Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования кадровых отношений в государственном управлении 15
1.1. Основные концептуальные подходы к исследованию кадров в системе государственной службы 15
1.2. Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта управления и кадровой работы 39
Глава II. Кадры государственной службы Республики Татарстан на со временном этапе 53
2.1. Оценка состояния кадрового корпуса и проблемы его профессионализации 53
2.2. Требования к государственным служащим в современных условиях...74
Глава III. Система подготовки, переподготовки и повышения квалифи кации кадров государственной службы РТ 97
3.1. Понятия, цели и условия подготовки и переподготовки кадров управления 97
3.2. Социальный механизм обучения кадров 124
Заключение 140
Список источников и литературы 148
Приложения 166
- Основные концептуальные подходы к исследованию кадров в системе государственной службы
- Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта управления и кадровой работы
- Оценка состояния кадрового корпуса и проблемы его профессионализации
- Понятия, цели и условия подготовки и переподготовки кадров управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В период трансформации российского общества наиболее остро ощущается потребность в компетентных и высоконравственных работниках органов государственного управления. Кадровая деятельность органов государственной власти, осуществляемая методом «проб и ошибок» в условиях постоянных структурных перестроек государства, как правило, приводит к утрате профессионализма, оттоку лучших кадров, ведет к деморализации персонала и в конечном счете сказывается на качестве и эффективности государственной службы. Кризисы в отдельных регионах зачастую страны связаны с кадровыми проблемами.
Отечественная наука стремится содействовать решению кадровых проблем. В настоящее время активно формируется совокупность научных идей, публикуются научные труды, растет число ученых, специализирующихся в этой отрасли знаний. Все больше социологических центров проводят исследования кадровых процессов.
Результативность механизма реализации государственной кадровой политики во многом зависит от уровня и состояния общества, органов власти и управления.
Проводимая в настоящее время в России административная реформа, укрепление системы государственного управления тесно связаны с формированием единой и целостной государственной службы. Государственная служба находится на стадии становления, когда идет поиск новых подходов и идей, разрабатываются новые механизмы и технологии управленческой деятельности. В современных условиях государственная служба становится важным инструментом социальных реформации, инициатором инноваций в сфере административного управления.
Актуальность темы обусловлена необходимостью научного анализа деятельности органов государственного управления по совершенствованию качественного состава кадров государственной службы на федеральном и региональном уровнях, выявления тенденций ее развития, важностью изучения
зарубежного опыта подготовки кадров государственного управления, использования методов ее функционирования в условиях России, необходимостью анализа законодательной базы в области государственной службы Российской Федерации и Республики Татарстан.
Степень разработанности темы. Кадровая политика, складывающаяся в органах государственной власти, представляет собой сложный объект исследования. Трудность его научного анализа связана с подвижностью, определенной недоступностью объекта для исследователей, недостаточной фик-сированностью в документах характера взаимоотношений и взаимосвязей на государственной службе. Кроме того, из-за частичной закрытости объекта исследования в прежние периоды эта проблема также не получила достаточного освещения.
Учитывая многоаспектный характер исследуемой темы, автор счел возможным провести определенную классификацию имеющейся литературы по данной проблематике и с определенной долей условности разделил ее на следующие группы.
Первая группа - это исследования исторического прошлого. С учетом междисциплинарности и комплексности исследуемой проблемы следует выделить труды Г.В. Гегеля, К. Маркса, Ф. Энгельса, Н.А. Бердяева и И.А. Ильина1 в которых содержатся ценные для нашего общества идеи и положения о политическом и нравственном характере власти, не утратившие своей актуальности и сегодня. Содержащиеся в них основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, государственном управлении и кадровых процессах позволяют проанализировать и определить основные направления повышения эффективности работы органов государственной власти.
Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» впервые проанализировал значение чиновничества для государства, его влияние на
1 См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права / Г. Гегель. - М., 1990; Маркс К. Соч. 2-е изд. T.8 / К. Маркс, Ф. Энгельс. - М.,1988; Бердяев Н.А Истоки и смысл русского коммунизма / Н.А. Бердяев. - М.,1990; Ильин Н.А. Путь к очевидности / Н.А. Ильин. -М.,1993.
важнейшие институты. С точки зрения Гегеля именно среднее сословие, к которому принадлежат чиновники, является главной опорой государства в отношении законности и интеллигентности. Государство, в котором нет среднего сословия, стоит поэтому не на высокой ступени2.
В работах Н. Макиавелли, М. Вебера, В. Вильсона, Э. Дюркгейма3 и других раскрыты методологические аспекты изучения выбранной автором темы.
Значительное воздействие на развитие социологических концепций государственного и муниципального управления оказали идеи М. Вебера. Он считал, что идеальная модель управления базируется на бюрократических принципах. Задача государственного служащего заключается в том, чтобы применять эти принципы к конкретным ситуациям. Вебер представлял чиновников как квалифицированных специалистов, профессионально вышколенных многолетней подготовкой.
Вторая группа - работы современных зарубежных авторов. Ряд важных аспектов относительно сущности, видовой характеристики, а также специфики и особенностей функционирования кадров в системе государственной службы раскрыты в монографиях, статьях известных зарубежных социологов, правоведов, философов. К числу таких исследователей, оказавших заметное влияние на разработку как общетеоретических вопросов в сфере государственной службы, так и ее отдельных аспектов, необходимо отнести: Р. Батлера, Ж. Шевалье, Ж. Гримо, X. Хилла, Й. Дрора, М. Мэора, X. Стивенса и др.4 Работы указанных авторов позволяют понять основные тенденции мирового образовательного процесса; сравнить различные модели обучения ру-
2 См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права / Г. Гегель - М., 1990 - С.335-336.
3 См.: Макиавелли Н. Государь / Н. Макиавелли - М., 1982; Вебер М. Политика как призвание и как профес
сия / М. Вебер. - М., 1990; Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений /
В. Вильсон - М., 1905; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии / Э. Дюркгейм -
М., 1990.
4 См.: Батлер Р. Государственная служба Великобритании / Р.Батлер // Ежегодник-95. Государственная
служба России. - M., 1995; Шевалье Ж. Государственная служба / Ж. Шевалье - М., 1996; Гримо Ж. Органи
зация административной власти во Франции / Ж.Гримо // Посольство Франции в России. Мид Франции - М.,
1996; Хилл X. Стратегия успеха государственного управления / X. Хилл // Государственная служба. Про
блемы реформирования - M., 1995; J. Dror Delta-type senior civil service for the 21 st century I J.Dror II Interna
tional Review of Administrative Sciences - 1997; Maor M. Measuring the Impact of New Public Manadement and Euro
pean Integration on Recruitment and Training in the UK Civil Srevice IM. Maor, H. Stevens II Public Administration, 1997.
ководящих кадров; увидеть как недостатки, так и перспективы развития и позволяют ориентироваться на эффективные формы и методы обучения.
Третья группа - это отечественные исследователи. Оригинальные управленческие идеи были сформулированы в работах П.К. Керженцева, Е.Ф. Розмировича (Трояновского)5 и других ученых, разрабатывавших проблемы научной организации труда, совершенствования отношений на производстве и в структурах государственного аппарата. В работах В.Г. Афанасьева, В.П. Кузьмина, В.А. Карташева6 и других исследователей дана характеристика системы как философского и научного понятия, раскрыты структура и функции социальных систем, что помогло применить метод системного анализа при исследовании поставленных задач.
Социологический подход к проблеме обусловил рассмотрение кадровых процессов и отношений как социальных явлений (с точки зрения их природы, сущности, целенаправленности, технологий и форм развития). Социологические аспекты темы получили освещение в трудах таких исследователей, как А.Е. Лукьяненко, Е.В. Охотский, П.А. Марченко, В.А. Мальцев, Т.Г. Калачева, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов, Н.В. Романовский, Л.А. Кали-ниченко7 и др.
Важное значение для разработки темы имеют исследования государственной кадровой политики8, в которых раскрываются концепции кадровой политики, ее цели, приоритеты, объекты и субъекты, принципы, механизмы
5 См.: Керженцев П.К. Принципы организации / П.К. Керженцев - М., 1968; Розмирович Е.Ф. НОТ, РКИ и
партия. К постановке вопроса о технике управления / Е.Ф. Розмирович - М., 1926.
6 См.: Афанасьев B.T. Системность и общество / B.T. Афанасьев - М.,1980; Кузьмин В.П. Принцип систем
ности в теории и методологии К. Маркса / В.П. Кузьмин - М., 1976; Карташев В.А. Система систем. Очерки
общей теории и методологии / В.А. Карташев - М., 1995 и др.
7 См.: Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата проблемы управления и стабилизации / А.Е.
Лукьяненко - М., 1997; Охотский Е.В. Кадры в зеркале социологии / Е.В. Охотский // Власть - 1997 - №6;
Мальцев B.A., Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих /
В.А. Мальцев, П.А. Марченко, Т.Г. Калачева - M., 1997; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе госу
дарственной власти: дис. докт. соц. наук / А.А. Хохлов / Российская академия государственной службы при
Президенте Российской Федерации - М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика /
А.И. Турчинов - М., 1998; Романовский Н.В. Государственная служба Российской Федерации: понятийный
аппарат как отражение процессов и проблем обновления / Н.В. Романовский - M., 1997; Калиниченко Л.А.
Социальная организация государственной службы / Л.А. Калиниченко - M., 2000.
8 См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации /
под ред. СВ. Пирогова - M., 1996; Совершенная государственная кадровая политика и эффективность
управления. - Ростов-на-Дону, 1998; Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Кадро-
ведение.-M., 1998.
и технологии; анализируется состояние кадров, уровень их профессионализма.
Значительную роль в теоретическом осмыслении темы сыграли изданные в последние годы труды правоведов, посвященные проблемам становления и развития государственной службы, работе органов государственного управления с кадрами государственной службы.
В работах Г.В. Атаманчука. Д.Н. Бахраха, Л.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова9 раскрыты правовые основы организации государственной службы, порядок ее прохождения, особенности государственной службы в отдельных федеральных и региональных государственных органах, подробно рассматриваются вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы.
Изучаемая проблема нашла свое освещение в работах историков В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, Т.П. Коржихина и др.10. В них раскрывается богатое историческое наследие России, анализируется деятельность органов государственного управления по вопросам подготовки и работы с кадрами работников государственных органов, структур хозяйственного управления, учреждений науки и культуры.
Все перечисленные обстоятельства обусловили выбор проблемы, объекта и предмета исследования, определили его цель и задачи.
Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельно-сти государственной службы в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Следует выделить следующих авторов: Ф.Х. Мухаметшина, Б.Х. Зин-
См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В. Атаман-чук - М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы / Д.Н. Бахрах // Государство и право - 1996. - N 12; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба / А.Ф. Ноздрачев - М., 1999; Овсянко Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко - M., 1997; Старилов Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов - М., 1996.
10 См.: Мельников В.П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность / В.П. Мельников, B.C. Непочиренко - M, 2003; Коржихина Т.П. История российской государственности / Т.П. Коржихина, А.С. Сенин - M., 1995.
нурова, В.П. Ганчурина, О.А. Бочкову, Р.А. Мусаева, Р.Х. Ахметзянова, Д.А. Михеева11 и др.
Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года «перестройка» и принятые в этот период законодательные акты. В 1995 принят Федеральный закон «О государственной службе». Ряд субъектов Российской Федерации приняли собственные законодательные акты, регулирующие вопросы государственной службы. Это, например, Законы о государственной службе (республики Башкортостан - 13.10.94, Марий Эл -23.05.95, республики Татарстан - 17.12.95 и другие). И лишь после принятия Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» ускоряется процесс принятия подобных законов и в регионах.
Проблема исследования. Противоречие между потребностями общества и государства в высокоэффективной государственной службе, качественном обновлении ее кадров на основе использования действенных принципов и источников формирования, и их нынешним состоянием, отсутствием адекватного демократическому государству подхода к подготовке, подбору и расстановке государственных служащих на федеральном и региональном уровнях является проблемой исследования.
Цель исследования: оценка деятельности органов государственного управления по совершенствованию качественного состава кадров государственной службы (федеральный и региональный аспекты).
См.: Мухаметшин Ф.Х. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях / Ф.Х. Мухаметшин, Г.А. Исаев - Казань, 2002; Зиннуров Б.Х. Основные направления кадровой политики в области государственной службы в Республике Татарстан на современном этапе / Б.Х. Зиннуров // Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика. - Казань, 2002; Ганчурин В.П. Критерии оценки профессиональных и личностных качеств государственных служащих Республики Татарстан. Рекомендации по применению их в деятельности государственных органов. Методическое пособие / В.П. Ганчурин, А.Н. Ершов, Л.С. Леонтьева - Казань, 2000; Бочкова О.А. Государственная бюрократия в системе органов управления (федеральный и региональный аспект): дис. канд. соц. наук 22.00.08 -казан, гос. технолог, ун-т. - Казань, 2004. - 229с; Р.А. Мусаев Становление государственной службы Республики Татарстан / Р.А. Мусаев // Становление гражданского общества и демократической политической системы Российской Федерации: Мат. конф. — Казань, 2004; Ахметзянов Р.Х. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих в Республике Татарстан / Р.Х. Ахметзянов // Социальное управление: реалии и проблемы российского общества: Мат. конф. — Казань, 2004; Михеев Д.А. Государственные служащие Российской Федерации как социально-профессиональный слой: Автореф. дис. на соиск. уч. степени канд. соц. наук 22.00.04.- Казан, гос. энергетич. ун-т. - Казань, 2004 - 22с.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
Задачи исследования:
рассмотреть основные теоретико-концептуальные подходы к исследованию кадровых отношений в государственном управлении;
выявить состояние кадрового корпуса государственной службы Республики Татарстан;
проанализировать складывающуюся в системе государственных органов управленческую ситуацию, показать ее специфику на материалах Республики Татарстан;
изучить и обобщить состояние и деятельность государственной службы за рубежом и обосновать возможности использования зарубежного опыта в России;
определить направления оптимизации системы подготовки кадров государственной службы в целях более эффективного ее функционирования и устойчивого развития;
проанализировать применение современных технологий в управлении профессиональным ростом служащих, в планировании и реализации их карьеры, разработать предложения по оптимизации технологий;
выработать рекомендации и предложения по работе с кадрами, которые дадут возможность повысить эффективность в работе органов государственного управления.
Объектом исследования являются органы государственного управления.
Предметом исследования является деятельность органов государственного управления по совершенствованию качественного состава кадров государственной службы (федеральный и региональный аспекты).
Теоретико-методологическую основу исследования составили междисциплинарный, структурно-функциональный и системный подходы к исследованию кадровых процессов и отношений, методы сравнительного, ис-
торического анализа, статистический метод, методы вторичного социологического анализа, анкетного опроса и анализа законодательных актов.
В диссертации использованы также концепции, положения, выводы и предложения, содержащиеся в научных публикациях отечественных и зарубежных ученых по проблемам социального управления, государственной службы и кадровой политики. В диссертации использованы идеи М. Вебера о рациональной бюрократии, А.А. Богданова о влиянии организационных связей на формирование социальных процессов, М. Джиласа «теория нового класса».
Эмпирические база и методы исследования. В диссертации использованы данные Госкомстата республики Татарстан, результаты выборочного социологического опроса государственных служащих органов исполнительной власти Российской Федерации и Республике Татарстан, проведенных социологическим центром государственной службы при Президенте Российской Федерации, материалы экспертного опроса государственных служащих Республики Татарстан (Казань 2005, 20 человек), материалы текущего делопроизводства органов власти, научно-практических конференций, периодической печати и архивных документов, материалы Центрального государственного архива историко-политической документации Республики Татарстан.
Важнейшей источниковой базой диссертации являются законодательные и нормативно-правовые акты, постановления федеральных и республиканских органов власти, другие материалы и документы, действующие в сфере государственной службы, положения и выводы, содержащиеся в выступлениях и посланиях Президента РТ М.Ш. Шаймиева и других руководителей республики по вопросам государственного строительства и государственной службы, а также материалы средств массовой информации.
Научная новизна исследования определяется как постановкой самой научной проблемы, так и полученными результатами.
Данная диссертация является одной из первых работ, в которых сформулирована проблема социологического анализа деятельности органов государственного управления как социального процесса.
На основе изучения опыта исследований формирования аппарата государственного управления в истории социально-философской мысли, известных положений социологии политики и бюрократии, теорий правового государства и гражданского общества, социального управления, государственной службы и кадрового менеджмента изложены основные теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы.
Показано современное состояние кадров государственной службы в Российской Федерации, в том числе в Республике Татарстан, прежде всего реализация принципов их формирования. Раскрыты основные недостатки данного процесса: преемственность в осуществлении кадровых назначений по принципу личной преданности вышестоящему руководству, использование вместо конкурсного отбора методов назначения, слабое влияние принципа профессионализма на карьеру государственного служащего, зависимость его служебного роста от характера личных социальных связей.
Выявлена потребность использования опыта организации и развития госслужбы зарубежом: внедрение принципов «прозрачности», «карьерно-сти», «профессиональных качеств» служебной деятельности государственных служащих.
Обоснована необходимость разработки и реализации социально высокоэффективного алгоритма формирования кадров государственной службы, его научного и нормативно-правового сопровождения, построенного на принципах оптимизации кадрового обеспечения современной системы государственного управления, осуществления набора на государственную службу наиболее достойных лиц из различных социальных групп, слоев и категорий граждан.
При анализе предмета исследования использован широкий круг источников, в том числе данные конкретных социологических исследований,
включая проведенные диссертантом, что позволяло ввести в научный оборот значительное количество данных, представляющих известную научную и практическую ценность, сформулировать теоретические обобщения и выводы.
Положения, выносимые на защиту.
1. Преодоление возникшего в современных условиях противоречия
между снизившимся уровнем профессионализма и компетентности кадров
государственных органов и возросшим к ним требованиям вызывает необхо
димость инновационного подхода при решении задач профессионального
роста кадров государственной службы в Российской Федерации, в том числе
Республики Татарстан.
Нынешнее состояние государственной службы не в полной мере отвечает требованиям эффективной организации государственного управления. Острой является проблема востребованности профессиональных возможностей кадрового корпуса государственной службы, и, прежде всего, его высокого профессионализма, мобильности и работоспособности.
В целях повышения эффективности государственной службы требуется использование новых форм и процедур решения кадровых задач, прежде всего прогнозирования, программирования и планирования работы с персоналом; определения потребности в кадрах и этапах ее удовлетворения; формирование федерального и регионального резерва кадров; переподготовка и повышение квалификации госслужащего с учетом не только его способностей и профессиональной компетенции, но и эффективности служебной деятельности.
Нуждается в совершенствовании организация учебного процесса по подготовке государственных служащих, первоочередной задачей которой становится усиление связи обучения и практики, обеспечение единства фундаментальной и прикладной подготовки, разработка практико- ориентированной модели учебного процесса.
Фактором повышения заинтересованности госслужащих в профессиональном обучении является обеспечение взаимосвязи профессиональной подготовки и должностного роста. При этом важно не только создание объективных условий для повышения квалификации, но и осознание самим работником значимости дополнительного образования.
Анализ тенденций кадровых процессов, происходящих в сфере государственного управления Республики Татарстан, показывает, что профессиональная компетентность в настоящее время выступает скорее провозглашаемой профессиональной ценностью, нежели реальной. Вместе с тем для существенных изменений в системе государственного управления необходимо создать механизмы включения профессионалов в сферу управления. Поэтому выявление объективных и субъективных факторов в формировании кадрового корпуса государственных служащих сегодня приобретает особую важность.
Научно-практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что она является одним из первых исследований кадровых отношений в системе государственного управления Российской Федерации, прежде всего Республики Татарстан, деятельности органов государственного управления по совершенствованию качественного состава органов государственной службы. Ее результаты вносят вклад в теорию и практику социологии управления.
Практическое значение результатов проведенного исследования определяется его нацеленностью на поиск путей совершенствования управления профессиональной деятельностью государственных служащих. В диссертации сформулированы практические рекомендации, направленные на повышение эффективности кадровой работы на государственной службе. Основные выводы и рекомендации, а также полученные автором эмпирические материалы, могут быть использованы при разработки учебных программ и планов по специальности 061000 - «государственное и муниципальное управление»; при определении конкретных направлений совершенствования систе-
мы подготовки, переподготовки повышения квалификации государственных служащих; при чтении курсов по «социологии управления» и «государственной службы и кадровой политики» в системе подготовки и переподготовки кадров государственного и муниципального управления.
Апробация исследования. Основные положения и выводы по исследуемой проблеме нашли свое отражение в научных публикациях и были изложены на всероссийской научно-практической конференции «Становление гражданского общества и демократической политической системы» (2003), межрегиональных конференциях: «Теоретико-методологический проблемы исследования общества переходного типа» (2002г.), «Социальное управление и регулирование в трансформирующемся обществе» (2003), «Современные проблемы развития государственного и муниципального управления» (2003), «Социальное управление: реалии и проблемы российского общества» (2004), а также используются в практике преподавания учебной дисциплины «Теория управления» и «Теория организации» в институте государственной службы при Президенте Республики Татарстан. Диссертация обсуждалась на кафедре государственного, муниципального управления и социологии Казанского государственного технологического университета и была рекомендована к защите.
Структура исследования определяется логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и 2 приложений.
Основные концептуальные подходы к исследованию кадров в системе государственной службы
Социологический подход к изучению кадровых процессов и отношений предполагает прежде всего изучение этих процессов в органах государственной власти и государственной службе как социальном институте.
Теорию кадровой политики нельзя отрывать от процессов качественного содержания и характера трудовой деятельности человека. В конечном счете, она нацелена на то, чтобы обеспечить разумное использование всей гаммы человеческих возможностей и профессиональных способностей. Однако на протяжении человеческой истории в назначении на ключевые должности, «раздаче» должностей доминировали и продолжают доминировать корпоративные, идеологические и другие основания.
Любая деятельность человека определяется методологией и организа цией. Кадры представляют совокупность квалифицированных работников, составляющих ядро социальной системы и обеспечивающих ее целостность. Кадры являются частью общества, а руководящие кадры во многом движущей силой развития общества. Термин «кадры» происходит от латинского «guadrum» - рамка, четырехугольник; использовался для обозначения основы, твердой рамки постоянных, профессиональных военных ратников. Позже в XVII-XVIII вв. перешел в административное управление, обозначая постоянный, штатный состав служащих (фр. cadre).
Кадры — это лицо власти, особый элемент эффективного и последовательного осуществления внутренней и внешней политики государства.
Понятие «кадры» соотносится с системой государственного управления и объединяет все профессиональные группы лиц, относящиеся к категории государственных служащих.
Отдельные авторы считают, что сегодня в работе с людьми происходит смещение от кадровой политики к управлению человеческими ресурсами, и эта новая практика есть некий противовес традиционной кадровой политике12.
Действительно, по своей природе к кадровой политике близка практика управления человеческими ресурсами и управление персоналом. Эти понятия отражают не различные социальные явления, а всего лишь отдельные стороны и уровни проявления одного и того же явления, а именно - сложной социальной практики - воспроизводства и реализации способностей человека вообще и профессиональных способностей человека в частности, в социуме (обществе, организации, предприятии).
«Вытеснение» понятия «кадровая политика» из употребления в публикациях происходит в силу идентификации его со стереотипами недавней отечественной кадровой практики партийных структур. Нам представляется, что понятия не могут «расплачиваться» за то, какую роль им отводили в своих идеологических конструктах и в политической практике при работе с людьми наши предшественники. Другое дело, какой акцент несло в себе содержание этого понятия, что в большей мере отражало и отражает в действительности его содержание. Это может и должно быть предметом творческого поиска. Но в то же время, даже и в этом случае, понятие «кадровая политика» не может быть подвергнуто остракизму. По своему содержанию оно отражало в прежние времена, отражает в настоящее время суть социального явления - деятельности социального субъекта по воспроизводству и использованию профессиональных возможностей человека - кадровой деятельности.
В советский период эта деятельность имела идеологическую и политическую окраску, наличие которой обосновывалось господствующей идеологией и политической системой. За весьма непродолжительное время из содержания понятия «кадровая политика» выветрились классовые, идеологические, партийные и иные взвеси и сегодня в науке оно отражает деятельность и отношение субъекта социального управления к формированию кадрового потенциала, состоянию качества кадров, реализации их возможностей в конкретном социуме.
Основные подходы к теоретической модели современного государственного служащего сформировались на основе ряда направлений социальной науки. В первую очередь они связаны с развитием представлений о сущности государственно - административного управления и реализующего его функции социального строя государственной бюрократии.
Идею о необходимости особого подхода к управленческому труду в правительственных органах одним из первых высказал Э.Дюркгейм в своей работе «О разделении общественного труда» (1893). В этом произведении он отметил, что правительственный орган развивается вместе с общественным разделением труда, развивается не для того, чтобы сопоставить ему противовес, но в силу механической необходимости. «Поскольку поле, где функции основательно разделены, органы тесно взаимосвязаны, то все, что затрагива ет один орган, затрагивает и другие»
Современные теории государственной бюрократии восходят к основополагающим работам начала XX века американской школы государственного управления (public administration), представленной В. Вильсоном, и немецкого философа и социолога М. Вебера.
Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта управления и кадровой работы
В государственном управлении России происходит переоценка многих прежних ценностей, освобождение от идеологических штампов и стереотипов. Изучение и анализ зарубежного опыта развития государства и общества позволяет воспользоваться результатами общецивилизационного процесса, быстрее миновать период поисков, выбора более подходящих моделей общественной организации, целей и инструментов необходимых кардинальных реформ. В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно.
В современном мире существуют различные системы государственной службы. В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы: 1. Континентальная или романо-германская традиция, представленная в основном европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией; 2. Англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского содружества; 3. Административно-правовая система стран исламской ориентации; 4. Система коллективного права, куда входят КНР, Куба и косвенно бывшие страны социалистической ориентации
Россия же традиционно относилась к странам романо-германской правовой семьи. Институциональная система российского права и административно-правовое регулирование государственной службы имеет большое сходство с континентальными странами .
В российской истории можно обнаружить следы взаимного влияния русского и зарубежного права, особенно в сфере административно-правовой регламентации деятельности служащих. Реформы Петра I, затрагивавшие административное управление и государственную службу, в немалой степени отражали содержание и институты правовых систем Швеции, Голландии. Екатерина II, следуя этим же курсом, хотя и поощряла знакомство с идеями французских просветителей, в целом отстаивала правовой суверенитет России.
По мнению И. Дорора, известного специалиста в области государственного управления, вся нынешняя государственная служба по основным аспектам устарела, и что если в каких — то странах после новой реформы она лучше справляется с государственным менеджментом, то все равно остается непригодной для выполнения задач центрального правительства «высшего порядка». Во многих странах профессиональная основа государственной службы все еще не на уровне: государственные служащие либо имеют юридическое образование, либо представляют собой специалистов «широкого профиля». В большинстве стран нет достаточных стимулов для того, чтобы «лучшие из лучших» составляли в ней достаточно большую долю. Во многих странах государственная служба руководствуется прежде всего инструкциями как методом управления, из-за чего сколько-нибудь творческий подход делается практически невозможным. И если говорить о мире в целом, то под давлением одновременно политических и частнокапиталистичеких кругов государственная служба стала, мягко говоря, не соответствовать своим возросшим задачам
Опыт подготовки государственных служащих в Германии, Франции, Англии показывает, что институты подготовки работают в тесной взаимосвязи с теми органами управления, для которых они готовят специалистов.
Так, во Франции во главе этих институтов стоит национальная школа администрации (Париж), осуществляющая подготовку кадров высшей квалификации. Представляет интерес методика конкурсного отбора учащихся школы, а также отработанный механизм рейтингового контроля участия слушателей в учебном процессе, что позволяет при распределении обеспечить преимущество наиболее успешным выпускникам, которые заранее знают, где и с кем они будут работать.
Французским аналогом Академии госслужбы, является Национальная школа администрации (Ecole Nationale d Administration, ENA), готовящая политиков и чиновников. ENA существует с 1845-1846 года.
Создание ENA преследовало двоякую цель: унифицировать набор государственных служащих, способных работать в самых различных областях, а также обеспечить профессиональную подготовку самого высокого уровня, общую для всех госслужащих, чья карьера развивается в самых высших эше лонах государственной власти .
Оценка состояния кадрового корпуса и проблемы его профессионализации
Создание механизма реализации государственной кадровой политики в условиях модернизации общества весьма сложная теоретическая и практическая проблема. Цель такого механизма состоит в достижении нового, более высокого качества государственного управления. Являясь средством государственных органов, механизм государственной кадровой политики непосредственно реализует кадровый потенциал государственной службы, превращает кадровый корпус в мощный эффективный ресурс государства.
С начала 1980-х гг. в большинстве развитых государств мира проводятся административные реформы, затрагивающие управление государственным сектором и функционирование государственного аппарата.
Как отмечает М. Крозье, «мир, применительно к которому создан механизм государственного управления индустриальным обществом, не просто переживает упадок, а, трансформируясь, исчезает. Переживаемая грандиозная трансформация преобразует индустриальное общество, основанное на стандартизации и производстве предметов массового потребления, в общество, где ... повышается значение инноваций, качества, отношений между людьми. В таком обществе главным будут не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии».
Представляя в апреле 2001 г. свое ежегодное Послание Федеральному Собранию РФ, В. Путин заявил: «Мы должны начать подготовку к административной реформе, в первую очередь - Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но - главным образом - функции органов вла сти»51. Между тем ожидавшиеся еще в мае 2001 г. серьезные кадровые и структурные изменения в правительстве искусственно затягиваются. На пресс-конференции 18 июля 2001 г. представитель информационного агентства «Рейтер» спросил у В. Путина о переменах в составе российского Правительства и когда такие перемены следует ожидать. Вот что ответил на этот вопрос Президент РФ:
«Почему перенесены сроки? («реструктуризации» Правительства) А кто их называл? Сроков реформирования правительства России никогда никто из официальных лиц не обозначал. И я тоже. Мы говорили о том, что ... российская бюрократия ничем не хуже бюрократии любой другой европейской страны либо североамериканской страны, но и не лучше. Это одна из проблем, которую мы должны решать. Поэтому, конечно же, время предъявляет определенные требования ...
Правительство должно соответствовать тем функциям, которые возложены на государство в современных условиях. Не думаю, что, с точки зрения административной, с точки зрения подготовки, принятиям проведения в жизнь решений, у нас все налажено идеальным образом. Абсолютно уверен в том, что многое нуждается здесь в совершенствовании. Но не только правительство, вообще вся административная система, во многом — и на местах, и на региональном уровне. Мы с руководством правительства это неоднократно обсуждали. Здесь нет никаких и не нужно ждать никаких революционных преобразований. Это будет спокойно, в плановом режиме готовиться, и, когда мы сочтем, что вопрос этот подготовлен, достаточным образом проработан и подготовлен для принятия, мы его примем. Повторяю, без всякой спешки. Поэтому здесь не нужно искать каких-то сенсаций, их просто нет. Это рабочий момент, и это не просто обсуждение, так, знаете, для того, чтобы кого-то поднапугатъ из правительства, сказать, что кто-то кого-то куда-то уволит. Вопрос содержательный, по нимаете, вопрос не в личностях, кого, куда передвинуть или кого уволить — вопрос, как сделать так, чтобы главная административная структура России функционировала более эффективно. Мы привлекаем для этого не только чиновников самого правительства, но и экспертов в сфере управления. Я думаю, что обязательно будем советоваться и с депутатами Государственной Думы. В общем, как только это решение созреет, оно будет проведе но в жизнь» .
В отличие от Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2001 г., в аналогичном документе 2002 г. вопросу об административной реформе было уделено значительно больше внимания. Президент В.В. Путин в своем послании отметил: «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления — это все еще большая редкость...прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, представлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собствен-ностью» . Президент выделил, что для создания эффективного, компактного, работающего государственного аппарата необходимо модернизировать систему исполнительной власти в целом. Структура исполнительной власти должна быть устроена логично и рационально, а госаппарат — должен стать работающим инструментом реализации экономической политики.
Понятия, цели и условия подготовки и переподготовки кадров управления
Приоритет проблем профессионального образования кадров управления перед другими столь же актуальными проблемами государственной кадровой политики подтвержден историческим опытом социального развития. Управление трудовым коллективом и кадровыми ресурсами в нашей стране всегда было приоритетной сферой.
Согласно решению секретариата Татарского обкома РКП(б) от 30 октября 1922 г. в г. Казани был открыт Татарский коммунистический университет. Университет являлся высшей советской партийной школой, цель которой была подготовка марксистки образованных партийных, профсоюзных и советских работников для ТАССР и других областей РСФСР, с трехгодичным сроком обучения. Университет находился в ведении Главполитпросвета РСФСР и под непосредственным руководством Татарского обкома РКП(б).
Согласно решению бюро Татарского обкома ВКП(б) от 19 декабря 1932 г. Татарский коммунистический университет был реорганизован в Татарскую высшую коммунистическую сельскохозяйственную школу (ТВК СХШ).
Перед школой поставлена задача переподготовки руководящих работников совхозов и колхозов, а также руководителей районных партийных и советских органов. При этом руководство школой осуществлялось сельскохозяйственным отделом ЦК. В августе 1937 г. школа была упразднена.
Постановлением бюро Татарского обкома ВКП(б) от 9 апреля 1937г. в г. Казани были открыты партийные курсы для переподготовки секретарей партийных комитетов и парторгов.
В 1944 г. курсы были преобразованы в Республиканскую партийную школу. Школа имела три отделения: общепартийное, пропагандистское и комсомольское. Постановлением ЦК КПСС от 30 декабря 1957 года она была переименована в Казанскую высшую партийную школу, которую возглавил Г.С. Назаров. Упразднена с августа 1961г. постановлением ЦК КПСС от 10 мая 1961г. В 1985 г. в пКазани при Доме Политпросвещения был создан Татарский учебно- консультационный пункт Саратовской высшей партийной школы.
При Татарском обкоме КПСС существовала курсовая подготовка партийных, советских и идеологических работников. Цель подготовки состояла в «обеспечении в системе непрерывного образования постоянного обновления теоретических знаний кадров, повышение их профессиональной квалификации, политической культуры и изучение передового опыта, практики перестройки партийной и советской работы» . За период с 1986 по май 1990 года на курсах повысили свою квалификацию 6618 партийных и советских работников. Возглавлял курсы М.М. Мусин.
Учебный процесс на курсах во многом схож с сегодняшними курсами повышения квалификации государственных служащих в Институте государственной службы при Президенте Республики Татарстан. Проводились встречи с руководителями органов государственного управления, «круглые столы», деловые игры, регулярно организовывались выездные практические занятия слушателей.
В 1990 году на базе курсов повышения квалификации партийных, советских и идеологических кадров, университета политической культуры, общественно — политического центра рескома создается республиканский центр подготовки и повышения квалификации кадров.
Основными задачами республиканского центра являлись обеспечение регулярной курсовой переподготовки партийных и советских кадров и актива, подготовка и повышение квалификации руководящих работников идеологических, общественных и творческих организаций, средств массовой информации, различных организаций и ведомств, переподготовка управленче ских кадров, оказание методической помощи в организации политического и экономического образования трудящихся.
История системы подготовки государственных и муниципальных служащих современной России началась 5 ноября 1991 года, когда было подписано Распоряжение Президента РСФСР о Российской академии управления и учебных и научных учреждениях ЦК КПСС и ЦК КП РСФСР, которые передавались в ведение Правительства РСФСР. 6 ноября 1991 года был подписан Указ Президента РСФСР, приостановивший деятельность ЦК и КП РСФСР. Эти решения позволили юридически защитить материальную базу ВПШ от растаскивания.
В ноябре 1991 г. был создан Департамент государственной службы РСФСР, а к началу 1992 г. появилось и Положение о Роскадрах, утвержденное Правительством. В марте того же года Распоряжением Президента РФ был решен имущественный вопрос: здания, иное имущество бывших высших партийных школ КПСС было предписано использовать для создания системы подготовки новых специалистов для государственной службы и рыночной экономики. Вслед за этим началось создание и самих высших учебных заведений формируемой системы подготовки новых кадров для обновленной страны. 27 ноября 1991 года были учреждены два первых региональных кадровых центра — Поволжский (Саратов) и Уральский (Екатеринбург)
