Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛИТИКИ, КОМПЕТЕНЦИИ И ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 13
1. Первый этап: 1957— 1972 гг 16
2. Второй этап: 1972—1986 гг 23
3. Третий этап: 1986—1992 гг 40
4. Четвертый этап: 1992—2003 гг 61
ГЛАВА II ВКЛАД ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ В СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛИТИКИ И КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 105
ГЛАВА III РОЛЬ СУДА В СТАНОВЛЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 167
- Первый этап: 1957— 1972 гг
- ВКЛАД ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ В СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛИТИКИ И КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
- РОЛЬ СУДА В СТАНОВЛЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. 25 марта 1957 г. в Риме был подписан Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС), вступивший в силу 1 января 1958 г. На основе этого межправительственного договора с участием шести государств предусматривалось создание общего рынка, который охватывал почти все сферы экономической деятельности. Однако в данном договоре ничего не говорилось об охранительных мерах экологического характера, необходимость которых всегда возникает при интенсивной экономической деятельности. В Договоре 1957 г. вообще не было употреблено понятие «окружающая среда». В конце 60-х — начале 70-х годов прошлого века, особенно после проведения Стокгольмской Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды (1972 г.), государства — члены ЕЭС, а также его институты стали обращать все больше внимания на экологические аспекты в процессе европейской экономической интеграции. Активную роль в этом проявляла, прежде всего, Комиссия, которая по собственной инициативе стала обращаться к Совету о необходимости выработать программу действия в сфере охраны окружающей среды. Благодаря таким усилиям была выработана первая Программа действия в данной сфере в 1973 г. К этому времени уже были разработаны отдельные правовые меры по химикатам (1967 г.), по шумам и выхлопным газам (1970 г.). Суд Европейских сообществ также активно способствовал развитию этого процесса, определив, что охрана окружающей среды является неотъемлемой частью экономической интеграции в целом.1 Все это заложило основу общей политики по координации деятельности государств-членов и институтов Европейского
I См.: Sands P. European Community Environmental Law: Legislation, the EC J and Common Interest Groups'
II Modern Law Review, Vol. 53, №5, September, 1990. P. 685.
сообщества в сфере охраны окружающей среды в рамках процесса экономической интеграции. По сути дела интеграционный процесс (основной целью которого является экономический рост) и координация деятельности государств-членов в сфере охраны окружающей среды — это две стороны одной медали. При этом, концепция устойчивого развития является гарантией постоянного экономического роста1.
Усилия, предпринятые в этой сфере привели к тому, что сегодня специалисты уже говорят о существовании «европейского экологического порядка»2. Более того, на Западе вышли в свет фундаментальные работы, авторы которых доказывают существование политики и права Европейского союза в сфере охраны окружающей среды3.
На основе существующих стандартов в сфере охраны окружающей среды государства — члены Европейского союза (в 2004 г. — их 25) обязаны приводить национальное законодательство в соответствие с этими стандартами и обеспечить соответствие практики целям, закрепленным в нормативных актах Союза.
Анализ формирования и развития экологической политики, компетенции и права Европейского союза дает основание говорить о накопленном положительном опыте в данной сфере. Сложившиеся в Европейском союзе экологические стандарты и выработанные программы представляют интерес не только для интеграционных объединений других регионов, но и для соседних государств, включая Россию, которые крайне заинтересованы в развитии и совершенствовании своего национального
'См.: Копылов М.Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся государств (международно-правовые аспекты): Автореф. дисс... доктора юрид. наук. М., 2001. 2См.: Высторобец ЕЛ. Экологический правопорядок и европейская интеграция // Журнал российского права. 2003. №4.
3 See: Weale A. Environmental Rules and Rule-making in the European Union. Institutions and Processes. Ed.
by Andrew Jordan. Earthscan Pub. Ltd, London, Sterling, VA, 2002. P. 198—217.
4 Известный российский ученый Е.Е. Вылегжанина утверждает, что «об экологическом праве
учрежденного Маастрихтским договором Европейского союза говорить пока преждевременно». См.:
Вылегжанина Е.Е. Новые тенденции в развитии института ответственности в европейском
экологическом праве // Московский журнал международного права. 2003. №4. С. 160.
экологического законодательства. В связи с этим, как нам представляется, Российская Федерация должна рассматривать Европейский союз не только в качестве стратегического торгового или политического партнера, но и как своего рода модель правового регулирования охраны окружающей среды, к которой следует стремиться.
Тесное сотрудничество Европейского союза и Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды было подтверждено в Совместном заявлении руководителей РФ и Европейского союза, сделанном после встречи, приуроченной к 300-летнему юбилею Санкт-Петербурга.1
Изучение достижений Европейского союза в сфере охраны окружающей среды, безусловно должно способствовать дальнейшему совершенствованию российского экологического законодательства и его гармонизации с правом окружающей среды Европейского союза («европейское экологическое право» — Е.Е. Вылегжанина). Последнее приобретает характер императива, поскольку сближение правовых систем ныне принимает характер глобального явления, которое постоянно прогрессирует2. Более того, действующие соглашения между РФ и Европейским союзом и его государствами-членами (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. и ряд двусторонних соглашений) предполагает необходимость координации правовой политики и сближения права на основе унифицированного правового пространства, в том числе в сфере охраны окружающей среды.
Сказанное полностью обосновывает актуальность исследования избранной темы как с точки зрения теории, так и практики современной юриспруденции.
1 Дипломатический вестник. 2003. №6. С. 52.
2 См.: Лукашук И.И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 280.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в результате выработки программы действия государствами-членами Европейского союза,1 решения Суда Европейских сообществ, компетенция и нормативные акты институтов Европейского союза в сфере охраны окружающей среды.
Предметом исследования является комплексный и всесторонний анализ складывающегося экологического правопорядка Европейского союза. Диссертация содержит сущностное ограничение. В связи с защитой в 2002 году докторской диссертации Е.С.Молодцовой и выходом в свет в 2000 году монографии того же автора, вне рамок исследования оставлена деятельность Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) в области охраны окружающей среды. Достаточно подробно проанализирован в диссертации институт ответственности в европейском экологическом праве в контексте различных аспектов, однако этому институту не был посвящен специальный раздел работы в связи с публикацией всеобъемлющей статьи по данному вопросу3. Включение данных вопросов повлекло бы значительное увеличение объема диссертации за пределы принятого.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является определение с последующим предметным рассмотрением всего комплекса политико-правовых аспектов, связанных с формированием и развитием политики, компетенции и права Европейского союза в области охраны окружающей среды.
' См.: VI Программа Европейского союза в сфере охраны окружающей среды: Охрана окружающей среды и экономическое развитие. Сантадре (Венгрия), 1999. (Шестая программа экологических действий — «Окружающая среда 2010: наше будущее, наш выбор». Рассчитана на 2001—2010 гг.).
2 Молодцова Е. С. Мирное исследование ядерной энергии и охрана окружающей среды: международно-
правовые проблемы: Автореф. дисс... доктора юрид. наук. М., ИГП РАН, 2002; Молодцова Е.С. Охрана
окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. М., 2000. С. 109—
159.
3 См.: Выпегжанина Е.Е. Новые тенденции в развитии института ответственности в европейском
экологическом праве // МЖМП. 2003. №4. С. 159—177.
Для достижения обозначенной цели в диссертации последовательно поставлены и решаются следующие задачи:
периодизация основных этапов становления и развития политики и компетенции Европейского союза в области охраны окружающей среды;
изучение влияния Маастрихтского договора 1992 г. на политику и компетенцию Европейского союза в области охраны окружающей среды;
анализ природоохранной политики Европейского союза после Амстердамского договора 1997 г.;
оценка вклада государств-членов (так называемых «зеленых») в становление экологического правопорядка Европейского союза;
анализ роли Суда Европейских сообществ в становлении и развитии компетенции Европейского союза в сфере охраны окружающей среды;
прогноз развития природоохранной политики в случае вступления в силу проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы, выработанного Конвентом в 2003 г.
Степень теоретической разработанности темы исследования. Проблематика, связанная со становлением и развитием политики, компетенции и права Европейского союза в области охраны окружающей среды достаточно полно исследована в западной правовой литературе. Этим вопросам, в частности посвящены фундаментальные работам А. Джордана,1 А. Вили,2 Д. Лифференка, П. Лоува, А. Мола,3 А. Зито и другие.
В отечественной правовой литературе данная проблематика в целом как правило рассматривается в контексте общих проблем права
1 Jordan A. The Implementation of the EU Environmental Policy: A Policy Problem Without a Political
Solution? II Environmental and Planing C: Government and Policy, Vol.17, 1996; Environmental Policy in the
European Union: actors, institutions and processes I Edited by Andrew Jordan, Earthscan Pub, Ltd., 2002;
2 Weale A. Environmental Rules and Rule-making in the European Union II Journal of European Public Policy,
1996, Vol.3, pp. 594-611.
3 Liefferink D., Lowe P., Мої A. (eds). European Integration and Environmental Policy, John Wiley: Chichester,
1993.
4 ZitoA. Greating Environmental Policy in the European Union, Macmillan: Basingstoke, 1999.
окружающей среды, от чего подобные исследования характеризуются фрагментарностью и недостаточной полнотой. Некоторые ее аспекты затронуты на уровне отдельных научных статей, которые не могут претендовать на роль всеобъемлющего исследования. Среди работ отечественных ученых, отличающихся полнотой изложения, следует назвать главу XXI «Экологическая политика и правовая охрана окружающей среды в ЕС» (авторы: СЮ. Кашкин и П.А. Калиниченко) из учебника «Право Европейского союза», выполненного под редакцией д.ю.н., профессора СЮ. Кашкина (М., 2002). К этой категории следует также отнести монографию ЕС. Молодцовой «Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности» (М., 2000). Ценным для отечественной науки международного права является уже упомянутая нами статья Е.Е. Вылегжаниной, посвященная анализу новых тенденций института ответственности в европейском экологическом праве (МЖМП. 2003. №4). В связи с недавним принятием проекта договора, учреждающего Конституцию для Европы (2003 г.) отсутствует исследование положений этого проекта, применительно к окружающей среды (ст. 3(3), ст. 13(2), ст.П-37, ст.Ш-4, ст.111-65(3-5), ст.III-129). Таким образом необходимо констатировать наличие в отечественной правовой доктрине серьезного пробела в плане комплексного и всеобъемлющего исследования вклада Европейского союза в формирование и развитие права окружающей среды.
Научная новизна данного исследования определяется как актуальностью и характером затрагиваемой в нем проблематики, так и отсутствием фундаментальных научных работ такого рода в отечественной юридической литературе. Настоящая диссертация представляет собой первое в российской науке международного права специальное исследование комплексного и всеобъемлющего характера политики,
компетенции и права Европейского союза в области охраны окружающей среды.
В нем также впервые дана оценка соответствующих положений проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы, который планируется представить на ратификацию государствам — членам Европейского союза в 2004 году.
Основные положения, выносимые на защиту.
Автор утверждает, что лишь после завершения третьего этапа развития (1992 г.) можно говорить о наличии в рамках Европейского сообщества международно-правового режима в области охраны окружающей среды. Данный режим подтверждается в существовании устойчивых и взаимосвязанных правил, которые предписывают поведенческие нормы субъектам и формируют перспективы в сфере охраны окружающей среды.
В становлении компетенции Европейского сообщества в сфере охраны окружающей среды на первом и втором этапе развития (1957— 1986 гг.) в условиях отсутствия таких полномочий в учредительных договорах решающую роль сыграл Суд Европейских сообществ, широко применив доктрину подразумеваемых полномочий. Активная позиция Суда в толковании правовой основы Европейского сообщества и выносимые им решения в поддержку проводимой Сообществом политики, по мнению автора, получили признание многих ученых и специалистов в качестве движущей силы в деле европейской интеграции.
Анализ нормативной базы дает основание автору выделить следующие принципы, которые действуют в рамках Европейского союза в области охраны окружающей среды:
принцип превентивных действий;
принцип предосторожности;
принцип возмещения ущерба окружающей среде;
— принцип ответственности загрязнителя.
При этом автор утверждает, что Европейским союзом был применен принцип субсидиарности в экологической сфере, который затем был распространен и на другие области деятельности Союза.
Автор утверждает, что несмотря на наличие определенного правового режима в рамках Европейского союза в сфере охраны окружающей среды компетенция государств-членов в нормотворческом процессе и имплементации этих норм остается решающей. Это, в частности, подтверждается тем фактом, что упомянутый режим базируется в основном на рамочных директивах, т.е. на актах, указывающих конечные цели достижения, но дающие государствам-членам свободу выбора средств достижения этих целей. При этом, общие стратегические соображения пока мешают созданию постоянной экологической коалиции в рамках Европейского союза.
Постоянная вовлеченность Европейского парламента в борьбу за более широкие властные полномочия внутри самой структуры Европейского союза, по мнению автора, снижает активность Европейского парламента в сфере охраны окружающей среды.
По мнению автора, вступление в силу разработанного в 2003 г. проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы, коренным образом улучшит правовую основу Европейского союза в сфере охраны окружающей среды. Такое утверждение автора основывается на следующих положениях, закрепленных в проекте данного Договора:
окружающая среда оказалась в совместной компетенции Союза и государств-членов;
высокий уровень защиты окружающей среды и повышение качества окружающей среды становится частью политики Союза и гарантируется в соответствии с принципом устойчивого развития;
— определены цели охраны окружающей среды (сохранение и улучшение качества окружающей среды; охрана здоровья людей; разумное и рациональное использование природных ресурсов; поддержка мер, принятых на международном уровне и направленных на решение региональных и глобальных экологических проблем).
7. Автором предлагаются конкретные меры, основанные на опыте Европейского союза по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды. В частности, автор считает необходимым принять закон о доступе к информации и участию общественности в процессе принятия решений и о доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Методологическую основу исследования составил корпус признанных методов и академических приемов. В порядке конкретного обозначения примененных методов научного познания следует назвать логический, диалектический, исторический, системный. В целях достижения концептуально и практически значимых результатов в процессе исследования были использованы также сравнительный и статистический методы.
Нормативную базу диссертации составили международные конвенции, принятые в рамках универсальных международных организаций, нормативные акты институтов Европейского союза, законодательные акты государств — членов Европейского союза и решения Суда Европейских сообществ в сфере охраны окружающей среды.
Теоретическую основу исследования составили труды известных отечественных ученых-правоведов, исследовавших различные аспекты экологического права, включая экологический правопорядок Европейского союза, таких как: В.В. Безбах, К.А. Бекяшев, Ю.А. Борко, М.М. Бринчук, О.В. Буторина, СВ. Виноградов, В.В.Витюк, Е.Е. Вылегжанина, Л.Н. Галенская, СВ. Глотова, А.И. Иойрыш, П.А. Калиниченко, А.Я. Капустин, СЮ. Кашкин, А.В. Клемин, Л.Г. Клюканова, ОС. Колбасов, А.Л. Колодкин,
Ю.М. Колосов, М.Н. Копылов, Э.С. Кривчикова, А.В. Кукушкина, К.Н. Лобанов, И.И. Лукашук, Ю.Н. Малеев, Е.С. Молодцова, Е.А. Нестеренко, А.С. Тимошенко, А.Э. Толстухин, Б.Н. Топорнин, М.Л. Энтин и другие.
Значительную помощь оказали работы иностранных ученых-правоведов, таких как: М. Арах, Аль-Вахшат Зиад, X. Арп, Дж. Браун, Р. Джонсон, П. Буроус, И. Долан, Н. Хейг, А. Джордан, С. Пелтзман, Дж. Шрана, А.Вилл, Д. Леиферинк, П. Лоу, Дж. Вили, А. Зито, Т. Хартли и другие.
Научная и практическая значимость результатов исследования определяется тем, что содержащиеся в нем предложения и выводы могут быть использованы в отечественном нормотворческом процессе в сфере охраны окружающей среды, в рамках научных изысканий, проводимых в системе академических институтов Российской Федерации, в преподавательском процессе в высших учебных заведениях России при чтении курсов «Международное экологическое право» и «Европейское право».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, были апробированы автором в рамках чтения лекций на юридическом факультете Дальневосточного государственного университета, а также на конференциях, проведенных на базе юридического факультета РУДН. Диссертация обсуждена на кафедре международного права юридического факультета РУДН и рекомендована к защите. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором 2 научных статьях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Первый этап: 1957— 1972 гг
Рассматривая деятельность ЕЭС в отмеченный период следует отметить, что этот период характеризуется как время прагматических действий. Главная задача ЕЭС на данном этапе заключалась в согласовании национального законодательства, имеющих целью устранение препятствий в торговле между государствами-членами. Принятые в этот период природоохранные акты носили второстепенный характер по отношению к главным экономическим задачам ЕЭС1.
После 1972 г. четко наблюдается зарождение политики ЕЭС в области охраны окружающей среды. Это стало возможным благодаря ответным мерам, предпринятым ЕЭС по отношению к ряду обстоятельств, в первую очередь, на нарастающий общественный протест против резкого ухудшения состояния окружающей среды в Европе и в других регионах мира. В 70-х гг. XX в. мир явился свидетелем ряда экологических катастроф. В этих условиях государства —члены ЕЭС стали выражать озабоченность по поводу отсутствия у государств координации природоохранных действий.
Касаясь следующего этапа, по времени в основном совпадающего с принятием Единого европейского акта (ЕЕА), отметим, что политика ЕЭС в области охраны окружающей среды становится более обоснованной в правовом отношении. Поправка к первоначальному тексту Римского договора 1957 г. привнесла в природоохранную политику новые важные положения. Будучи по своей направленности многообещающими, новые положения ЕЕА, по сути, довольно абстрактны. Некоторые специалисты квалифицируют эти положения в качестве формирующих «конституционную» основу экологической политики ЕС1.
Договор об учреждении Европейского экономического сообщества был подписан в Риме 25 марта 1957 г., вступил в силу с 1 января 1958 г. При подписании Договора об учреждении ЕЭС не было принято каких-либо рекомендаций в отношении природоохранной политики или охраны окружающей среды. Первоначальная цель учредителей, шести государств-членов (Германия, Бельгия, Франция, Италия, Люксембург, Нидерланды), заключалась в создании общего рынка, в пределах которого могли бы беспрепятственно перемещаться товары, люди, услуги и капитал. Согласно ст.З деятельность ЕЭС предусматривает в установленные сроки:
a) устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров;
b) введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам;
c) устранение между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов;
d) введение общей политики в области сельского хозяйства;
e) введение общей политики в области транспорта;
f) создание системы ограждающей от искажений конкуренцию в рамках общего рынка;
g) согласование экологической политики государств-членов и устранение неравновесия в платежных балансах (подчеркнуто нами — В.Н.); h) сближение законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка; и т.д.
В первоначальной редакции Договор 1957 г., наряду с другими положениями, включал две статьи, 2 и 36, которые можно рассматривать как прямое указание на то, что намерения учредителей ЕЭС шли гораздо дальше, чем создание общего рынка. Первая из них, ст.2 Римского договора 1957 г., гласит: «Сообщество ставит своей задачей содействовать, путем создания общего рынка и прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов, гармоничному развитию экономической деятельности во всем Сообществе, непрерывному и сбалансированному росту, возрастающей стабильности, ускоренному повышению уровня жизни и более тесным связям между государствами, которые оно объединяет». Специалисты склонны толковать указанную статью как призыв не только к повышению жизненного уровня, но и к улучшению качества жизни. В доктрине международного права уже высказана точка зрения о том, что преамбула и статья 2 Договора об учреждении ЕЭС предусматривают запрещение загрязнения окружающей среды с целью защиты качества жизни людей1.
Статья 36 Договора об учреждении ЕЭС также имеет косвенное отношение к охране окружающей среды. Она, как уже было отмечено выше, подтверждает, что ст.ЗО—34 Договора 1957 г. не исключают запрещений или ограничений импорта, экспорта или транзита, обоснованных соображениями общественной морали, публичного порядка и государственной безопасности, защиты здоровья и жизни людей и животных или сохранения растений, защиты национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность,
Вклад государств-членов в становление и развитие политики и компетенции европейского союза в области охраны окружающей среды
В целом полномочия государств — членов Европейского союза остаются решающими в области охраны окружающей среды, несмотря на наличие определенной политики и полномочий Европейского сообщества в данной области. Более того, от наличия политической воли государств-членов во многом зависит перспектива развития политики и полномочий Европейского сообщества в области охраны окружающей среды.
Анализ позиции и активности государств-членов в деле создания правовых основ Европейского сообщества в области охраны окружающей среды позволяет разделить эти государства на две группы: активные («зеленые») и пассивные1.
Настоящее исследование основывается на данных середины 90-х годов XX века. К этому времени три государства — члены Европейского союза — Германия, Дания и Нидерланды — рассматривались всеми в качестве «двигателя» в деле выработки политики Европейского сообщества в области охраны окружающей среды . С 1 января 1995 г. Швеция, Финляндия и Австрия стали членами Европейского союза и пополнили ряды «зеленых» государств-членов. В данной работе предпринята попытка показать вклад этих шести государств-членов в дело развития политики и полномочий Европейского сообщества в области охраны окружающей среды. Некоторые специалисты делают различия и среди «зеленых» государств-членов: а) активные «толкачи», т.е. те государства-члены, которые более активны, чем упомянутые нами «пассивные» и «нейтралы»; б) «предшественники», т.е. те государства-члены, которые опережают экологическую политику Сообщества в смысле выработки более продвинутого курса, предполагающего более высокий уровень защиты .
В исследовании особое внимание уделено анализу стратегии шести государств, основанной на прямом или косвенном воздействии внутренней политики этих государств и их влиянии на политику Европейского сообщества в области охраны окружающей среды. В нем рассмотрена также деятельность этих государств в Совете, в его функциональных органах, возможности формирования ими альянса в Совете и различные методы их воздействия на Комиссию и Европарламент.
Повестка дня заседаний Совета определяется государством-членом, исполняющим функции председателя в Совете ЕС . Однако, с учетом того, что в Евросоюзе в 2004 году будет 25 государств-членов, каждое из них может выполнять эту функцию только один раз в двенадцать с половиной лет. Более того, председательство ограничено тем обстоятельством, что основная часть вопросов повестки дня определяется в соответствии с внешними факторами, например такими, как важные международные переговоры, в ходе которых Европейский союз должен выражать единую позицию. Другими словами, в течение шестимесячного срока председательства государство-член может, в основном, оказывать влияние на процедуру, а не на содержание работы Совета . Кроме этого, все государства-члены имеют право вносить в повестку дня заседаний Совета специальные вопросы для конкретного случая. В природоохранной области Дания особенно часто использует это право с целью привлечения внимания к актуальным вопросам. Однако зачастую подобная практика оказывается обращена преимущественно ко внутренней аудитории, поскольку вопросы экологии играют относительно важную роль в политике Дании. Данное исследование подтверждает вывод профессора Пеллегрома о том, что другие государства-члены готовы, тем не менее, поддерживать такое вмешательство лишь в незначительной степени1. Государство-член, постоянно перегружающее повестку дня Совета «прочими вопросами», рискует утратить расположение своих партнеров.
Наиболее характерной частью работы Совета является процедура голосования. Процедура голосования квалифицированным большинством (ГКБ) была включена в Единый европейский акт (ЕЕА) для принятия решений по экологическим проблемам, непосредственно относящимся к гармонизации внутреннего рынка (ст. 100а). Маастрихтский договор распространил действие данной процедуры (хотя и с некоторыми оговорками) на всю природоохранную политику в целом.
Роль суда в становлении компетенции европейского союза в области охраны окружающей среды
Решения Суда Европейских сообществ1 оказали значительное влияние на формирование политики и полномочий Европейского союза в области охраны окружающей среды. Дело в том, что Суд последовательно поддерживал идею предоставления Сообществу широкой компетенции в этой сфере несмотря на то, что такая компетенция не была зафиксирована изначально в Римском договоре 1957 г. Такое отношение Суда не является исключением в его деятельности. Суд занимал такую же активную позицию и в других сферах политики Сообщества. В качестве примера можно привести права человека. Политика Сообщества формировалась целиком на основе судебного предположения полномочий, не упоминавшихся в Римском договоре 1957 г. Подобным образом, прецедентное право Суда играло также решающую роль при определении полномочий Сообщества в вопросах внешних сношений.
Активная позиция Суда в толковании правовой основы Сообщества и выносимые им решения в поддержку проводимой Сообществом политики получили общее признание в качестве движущей силы в деле европейской интеграции. Многие ученые положительно оценивают подобную позицию Суда , в то время как другие настроены критически и утверждают, что решения Суда выходят за рамки его правовых полномочий, а это может нанести ущерб его авторитету.
Характер экологических проблем, с которыми обращаются в Суд, со временем изменился. В этом плане можно условно выделить два этапа, и в перспективе можно говорить и о третьем этапе. Первый этап завершился в 1987 году с принятием Единого европейского акта (ЕЕА), который заложил правовую основу природоохранной политики Сообщества. До этого роль Суда в основном сводилась к решению споров вокруг законности принимаемых Сообществом мер по охране окружающей среды, поскольку в Римском договоре 1957 г. не предусматривались соответствующие полномочия. Второй этап начался со вступлением в силу ЕЕА. Новые положения, включенные в него в отношении природоохранной политики, создали, с точки зрения права, множество неясностей, в которых Суду предстоим разобраться.
В начале необходимо уточнить задачи Суда: обеспечить единообразное толкование и применение положений учредительных договоров Европейского союза. Юрисдикция Суда включает в себя три основные группы полномочий:
1) разрешать споры из правоотношений, возникающих на основании норм учредительных договоров и законодательства ЕС (прямая юрисдикция);
2) рассматривать запросы судебных органов государств-членов, которые сталкиваются с проблемами толкования и применения норм права ЕС (косвенная юрисдикция — преюдициальная юрисдикция);
3) разбирать дела в порядке предварительного контроля.
В полном объеме указанные юрисдикционные полномочия Суд осуществляет в рамках первой опоры. После создания Европейского союза Суд приобрел аналогичные полномочия в отношении споров, затрагивающих Союз в целом (п. «е» ст.46 Договора о Европейском союзе; того же документа в редакции Ниццкого договора).
Дела прямой юрисдикции — дела искового производства. Истец привлекает ответчика к суду за предполагаемое нарушение норм Сообщества, а также его субъективного права или интереса. В соответствии с Договором о ЕС в качестве ответчика к суду могут привлекаться государства-члены, органы ЕС и их должностные лица и служащие.
Дела косвенной юрисдикции — дела, которые Суд рассматривает по запросам судебных органов государств-членов.
В соответствии со ст. 177 Договора об учреждении ЕС Суд наделяется компетенцией принимать решения в преюдициальном порядке по вопросам, касающимся:
— толкования настоящего Договора;
— действительности и толкования актов, применяемых органами Сообщества;
— толкования уставов организационных структур, создаваемых Советом, если таковое предусмотрено этими условиями.
Если подобный вопрос встанет перед каким-либо судом одного из государств-членов и этот суд сочтет необходимым иметь соответствующее разъясняющее решение Суда Сообщества с просьбой вынести требующееся ему на этот счет решение.
Если один из этих вопросов возникает в деле, находящемся на рассмотрении в судебной инстанции какого-либо из государств-членов, решения которой в соответствии с национальным правом не подлежат обжалованию, то в этом случае обращение данной судебной инстанции в Суд Сообщества является обязательным.
