Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СОЦИАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ 12
1.1. Понятия «саморегулирование» и «саморегулируемые организации» 12
1.2. Объекты, субъекты, цели и задачи саморегулирования. 19
1.3. Институт саморегулирования как элемент гражданского общества 35
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА
САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ 41
2.1. Формы саморегулируемых организаций 41
2.2. Создание и управление саморегулируемой организацией 46
2.3. Взаимодействие саморегулируемых организаций с государством 67
ГЛАВА 3. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЩЕСТВЕ 86
3.1. Становление системы саморегулирования в России 86
3.2. Развитие саморегулирования в образовательной сфере общества 103
3.3. Переспективы развития национальной системы саморегулирования 133
Заключение 143
Библиография 148
- Понятия «саморегулирование» и «саморегулируемые организации»
- Формы саморегулируемых организаций
- Становление системы саморегулирования в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена потребностью в формировании и развитии гражданского общества в России, где общественные неправительственные организации, включая их новый тип -саморегулируемые организации, являются основным элементом, фундаментом созидания гражданского общества.
Государственное регулирование социальных процессов призвано определять стратегию развития общества, отдельных его социальных сфер, вырабатывать «правила игры», принципы функционирования организаций, индивидуумов, социальных групп. Для минимизации регулятивных рисков в системе государственного регулирования необходим сдерживающий общественный «противовес». Такой уравновешивающей силой могут стать институты саморегулирования и саморегулируемые организации как элементы гражданского общества. Излишне говорить, что формирование гражданского общества - одна из основных задач современных политических властей и граждан России.
В нашей стране начала функционировать Общественная Палата1 -принципиально-новая организационно-правовая структура установления и поддержания широкого диалога между представителями различных частей гражданского общества и государством по наиболее актуальным проблемам, имеющим общенациональное значение.
На путях диалога государства и гражданского общества можно сбалансировать государственные и общественные интересы, способствовать оптимальному сочетанию регулирования социальных процессов со стороны государства и общественных организаций, расширить и защитить права граждан и различных социальных групп, укрепить взаимодействие и единство целей государства и общества.
Для становления и развития института саморегулирования необходимо развитие гражданского общества и установление доверия между государством и его гражданами, когда государство не только устанавливает правила и принципы социальных отношений, но и готово на условиях контроля доверить обществу, включая саморегулируемые организации, участвовать и в выработке регулятивных процедур на государственном уровне, и регулировать отдельные направления деятельности самостоятельно.
Саморегулирование является дополнением к государственному регулированию социальной жизни общества и не может претендовать на вытеснение и замещение государства как основного регулятора социальных процессов. Суть саморегулирования заключается в том, что государство через механизм правового, прежде всего законодательного, обеспечения передает часть своих полномочий общественным саморегулируемым (некоммерческим) организациям. Вместе с тем идеализировать, противопоставлять институт саморегулирования государственному регулированию и требовать безусловной передачи всех государственных регулятивных функций саморегулируемым общественным организациям в современных российских условиях было бы ошибочно.
Создание оптимальной системы регулирования, основанной на сочетании государственного регулирования и саморегулирования, в формировании и развитии общественных саморегулируемых организаций невозможно без участия государства. Именно государству с развитыми институтами власти и управления под силу поддерживать создание и развитие нового поколения общественных организаций, определяя сферы социальной жизни и их области (направления), где необходимо использовать механизмы саморегулирования.
Следует признать, что формирование национальной системы саморегулирования происходит крайне медленно и противоречиво из-за отсутствия ясной долгосрочной модели социально-экономического развития страны, четкого представления о месте саморегулирования в социальной сфере общества, слабости нормативно-правовой базы для развития саморегулируемых организаций в России. Вместе с тем, в последнее время в стране складываются условия законодательного закрепления саморегулирования организаций посредством принятия специального закона «О саморегулируемых организациях»2.
Институт общественных саморегулируемых организаций, являясь сравнительно молодым в социальной жизни общества, стал формироваться с начала упадка традиционных капиталистических отношений и зарождения элементов постиндустриального общества (конец XIX - начало XX вв.).
Саморегулируемые организации как новый тип общественных (неправительственных) организаций в развитых странах Запада стали появляться менее ста лет назад, а в России их история ничтожно мала - около десяти лет.
Именно поэтому практика формирования общественных саморегулируемых организаций в России и в зарубежных странах остро нуждается в научных теоретических разработках, призванных предостеречь отечественных реформаторов от излишних ошибок, помочь найти наиболее эффективные средства достижения поставленных целей.
Эмпирический опыт функционирования саморегулируемых организаций в отечественной науке практически не подвергался обобщениям, серьезным теоретическим исследованиям. Настоящее диссертационное исследование - одна из первых попыток научного анализа институционализации общественных саморегулируемых организаций в России, их природы и функций, места в ряду неполитических общественных организаций, значения для развития социальных отношений, участия в формировании гражданского общества.
В силу сложности, комплексности самого явления саморегулирования данный социальный процесс должен рассматриваться различными социальными науками. Но целостное, интегративное представление о саморегулировании, общественных саморегулируемых организациях как социальных институтах, их целях и задачах, становлении, развитии и функционировании, влиянии на весь спектр социальных отношений общества, способна дать лишь фундаментальная социология, опираясь на социальную практику, эмпирический материал, данные других научных дисциплин.
Проблематика социальных институтов, институционализации и институциональной социологии достаточно широко разработана отечественными и зарубежными учеными.
К числу заметных зарубежных исследователей в этой области можно отнести Т. Веблена, Д.Норта, Петера и Бриджит Бергеров, Т. Лукмана, Дж. Бернарда, Л. Томпсона, Л. Бовье, А. Гелена, Р. Миллса, М. Ориу, Г. Спенсера, Т. Парсонса, Э Гофмана, Э. Гидденса, С. Липсета, Дж. Э. Ландберга, Р. Бендикса, П. Блау, Б. Мура и др.4
К российским ученым, внесшим свой вклад в развитие институциональной социологии, необходимо отнести Анурина В.Ф., Бессонову О.Э., Бренделеву Е.А., Васильева Л.С, Добренькова В.И., Кирдину С.Г., Комарова М.С., Кравченко А.И., Рейснера Л.И., Ростовцева М.И., Рязанова В.Т., Фролова С.С, Ядова В.А. и др.5
Проблематику институтционализации саморегулирования и саморегулируемых (некоммерческих) организаций в своих научных работах и публикациях затрагивали Авакян Е.Г., Аузан А.А., Крючкова П.В., Лансков П.М., Миркин Я.М., Плескачевский B.C., Радаев В.В., Саватюгин А.П., Сергеев В.В., Скворцов Н.Г., Тарачев В.А., Турбанов А.В. и др.6
Указанные исследователи внесли значительный вклад в теоретическое развитие вопросов социального саморегулирования и саморегулируемых общественных организаций. Некоторые из них, например, Авакян Е.Г., Саватюгин А.Л., успешно участвовали в практической реализации развития саморегулирования в России, осуществляя деятельность в качестве руководителей саморегулируемой организации Национальной ассоциации участников фондового рынка (НАУФОР) и принимая участие в разработке нормативной правовой базы деятельности саморегулируемых организаций в России.
В то же время проблематика социального саморегулирования и его институционализации пока недостаточно разработана зарубежными и российскими учеными в силу ряда объективных и субъективных обстоятельств. Это объясняется как относительно непродолжительным периодом функционирования института саморегулирования в мире (с конца XIX в.), так и его новизной в социальной жизни российского общества (с середины 90-х гг. XX в.).
Среди российских теоретиков и практиков социального саморегулирования до сих пор нет единого мнения о путях развития институтов саморегулирования в России. Не удалось пока прийти к единой позиции по вопросам степени участия институтов саморегулирования в регулятивной системе государства, сфер и областей применения саморегулирования, правового регулирования деятельности общественных саморегулируемых организаций, механизма их взаимодействия с государством.
В целом степень теоретической разработки проблемы социального института саморегулирования необходимо оценить как недостаточную.
Цель настоящей диссертационной работы - провести социологический анализ становления и развития института саморегулирования в российском обществе, обосновать основные положения научной теории в данной области, а также разработать научно обоснованные предложения по дальнейшему развитию общественных саморегулируемых организаций в реформирующейся России.
В соответствии с указанной целью решаются следующие задачи:
• уточнить понятия «саморегулирование» и «саморегулируемая организация»;
• определить объекты, субъекты, цели и задачи саморегулирования организаций;
• исследовать вопросы сочетания государственного регулирования и саморегулирования социальных процессов;
• обосновать институциональность саморегулирования как составную часть (элемент) гражданского общества;
• исследовать формы саморегулируемых организации;
• рассмотреть проблемы создания и управления саморегулируемой организации;
• провести всесторонний анализ взаимодействия государства с саморегулируемыми организациями;
• систематизировать процессы становления саморегулирования в России и определить перспективы развития национальной системы саморегулирования.
Объектом исследования является процесс становления гражданского общества современной, реформирующейся России.
Предметом исследования является неправительственные саморегулирующиеся организации как эффективный механизм становления гражданского общества.
Методической и теоретической основой работы являются социологические научные концепции и разработки моделей гражданского общества. В частности, широко используется системный подход, методы сравнительного исторического анализа социальных феноменов, моделыю-прагматические концепции, совокупность которых обеспечивает современную научную интерпретацию сложных социальных институтов и процессов.
Эмпирической базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе авторского анализа российской нормативной правовой базы, затрагивающей функционирование саморегулирования в России, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты6; материалы деятельности российских органов государственной власти7; внутренние нормативные документы и материалы деятельности ряда российских и зарубежных саморегулируемых организаций и их аналогов8; научные работы российских и зарубежных ученых9; статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации10; материалы и стенограммы семинаров, конгрессов, конференций и круглых столов"; материалы информационных агентств12.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что всесторонне проанализирован малоизученный социальный феномен - институт саморегулирования и саморегулируемые неправительственные организации. Новизна исследования проявляется в следующем:
• обосновано, что институт саморегулирования является дополнением к государственному регулированию социальной жизни общества и не может претендовать на вытеснение и замещение государства как основного регулятора социальных процессов;
• аргументировано обосновано положение о том, что институт саморегулирования и его формы - саморегулируемые общественные организации - являются важнейшим элементом гражданского общества и активно развивается лишь в условиях поддержки государством процессов формирования гражданского общества, возникает и развивается на этапе трансформации традиционных индустриальных социально-экономических отношений в постиндустриальные;
• показано, что общественные саморегулируемые организации как элемент гражданского общества способны эффективно сбалансировать систему регулирования социальных процессов, минимизировать регулятивные риски в системе государственного регулировании;
• доказано, что саморегулируемые организации и их союзы являются новым типом общественных организаций в России, их высшей формой в иерархии социальных неполитических объединений; • систематизируются и обосновываются основные признаки саморегулируемой общественной организации, отличающие ее от обычных (традиционных) общественных неполитических объединений: признание со стороны государства в качестве таковой; конструктивное взаимодействие с государством по вопросам регулирования соответствующей сферы деятельности; установление стандартов и правил деятельности субъектов - членов саморегулируемой организации, основанных на государственных регулятивных принципах; наличие системы контроля за соблюдением установленных стандартов и правил. Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе разработки нормативных правовых актов, программ развития как саморегулирования в целом, так и отдельных социальных сфер, областей, направлений профессиональной деятельности, включая экономическую, правовую, культурную, образовательную и другие сферы жизнедеятельности, где есть объективная необходимость в развитии саморегулирования.
Кроме того, результаты исследования могут использоваться непосредственно в условиях создания и функционирования саморегулируемых общественных организаций в различных социальных сферах.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в учебно-методической работе ВУЗов, институтов повышения квалификации.
В первой главе настоящего диссертационного исследования саморегулирование и саморегулируемые организации рассматриваются как социальные институты гражданского общества. Уточняются понятия «саморегулирование» и «саморегулируемая организация», определяются объект, субъект, цели и задачи саморегулирования и институт саморегулирования как институт гражданского общества.
Во второй главе исследования анализируются организация и функционирование института саморегулирования, включая формы саморегулируемых организаций, вопросы создания и управления саморегулируемой организацией, взаимодействия саморегулируемых организаций с государством.
Третья глава посвящена институционализации саморегулирования в обществе, в частности, рассматриваются проблемы становления системы саморегулирования в России, развитие саморегулирования, включая образовательную сферу общества, и перспективы формирования национальной (российской) модели саморегулирования.
В заключении диссертационного исследования обобщены результаты проведенного исследования и сформулированы основные выводы и рекомендации по рассматриваемой научной проблеме.
Понятия «саморегулирование» и «саморегулируемые организации»
Под «саморегулированием» как таковым мы пониманием регулирование процессов, происходящих в какой-либо системе посредством выработки внутренних (внутри системы) механизмов такого регулирования. Саморегулирование - регулирование (стабилизация) процессов, происходящих в какой-либо системе под воздействием внешних или внутренних изменений, механизмами присущими данной системе.
С лингвистической точки зрения слово «саморегулирование» образовано из двух слов: «регулирование» и «само», т.е. происходящее само по себе. Буквально, можно сказать, что саморегулирование означает самостоятельное регулирование, управление.
Однако лингвистическое прочтение понятия «саморегулирование» не характеризует его в полной мере.
Термин «саморегулирование» употребляется для характеристики как естественных (природных) процессов - саморегулирование живой клетки, саморегулирование в атмосфере и т.п. - так и для описания социальных процессов, например, саморегулирование в экономике, образовании, культуре и т.д.
В российской научной литературе существует незначительное число определений понятия «саморегулирование» применительно к социальной сфере общества. Это объясняется новизной института саморегулирования как в практике социальной жизни российского общества, так и в научных исследованиях отечественных ученых. Институт саморегулирования отсутствовал в нашей стране до начала рыночных социально-экономических реформ, как и большинство других институтов, характерных для рыночной формы социально-экономических отношений, включая институт предпринимательства, частной собственности, конкуренции и мн. др. Вопрос формирования института саморегулирования в России рассмотрен в соответствующем параграфе диссертационной работы.
Мы, разумеется, рассматриваем саморегулирование в социальной сфере общества с точки зрения социального и профессионального саморегулирования, т.е. рассматриваем саморегулирование субъектов, относящихся к определенной социальной сфере (области) или профессии.
Под «социальным и профессиональным саморегулированием» мы понимаем регулирование профессиональной деятельности субъектов посредством их объединения, как правило, добровольным, в саморегулируемые организации (союзы, объединения, ассоциации и иные организации, как правило, некоммерческие), с целью установления правил, принципов осуществления профессиональной деятельности в соответствующих социальных сферах и областях и осуществления контроля над соблюдением таких правил и принципов. Такие организации создаются под контролем государства и всесторонне взаимодействуют с ним.
Таким образом, под «саморегулированием» в социальной сфере, в отличие от буквальной лингвистической трактовки этого понятия, мы пониманием регулирование деятельности социальных субъектов посредством их объединения в саморегулируемые организации на путях совмещения внутреннего регулирования и внешнего воздействия со стороны государства.
Формы социальных объединений и саморегулируемая организация
Понятие «саморегулируемая организация» является качественной характеристикой формы объединения субъектов, определяет основные цели такого объединения - выработка норм деятельности и контроль их соблюдения при участии государства.
Рассмотрим место саморегулируемых организаций в структуре социальных неполитических форм объединений субъектов.
Политические объединения, партии не являются предметом диссертационного исследования.
Существуют две основные формы социальных неполитических объединений: социальные и профессиональные объединения и саморегулируемые организации.
Саморегулируемые организации являются высшей формой социальных неполитических объединений субъектов, а их союзы (союзы саморегулируемых организаций) занимают главенствующее место в иерархии социальных неполитических объединений.
Обычные социальные и профессиональные объединения возникают одновременно с возникновением института государства. Вплоть до момента начала упадка традиционной капиталистической социально-экономической цивилизации (с середины ХХ-го столетия) и зарождения элементов нового постиндустриального общества, вытесняющего капиталистическую цивилизацию, не приходилось говорить о саморегулировании как таковом, поскольку диктат государства, как главного охранителя ценностей сложившейся системы общественных отношений, не позволял выполнять социальным и профессиональным неполитическим объединениям функции регулирования на путях полноценного взаимодействия с самим государством.
Только с момента признания государством прав и возможностей социальных и профессиональных неполитических объединений участвовать в формировании, реализации и контроле государственной политики в различных сферах возникает возможность трансформации сложившихся объединений в саморегулируемые организации, а также появления новых саморегулируемых организаций.
class2 ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА
САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ class2
Формы саморегулируемых организаций
Саморегулирование в социальной жизни общества, как было отмечено в предыдущем параграфе диссертационной работы, реализуется через саморегулируемые организации, объединяющие субъектов саморегулирования по сферам (областям) их деятельности, отраслевым, профессиональным признакам.
Саморегулируемая организация создается в форме негосударственной некоммерческой организации, основанной на членстве в ней соответствующих субъектов саморегулирования. Именно такая форма для саморегулируемых организаций (некоммерческая организация, основанная на членстве субъектов) предусмотрена законопроектом «О саморегулируемых организациях», принятом в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
С точки зрения действующего российского законодательства к некоммерческим негосударственным организациям, основанным на членстве, относятся: общественные и религиозные организации (объединения), фонды, некоммерческие партнерства, ассоциации и союзы и др.19
Из представленного спектра форм для некоммерческих негосударственных организаций, основанных на членстве, для саморегулируемой организации уместно использовать формы некоммерческих партнерств или ассоциаций, союзов.
Формы общественных и религиозных организаций (объединений) относятся к политической или религиозной сфере общества, а саморегулирование, как мы рассматривали в предыдущем параграфе нашей работы, не затрагивает эти сферы жизни общества.
Далее обозначим правовые особенности некоммерческих партнерств, а Федеральный закон «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.96 с последующими изменениями и дополнениями, включая изменения и дополнения от 10.01.2006 г. № 18-ФЗ. также ассоциаций и союзов в соответствии с действующей редакцией Федерального закона «О некоммерческих организациях». Некоммерческие партнерства Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей: социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов.
Некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.
Члены некоммерческого партнерства имеют право:
- участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;
- получать информацию о деятельности некоммерческого партнерства в установленном учредительными документами порядке;
- по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства;
- если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства, получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами некоммерческого партнерства; - получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства часть его имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, если иное не предусмотрено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства.
Член некоммерческого партнерства может быть исключен из него по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые предусмотрены учредительными документами некоммерческого партнерства.
Члены некоммерческого партнерства могут иметь и другие права, предусмотренные его учредительными документами и не противоречащие законодательству.
Становление системы саморегулирования в России
Формирование системы саморегулирования в России неразрывно связано со становлением и развитием рыночных социально-экономических отношений, трансформацией российского общества на путях укоренения рыночных институтов с элементами постиндустриальных социально-экономических отношений.
Вопрос о степени государственного регулирования социальных, в том числе и экономических отношений, а также о присутствии саморегулирования не имел практического смысла в эпоху так называемого планового социалистического хозяйствования, где управление всеми сферами социальной жизни осуществлялось централизованно от лица государства.
В период рыночной трансформации общественных отношений и институтов вопрос о формах и степени государственного регулирования, вмешательства государства в различные сферы жизнедеятельности является основополагающим в осуществлении социально-экономической политики страны.
Мы разрешили этот вопрос в пользу объективной необходимости государственного регулирования различных социальных сфер общества в сочетании с развитием саморегулирования социальных процессов.
Необходимо отметить, что формирование национальной системы саморегулирования происходит крайне медленно и противоречиво. И причин тому несколько: отсутствие ясной долгосрочной модели социально-экономического развития страны, четкого представления о месте саморегулирования в социальной сфере общества, слабость нормативно-правовой базы для развития саморегулируемых организаций в России. Непродолжительную историю становление саморегулирования в современной России можно определить следующим образом:
Начало - середина 90-х годов XX в. - полное отсутствие нормативно-правовой базы создания и функционирования саморегулируемых организаций. Появление первых зачатков саморегулирования в отдельных социальных сферах, в первую очередь - экономике. Определим этот этап как «Отсутствие саморегулирования в России».
Середина 90-х годов XX в. - начало XXI в. - появление законодательного признания саморегулирования в отдельных сферах и направлениях профессиональной деятельности, становление и развитие отдельных саморегулируемых организаций, широкая дискуссия о необходимости и месте саморегулирования в обществе. Условно обозначим этап как «Зарождение саморегулирования в России».
Начало XXI в. - н/в - подготовка и принятие в первом чтении ГД ФС РФ законопроекта о саморегулируемых организациях, обострение дискуссий о необходимости и месте саморегулирования и формах его законодательного регулирования, продолжение становления и развития саморегулирования в некоторых сферах и направлениях профессиональной деятельности при отсутствии общего вектора развития саморегулирования в России. Продолжающийся и по сей день период в истории российского саморегулирования можно назвать «Определение путей развития саморегулирования в России».
Проанализируем каждый из этапов короткой истории становления саморегулирования в России.
Отсутствие саморегулирования в России
Отсутствие саморегулирования в России до середины 90-х годов XX в. обусловлено радикальной трансформацией социально-экономических отношений и институтов в России в обозначенный исторический период.
«Бегство», удаление субъектов социальных отношений от государства было вызвано сломом «старой» конструкции так называемых социалистических отношений, где государство, представленное партийно-бюрократическим аппаратом, оказалось не способным дальше управлять и определять развитие общества. «Старая» модель развития нашего общества оказалась нежизнеспособной и была отвергнута большинством субъектов, «новая» модель не была четко сформирована.
В этот период позиция «разгосударствления», отхода от системы государственного регулирования оказалась превалирующей во всех сферах общества, так как само государство в лице его административно-бюрократического аппарата, воспринималось как часть «старой», отжившей системы, «уход» от которой представлялся единственным средством сохранения жизнеспособности субъектов.
Господствующая в обозначенный период идеология социально-экономического либерализма предполагала минимальное вмешательство государства в жизнедеятельность субъектов социально-экономических отношений.
