Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимовлияние развития местного самоуправления и гражданского общества: теоретико-методологический анализ 15
1.1. Местное самоуправление как элемент гражданского общества 15
1.2. Модели взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества: зарубежный опыт 33
Глава 2. Эволюция местного самоуправления в современной России 53
2.1. Институционализация местного самоуправления в условиях трансформации российского общества 53
2.2. Социальное партнерство как стратегия взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 78
Глава 3. Оптимизация процесса взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества 94
3.1. Участие граждан в местном самоуправлении 94
3.2. Особенности функционирования служб по связям с общественностью в органах местного самоуправления 130
Заключение 172
Библиографический список 178
Приложение 197
- Местное самоуправление как элемент гражданского общества
- Институционализация местного самоуправления в условиях трансформации российского общества
- Участие граждан в местном самоуправлении
Введение к работе
Актуальность исследования. В современной России происходят сложные преобразования во всех сферах общественной жизни, продолжается поиск наиболее эффективной модели развития государства и общества. В такой ситуации принципиально важной и актуальной становится задача выявления форм и механизмов взаимоотношений гражданского общества и государства. Особое значение приобретает деятельность института местного самоуправления, который является важным каналом взаимодействия субъектов общественной жизни. Именно на уровне местного самоуправления достигается оптимальный баланс и сочетание общегосударственных и местных интересов. Это делает местное самоуправление особым структурным компонентом как государства, так и гражданского общества, обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных отношений.
Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику: практика реформирования местного самоуправления в постсоветский период не позволила создать оптимальные механизмы жизнеобеспечения муниципальных образований. Сложившаяся проблемная ситуация в этой области обусловливает необходимость определения перспектив функционирования местного самоуправления, его влияния на развитие гражданского общества, совершенствования местного самоуправления и активизации участия населения в деятельности данного института.
Современный этап реформирования местного самоуправления в России, связанный с разработкой и принятием нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г.), основные положения которого вступят в действие на территории страны с января 2006 года, предполагает изменение роли местного самоуправления в структуре публичной власти, что повышает уровень требований со стороны населения к деятельности органов местного самоуправления и качеству принимаемых ими решений. Однако результат
4 реформирования местного самоуправления может быть положительным
лишь в том случае, если данный процесс будет сопровождаться совершенствованием и развитием гражданского общества, формированием ценности гражданской ответственности и гражданской инициативы. Данное обстоятельство обусловливает актуальность диссертационного исследования, представляющего собой социологическое изучение особенностей функционирования местного самоуправления, его влияния на становление и развитие гражданского общества в современной России.
Степень научной разработанности. Количество трудов, посвященных проблемам местного самоуправления, довольно велико и неуклонно растет, свидетельствуя тем самым о практической и научной значимости данной проблемы. Однако в научной литературе преобладают работы политико-правового содержания, ощутима потребность в систематизированном социологическом освещении данной проблематики, что предполагает рассмотрение всей совокупности факторов, воздействующих на формирование и функционирование местного самоуправления, также анализ обратного влияния этого института на всю систему социальных отношений.
Изучение феномена местного самоуправления имеет продолжительную традицию. Данная проблематика первоначально рассматривалась в трудах французских просветителей и английских либералов XVII - XVIII вв., а также их последователей в других странах во второй половине XIX - начале XX вв. (Ж.-Ж. Руссо, Р. Моль, Р. Гнейст, Д. Диллон, Г. Еллинек, М. Вебер и др.)1.
В России исследование местного самоуправления началось во второй половине XIX в. Среди наиболее значимых можно выделить работы таких ученых, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.Д. Гра-
' Вебер М. Город. Пер. В.Н. Попова / Под ред. Н.И. Кареева /М. Вебер. - М.: Прогресс, 1990. - 536 с; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Под ред. проф. С.А. ВенгероваУ Р. Гнейст. — М., 1885. — 285 с; Диллон Д., Хеди Э. Производственные функции в сельском хозяйстве/ Д. Диллон, Э. Хеди. - М.: Наука, 1965. - 336 с; Милль Д.С. Представительное правление/ Д.С. Милль. - СПб, 1907. - 536 с; Моль Р. Наука позиции по началам юридического государства/ Р. Моль. - СПб, 1871. - 342 с; Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре / Под ред. Д.Е. Жуковского/ Ж.-Ж. Руссо. - СПб., 1907. - 634 с.
5 довский, М.М. Ковалевский, А.Г. Михайловский, Б.Н. Чичерин и др.2 Они
внесли вклад в разработку понятийного аппарата для осмысления местного самоуправления, выявили сферы его полномочий в структуре публичной власти, определили способы и условия взаимодействия местного самоуправления с различными субъектами управления и т.д.
Тема местного самоуправления в советское время исследовалась с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений с центральными органами государственной власти (В.А. Велихов, Ю.Е. Волков, М.В. Глазырин, З.Г. Френкель и др.)3.
Все разнообразие изучаемых проблем и созданных в связи с этим научных трудов последнего времени можно классифицировать следующим образом.
Первую группу составляют исследования, посвященные изучению природы местного самоуправления. Особую значимость здесь имеют работы Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.А. Емельянова, Г.А. Цветковой и т.д.4
2 Безобразов В.Н. Земские учреждения и самоуправление/ В.Н. Безобразов. - М., 1874. - 228 с; Васильчиков
А.И. О самоуправлении/ А.И. Васильчиков. - СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет.
Т.1. - 4./ Б.Б. Веселовский. - СПб., 1909-1911; Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на запа
де Европы и в России/ А.Д. Градовский // Сб. государственных знаний. Т.5, 6. - СПб., 1878; Ковалевский
М.М. Очерки истории политических учреждений России/ М.М. Ковалевский. - СПб., 1912. - 436 с; Лешков
В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления/ В.Н. Лешков. - М., 1871. - 354 с; Михайлов
ский А.Г. Реформа городского самоуправления/ А.Г. Михайловский. - М., 1909. - 335 с; Чичерин Б.Н. О
народном представительстве/ Б.Н. Чичерин. - М., 1986. - 436 с.
3 Велихов В.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах
хозяйства/ В.А. Велихов. - M., Л., 1928. - 125 с; Волков Ю.Е. Так рождается коммунистическое самоуправ
ление/ Ю.Е. Волков. - М.: Наука, 1965. - 328 с; Глазырин М.В. Управление социально-экономическим раз
витием города/ М.В. Глазырин. - Новосибирск, 1983. -228 с; Михайлов Г.С. Энциклопедия государства и
права/ Г.С. Михайлов. - M., 1925. - 336 с; Пискотин М.И. Местные Советы в системе государственных от
ношений/М.И. Пискотин//Советы депутатов трудящихся. - 1961. -№1.-С. 13-19; Социалистическое само
управление: опыт и тенденции развития / Отв. ред. Б.Н. Топорлин. - M.: Прогресс, 1986. - 425 с; Френкель
З.Г. Волостное самоуправление. Его роль, задачи и взаимоотношения с кооперацией/ З.Г. Френкель . - СПб.,
1919.-225 с.
4 Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления/ Т.М. Бялкина //
Журнал российского права. -2002. - №4. - С.36-43; Васильев В.И. Местное самоуправление/ В.И. Васильев
// Журнал российского права. - 2002. - №4. - С.36-43; Дементьев А. Новая реформа местной власти: история
и вопросы реализации/ А. Дементьев // Муниципальное право. - 2005. - №1. - С.80-88; Емельянов Н.А. Ме
стное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография/ Н.А. Емельянов. - М.-Тула: ЗАО «Гриф и
К», 1997. - 815 с; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации/ 0,Е. Кутиафин,
В.И. Фадеев. - М.: Юрист, 1997. - 336 с; Усманова Г.А. Системность местного самоуправления /Г.А. Усма-
нова. - Уфа: БашГУ, 2003. - 142 с; Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: (Состоя
ние, тенденции, эффективность): Дисс. ... д-ра социол. наук/ Г.А. Цветкова. — М., 2003. — 340 с.
Вторую группу составляют научные работы, рассматривающие местное самоуправление в системе гражданского общества (А.Г. Антипьев, А.С. Автономов, М.А. Бажинов, Е.Ф. Беркович и др.)5.
В третью группу трудов входят работы, посвященные проблемам участия граждан в местном самоуправлении. В центре внимания авторов — факторы, модели и формы участия населения в местном самоуправления (Е.М. Акимкин, А.А. Демин, Е.Н. Заборова, А.А. Замотаев, Э.Р. Курманов, К.О. Магомедов и др.) 6.
Четвертая группа включает в себя работы, в которых рассматриваются проблемы взаимодействия власти и общества. Исследователи изучают проблемы организации взаимодействия между властью и обществом, механизмы и факторы, влияющие на эффективность взаимодействия и т.д. (А. Артро, К. Вилер, П.А. Земцов, З.М. Зотова, И.М. Модель, В.И. Кравченко, А.В. Дюк и
дрУ-
5 Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (Очерки)/ А.С. Автномов. -
М: Мейн, 1998. - 88 с; Бажинов М.А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концепту
ального анализа/ М.А. Бажинов // Вестник МУ. Серия 12. Политические науки. - 2002. - №4. - С.82-90; Ба
жинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной Рос
сии / Под ред. В.И. Коваленко/ М.А. Бажинов. - М.: Издатель А.В. Воробьев, 2004. - 128 с; Беркович Е.Ф.
Законность местного самоуправления в Российской Федерации/ Е.Ф. Беркович. - М.: Ось-89, 2005. - 239 с;
Баймуратов М.А. Публичная самоуправленческая (муниципальная) власть и гражданское общество: про
блемы взаимосвязи и взаимозависимости/ М.А. Баймуратов // Право и политика. - 2004. - №3. - С.82-87;
Барабашев А.Г. Соотношение государственного управления и местного самоуправления в гражданском об
ществе/ А.Г. Барабашев // Гражданское общество: первые шаги / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.: Питер,
1999. - С.55-60; O'Donnell G. Transition, Continuities, and Paradoxes/ G. O'Donnell II Issues in Democratic Con
solidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective. Ed. by Sc. Mainwaring, G.
O'Donnell and J.S. Valenzuela. Notre Dame, 1992.-450 p.
6 Акимкин Е.М. Диалог и социальное участие в местном самоуправлении/ Е.М. Акимкин // Социальная
коммуникация и социальное управление в экоантропоцентической и семиосоциопсихологической парадиг
мах: В 2 кн. / РАН. Ин-т социологии. Центр социал. упр., коммуникации и социал.-проект. технологий; Отв.
ред. T.M. Дридзе. - М.: Центр института социологии РАН, 2000. - Кн.2. - 155 с; Демин А.А. Проблемы
управления населением/ А.А. Демин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - №3. -
С.46-48; Еремин А.Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления/ А.Р. Еремин // Кон
ституционное и муниципальное право. - 2003. - №3. - С.20-25; Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении
городом/ Е.Н. Заборова // Социологические исследования. - 2002. - №2. - С.23-30; Замотаев А.А. Реализация
конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления: Проблемы, перспективы, ме
ханизмы/ А.А. Замотаев // Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы на
учно-практической конференции. - Серия «Библиотека местного самоуправления»; выпуск 2. - М.: МОНФ,
2000 - 425 с; Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном само
управлении в условиях построения правового государства/ Э.Р. Курманов // Государственная власть и мест
ное самоуправление. -2005. -№1. — С. 17-18; Магомедов К.О. Самоорганизация гражданского общества К.О.
Магомедов. - М.: Знание, 1997. - 125 с; Citizen Advisory Boards: Making them Effective II MIS REPORT, Oc
tober. - 1987. - Vol. 49. - N.10, 11. - pp. 125-138; Effective Communication: A Local Government Guide. Interna
tional City / Country Management Association, Municipal Management Series Washington, DC, 1994. - 326 p.
7 Вилер К. Организация системы коммуникаций в органах местного самоуправления/ К. Вилер. - Обнинск:
Институт муниципального управления, 2002. - 75 с; Дюк А.В. Социальные технологии работы с населени-
7 Учитывая тот факт, что в зарубежной науке изучение данных проблем имеет более длительную историю, чем в отечественной практике, в данной работе используются труды ученых на языке оригинала (С. Бол-Рич, М. Брэттон, Л. Милбрайт, А. Сильберман и др.)8.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в комплексном анализе взаимозависимости процессов становления гражданского общества и функционирования местного самоуправления в современной России. Реализация поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач:
проанализировать институт местного самоуправления как специфическую форму самоорганизации граждан, оказывающую непосредственное влияние на уровень развития гражданского общества;
рассмотреть зарубежный опыт взаимодействия местного сообщества и органов местного самоуправления, оценить возможности его использования для современной России;
определить роль и место института местного самоуправления в системе публичной власти в современной России;
ем муниципальных образований/ А.В. Дюк. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2003. - 67 с; Земцов П.А. Государственная служба в системе взаимодействия «общество - власть»/ П.А. Земцов. - Саратов: ПАГС, 2004. - 42 с; Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общ. ред. С.А. Попова/ З.М. Зотова. - M.: ИКФ «Омега-Л», 2001. - 352 с; Кравченко В.И. Власть и коммуникация: проблемы взаимодействия в информационном обществе: Монография/ В.И. Кравченко. - СПб.: Издательство СПбГУЭФ, 2003. -272 с; Модель И.М., Модель Б.С. Власть и гражданское сообщество России: от социального взаимодействия - к социальному партнерству/ И.М. Модель, Б.С. Модель. - Екатеринбург: УрО РАН, 1998. - 156 с; Understanding the Political World an Introduction to Political Science I by James N. Dansiger. 1991. N. Y. and London, 1991. - 225 p.; Zillesen H. Citizens' Participation in Decision-Making Processes in Energy and Environmental Policy I H. Zillesen II Comparative Public Policy and Citizen Participation: Energy, Education, Health and Urban Issues in the US and Germany I Ed. by Ch.R. Foster. - N.Y., Oxford, Toronto: Pergamon Press, 1980.-265 p.
8 Ball-Roheach S.J. Media, audience and social structure/ S.J. Ball-Roheach. - Newbury, ets.: Sagt, 1986.-400 p.; Bratton M. Political Participation/ M. Bratton II Comparative Political Studies. -1999. - Vol. 32. - №5. - P.549-588; De Sola Pool I., Shiller H.I. Perspectives on communications research/1. De Sola Pool, H.I .Shiller II J. of communications. - 1981.-Vol.31. -№3.-P.135-146; McDonough, P. and Shin, D., and Moises J.F. Democratization and Participation: Comparing Spain, Brazil, and Korea/ P. McDonough, D. Shin, J.F. Moises // The Journal of Politics. -1998. - Vol. 60. - № 4. - P. 919-953; Mcquail D., Wirdahl S. Communication models for the study of mass communications. - L; N.Y.: Longman, 1981.-110 p.; Milbrath, L.W. Political Participation/ L.W. Milbrath II The Handbook of Political Behavior I by Samuel L. Long. 1981. Vol. 4. New York and London. - P. 208-209; Rogers E.M. Communication technology/ E.M. Rogers. - N.Y., L.: Macmillan, 1986. - 273 p.; Silbermann A. The sociology of mass media and mass communication/ A. Silbermann II International social science J. - 1980. - Vol.32. - №2. - P. 223-237; The politics of communications in Western Europe. - London: Totowa: Cass, 1986. - VIII, 233 p.
- определить значимость социального партнерства как стратегии
взаимодействия между государством и местным самоуправлением;
исследовать участие граждан в местном самоуправлении как условие формирования гражданского общества в России, охарактеризовать особенности самоуправленческой деятельности граждан в условиях трансформации современного российского общества;
выявить значимость служб по связям с общественностью в системе местного самоуправления как одного из средств достижения гармоничных взаимоотношений между органами местного самоуправления и населением.
Объект исследования - местное самоуправление как социальный институт в современном российском обществе.
Предмет исследования - местное самоуправление как фактор развития гражданского общества: особенности, тенденции и способы функционирования в современной России.
Основное направление научного исследования отражено автором в выдвинутой гипотезе: развитие гражданского общества зависит от эффективного функционирования института местного самоуправления. Сложный и противоречивый характер становления местного самоуправления в настоящее время обусловлен действием комплекса факторов (социоэкономических, социокультурных и правовых). На начальном этапе процесса институционали-зации местного самоуправления данная ситуация предопределяет возрастание роли государства в формировании и развитии гражданского общества.
Теоретико-методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат положения и выводы ведущих российских и западных ученых, специализирующихся на изучении проблем гражданского общества и местного самоуправления. Анализ базировался на совокупности приемов, методов, принципов, применяемых в социологии и смежной с нею науках, прежде всего политологии, политической социологии, социальной психологии, муниципальном праве. Диссертантом использовались неоинституциональный, структурно-функциональный подходы, системный и сравни-
тельный анализ, а также такие методы исследования, как: вторичный анализ
данных, различные виды опроса (массовый и экспертный).
Эмпирическую базу диссертационной работы составили социально-политические исследования, выполненные в 1999-2005 гг. в Тульской области, в том числе при участии и под руководством автора:
«Перемены в нашей жизни» (1999-2005 гг.). Мониторинг. Руководитель: Батанина И.А., кафедра социологии и политологии Тульского государственного университета, лаборатория социально-политических исследований. Общий массив опрошенных - 1500 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и образованию;
«Деятельность служб по связям с общественностью в органах местного самоуправления г. Тулы» (2003 г.). Экспертный опрос. Руководитель: Гоголева Е.Н., Тульский государственный университет, лаборатория социально-политических исследований. Объем выборки - 16 человек;
«Органы местного самоуправления и население г. Тулы: особенности коммуникативного взаимодействия» (2005 г.). Руководители: Шумилова О.Е., Гоголева Е.Н., центр социально-психологической помощи молодежи «Шанс», лаборатория социологических исследований. Объем выборки - 346 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и образованию.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное исследование особенностей функционирования местного самоуправления, его влияния на становление и развитие гражданского общества в России, научная новизна которого состоит в следующем:
1. Разработана система критериев оценки эффективности местного самоуправления, включающая уровень самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, способы влияния местного сообщества на действия органов местного самоуправления, эффективность организационных форм осуществления местного самоуправления; выявлено их комплексное влияние на развитие гражданского общества в современной России.
Подтверждено на эмпирическом материале, что существует взаимозависимость процессов становления гражданского общества и института местного самоуправления, которая определяется следующими факторами: уровнем информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления, уровнем доверия данным управленческим структурам со стороны населения, степенью вовлеченности граждан в осуществление местного самоуправления, уровнем жизни населения.
Доказывается, что важнейшей особенностью современного этапа реформирования местного самоуправления является поиск оптимальной модели его функционирования, соответствующей состоянию общества. В условиях незавершенности процесса институционализации местного самоуправления сохраняется возможность проявления разнонаправленных тенденций: усиления влияния органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Предложен системный материал, позволяющий охарактеризовать роль служб по связям с общественностью как одного из инструментов оптимизации процесса взаимодействия органов местного самоуправления и местных сообществ.
Реализован анализ деятельности службы по связям с общественностью в органах местного самоуправления Тульского региона, выявлены основные направления ее функционирования и выработаны рекомендации по повышению эффективности аналогичных структурных подразделений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Анализ процесса институционализации местного самоуправления предполагает исследование его двойственной природы. С одной стороны, институт местного самоуправления выступает в качестве первичного уровня системы управления, выполняя функции посредника в отношениях между государственными структурами и структурами гражданского общества. С другой стороны, представляя собой основную форму самоорганизации граждан, местное самоуправление является механизмом функциони-
рования и катализатором развития гражданского общества. Способствуя наиболее полному выражению потребностей и интересов различных социальных групп, данный институт интегрируется в систему социального представительства общества, уровень развития которой оказывает существенное влияние на результативность функционирования гражданского общества.
Местное самоуправление как социальный институт отличается по-лисубъектностью, участием в управлении представителей всех групп общества, что способствует реализации новой властной парадигмы, которая характеризуется относительным снижением доли субординационных отношений и возрастанием роли отношений координации между участниками самоуправленческой деятельности. Это означает, что управление осуществляется не только на основе объект-субъектных отношений, подразумевающих жесткое подчинение управляемых воле тех, кто осуществляет управление, а преимущественно происходит по схеме «от субъекта - к субъекту» и характеризуется стремлением участников данных отношений учитывать интересы и потребности друг друга. В этой ситуации местное самоуправление способствует организации коммуникации между субъектами управления и аккумуляции социальной информации об обществе, что является условием реализации принципов гражданского общества.
Важнейшей особенностью современного этапа развития местного самоуправления в России является сочетание двух принципов организации общественной жизни - государственности и самоуправления, с преобладанием первого, что обусловлено необходимостью реформирования местного самоуправления, изменением его институциональной структуры. По мере укрепления правовой, экономической и финансовой базы местного самоуправления, развития организационных форм его осуществления, создания равных условий для всех участников самоуправленческой деятельности, обеспечения конкурентности и свободы волеизъявления граждан, подотчетности органов местного самоуправления перед обществом за проводимую политику будет усили-
12 ваться противоположная тенденция (самоуправленческая), связанная с активной
деятельностью граждан в решении вопросов местного значения.
Несмотря на наличие обширной законодательно-правовой базы, определяющей организационные формы осуществления местного самоуправления, уровень самоорганизации местных сообществ невысок: население слабо консолидировано и не обладает в достаточной мере тем необходимым системным качеством, которое превращает население территории в сообщество граждан. Данная ситуация связана с тем, что реалиями современной России являются, с одной стороны, недостаток практических действий по развитию инициативы и самостоятельности населения со стороны органов местного самоуправления, а с другой - слабо выраженный интерес граждан к данной деятельности, недостаточное стремление к действительному местному самоуправлению. В этих условиях нарушается процесс взаимодействия агентов самоуправления, что влияет на эффективность деятельности местного самоуправления и развитие гражданского общества.
Основным способом оптимизации взаимодействия государства и органов местного самоуправления является использование технологии социального партнерства как одного из возможных инструментов социальной политики, направленной на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования. Установление партнерских отношений позволит органам местного самоуправления успешно не только решать различные социально-экономические и политические проблемы, но и способствовать снижению социальной напряженности.
6. Процесс оптимизации деятельности местного самоуправления свя
зан с формированием служб по связям с общественностью. В настоящее вре
мя деятельность служб по связям с общественностью в органах местного са
моуправления характеризуется следующими позитивными моментами: соз
даются механизмы широкого информирования населения муниципальных
образований о деятельности органов местного самоуправления и принимае
мых ими решениях, накапливается опыт взаимодействия руководства с жите-
13 лями, разрабатывается концепция информационно-аналитической работы органов местного самоуправления. Однако на эффективность функционирования данных структурных подразделений оказывают негативное влияние такие факторы, как существенное отставание объемов деятельности по информированию населения от его потребностей в информации, отсутствие эффективной обратной связи между субъектами самоуправления. При этом органами местного самоуправления игнорируются прогнозно-диагностические и аналитические составляющие в деятельности служб по связям с общественностью, а также возможности использования этих служб в сопровождении всего процесса функционирования местного самоуправления. Это приводит к нерегулярным и неэффективным контактам органов местного самоуправления со своей общественностью, способствует увеличению отчуждения населения от власти, не создает стабильных условий для развития гражданского общества.
Практическая значимость. Положения и выводы диссертации дополняют сферу научного знания о природе местного самоуправления, его влиянии на становление и развитие гражданского общества, позволяют расширить основу для дальнейших теоретических и практических разработок проблемы. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы органами местного самоуправления при организации взаимодействия с гражданами, политическими партиями и общественными объединениями. Результаты исследования могут найти применение в преподавании курсов социологии, политологии, политической социологии, местного самоуправления, муниципального права, теории и практики связей с общественностью.
Тема исследования соответствует паспорту специальности 22.00.04 «Социальная структура, социальные институты и процессы» пункту 6 «Становление гражданского общества в России, его элементы и структура».
14 Апробация работы. Материалы и выводы диссертации апробированы в следующих формах:
выступления на научно-практических конференциях и семинарах: «XII Всероссийские студенческие чтения «XXI век: гуманитарные и социально-экономические науки» (Тула, 2003 г.); Международная научная конференция «Россия на пути к демократии и устойчивому развитию: характер общества и его способность к модернизации» (Тула, 2003 г.); XI Тупо-левские чтения студентов (Казань, 2003 г.); XI социологические чтения «Новый век России: стратегия социального развития» (Москва, 2004 г.); Общероссийский конкурс аспирантов «Гуманитарные технологии и лидерство России в современном мире» (Москва, 2005 г.); Международная молодежная научная конференция «XXXI Гагаринские чтения» (Москва, 2005); научно-практические конференции профессорско-преподавательского состава Тульского государственного университета (2003-2005 гг.);
изложение основных положений и выводов работы в ряде научных статей общим объемом 4,4 п.л.;
использование различных материалов исследования в процессе семинарских занятий со студентами Тульского государственного, университета по курсам: социология, политология;
- обсуждение вопросов диссертации на кафедре социологии и поли
тологии Тульского государственного университета.
Структура работы. Диссертация включает в себя введение, три главы основной части, заключение, список литературы и приложение.
Местное самоуправление как элемент гражданского общества
Местное самоуправление представляет собой одну из основ конституционного строя государства, основополагающий принцип организации власти. Местное самоуправление - это социальный институт, предназначенный для упорядочения, гармонизации, согласования действий и взаимоотношений участников социального общения, основной ролью которого является осуществление управленческого целенаправленного воздействия на определенные общественные отношения в целях их нормализации, приведения в соответствие с заданными параметрами.
Местное самоуправление как социальный институт характеризуется следующими признаками:
1) устойчивый характер отношений людей, вступивших в совместный процесс деятельности - набор специфических социальных норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения (нормативно-правовые акты по вопросам функционирования местного самоуправления, решения населения, выработанные в организационных формах осуществления местного самоуправления и т.д.);
2) наличие общественной потребности в местном самоуправлении (необходимость выражения интересов населения и отдельных социальных групп, что является основой гражданского общества);
3) четкая определенность и выраженность цели деятельности (реализация интересов населения, удовлетворение их основных потребностей);
4) определенный набор социальных статусов и ролей (субъекты самоуправления - органы местного самоуправления, население, различные общественные организации и т.д.). Следует отметить, что вопрос о природе местного самоуправления до настоящего времени остается дискуссионным. Высказываемые по этому поводу точки зрения весьма дифференцируются в зависимости от научных приоритетов исследователей, акцентирования ими внимания на тех или иных элементах самоорганизации данного института.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть соотношение таких понятий, как «местное самоуправление» и «местное управление». Однако первоначально отметим тот факт, что при изучении феномена местного самоуправления часто используют термин «муниципальный». Согласно наиболее распространенной точке зрения, термины «муниципальный» и «местный» - синонимичные понятия, соответственно словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Основные же противоречия связаны с разграничением сферы деятельности местного самоуправления и местного управления. Анализ научной литературы позволяет выявить, по меньшей мере, три основные точки зрения на вопрос соотношения местного самоуправления и местного управления.
При этом одни авторы (А.И. Черкасов, В.В. Фадеев, А.Н. Буров) полагают, что не следует жестко противопоставлять понятия «местное самоуправление» и «местное управление», предлагая рассматривать их как соотношение части с целым9. Местное управление может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и органы, избираемые населением, т.е. органы местного самоуправления. Именно в таком качестве, со 9 Буров А.Н. Местное самоуправление в России: Исторические традиции и современная практика/ А.Н. Буров. - Ростов-н/Д: Издательство Ростовского университета, 2000. - 224 с; Местное управление и самоуправление в России и за рубежом / Отв. ред. В.В. Малаков, В.В. Фадеев. -М.: ИНИОН, 2000. - 301 с; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика/ А.И. Черкасов. - М.: Форум, 1999. - 156 с. гласно их мнению, местное управление входит в государственный механизм,
обладая большим своеобразием и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами. Это обусловлено, прежде всего, спецификой такой составной части местного управления, как местное самоуправление.
Институционализация местного самоуправления в условиях трансформации российского общества
Исторический опыт свидетельствует, что современное демократическое государство не может развиваться и успешно функционировать без эффективно действующей системы местного самоуправления, которая является одним из важнейших инструментов целенаправленного, сознательного, планомерного регулирования системы общественных отношений.
Формирование жизнеспособного местного самоуправления - необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.
Важность развития местного самоуправления в России определяется многими обстоятельствами. Прежде всего, местное самоуправление способствует постепенному «врастанию» России в демократический политический режим, инициируя его «снизу». Данный институт призван помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума, частью которого он являет
Правовую основу формирования института местного самоуправления заложил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый в 1990 г. Центральное место в этом документе
41 Подовожная Г.Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление?/ Г.Г. Подовожная // Политические исследования. - 1998. - №4. - С.155-156. занимали два положения. Во-первых, провозглашалось, что основным звеном в
системе местного самоуправления должны стать местные советы. Тем самым возрождался лозунг «Вся власть - Советам», а местные органы власти выводились из-под партийной опеки. Во-вторых, закон ввел понятие «коммунальной собственности», юридически закрепив принцип экономической самостоятельности местного самоуправления.
Год спустя был принят российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991 г.) , ознаменовавший победу нового подхода к праву народа на самоуправление. Данный закон следует отнести к законодательству переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшему новую систему организации власти на местах, однако большинство ученых считают его актом, наиболее удачно регламентировавшим деятельность органов местного самоуправления.
Под местным самоуправлением стала пониматься деятельность граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических, иных особенностей и на основе действующего законодательства. Особое внимание закон уделял регламентации деятельности представительных органов власти. Главная идея этого документа заключалась в том, чтобы максимально приблизить местную власть к населению.
Закон подробно регулировал полномочия органов местного самоуправления каждого территориального уровня, разграничил функции местных советов и администраций. Была создана база для выработки советами положений (уставов) о самоуправлении городов и районов. Закон предусмотрел также наличие специфики в функционировании органов местного самоуправления в разных регионах. Согласно его положениям местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах объявлялись соответствующие советы народных депутатов или, в зависимости от местных и национальных традиций, иные по наименованию представи 42 Закон РФ от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». тельные органы власти. В поселках и прочих малых населенных пунктах совет мог вообще не избираться. Его полномочия в таких случаях осуществлялись другими органами местного самоуправления. Согласно закону, экономическую основу местного самоуправления составляла муниципальная собственность, которая провозглашалась достоянием населения.
В октябре 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»43. В соответствии с ним органы местного самоуправления получили право самостоятельно определять свою структуру. Был введен институт главы местного самоуправления (главы местной администрации); он наделялся обязанностью подписывать решения выборного представительного органа местного самоуправления. Этим же документом численность представительных органов местного самоуправления была поставлена в зависимость от численности населенного пункта. В частности, в населенных пунктах, где население составляет менее 5 тысяч человек, представительные органы могли не образовываться 4.
Участие граждан в местном самоуправлении
Важнейшим условием формирования гражданского общества в России является активное участие жителей в решении вопросов локального сообщества, т.е. в процессе их самоуправления муниципальным образованием. Еще Л.А. Велихов, один из первых русских теоретиков в данной области отмечал, что местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. Принимая участие в управлении, граждане готовы способствовать ему всеми силами, как своему собственному делу. Общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномерно распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию бессильной74.
Участие граждан в местном самоуправлении - один из принципов гражданского общества, построенного на началах конституционной демократии. Идея гражданского участия знаменует переход от классической либеральной концепции «минимума государства» к основанному на принципе плюрализма обществу благосостояния.
Принцип участия основывается на признании конституционного права каждого гражданина на равную свободу в отношении к политическим процессам. Под этим утверждением понимается, что интересы всех слоев общества должны быть представлены во власти и учитываться при принятии решений. Во-вторых, данный принцип подразумевает включенность населения в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, куль Велихов Л.А. Основы городского хозяйства/ Л.А. Велихов. - М., Л., 1928. турных программ и проектов, влияние на принятие решений и контроль над
их исполнением73.
Итак, участие граждан позволяет компенсировать неэффективность системы представительства в обеспечении реализации общих интересов, равенства и доступа к влиянию на властные структуры.
Изучение практик участия жителей в решении вопросов собственной жизнедеятельности в России позволяет выделить несколько стратегий76 (табл.2), различающихся по степени вовлеченности местного населения в этот процесс.
Стратегия участия Тип взаимодействия Доминирующийучастник взаимодействия Задача местных властей Схемы принятия решений
Традиционная стратегия «сверху вниз» Односторонний процесс Органы местного самоуправления Дать населению минимум необходимой информации Никакого
Стратегия «ограниченного диалога» Двусторонний процесс, ограниченный сверху Открыт для дискуссии, но окончательный выбор остается за властями Реализация инициатив населения осуществляются под контролем, властей Изменения есть, но после акта участия выясняется, что ключевая позиция в процессе решения осталась за властями
Стратегия «снизу-вверх» Двусторонний диалог, основанный на совместном владении информацией В результате открытой дискуссии совместно вырабатываются приоритеты Органы местного самоуправления наделяют людей властью через внедрение специальных институтов Такие изменения, которые позволяют сделать вывод, что население реально участвовало в процессе Первая модель подразумевает однонаправленное воздействие. Население здесь рассматривается как пассивный участник управленческого процесса, органы местного самоуправления не заинтересованы в организации доверительных отношений с общественностью. Данная форма взаимодействия власти и общества была характерна для советского периода развития России, когда полностью доминировало государство, что не предусматривало включение в систему принятия решений неинституциированных субъектов.
Модель «ограниченного диалога» является переходной, в ней процесс взаимодействия органов местного самоуправления и населения рассматриваются как двусторонний. Однако интересы управляющей организации превалируют над интересами граждан. Общественность выступает здесь как объект воздействия, что придает сходство данной модели с рассмотренной выше. Данная модель наиболее характерна для современного этапа развития российского общества. Это связано с тем, что гражданское общество только формируется и находится в постоянной зависимости от государства - его правовой защите, экономической и финансовой поддержки.
В настоящее время в России наблюдается позитивный процесс все более широкого утверждения стратегии участия «снизу-вверх», которая основана на партнерстве, на стремлении участников управленческого процесса учитывать интересы и потребности друг друга. Эта модель, в основе которой предполагается взаимопонимание, взаимоизменение, взаимоприспособление, представляет собой диалог, а не монолог.
