Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Дипломатическая защита и консульское содействие: понятийный аппарат и юридическая природа
1. Дипломатическая защита и консульское содействие: понятия, отличия друг от друга и от иных форм защиты прав 16
2. Юридическая природа дипломатической защиты и консульского содействия 42
Глава 2. Нормы о дипломатической защите и консульском содействии в системе международного права и их связь с внутригосударственным правом
1. Источники международного права, содержащие нормы о дипломатической защите и консульском содействии 64
2. Институт дипломатической защиты: предмет и метод правового регулирования 85
3. Место института дипломатической защиты и норм о консульском содействии в международном праве 93
4. Дипломатическая защита и консульское содействие: соотношение международного и внутригосударственного регулирования 107
Глава 3. Некоторые аспекты реализации дипломатической защиты и консульского содействия
1. Условия осуществления дипломатической защиты и консульского содействия 129
2. Меры и средства дипломатической защиты и консульского содействия 157
3. Международная и национальная судебная практика о дипломатической за щите и консульском содействии 172
4. Особенности правового регулирования и реализации дипломатической защиты и консульского содействия со стороны третьих государств, в том числе в рамках интеграционных образований 183
Заключение 199
Библиография
- Дипломатическая защита и консульское содействие: понятия, отличия друг от друга и от иных форм защиты прав
- Юридическая природа дипломатической защиты и консульского содействия
- Место института дипломатической защиты и норм о консульском содействии в международном праве
- Международная и национальная судебная практика о дипломатической за щите и консульском содействии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В международно-правовой теории и практике особое внимание уделяется возрастающим по значимости вопросам защиты прав граждан и организаций какого-либо государства, находящихся за его пределами. Наибольший интерес вызывают такие формы защиты прав как дипломатическая защита и консульское содействие (именуемое также консульской помощью или консульской защитой), которые тесно связаны друг с другом, но не являются тождественными явлениями. Они представляют собой наиболее эффективные механизмы реализации защиты прав и интересов индивидов и организаций за рубежом, и вместе с тем являются мало изученными в отечественной международно-правовой доктрине.
Актуальность темы подтверждается следующими обстоятельствами. Во-первых, в рамках международных отношений отмечается объективное существование отношений по дипломатической защите и отношений, связанных с осуществлением консульского содействия. Данные отношения регулируются соответствующими нормами международного права, которые носят различный характер и закреплены в разных формах выражения нормативных предписаний (обычно-правовые, договорные нормы и т.д.). Во-вторых, наблюдается увеличение в количественном и качественном отношении работ иностранных и отечественных авторов в области дипломатической защиты и консульского содействия гражданам и организациям за рубежом, актуализация данной темы в юридической литературе. В-третьих, имеется практика (в том числе судебная) в сфере защиты граждан и организаций, чьи права нарушены со стороны иностранного государства, что свидетельствует об активном применении в реальной действительности исследуемых в работе явлений. В-четвёртых, Комиссия международного права ООН разработала Проекты 19 статей о дипломатической защите, имеющие важное значение в развитии и регулировании данной формы защиты прав. Наконец, в пятых, отдельные аспекты и вопросы дипломатической защиты и консульской помощи (понятия, отличительные особенности, юридическая природа, сущность, правовое регулирование, особенности реализации и т.д.) требуют ещё большего внимания в связи с интеграционными процессами в некоторых регионах мира, глобализацией, общемировой миграцией населения и прочими факторами развития современных международных отношений и международного права в условиях, когда граждане и организации за пределами своего государства, а также иные лица (апатриды, беженцы) нуждаются в защите своих прав и законных интересов.
Не менее актуальной тема дипломатической защиты и консульского содействия, особенно в последнее время, является и для России. Так, в новой Концепции внешней политики России от 12 февраля 2013 года (подп. «в» п.39) указано, что Россия, приверженная универсальным демократическим ценностям, включая обеспечение прав и свобод человека, видит свои задачи в том, чтобы «обеспечивать дальнейшее комплексное развитие в соответствии с современными требованиями системы дипломатической и консульской защиты российских граждан, пребывающих за рубежом, в пределах, допускаемых международным правом и международными договорами Российской Федерации, в целях повышения её эффективности, включая меры по расширению сети заграничных консульских учреждений». Особую актуальность приобретает также вопрос о взаимодействии норм международного и внутригосударственного права в рассматриваемой сфере, что выражается в их совместном применении при регулировании данных отношений.
Кроме того, в условиях современных интеграционных процессов, протекающих, в частности, на европейско-азиатском пространстве, особое внимание уделяется вопросам правового регулирования и реализации защиты прав граждан и организаций, чьи государства не имеют своих представительств на территории иностранного государства (где причиняется вред данным лицам). В этом случае защиту может оказать другое государство (не государство их гражданства), чьи дипломатические представительства и консульские учреждения присутствуют в государстве пребывания данных лиц. Как правило, государство гражданства и государство, фактически оказывающее защиту лицам, являются членами одного и того же интеграционного образования.
Нормативно-правовую базу исследования составляют положения универсальных, региональных и двусторонних международных договоров, содержащих нормы о дипломатической защите и консульском содействии, нормы международного обычного права, акты некоторых универсальных и региональных международных организаций, а также положения иностранного законодательства, советского и современного российского права (в том числе Конституции России, федеральных законов, федеральных подзаконных актов, актов Министерства иностранных дел Российской Федерации).
Кроме того, в ходе работы была проанализирована правоприменительная практика международных (в первую очередь Международного Суда ООН, Европейского суда по правам человека) и национальных судов (в частности, судов общей юрисдикции России), затрагивающая вопросы дипломатической защиты и консульского содействия.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания: логический, диалектический, конкретно-исторический, дедукции и индукции, системный анализ и обобщение нормативных, научных и практических материалов, сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-технический, классификации, историко-правовой и некоторые иные методы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных специалистов по общей теории права, общей теории международного права, а также непосредственно в области защиты прав индивидов и организаций за рубежом, дипломатической защиты и консульского содействия.
По общей теории права были использованы работы следующих отечественных учёных: С.С. Алексеева, А.М. Васильева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Ю.К. Осипова, С.В. Полениной и некоторых других.
По теории международного права (в том числе в области дипломатической защиты и консульского содействия) использованы труды следующих отечественных специалистов: М.А. Амировой, А.П. Барышева, И.П. Блищенко, М.С. Волковой, Д.С. Гвоздецкого, В.В. Епифанова, Г.В. Игнатенко, А.Я. Капустина, Н.Н. Кириловской, А.А. Ковалева, Р.А. Колодкина, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, Д.Б. Левина, И.И. Лукашука, Д.Л. Лысенко, С.Ю. Марочкина, Т.Н. Нешатаевой, О.В. Попковой, К.К. Сандровского, Ш.Д. Содикова, В.Я. Суворовой, А.Н. Талалаева, А.В. Тезиковой, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, И.З. Фархутдинова, Д.И. Фельдмана, С.В. Черниченко, Е.А. Шибаевой и других.
При написании диссертации использовались также труды зарубежных авторов, в числе которых Э.М. Борчард, Я.Б. Броунли, Д.П. Бургесс, Э. де Ваттель, П. Вейль, В.К. Гек, Ф.С. Данн, В.С. Кёльбертсон, Н. Натхвани, Л. Оппенгейм, К. Тэмс, А. Фердросс, А.М.Х. Фермейер-Кюнзли, К. Форсис, Ч.Ч. Хайд, М.Н. Шоу и другие.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регулируемые международным правом в части осуществления дипломатической защиты и консульского содействия индивидам и организациям за рубежом, международно-правовые и национальные акты и нормы, регламентирующие вопросы дипломатической защиты и консульского содействия, а также научно-правовая доктрина, посвящённая исследуемой теме, и практика применения дипломатической защиты и консульского содействия.
Предметом исследования являются дипломатическая защита и консульское содействие как формы защиты прав граждан и организаций за рубежом, различные аспекты и особенности их правового регулирования и реализации на практике.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями исследования являются изучение понятий, сущности, юридической природы, особенностей правового регулирования и некоторых аспектов реализации дипломатической защиты и консульского содействия как форм защиты прав граждан и организаций за рубежом, а также изучение и анализ научно-правовой теории, нормативной базы и межгосударственной практики в сфере дипломатической защиты и консульской помощи.
Для достижения указанных целей были поставлены для решения следующие задачи:
– определить область и границы понимания дипломатической защиты и консульского содействия, дать им определения и выделить их особенности, сходства и различия между ними, в том числе основываясь на анализе существующих подходов;
– изучить юридическую природу и сущность дипломатической защиты и консульского содействия;
– исследовать источники международного права, национально-правовые акты, содержащие нормы о дипломатической защите и консульском содействии, провести некоторые сравнительные характеристики нормативных документов, в том числе в историко-правовом контексте;
– проанализировать особенности норм о дипломатической защите и норм о консульском содействии, определить их место в системе международного права;
– изучить вопрос взаимодействия международных норм о дипломатической защите и консульском содействии с внутригосударственным правом, правом России в частности;
– изучить вопросы реализации дипломатической защиты и консульского содействия, в том числе условия их осуществления, дать характеристику допустимых мер и средств осуществления дипломатической защиты и консульского содействия, определить границы их применения;
– исследовать международную и национальную судебную практику в рассматриваемой сфере;
– изучить возможность и выявить особенности реализации дипломатической защиты и консульского содействия со стороны третьих государств, а также в рамках отдельных интеграционных образований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное исследование дипломатической защиты и консульского содействия как особых форм защиты прав граждан (иных лиц) и организаций за рубежом в их соотношении друг с другом по самым разным аспектам: понятия, основные признаки, юридическая природа, особенности правового регулирования и реализации, условия осуществления, допустимые меры и средства применения и некоторые иные аспекты.
В работе делается попытка обосновать место группы норм о дипломатической защите в системе международного права как самостоятельного института межотраслевого (комплексного) характера с акцентом на присутствии норм этого института, в частности, в отраслях международное гуманитарное право (в широком понимании данной отрасли) и дипломатическое и консульское право (право внешних сношений), а также в институте ответственности государств; определить место норм о консульском содействии в некоторых отраслях международного права; а также попытка изучить вопрос о взаимодействии международных норм о дипломатической защите и консульском содействии с внутригосударственным (российским) правом.
Кроме того, обосновывается возможность и анализируются тенденции и особенности оказания защиты и помощи со стороны дипломатических и консульских учреждений третьих государств, в частности, в рамках интеграционных образований.
Результаты и научная новизна диссертационного исследования раскрываются в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Дипломатическая защита понимается в узком и широком смыслах - в зависимости от того, какие цели преследует применяющее её государство. Дипломатическая защита в узком смысле означает международно-правовой процесс (механизм, процедура) призвания государством к международной ответственности иностранного государства за нарушение норм международного права, повлекшее причинение вреда гражданину (иному лицу) или организации первого государства, реализуемый дипломатическими и/или иными средствами мирного урегулирования в соответствии с нормами международного права в целях имплементации такой ответственности. В широком же смысле дипломатическая защита - это процесс (механизм, процедура) международного (межгосударственного) характера, при реализации которого государство преследует основную цель - обеспечить защиту дипломатическими и/или иными средствами мирного урегулирования нарушенных или нарушающихся международно-противоправным деянием со стороны другого государства прав и законных интересов своих граждан (иных лиц) и организаций, находящихся за рубежом, и в определённом смысле собственных прав как субъекта данных правоотношений, а также для достижения указанной цели осуществляет призвание к международной ответственности иностранного государства за международно-противоправное деяние, повлекшее причинение вреда его гражданам (иным лицам) или организациям.
2. Консульское содействие (консульскую помощь) предлагается понимать как особую форму защиты, оказываемую с помощью средств мирного урегулирования в соответствии с нормами международного права консульскими учреждениями, консульскими отделами дипломатических представительств, их должностными лицами и некоторыми иными официальными органами и лицами (в рамках их компетенции), гражданам и организациям, находящимся за рубежом, не возражающим против оказания такой помощи и нуждающимся в ней, с целью, как правило, предотвращения или недопущения нарушения их прав и законных интересов со стороны иностранного государства.
3. Отношения по дипломатической защите носят межгосударственный характер, но это не препятствует дипломатической защите являться одним из важных средств защиты лиц, чьи права были нарушены за рубежом. Её реализация возможна, в том числе, благодаря существованию юридической фикции, согласно которой вред, причинённый физическому или юридическому лицу, считается вредом, причинённым государству данного лица. Значение этой фикции заключается в том, что государство на международной арене, по сути, выступает представителем граждан в целом и отдельного гражданина в частности, именно на государстве лежит ответственность по защите их прав и интересов. Поскольку в этом заинтересованы все без исключения государства, появилась необходимость в использовании такой фикции.
4. Юридическая природа дипломатической защиты (с точки зрения того, право это или обязанность государства по отношению к индивидам и организациям) носит двойственный характер: по международному праву осуществление дипломатической защиты является дискреционным правом государства как в отношении своих граждан (в том числе лиц с двойным или множественным гражданством), так и иных лиц (апатридов, беженцев) и организаций; по внутригосударственному праву государство обязано осуществлять дипломатическую защиту своих граждан (в том числе лиц с двойным или множественным гражданством), что вытекает из правовой связи государства и гражданина (гражданства), а в отношении иных категорий лиц, к которым также может применяться дипломатическая защита (лица без гражданства, беженцы), это право государства, поскольку в данном случае такая устойчивая правовая связь этих лиц и государства как гражданство отсутствует, однако государство вправе зафиксировать во внутреннем законодательстве свою обязанность (или принять на себя международное обязательство) предоставлять такую защиту данным категориям лиц.
5. При оказании консульской помощи защищаются права и законные интересы граждан и организаций - именно они и выступают инициаторами оказания им консульского содействия, а государство через свои, как правило, консульские учреждения и дипломатические представительства непосредственно оказывает данную помощь. И на уровне международного права, и во внутригосударственном праве осуществление консульского содействия в отношении своих граждан и организаций является обязанностью государства гражданства (национальности) лиц, которые в такой помощи нуждаются за рубежом и не возражают против её оказания.
6. Институт дипломатической защиты представляет собой самостоятельный институт международного права, носящий межотраслевой (комплексный) характер. В предмет его правового регулирования входят две группы отношений: отношения между государствами (основными субъектами являются государство-заявитель и государство-нарушитель, это ядро правоотношений института дипломатической защиты) и часть внутригосударственных отношений. Отношения, которые складываются между государствами (и заявителем, и нарушителем) и индивидами (организациями) при оказании дипломатической защиты данным лицам, не входят в структуру предмета института дипломатической защиты. Нормы о консульском содействии представлены в системе международного права следующим образом: по большей своей части они включены в отрасль дипломатическое и консульское право (в основном, в подотрасль консульское право) и отчасти в международное гуманитарное право (понимаемое в широком значении).
7. Регулирование вопросов дипломатической защиты и консульского содействия наряду с международно-правовыми нормами осуществляется также внутригосударственными нормами, они совместно применяются при реализации указанных форм защиты прав индивидов и организаций за рубежом. Внутригосударственные нормы призваны конкретизировать регулирование вопросов реализации дипломатической защиты и консульского содействия, в частности, при их осуществлении дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями. Конкретизация происходит, например, путём внутригосударственного нормотворчества, в том числе, с целью реализации международных норм о дипломатической защите и консульской помощи, а также более подробного определения функций и полномочий указанных органов в рассматриваемой сфере.
8. Можно выделить следующие основные предварительные условия осуществления дипломатической защиты, без соблюдения которых осуществление дипломатической защиты невозможно в силу юридической природы данного явления либо оно будет считаться неправомерным: 1) наличие международно-противоправного деяния, которым причиняется вред лицу, находящемуся на территории иностранного государства; 2) исчерпание внутренних средств правовой защиты пострадавшим лицом на территории государства пребывания, где ему причинён вред; 3) наличие юридической связи между государством-заявителем и пострадавшим лицом. Нормы о консульском содействии не содержат специальных предварительных условий осуществления данной формы защиты прав, однако, исходя из общего смысла и основных положений международного права, в том числе, составляющих правовые основы консульского содействия, можно выделить общие условия оказания консульской помощи, при несоблюдении или нарушении которых её оказание будет считаться неправомерным: исключительно в пределах, допускаемых международным правом; с учётом законодательства страны пребывания и представляемого государства; при реализации консульского содействия не являются обязательными условия о совершении иностранным государством международно-противоправного деяния и об исчерпании местных средств правовой защиты; консульская помощь оказывается гражданам представляемого государства и организациям его национальности; только при согласии индивида или организации или отсутствии возражений.
9. И дипломатическая защита, и консульское содействие реализуются исключительно мирными средствами урегулирования спора, их осуществление не может происходить путём применения санкций или вооружённых сил. Отразить полный перечень допустимых мер и средств дипломатической защиты и консульской помощи невозможно, однако к ним можно отнести следующие: действия дипломатических и консульских учреждений, связанные с осуществлением данных формы защиты (консультирование граждан (иных лиц), запросы по поводу нарушения прав и законных интересов пострадавших лиц, протесты и представления, просьба о проведении расследования инцидента и другие), ведение переговоров по урегулированию спора, добрые услуги, посредничество, судебное или арбитражное разбирательство, а также реторсии и репрессалии как крайние меры в рамках рассматриваемых форм защиты прав индивидов и организаций за рубежом.
10. Существует международно-правовая практика оказания защиты и помощи лицам, находящимся на территории иностранного государства, со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений другого государства, гражданами которого эти лица не являются, в связи с тем, что государство гражданства данных лиц не имеет своих представительств на территории иностранного государства, где эти лица находятся. Если консульское содействие может быть оказано соответствующими органами внешних сношений третьего государства без каких-либо особых ограничений (при соблюдении условий осуществления консульской помощи и наличии согласия на это государства пребывания), то дипломатическая защита, по общему правилу, не может быть реализована третьим государством (под юрисдикцию которого данные лица не подпадают), поскольку это противоречит её природе. Однако на современном этапе развития международного права и международных отношений прослеживаются тенденции к появлению исключений из этого общего правила, что является следствием правовых интеграционных процессов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Сформулированные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области дипломатической защиты и консульского содействия, вопросов их правового регулирования и реализации, для систематизации и расширения знаний об этих формах защиты прав граждан и организаций за рубежом. Сделанные по результатам исследования выводы также вносят вклад в развитие теории международного права в части изучения института дипломатической защиты и норм о консульском содействии и позволяют решить ряд важных вопросов реализации дипломатической защиты и консульской помощи на практике (в частности, вопросы о мерах и средствах их реализации, условиях осуществления и другие).
Предложения и выводы, сформулированные в ходе и по результатам проведённого исследования, могут быть использованы:
– в международном нормотворческом процессе государств и международных организаций как универсального, так и регионального уровней, в деятельности международных судебных учреждений;
– при совершенствовании действующего российского законодательства в части оказания помощи и защиты российским гражданам (иным лицам) и организациям за рубежом, а также в ходе правоприменительной деятельности в данной сфере;
– в деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений и некоторых иных официальных органов и лиц при реализации дипломатической защиты и консульского содействия за рубежом;
– в учебном процессе и при преподавании курса «Международное право», спецкурсов «Международное гуманитарное право», «Дипломатическое и консульское право».
Апробация результатов проведённого исследования. Диссертация была подготовлена на кафедре международного и европейского права Уральской государственной юридической академии, где были обсуждены основные положения и выводы работы и она была рекомендована к защите.
Положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях, в выступлениях на конференциях и применяются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Международное право» в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации обусловлена её целями и задачами и состоит из введения, трёх глав, включающих 10 параграфов, заключения и библиографии.
Дипломатическая защита и консульское содействие: понятия, отличия друг от друга и от иных форм защиты прав
В международном праве, а также в теории и практике межгосударственного общения употребляются такие понятия как «дипломатическая защита» и «консульское содействие» (которое в литературе также называют «консульской помощью» или «консульской защитой»). Данные понятия существуют в правоотношениях международного (межгосударственного) характера, что обусловлено тем, что основы правового регулирования рассматриваемой сферы закрепляются нормами международного права различной природы и формы выражения, а также тем, что основными субъектами этих правоотношений выступают государства (в правоотношениях по консульскому содействию принимают участие также индивиды и организации, а также компетентные органы государственной власти, например, консульские учреждения и дипломатические представительства). В связи с этим, можно утверждать, что дипломатическая защита и консульское содействие являются не просто понятийными категориями, а специфическими явлениями действительности, причём международно-правового ха По утверждению некоторых представителей науки международного права, рассматриваемая сфера является малоисследованной и недостаточно полно изученной в отечественной международно-правовой доктрине . В связи с этим, вопросы дипломатической защиты и консульского содействия, их правового регулирования, а также реализации на практике вызывают немалое количество дискуссий и диспутов по самым разным проблемам и аспектам. В настоящей работе будет представлена попытка раскрытия хотя бы отчасти наиболее важных из этих проблем, большинство из которых претендуют на то, чтобы стать самостоятельными объектами научных исследований. Однако прежде чем перейти к их анализу, необходимо рассмотреть общие терминологические аспекты, присущие исследуемой проблеме.
В первую очередь необходимо в общем виде понимать соотношение между собой таких понятий, используемых в юридической литературе и нормативных правовых актах, как «защита», «покровительство», «помощь» и «содействие». На первый взгляд возникает представление, что данные термины являются синонимами и употребляются в различных документах (в том числе нормативного характера) в одном и том же значении. Безусловно, все эти термины тесно взаимосвязаны друг с другом. Но необходимо иметь в виду, что с теоретической и, порой, практической точек зрения ставить между ними знак равенства и не замечать качественных особенностей каждого из этих понятий, неверно.
Согласно «Толковому словарю русского языка» под редакцией СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «покровительство» представляет собой заступничество, протекцию, поддержку . «Защита» означает то, что защищает, служит обороной. Защитить значит охранять кого-либо или что-либо, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности . В понятие «помощь» авторы толкового словаря включают содействие кому-нибудь, в чём-нибудь, приносящее облегчение; помочь значит принести пользу, дать желаемый результат, следствие . Наконец, «содействие» определяется как деятельное участие в чьих-нибудь делах с целью облегчить, помочь, поддержать в какой-нибудь деятельности . Следовательно, если смотреть на вышеназванные понятия в призме дипломатической защиты и консульского содействия гражданам и организация, находящимся за рубежом, то можно сделать следующие выводы.
Если понятия «помощь» и «содействие» действительно, как правило, употребляются в качестве синонимичных терминов, то покровительство и защита имеют разные смыслы как по отношению друг к другу, так и в отношении понятий «помощь» и «содействие». Покровительство означает заступничество, поддержку, в частности, граждан и организаций, находящихся за границей, со
стороны соответствующих органов внешних сношений и государства в целом с целью реализации тех прав и свобод, которыми они обладают или должны обладать. В понятии же защиты имеется важный признак наличия нарушения или попытки нарушения, в частности, прав граждан со стороны государства, в котором они пребывают (ведь защитить значит оградить кого-то от посягательств, враждебных действий, опасности, что означает, что эти посягательства и враждебные действия уже имеют место).
Интересно отметить, что Конституция Российской Федерации в ч.2 ст. 61 гарантирует как защиту, так и покровительство гражданам России за её пределами . То есть основополагающий закон нашего государства не просто разделяет по смыслу понятия защиты и покровительства, но и считает их равнозначно важными при осуществлении нормативно-правового регулирования сферы защиты прав граждан за рубежом. Как отметили В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев, «в отличие от защиты, которая связана с нарушением прав российских граждан, покровительство оказывается в случаях, когда гражданин оказался в сложной ситуации, не связанной с нарушением его прав. Защита и покровительство российским гражданам должны оказываться во всех случаях, когда они находятся за пределами Российской Федерации, включая и случаи пребывания не на территории иностранного государства (в открытом море и т.д.)»8.
Очевидно, что понятию «дипломатическая защита» свойственны те же признаки, что и понятию «защита». В первую очередь это означает, что дипломатическая защита в обязательном порядке предусматривает факт наличия нарушенных или нарушающихся прав граждан или организаций со стороны иностранного государства. Однако, естественно, это далеко не единственный признак дипломатической защиты, раскрывающий её правовую сущность.
Юридическая природа дипломатической защиты и консульского содействия
Вопрос о юридической природе, то есть сущности дипломатической защиты и консульского содействия, на сегодняшний день остаётся одним из дискуссионных и обсуждаемых вопросов. Дело в том, что в рамках этого вопроса в теории международного права выделяют сразу несколько проблем, каждая из которых претендует на то, чтобы являться самостоятельным объектом изучения. Однако все эти исследуемые аспекты являются важными гранями рассматриваемых правовых явлений, раскрывающими их юридическую природу.
По поводу юридической природы дипломатической защиты можно обозначить следующие, по нашему мнению, наиболее важные позиции: во-первых, кому именно причиняется вред международно-противоправным деянием (в результате чего и применяется дипломатическая защита) - гражданину или же государству, и чьи права при этом в первую очередь защищает государство - права своих граждан или же собственные права (данный вопрос тесно связан с проблемой правовой конструкции дипломатической защиты, которая, по сути, является юридической фикцией); во-вторых, вопрос о том, является ли осуществление дипломатической защиты правом или обязанностью государства.
По вопросу о том, чьи права государство защищает посредством дипломатической защиты, свои собственные или права своих граждан (иных индивидов) и юридических лиц (первый обозначенный выше вопрос), в науке международного права можно выделить две концепции.
Первая концепция (традиционная) основана на принципе международного права, сформулированном ещё в 1758 году швейцарским правоведом Э. де Ват-телем: «тот, кто плохо обращается с гражданином, тем самым косвенно наносит оскорбление государству, которое покровительствует этому гражданину» . Именно поэтому данную концепцию порой именуют «фикцией Ваттеля». Эта концепция легла в основу базовых положений Проектов статей о дипломатической защите. Прежде всего, это первые две статьи указанных Проектов, где идёт речь о том, что дипломатическая защита сопряжена с призванием (на межгосударственном уровне) государством к ответственности другого государства за вред, причинённый международно-противоправным деянием этого государства гражданину или юридическому лицу первого государства.
Суть концепции изложена, в частности, в Комментариях к Проектам статей о дипломатической защите: «Дипломатическую защиту традиционно рассматривают как исключительное право государства в том смысле, что государство осуществляет дипломатическую защиту самостоятельно, поскольку считается, что вред, причинённый гражданину, представляет собой вред самому государству... Разумеется, это - фикция (выделено мной - авт.) и будет преувеличением говорить, что вред, причинённый гражданину, является вредом, в известной мере причинённым самому государству». И далее: «На заре международного права индивид не имел места и не имел прав в международном правовом порядке. Поэтому для того, чтобы гражданин, которому был причинён вред за рубежом, пользовался защитой, для обеспечения такой защиты неизбежно привлечение той фикции, что вред, причинённый гражданину, есть вред, причи 40 ненныи самому государству» .
Данный подход отражается и в решении Постоянной палаты международного правосудия по делу 1924 года о палестинских концессиях Мавромматиса (Греция против Великобритании), где указано следующее: «Принимая на себя дело одного из своих граждан и применяя дипломатические меры или возбуждая международные судебные процедуры в его интересах, государство фактически отстаивает своё собственное право - право обеспечивать применительно к своим гражданам соблюдение норм международного права» . Отсюда ещё одно название рассматриваемой концепции - «принцип Мавромматиса».
Таким образом, как отмечают А.А. Ковалев и А.В. Тезикова, «в случае дипломатической защиты мы имеем дело с международно-правовой новацией» , ведь «дипломатическая защита представляет собой довольно своеобразную правовую конструкцию» , в которой, по словам французского правоведа Ж. Селля, «фиктивная правосубъектность государства поглощает реальную правосубъектность индивида; благодаря этому фокусу исходный и реальный субъект
То есть согласно первой концепции в отношениях по дипломатической защите участвуют основные субъекты международного права - государства, а не граждане или юридические лица. Как отметила Комиссия международного права, «именно государство инициирует и осуществляет дипломатическую защиту, оно является тем субъектом, которому принадлежит право предъявлять требование» . Вред, явившийся результатом международно-противоправного деяния государства-нарушителя, причиняется непосредственно гражданину или организации, однако государство гражданства (национальности) данного лица с целью применения дипломатической защиты исходит из принципа, согласно которому такой вред считается причинённым и самому государству, следовательно, государство защищает не только права потерпевшего гражданина, но и собственные права, поскольку именно его гражданину, подданному (а в некоторых случаях лицу, не являющемуся гражданином, но постоянно и обычно проживающему на территории этого государства), с которым у данного государства тесная связь в виде гражданства (подданства), и причиняется вред. Согласно второй концепции многие правила осуществления дипломатической защиты противоречат правильности фикции о том, что вред, причинённый гражданину, является вредом, причинённым самому государству. В частности, имеются в виду правила непрерывности гражданства и исчерпания внутренних средств правовой защиты (о которых говорится в 1 главы 3 настоящей работы). А.А. Ковалев и А.В. Тезикова в связи с этим отметили: «Ведь, действительно, если вред, нанесённый индивиду, автоматически признаётся вредом государству, гражданином которого это лицо является, на каком основании к нему предъявляются неоправданно завышенные в данном контексте требования о том, чтобы быть гражданином государства, к которому оно обращается за защитой, как в момент причинения вреда, так и в момент обращения, а также о том, чтобы исчерпать все внутренние средства правовой защиты в государстве, причинившем вред, прежде чем вообще обращаться за подобного рода защитой. Более того, одна из реалий дипломатической защиты состоит во взаимосвязи между вредом, причинённым индивиду, и окончательной оценкой ущерба, возмещения которого добивается государство в порядке дипломатической защиты. Данное же обстоятельство в принципе противоречит рассматриваемой традиционной концепции» .
Место института дипломатической защиты и норм о консульском содействии в международном праве
В целом, если сравнивать двусторонние консульские конвенции между собой, надо сказать, что они имеют различный объём (количество статей), но их структур3-5 КЭ-К прэ-ВмлО} ОДИНЭ-КОВЭ-. vyHM состоят из прсЭ-Моулы определении которые даются в первоначальных статьях, правил о порядке открытия (учреждения) консульств и назначения (допущения) глав консульских учреждений (консулов), прав, привилегий и иммунитетов консульских учреждений и их должностных лиц, консульских функций, а также заключительных положений. Несмотря на сходство структуры и содержания конвенций, каждая из них имеет свои особенности.
Следует отметить, что в последнее время складывается тенденция к заключению двусторонних консульских конвенций краткого содержания (где отсутствуют определения, а также общее перечисление функций консульских учреждений, сразу идёт раскрытие конкретных консульских функций). Они регулируют специфику и особенности консульских отношений между сторонами и содержат отсылочные нормы к положениям Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года (чем и достигается краткость их содержания). Ярким примером среди таких конвенций могут послужить конвенции, заключённые между Российской Федерацией и Монголией (состоит всего из 24 статей) 94, Венгрией (23 статьи)95 и некоторыми другими странами.
Как уже упоминалось, двусторонние консульские конвенции наряду с Венской конвенцией 1963 года содержат правовые основы регулирования на двустороннем уровне вопросов оказания гражданам и юридическим лицам консульского содействия (помощи) и дипломатической защиты в рамках компетенции консульских учреждений. Все конвенции содержат положения о том, что при исполнении данных функций консульские должностные лица имеют право обращаться письменно и устно к компетентным властям консульского округа, а также (в определённых случаях) центральным властям государства
Консульская конвенция между Российской Федерацией и Монголией (Улан-Батор, 25 марта 2002 года) // 74 пребывания, встречаться и сноситься с любым гражданином представляемого государства в пределах своего консульского округа, давать ему советы и оказывать всяческое содействие, в том числе и правовую помощь; государство пребывания никак не может ограничивать сношения граждан представляемого государства с консульством и их доступ в консульство.
В случае ареста или задержания в иной форме властями государства пребывания гражданина представляемого государства, компетентные власти должны немедленно уведомить соответствующее консульское должностное лицо. Последнее в соответствии с конвенциями имеет право незамедлительно посетить и наладить контакт со своим гражданином, в том числе и тогда, когда он отбывает срок тюремного заключения. При этом некоторые консульские конвенции предусматривают наличие протокола (или иного вида приложение), являющегося неотъемлемой частью конвенции, по которому уведомление об аресте или задержании производится, как правило, в течение 1-3 дней со времени ареста или задержания, а право посещения и сношения с таким гражданином должно предоставляться в течение 2-4 дней со времени ареста или задержания либо лишения свободы в любой форме в зависимости от местонахождения такого гражданина. Посещение гражданина представляемого государства, отбывающего срок тюремного заключения, предоставляется на периодической основе. К конвенциям, содержащим такие протоколы, относятся, в частности, консульские конвенции
В консульских конвенциях, заключённых Россией с иностранными государствами в последние годы, положения об уведомлении об аресте или задержании гражданина представляемого государства, о праве посещения и сношения с ним содержатся в тексте конвенции, а не в протоколе к ней. Вместе с тем, в межгосударственной консульской практике современного периода есть интересные примеры, когда в качестве приложения к двусторонней консульской конвенции выступает такой документ (образец документа), как Информация о правах гражданина представляемого государства, задержанного на территории государства пребывания. В этом документе указываются под роспись гражданина процедура уведомления консульского должностного лица об аресте, задержании или заключении под стражу гражданина, а также права гражданина и консула на сношение, в том числе с целью оказания правовой или любой иной консульской помощи . То есть в данном случае акцент делается уже не на права консульского учреждения на сношение и контакт с гражданином, а на самом гражданине, его правах, в том числе на защиту и содействие со стороны консульского учреждения его гражданства, на информирование о возможности оказания та Таким образом, двусторонние консульские конвенции, действующие между Российской Федерацией и иностранными государствами (заключённые как в период существования СССР, так и Российской Федерацией со странами дальнего зарубежья), в целом соответствуют положениям Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, часто содержат ссылки на неё, но вместе с тем более детально регламентируют консульскую деятельность. Они создают благоприятные условия для становления и развития консульских отношений, осуществления и совершенствования консульских функций, в том числе в сфере дипломатической защиты и консульского содействия, в целях соблюдения и реализации данных форм защиты прав граждан, а также содействия развитию и укреплению дружественных отношений и сотрудничества между странами.
Отдельно хотелось бы сказать про развитие консульских отношений России с бывшими советскими республиками, особенно в части осуществления дипломатической защиты и консульского содействия соответствующими зарубежными органами внешних сношений.
Международная и национальная судебная практика о дипломатической за щите и консульском содействии
Сомнений в том, что совокупность норм о дипломатической защите представляет собой институт международного права возникать не должно. Однако это не означает, что по данному вопросу нет никаких спорных позиций и противоречий, напротив, вопрос об институте дипломатической защиты в науке международного права вызывает немалое количество споров и дискуссий. В частности, весьма спорным является вопрос о том, какое место институт дипломатической защиты занимает в системе международного права, является ли он частью какой-либо отрасли данной правовой системы или же носит самостоятельный характер, имея при этом определённые особенности.
Весьма распространённой (особенно за рубежом) является точка зрения, согласно которой нормы о дипломатической защите являются частью института ответственности государств (иногда данную совокупность международно-правовых норм, регулирующих вопросы ответственности государств за международно-противоправные деяния, рассматривают в качестве отрасли международного права, а не института). А.М.Х. Фермейер-Кюнзли, в частности, отметила: «Дипломатическая защита является частью института ответственности государств. Она представляет собой один из механизмов призвания к ответственности одного государства другим государством, гражданину которого был
Кроме того, Комиссия международного права в своих комментариях к Проекту статей о дипломатической защите отмечала, что разработка данного про
Vermeer-Kunzli А.М.Н. The Protection of Individuals by Means of Diplomatic Protection. PrintPartners Ipskamp. 2007. P. 25. екта первоначально рассматривалась как часть исследования по теме ответственности государств. В частности, первый докладчик по теме ответственности государств Ф.В. Гарсия Амадор в свои доклады по этой теме, представлявшиеся на обозрение Комиссии в период с 1956 по 1961 года, включал отдельные проекты статей, посвященные вопросам дипломатической защиты . В последующей работе по кодификации норм об ответственности государств вопросам дипломатической защиты уделялось незначительное внимание. И лишь в 1996 году Комиссия выделила тему дипломатической защиты в одну из трёх тем, подходящих для кодификации и прогрессивного развития .
Сразу отметим, что по нашему мнению, данная позиция не в полной мере отражает реальное положение дел в области норм о дипломатической защите. Дипломатическая защита и ответственность государства за международно-противоправные деяния действительно связаны между собой (хотя бы тем, что дипломатическая защита в узком смысле понимается как механизм призвания к ответственности одним государством другого за международно-противоправное деяние, причинившее вред физическому или юридическому лицу первого государства), однако не являются тождественными явлениями и не характеризуются родовидовыми отношениями (дипломатическая защита не является разновидностью механизма привлечения к ответственности государства в рамках института ответственности государств за международно-противоправные деяния, поскольку она представляет собой более сложное, многогранное правовое явление со своими особенностями, целями и задачами, которые заключаются не только в призвании к ответственности иностранного государства). Дипломатическая защита направлена в первую очередь на защиту прав граждан и юридических лиц (это её основная задача), в то время, как институт ответственности государств решает задачи по призванию к ответственности другого государства в основном с целью возместить убытки, понесённые
Ежегодник Комиссии международного права. 1956. Вып. II, с. 173-231; Ежегодник Комиссии международного права. 1957. Вып. II, с. 104-130; Ежегодник Комиссии международного права. 1958. Вып. II, с. 47-73; Ежегодник Комиссии международного права. 1959. Вып. II, с. 1-36; Ежегодник Комиссии международного права. 1960. Вып. II, с. 41-68; Ежегодник Комиссии международного права. 1961. Вып. II, с. 1-54. Ежегодник Комиссии международного права. 1996. Том II (Часть вторая), пункт 248 и Приложение II, добавление 1. кретные права соответствующих граждан или организаций, этот вопрос выходит за рамки института ответственности государств.
Другие авторы определяют место и роль института дипломатической защиты в системе международного права как носящий межотраслевой характер. Так, в частности, М.С. Волкова говорит следующее: «Дипломатическая защита, обладая всеми признаками правового института - обособленным предметом регулирования общественных отношений и методом правового регулирования, -испытывает на себе влияние принципов отрасли прав человека и отрасли ответственности государства в международном праве. В совокупности принципы этих двух отраслей определяют задачи исследования института дипломатической защиты, в связи с чем, можно говорить о межотраслевом характере института дипломатической защиты. Также прослеживается связь с отраслью дипло 126 матического и консульского права, но она менее выражена» .
Таким образом, на сегодняшний день существуют различные точки зрения относительно места института дипломатической защиты в системе международного права. Однако, на наш взгляд, наиболее верной представляется позиция, согласно которой институт дипломатической защиты является самостоятельным международно-правовым институтом в том смысле, что он не входит в состав одной конкретной отрасли или иного элемента международного
Как отмечал Д.И. Фельдман, система современного международного права -это сложный конгломерат различных элементов, регулирующих отношения между субъектами международного права. По его мнению, основными элементами системы международного права являются институты и отрасли, кроме того, он выделял так называемые супраинституты, пронизывающие несколько подоотраслеи или отраслей
На сегодняшний день общепризнанных критериев построения системы международного права (то есть выделения в её рамках отдельных отраслей и институтов) в теории права не существует. В общей теории права и общей теории
Волкова М.С. Дипломатическая защита как элемент международного стандарта в вопросах правового регулирования положения иностранцев // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2012. № 2. С. 9-10. 127 Фельдман Д.И. Система международного права. Издательство Казанского университета. 1983. С. 43, 54. международного права существуют лишь различные точки зрения по вопросу о критериях деления права на отрасли и институты .
Основываясь, в частности, на анализе позиций и мнений различных исследователей этой сферы, проведённом Д.И. Фельдманом, можно выделить следующие наиболее распространённые среди учёных критерии выделения институтов и отраслей в системе международного права: предмет правового регулирования; метод правового регулирования; особенности источников норм и институтов; обособленность (автономность) группы взаимосвязанных международно-правовых норм; качественное своеобразие совокупности обособленных норм; заинтересованность международного сообщества в выделении того или иного института или отрасли (субъективный критерий)129.
Н.Н. Кириловская все имеющиеся научные позиции относительно критериев формирования отраслей и институтов международного права объединяет в две группы. Первое направление связано с возможностью использования в международном праве весьма распространённой теоретической конструкции внутригосударственного права «особый предмет - особый метод правового регулирования» с учётом особенностей международного права. Второе направление заключается в том, что без отрицания значения предмета правового регулирования для отраслевой дифференциации международного права предлагаются следующие критерии: автономность регулируемых международных отношений; заинтересованность международного сообщества; достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений; достаточно обширный объём нормативно-правового материала; специальные принципы, регулирующие построение новой отрасли права и др.
