Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теория и методология исследования проблем государственного администрирования
1.1. Сущность и значение государственного администрирования на современном этапе 9
1.2. Соотношение принципов государственного устройства, власти и административно-государственной деятельности 22
1.3. Структура государственно-административного образования 37
Глава 2 Социология административно-государственной деятельности: методологический анализ и исследования
2.1. Современные исследования проблем административно-государственной деятельности 52
2.2. Социальные и социологические основы исследования административно-государственной деятельности 64
2.3. Методика и практика социологического исследования проблем административно-государственной деятельности 76
Глава 3 Функции и задачи административно-государственной службы в системе государственных органов и управления
3.1. Административно-государственная служба в структуре государственных органов 86
3.2. Основные функции административно-государственной службы 96
3.3. Административная система управления государственными резервами: практический опыт 107
Заключение 119
Литература
- Сущность и значение государственного администрирования на современном этапе
- Современные исследования проблем административно-государственной деятельности
- Административно-государственная служба в структуре государственных органов
Введение к работе
Важным следствием изенения социально-политических отношений в России явилось повышение требований к уровню и качеству деятельности всех субъектов государственных организаций. Подготовка и взаимодействие специалистов административно-государственной службы приобретают новое содержание и более четкие очертания в современных условиях.
Актуальность исследования определяется практическими потребностями повышения эффективности административно-государственной деятельности любой структурной сложности, нацеленной на решения общих общественных и государственных задач. Особая значимость проблемы состоит в том, что развитие и совершенствования административно-государственной службы становятся приоритетными в системе государственного строительства.
Степень разработанности проблемы. Проблемы административно-государственной службы, в которых отражается логика общественно-экономического развития, в той или иной степени были и остаются предметом рассмотрения практически всех общественных дисциплин. Однако особую роль в их исследовании играет социология, основной задачей которой является изучение основных законов взаимодействия социальных субъектов, в том числе - субъектов административно-государственной службы.
К числу авторов, оставивших значительный след в истории и теории административного и государственного управления, можно отнести таких, как: Р.Грегори, В.Вильсон, М. Вебер. С начала 60-х годов в государственном администрировании
стал стремительно набирать популярность системный подход, чему во многом содействовали труды Г.Алмонда, Д.Истона, Т.Парсонса.
Вопросам административно-государственной службы уделялось большое внимание в отечественной литературе в период административно-планового управления. Проводилось много исследований, посвященных специфической кадровой деятельности, были наработаны очень хорошие рекомендации в этой области. Можно назвать таких авторов, как: Артемов Г.П., Захаров Н.Л. Атаманчук Г.В., Василенко И.А., Голосов Г.В., Зверев А.Ф., Иванов В.Н., Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.Л., Нечипо-ренко B.C., Старилов Ю.Н., Хилль В.1
Развитие теории административно-государственной службы способствовало разработке новых подходов к управлению государственными организациями на основе положений и моде лей общей теории социальных отношений.
Цель исследования - определение исторически конкретного, актуализированного в настоящий момент состояния административно-государственной деятельности, продуцирующего новые принципы развития социальной государственной политики.
В работе ставились следующие задачи:
Обосновать необходимость изменения парадигмы административно-государственной службы в нерыночных, и в частности, государственных структурах, представив их как особое образование, имеющее свои специфические цели и формы деятельности;
Показать, что решение важнейших вопросов административно-государственной службы (отбор, подготовка работников, их адаптация и мотивация) в современных условиях невозможно в рамках традиционных представлений управления и менеджмента;
Доказать, что, согласно современным концепциям административно-государственной службы, необходимо такое управление, которое опирается, прежде всего, на человеческий фактор как основу организации.
Объектом исследования выступает административно-государственная деятельность как особая область социального управления.
Предметом исследования являются принципы внутриор-ганизационного развития, специфические социальные отношения между отдельными субъектами административно государственной службы.
Теоретико-методологической основой исследования
является теория социально-экономической организации общества, системный подход к построению моделей организации, многофакторный анализ формирования организационной культуры, стратегии управления административно-государственной службы, модели оценки персонала, его адаптации и различных систем мотивации.
Методологически работа построена на основе диалектической логики восхождения от абстрактного к конкретному: от анализа исторически обоснованного концепта административной деятельности к конкретному применению определенной модели соответствующей политики. При раскрытии темы диссертации автор опирался на работы социологов, специалистов-практиков в области управления, нормативно-правовые документы и статистические материалы.
Эмпирическая база исследования. В работе автор использовал официальные статистические данные, вторичные, а так же собственные оригинальные результаты социологических исследований. В ходе работы применялись методы опроса, на-блюдения, экспертные оценки, изучение документов.
Научная новизна исследования: обоснована необходимость изменения общей парадигмы и форм деятельности. В частности, речь идет о изменение части функций служащих в сторону увеличения доли оказания услуг населению в общей структуре административной деятельности; предложено и научно обосновано практическое значение теории построения моделей административно-государственной деятельности в новой политической системе, разработаны основные методы адаптации и мотивации сотрудников государственных учреждений; введены и обоснованы предложения по введению мотивации административно-государственной службы, предложен метод решения задач выбора адаптивной стратегии управления персоналом на основе развития организационно-управленческой культуры.
Практическая значимость работы определяется конкретным характером рекомендаций, содержащихся в диссертации, возможностями их широкого применения в практике как функционирующих, так и создаваемых государственных и негосударственных структур управления с целью выработки адаптивных стратегий управления персоналом.
Основные положения, выносимые на защиту.
Изменения социально-экономической и политической ситуации в стране приводит к необходимости изменения основной парадигмы административно-государственной деятельности в государственных структурах, в основе которой находится концепция оказания по преимуществу услуг населению, а не администрирования ;
В современных условиях проблема повышения эффективности административно-государственной службы должна быть основана на системе разделения полномочий между различными субъектами общества, что в принципе оказалось невозможно в рамках традиционных представлений социологии управления и менеджмента;
Согласно современным концепциям необходимо такое управление, которое опирается в административно-государственной деятельности на человеческий фактор как основу организации.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научных конференциях, в частности, на научной конференции, посвященным проблемам образования и политики, проводимой в МГАПИ, а также нашли практическое применение в деятельности организации и в учебном процессе при проведении занятий по специальности «Организационно-кадровая работа в государственных структурах».
Сущность и значение государственного администрирования на современном этапе
Теория государственного администрирования в настоящее время - одно из важнейших течений нынешней социологической мысли. Только с конца XIX столетия она выделилась в качестве независимого раздела научных исследований.
Выделение социологической области государственного администрирования из неделимого, монолитного социального познания, отделение социологического от политического произошло достаточно поздно. Поначалу государственное администрирование изучалось в рамках доминирования социокультурных парадигм.
Все познания о социальных явлениях со времен древности и по XVIII столетие составляли единую целостную систему. Но уже Аристотель придавал доктрине о государственном управлении достаточно значительный смысл. Согласно Аристотелю, все общественное существование укладывалось в рамки политической жизни и ставилось на службу государству. Он писал: «...поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей».3
В процессе углубления и расширения сведений о социальном мире расчленение научных дисциплин ускорилось. Где-то к середине XVIII столетия естественная философия разделилась на целый ряд специализированных предметов. Название же «социальные» моральные науки приобрели под воздействием философских изысканий Огюста Конта и Анри Сен-Симона .
Вильсон Томас Вудро в своем труде «Изучение администрирования» дал зачин теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Согласно Вильсону, «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления».4 По его мнению, на деятельность неизменного административного аппарата не должна оказывать влияние замена политического руководства. Стало быть задачей государственной администрации объявлялось оперативное и компетентное внедрение в жизнь решений всякой группы политических лидеров.
В своей модели «административной эффективности» Вильсон предложил применять в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, целесообразные и эффективные. Еще он обосновал необходимость подбора государственных служащих согласно их профессиональной компетентности.
Вместе с В.Вильсоном выполнил существенные исследования американской системы административно государственного управления и американский политолог Фрэнк
Дж.Гуднау, который разделял его взгляды. Они пытались создать бюрократическую модель, работающую в демократическом обществе. Теоретическая концепция, разработанная учеными дала возможность политологам получить идеалы демократии вкупе с работой профессиональной гражданской службы.
Взаимоотношения между администрацией, выполняющей законы, и властью, издающей законы, согласно В.Вильсону «составляют самую сущность правительственной системы».5 Политические деятели и администраторы в любой нормально отлаженной системе должны идти рука об руку. Применение законов, реализация политических решений, которые проводит администрация, обнаруживают мудрость и выполнимость этих решений и законодательных актов. Вместе с тем, законодательство и политическое руководство предоставляют основное направление деятельности администрации.
Современные исследования проблем административно-государственной деятельности
В отечественной науке чаще всего исследуется административно-государственное управление. В свою очередь данную категорию чаще всего рассматривают в рамках власти, а последнюю в рамках политологии. Однако необходимо эти понятия разграничить. Понятие власти безусловно включает в себя и административно-государственное управление и административно-государственное деятельность. Однако последнее вряд ли может быть полностью рассмотрено в рамках политология. Последнее понятие несколько иное и предметом его исследования являются совсем другие субъекты.
Весьма часто смешивают понятия: «государственное управление» и «государственная служба», ставя знак равенства между ними. В действительности же это различные, хотя и очень похожие понятия. Управление обозначает намеренное упорядочение взаимосвязей и взаимодействия людей в процессе жизнедеятельности общества. Государственная служба - это профессиональная деятельность по осуществлению исполнения полномочий государственных органов, т.е. совершенно другой уровень управления. В этой связи целесообразно было бы дифференцировать понимание государственного управления в узком и широком смысле слова.
Именно поэтому образовалось такое понятие как политическая социология, которая однако относительно четко разграничивает понятия политология и социология. «Политическая социология как отраслевая социологическая наука исследует социальное действие людей в сфере государственной власти (политическое действие)».46 В этом своем качестве она тесно связана с политологией. Однако «политическая социология это отраслевая социологическая наука, и уже поэтому ее предмет не может совпадать с предметом социологии».47 Американский социолог С. Липсет считает что обе науки изучают взаимодействие государства и общества. Но политическая социология исследует влияние государство на общество, а социология наоборот, общество на государство.
Как писал социолог В. Иванов: «Мы исходим из того, что политическая социология — это отрасль социологии, концентрирующаяся главным образом на анализе взаимодействия политики и общества. При этом политика определяется в терминах класса действий, а не в понятиях совокупности институтов или организаций. Мы рассматриваем политику как особую совокупность социальных действий, отраженных или формируемых в многочисленных и разнообразных организационных контек стах.»
Таким образом В.Иванов разграничивает понятия социологии и политики в рамках действия, как совокупность социальных действий, различных субъектов. В этом плане рассматривать административное управление и соответственно административно-государственное деятельность в рамках исключительно политология вряд ли приемлемо. Далее В.Иванов пишет: «В этой связи и само государственное управление общественными делами отличается присущими только ему свойствами. Государственное воздействие, регулирование — это, прежде всего, воздействие властное, политическое, которое имеет в основе правовую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу государственного аппарата, об ладающего средствами принуждения.»
Административно-государственная деятельность это не политическая и не социологическая категории, но они в равной степени могут быть предметом как политологии, так и социологии. Но отличии их друг от друга заключается в том, что они исследует разные субъекты. Политология в целом исследует административно-государственное деятельность как система взаимодействия субъектов (удовлетворения их интересов), в области власти. Социология исследует наиболее общие законы взаимодействия субъектов в области реализации своих интересов как субъекта управления, причем независимо находится данный субъект управления в ведении власти, политических элит, других субъектов общества.
В отечественной социологии до недавнего времени вопросы административно-государственной деятельности активно не исследовались. Этому были много причин, но одна и весьма важная - административно-государственная деятельность, и вполне справедливо, всегда рассматривалась как элемент государственной власти, к которая социология имела ограниченный доступ как к объекту социологического исследования, соответственно и исследовалась она мало. Считалось, что любое исследование социологами ставит по сомнение саму эффективность деятельности административного аппарата. Соответственно отвергались и любые попытки получить советы, рекомендации, выводы и каким-либо способом повлиять на административный аппарат. Достаточно сказать, что практически во всех словарях как социологических так и посвященных управлению отсутствует статья по административному управлению.
Административно-государственная служба в структуре государственных органов
Значение государственной службы в системе государственной власти и управления всегда было велико и нередко определяющим государственную политику. Однако было бы неправильно абсолютизировать как саму по себе государственную службу, так и ее роль в государственной власти. Правильнее было бы подходить к этому вопросу с точки зрения распределения функций и определения специальных и специфических задач административно-государственной службы в системе государственного управления, разделить функции всех имеющихся субъектов и органов государственной власти и соответствующим образом закрепить в правовых документах и инструкциях. Именно от этого зависит успешность функционирования всей государственной власти и тип современной и эффективной административно-государственной службы.
«Речь идет о том, какой тип государственной службы следует построить в России: тип активного служения обществу и государству, практической реализации государственных функций власти и управления или тип пассивного следования указаниям руководства, обеспечения полномочий органов и лиц, которые сами реализуют властные и управленческие функции государства» . Подходы к организации государственной службы зависят от выбора того или другого направления, методов и технологий деятельности государственных служащих, управления ею, а еще эффективности государственной власти и управления.
В публикациях по социологии административно-государственная служба, управление, и власть обычно изучаются отдельно, это значительно усложняет раскрытие их взаимозависимостей и взаимосвязей. В настоящей работе такая характеристика как административно-государственная служба обозначает, «что ее содержание, принципы и функции являются производными и определяются сущностью государства, его местом и ролью в жизни общества. Государственная служба обеспечивает решение, как общегосударственных политических, так и административных, государственно-правленческих задач, отражая, таким образом, основные функции и черты Российского государства, его федеративные начала, движение по пути правового, социального, демократического и светского развития» . Государственный служащий говорит по заданию и от имени государства в решении проблем, которые входят в его компетенцию. Данные проблемы могут носить властный характер.
Государственная власть приводится в исполнение при прямом участии административно-государственной службы. Правительство на всех уровнях институциализируется, оформляется в специализированных постах и учреждениях. Данные посты по своему содержанию олицетворяют набор административных властных полномочий и функций.
Во многих отношениях административно-государственная служба осуществляет желание государства, которое выражено в решениях надлежащих областей власти, оказывает определяющее влияние на деятельность и поведение социальных групп и отдельных индивидов посредством юридических, организационных и идейных механизмов. Административно-государственная служба осуществляет на практике принуждение, исключительное право на которое принадлежит лишь только государству.
Административно-государственная служба - реальный проводник идей государственности, продвигает оптимизацию правительства. Государственная служба, как показывает опыт организации и существования административно-государственной службы, может быть ядром государства, его поддержкой, одной из главных частей государственного управления. Возникновение и осуществление эффективности административно-государственной службы, таким образом, требуют непри-станного внимания со стороны государства и подготовки соответственных юридических актов. Нынешняя российская административно-государственная служба, несмотря на имеющиеся пробелы, исполняет главную роль в укреплении государственной власти. Она является одним из главнейших факторов сохранения целостности страны, обеспечения прочности, высокого динамизма и демократического характера государства.
