмотреть становление федеративных отношений в современной России, его актуальные проблемы и основные направления.
Данная цель в работе достигается через решение следующих задач:
отражение исторической взаимосвязи в формировании федерализма в России и выделение на этом фоне существенных аспектов развития современных федеративных отношений;
определение путей разрешения противоречий в реализации конституционных основ федеративных отношений, в частности, взаимообусловленность государственной национальной политики и федерализма, совершенствование межнациональных отношений и укрепление целостности федеративного государства;
анализ становления государственного управления и местного самоуправления в развитии федерализма в России;
показ роли и места русского народа в становлении федерализма в России, в современной системе федеративных отношений;
- выработку конкретных рекомендаций по совершенствованию
современных федеративных отношений в России.
Предметом исследования является процесс развития федеративных отношений в России на современном этапе, анализ путей их совершенствования.
Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых в области федерализма, национальных отношений, политико-правовые документы.
В работе использованы следующие методы исследования: сравнительно-исторический метод, применяемый в исследовании этнопо-литических процессов; методы конкретного и системного анализа, ориентирующие на комплексное изучение исследуемого вопроса в процессе функционирования и развития федеративных систем. Широко применялся также метод политологического анализа особенностей современного российского федерализма.
Эмпирическую базу исследования составили официальные документы - Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов федерации, Федеративный договор, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, федеральное законодательство, создающее правовую базу для развития федеративных отношений, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они отражают официальную точку зрения органов государственной власти, определяют региональную и национальную политику государства. Использовался текущий архив Министерства национальной политики Российской Федерации, информация, предоставляемая органами власти субъектов Российской Федерации.
Новизна основных научных результатов определяется тем, что в диссертации систематизируется большой научный, политико-правовой материал. При этом используются документы текущего архива Миннаца России, которые еще не стали достоянием научной общественности, анализируются современные реалии федеративного процесса. На этой основе определяются наиболее актуальные проблемы и пути становления федеративных отношений в современной России. При опоре на исследованные документы, весь пласт источников и литературы автор приходит к выводу, что становление реальных федеративных отношений в России - это длительный процесс, сопряженный с мучительными поисками, учитывающий исторический опыт российской государственности и современные реалии развития федерализма.
На уровне научного анализа и обобщения более углублено рассматриваются проблемы управления и самоуправления в контексте совершенствования федеративных отношений, раскрывается проблема-
тика оптимального сочетания интересов федерации и ее субъектов, регионов и местного самоуправления.
Автором на основании результатов анализа национальной составляющей российской государственности обосновывается вывод о том, что интеграция на основе принципов федерализма многонациональным государством интересов всех населяющих его этнических общностей выступает залогом его целостности и политической стабильности. В исследовании обосновывается определяющая роль русского народа в становлении федеративных отношений в России, вывод о том, что именно от этнического самочувствия русского народа зависит состояние межнациональных отношений в Российской Федерации и будущее самого федеративного государства.
Содержится авторское видение путей оптимизации федеративных отношений в России в условиях социально-экономической и политической модернизации общества.
Сформулированные автором оценки и выводы, касающиеся исследуемой проблемы, представляют практическую значимость для федеральных и региональных органов государственной власти и управления. Они могут быть также использованы в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих, в лекционных курсах, научных исследованиях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в аналитических материалах, подготовленных автором для Миннаца России. Автор принимал участие в разработке проекта «Основные направления государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе», проекта Концепции государственной программы национально-культурного развития русского народа, федеральных целевых программ экономического
и социально-политического развития регионов Российской Федерации и других документов.
Кроме этого, результаты исследования нашли отражение в публикациях автора.
Становление федерализма в России: исторический и этнополитический аспекты
В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации1 отмечается, что совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.
Под становлением федеративных отношений автор понимает процесс выбора наилучшего варианта развития федерализма, исходя из особенностей и опираясь на исторический опыт формирования многонационального российского государства, учитывая историческую преемственность, поиск оптимальных форм управления.
Становление федеративных отношений автор рассматривает также как процесс приведения системы современного российского федерализма в наилучшее (оптимальное) состояние в целях реализации интересов многонационального народа России - носителя суверенитета и единственного источника власти, сохранения целостности государства. Оптимизация федеративных отношений, не преследует своей целью обязательной унификации гетерогенных субъектов Российской Федерации, то есть «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит именно в сочетании территориального и национального начал, предопределенном особенностью исторического опыта развития российской государственности.
На протяжении всей своей истории Россия никогда не состояла из одинаковых слагаемых, была не однородной, а многоочаговой, суперконгломератной. Поэтому нельзя понять формирование российской государственности на разных ее этапах без анализа соотношения и действия взаимообусловленных тенденций центростремительных и центробежных, унитаризма и федерализма. Эти тенденции фактически всегда оказывали решающее влияние на развитие российской государственности, стремление к оптимизации государственного управления, определяли направление к достижению единства в многообразии.
Диалектическое взаимодействие тенденций к единению и самоопределению народов и территорий красной нитью проходит через все этапы российской истории. Для России это - стержень, одна из ключевых особенностей. Оно приводило к трагическим коллизиям, к распаду и к удивительным взлетам, а после очередного развала - к очередному возрождению. Борьба этих тенденций всегда оказывала огромное, порой определяющее воздействие на всю жизнь России, в частности, на особенности государственного устройства. Именно в результате этой борьбы в устройстве российского государства появлялись отдельные элементы, присущие федерализму, когда в условиях преобладания центробежных сил только благодаря им можно было сохранить такое сложносоставное государство.
Государство вело завоевательные войны, присоединяя новые земли и новые народы, вовлекая в свою орбиту все большие территории и массы населения. Многие народы добровольно входили в состав России, некоторые с оружием в руках боролись против русского завоевания. Всякий раз центральная власть в лице российских государей вынуждена была учитывать индивидуальность земель и народов, сохраняя или даруя различные права и «вольности», чтобы скрепить такую сложную систему как Российское государство. Правда, при укреплении власти «центра» начинала главенствовать тенденция унификации элементов, составляющих государство. Достаточно бросить даже беглый взгляд на процесс становления и развития российской государственности чтобы убедиться, что, несмотря на кардинальные изменения в составе и положении страны, эти тенденции в различном соотношении неизменно оставались.
Общепризнанно, что Древняя Русь являлась сложным конгломератом племенных и территориальных единиц с подвижными границами. И потому стремление центра - Киева, затем Владимира -преодолеть раздробленность и, с другой стороны, стремление княжеств обрести максимум самостоятельности, составляли главное русло политической жизни в X-XI веках. Как результат этого противоречия можно отметить значительную самостоятельность княжеств во внутренних делах, наличие различных «грамот» (договоров), дающих от имени Великого князя определенные права удельным князьям, разнородность государственного устройства земель - наличие в составе Древнерусского государства Новгородской и Псковской феодальных республик. Были времена расцвета и блеска центральной власти в Киеве, потом во Владимире. Но они чередовались со временами почти полной раздробленности.
Одним из первых примеров попытки установления договорных отношений в целях упорядочения управления государством является решение первого княжеского съезда (1097 г., г.Любеч). Представляется, что согласованное решение русских князей из рода Рюриковичей: «Каждый да держит отчину свою» - является результатом первого договорного распределения властных полномочий между «центром» и уделами на Руси.
Затем Древнерусское государство вступило в исторический период, важнейшей особенностью которого являлась политическая раздробленность. Русские князья еще два раза (в 1100г. в Уветичах и в 1103г. у Долобского озера) собирались на съезды, но это уже не могло остановить начавшийся процесс. Бывшие уделы превращаются в самостоятельные княжества, почти независимые государства. В середине XII в. на Руси было уже 15 княжеств и отдельных земель; в следующем столетии, накануне нашествия Батыя, - 50, а в годы правления Ивана Калиты количество княжеств различного ранга перевалило за две с половиной сотни. Фактически, это уже было не единое государство, а совокупность полусуверенных государственных образований, формально объединенных по этническому и религиозному признакам.
Управление и самоуправление как фактор развития федерализма
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1999 году «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) отмечается: «Последнее десятилетие XX века в России было ознаменовано кардинальными переменами в ее государственном устройстве. Фактически только в начале 90-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации. Переход от унитаризма к реальному федерализму остро поставил вопрос о совершенствовании всей системы государственной власти».1
Со времени принятия Конституции 1993 г. Россия на деле превращается в федеративное государство: главы субъектов федерации избираются населением, в регионах действуют законодательные и исполнительные органы власти, в ведение которых перешло распоряжение собственностью субъектов федерации и значительной частью налогов. Осуществляется становление системы управления и самоуправления на новых, федеративных началах, развивается законодательная база деятельности органов государственной власти всех уровней, формируется не только правовая база, но и устойчивые традиции местного самоуправления.
Рассматривая управление и самоуправление в развитии федерализма в России следует исходить из того, что их становление является важнейшим фактором сохранения и укрепления целостности Российского государства.
Автор рассматривает становление управления в современном российском федерализме прежде всего как формирование системы регулирующей деятельности, регламентированной распределением властных полномочий в соответствии с реалиями государственного устройства, времени, политического состояния общества и базирующейся на Конституции, взаимосвязанных федеральных и региональных законах, а так же договорах между федерацией и ее субъектами.
При этом одной стороной проблемы выступает обеспечение единства правового пространства Российской Федерации и верховенства федерального законодательства, с другой - согласие между всеми ветвями власти в центре и на местах относительно целей и путей развития страны, согласованность их действий и готовность разделить ответственность за совместно принятые решения.
Вместе с делением властных полномочий делится и ответственность за положение дел в стране, регионе: общегосударственная ответственность на федеральном уровне и соответствующая ответственность на уровне субъектов Российской Федерации.
Проблемы федерализма, совершенствование национально-государственного и административно-территориального устройства, национальная, региональная политика, развитие местного самоуправления являются сегодня одними из приоритетных в России. Проблемы федеративного устройства России, национальный вопрос, слившись в единый клубок, по-прежнему находятся в центре политической жизни страны. Следует отметить, что строительство новой Федерации проходит трудно, в условиях политической и экономической нестабильности. По-прежнему не отрегулированы взаимоотношения между центром и регионами, не определены единые экономические условия для республик, краев и областей Российской Федерации. В ряде регионов порой наблюдаются и сепаратистские тенденции. Противоречия между регионами, нежелание подчиняться центру - реальность сегодняшнего дня. Поэтому проблемы федеративного устройства России приобретают сегодня жизненно важное значение для сохранения стабильности в обществе, целостности страны.
При определенной противоречивости нынешнего государственного устройства России и сложности политического процесса сохраняется перспектива трех направлений дальнейшего развития России: переход в состояние хаоса и государственной дезинтеграции; попытка превращения в унитарное государство (через те же хаос и дезинтеграцию); наконец, превращение в реальную федерацию. Наиболее вероятным и перспективным представляется становление реального федерализма.
Хаотическое изменение существовавшего советского порядка федеративных отношений, ведущее к фактической потере Центром рычагов управления государством началось, по мнению автора, с приходом 90-х годов и дезинтеграцией СССР. О повышении своего статуса и выхода в одностороннем порядке из краев и областей заявляло в этот период руководство Ненецкого, Ханты-Мансийского, Корякского и Таймырского автономных округов. Автономными областями провозглашали себя Коми-Пермяцкий и Эвенкийский округа. Со стороны центра на эти заявления не обращалось ни малейшего внимания, и лишь Чукотскому автономному округу каким то образом удалось добиться в 1993 г. формального выхода из состава Магаданской области. Всем остальным округам пришлось «вернуться» к прежнему статусу. Естественно, что все эти процессы, происходящие в различных регионах страны, не могли не беспокоить руководство, Центр. В результате весной 1992 г. был заключен Федеративный договор. Этот документ закреплял состав России без Чечни, Татарстана и давал особый статус (согласно приложению к договору) Башкирии. Таким образом, Чечня и Татария как бы не входили в Российскую Федерацию уже с момента подписания Федеративного договора. Затем в 1994 г. Татарстан после подписания отдельного договора, сделавшего его субъектом международного права, де-юре «вернулся» в состав России. В результате референдума 12 декабря 1993 г. была принята новая Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, в которую вошла большая часть положений Федеративного договора. В соответствии с Конституцией в составе Российского государства находятся 89 субъектов федерации: 21 республика (включая Чеченскую), 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. И Федеративный договор, и Конституция узаконили определенное неравноправие субъектов федерации, то есть фактические привилегии республик как национально-территориальных образований. Республики получили свои конституции, атрибуты государственности: гимн, герб, флаг. И, что самое главное, самостоятельно распоряжались своей финансово-бюджетной политикой. Доля отчислений в федеральный бюджет от налогов и доходов, собираемых, к примеру, на территории Оренбургской области, составляет около 40%. В соседних республиках этот показатель составляет: 1% в Башкортостане, менее 6% в Татарстане. Жители индустриальных регионов, создающих экономическое богатство государства, находятся в более невыгодном положении по сравнению с жителями республик. Поэтому, как реакция на это, ярко проявилась тенденция «республиканизации» областей и краев России. 6 июля 1993 г. на Северном Урале сессия Свердловского областного Совета народных депутатов приняла декларацию об изменении статуса области и заявила в принятом решении «Объявить Свердловскую область Республикой в составе Российской Федерации (Уральская республика)». Говоря об Уральской республике, следует отметить, что тенденция к самоопределению регионов имеет объективную природу. Обусловленную как историческим опытом, так и теми большими изменениями, которые происходят сегодня в политических, экономических и социальных основах России. Как известно, попытка создания новой республики закончилась неудачно, не получила поддержку у руководства России. И тем не менее следует сделать вывод о том, что создание Уральской республики диктовалось необходимостью ускорения процесса выравнивания экономического и политического уровней регионов России. Эта попытка перехода от этнического принципа построения федерации к территориальному, который открывал новые перспективы и для решения национального вопроса. Поэтому причина «суверенизации» краев и областей кроется еще в том, что Центр не учитывал особенностей регионов при проведении экономической реформы. Каждый регион отличается друг от друга экономическим потенциалом, геополитическим положением и , наконец, национальным составом населения.
Пути совершенствования федеративных отношений
Федерализм, его реальное воплощение на практике, раскрытие его потенциала полностью зависят от современного состояния демократических преобразований и общих перспектив демократии в стране. Совершенствование федерализма непосредственно связано с объективными тенденциями в развитии современного российского общества. Этот процесс определяется историческими, этническими, экономическими, территориальными и другими факторами, которые необходимо тщательно учитывать при координации действий органов государственной власти всех уровней, местного самоуправления, федерации и ее субъектов.
Исходя из объективных реалий современного развития России, Концепция государственной. национальной политики Российской Федерации1 определяет следующие пути совершенствования федеративных отношений:
- принятие федеральных законов, заключение договоров и соглашений, устанавливающих принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях укрепления общероссийской государственности и повышения самостоятельности субъектов Российской Федерации;
- укрепление и одновременно демократизация власти на уровне федеральных органов государственной власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, повышение их ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и в стране;
осуществление мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих государственную поддержку и стимулирование экономической активности регионов;
- разработка правовых механизмов реализации совместных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- совершенствование экономического механизма федеративных отношений, в том числе бюджетного федерализма и системы налогообложения;
- совместная реализация федеральных и региональных программ развития.
По мнению автора, выбор этих путей означает формирование новой модели федерализма, реализацию конструктивных принципов самоопределения народов, равноправия всех субъектов Российской Федерации и соблюдение равенства всех национальных общностей в каждой республике, крае, области и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.
Подобная точка зрения получила достаточное распространение среди отечественных ученых.2
Развитие федерализма предполагает учет региональных особенностей в проведении экономических реформ и обуславливает необходимость межрегионального сотрудничества для обеспечения табильности общества, в том числе в сфере межнациональных отношений.
Оптимизация федеративных отношений должна осуществляться прежде всего через выстраивание плодотворного диалога между органами власти и управления разного уровня и национальными общностями, обеспечение эффективных конституционно-правовых норм регулирования межнациональных отношений, выполнение государственных программ и поддержку общественных инициатив в достижении целей национальной политики.
Для этого представляются наиболее важными и необходимыми следующие политические меры государственной поддержки:
создание при Президенте Российской Федерации постоянно действующей Комиссии по проблемам федерализма и национальной политики с участием представителей республик и автономных образований;
обсуждение и принятие решений по актуальным проблемам федеративных и национальных отношений на заседаниях Правительства Российской Федерации;
активизация деятельности Ассамблеи народов России как общественной палаты для диалога между федеральными органами государственной власти и национальными общностями, отправления законодательной инициативы, осуществления миротворческой деятельности.
Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
согласовать национальную политику с основными приоритетами экономических и политических реформ, равно как с прогнозами и программами социально-экономического развития
Российской Федерации и ее субъектов, в свою очередь разрабатывать и осуществлять эти программы в соответствии с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации;
совместно решать межрегиональные проблемы в сфере федеративных и национальных отношений;
разрабатывать и финансировать (на долевых и конкурсных основах) федеральные и региональные программы, направленные на развитие и сотрудничество народов Российской Федерации;
информационно обеспечивать основные направления федеративной и национальной политики, содействовать освещению национальных проблем в средствах массовой информации и распространению знаний об истории и культуре народов России;
осуществлять, подготовку и повышение квалификации кадров государственных служащих, специализирующих в области федеративных отношений и национальной политики ;
