Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования коррупции в системе высшего образования 17
1.1. Коррупция в системе высшего образования как объект социологического исследования 17
1.2. Анализ отечественных и зарубежных концепций социального контроля коррупции в системе высшего образования .39
1.3. Технология исследования социального контроля коррупции в системе высшего образования .59
Глава 2. Основные пути рационализации социального контроля коррупции в системе высшего образования .82
2.1. Рационализация правового обеспечения социального контроля коррупции в системе высшего образования .82
2.2. Совершенствование системы административного контроля коррупции в высших учебных заведениях 105
2.3. Активизация социальной базы в профилактике коррупции в системе высшего образования 128
Заключение .149
Библиографический список .156
Приложения 172
- Коррупция в системе высшего образования как объект социологического исследования
- Технология исследования социального контроля коррупции в системе высшего образования
- Рационализация правового обеспечения социального контроля коррупции в системе высшего образования
- Активизация социальной базы в профилактике коррупции в системе высшего образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Коррупция в системе высшего образования представляет серьезную угрозу национальной безопасности, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, полноценному функционированию образовательных организаций их экономическому развитию.
Опасность коррупции в академической среде заключается в массовой распространенности и системности. Ежегодный оборот коррупционных денежных средств в отечественном образовании составляет около 5,5 млрд. долларов. Только на этапе поступления в высшие учебные заведения масштабы коррупции оцениваются в объеме от 520 млн. (данные ЮНЕСКО) до 1,5 млрд. долларов (данные Департамента экономической безопасности Министерства внутренних дел РФ). Таким образом, коррупционная составляющая отрасли сопоставима с бюджетом небольшого государства.
Как показывает социальная практика, современное общество заинтересовано в качественной подготовке кадров для рыночной экономики и социальной сферы. Однако наличие коррупции в высших учебных заведениях не только способствует умножению числа профессионально непригодных «специалистов», но и снижает общий уровень образования, обусловливает его невостребованность. По данным Организации экономического сотрудничества и развития в настоящее время на мировом рынке экспорта образовательных услуг Россия имеет скромные 2%, тогда как, например США обучает 20% студентов. «Надо прямо сказать, с передовых позиций мы уже откатились. Ситуация в сфере образования становится самой серьезной угрозой нашей конкурентоспособности»,- отметил Президент России в Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. С тех пор ситуация не только не улучшилась, а стала хуже. Предполагается, что нормы ФЗ от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» станут основой еще большего распространения этой социальной девиации.
Академическая коррупция отличается высокой социальной опасностью. Она обусловливает деградацию и распад общества. Одним из негативных последствий взяточничества в вузах является вовлечение в практику коррупции молодого поколения. Пройдя такую «школу», выпускник в дальнейшем начинает относиться к взятке как к норме, поддерживая и распространяя эту порочную социальную практику на все отрасли и сферы жизнедеятельности государства.
Низкая результативность существующих форм, методов и механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования, отсутствие комплексного подхода к противодействию этому явлению еще больше усугубляют сложившуюся ситуацию. Вышеперечисленные факты обусловили необходимость уточнения теоретических основ социального контроля коррупции, применительно к системе высшего образования и разработки наиболее рациональных, системных подходов к минимизации коррупциогенности в вузах, направленных на объединение всех имеющихся сил, средств формального и неформального контроля с целью комплексного, планомерного противодействия этому социальному явлению.
Актуальность темы исследования обусловлена также недостаточной степенью ее научной разработанности.
Как показывает содержательный анализ научной литературы, коррупция – постоянный спутник человечества со времен начала разделения труда. Теоретические основы социального контроля над коррупцией разработаны российскими учеными в конце XIX века. Так в работах А.Д. Градовского, К.Д. Кавелина, Н.М. Коркунова, Б.Н.Чичерина, В.Н. Ширяева и других изучается исторический аспект социального контроля коррупции, согласно которому развитие механизмов антикоррупционной борьбы невозможно без понимания истории становления и развития российского государства. Проблема социального порядка и социальной регуляции поведения людей, исследуется в работах П. Сорокина.
В советский период теоретический интерес к проблеме коррупции снизился, так как она системно контролировалась и подавлялась государством.
Период трансформации российского общества, вызванный социально-экономическими и политическими реформами, проводимыми с начала 90-х годов прошлого века, завершился коренной ломкой общественных устоев. Объяснительный механизм смещения ценностно-мотивационных ориентаций от духовно-нравственных к рационально-циничным, обусловившим рост преступности, в том числе, коррупции, представлен в трудах С.Н. Мареева, А.Л. Никифорова, Г.И. Царегородцева Г.Х Шингарова и других. Таким образом, в конце XX века проблема коррупции вновь оказалась в центре внимания российских ученых. Наиболее значительный вклад в анализ воспроизводства коррупционных механизмов на микро и макро уровнях внесли такие исследователи, как С.В. Алексеев, П.А. Аркин, Л.В. Астафьев, И.Я. Богданов, С.В.Бондаренко, А.С.Быстрова, И.А.Голосенко, А.Б. Гуркин, А.П. Калинин, И.С. Куприянов, В.Н. Нараев, М.В. Сильвестрос, И.Г. Яковлев и другие. В исследованиях А.В. Леденевой, Л.В. Логиновой изучается роль неформальных взаимодействий в социальных структурах, которые компенсируют слабость формальных институтов, но, в тоже время, повышают непрозрачность отношений и затрудняют контроль со стороны гражданского общества. В работах Ю.В. Голика, А.Н. Гостева, Т.С. Демченко, В.И. Карасева исследуются причины неэффективности социальных механизмов противодействия коррупции, в связи с тем, что коррупция из феноменальности девиантного поведения превращается в криминальный образ жизни и принцип функционирования государства как социального института. Междисциплинарный подход к исследованию антикоррупционных инструментов свойственен работам В.И. Добренькова Н.Р. Исправниковой. Воздействие механизмов социального контроля в условиях трансформации современного российского общества рассматривается в работах Е.Г.Андрющенко, В.Ф. Бондаренко, М.А.Будановой, А.Н. Гостева, Я.И. Гилинского, Т.С. Демченко, А.В.Новикова, О.В. Сельской, С.А. Сидорова, А.Г. Тюрикова и других авторов.
Социальные аспекты функционирования коррупции, изучение взаимодействия между новыми институтами и старыми неформальными нормами и практиками, определение индикаторов современной коррупции представлено в работах Е. А. Памфиловой, Г.А. Сатарова.
Проблемы функционирования высших учебных заведений в условиях модернизации системы образования и инновационного подхода к управлению, социальные «портреты» и взаимодействия участников образовательного процесса представлены в работах М.П. Карпенко, М.В.Кибакина, В.А. Лапшова, Л.А. Михайловой, Э.Н. Рычихиной, О.А. Уржи и других. В исследованиях И.М. Клямкина, Э.О. Леонтьевой, В.Л. Римского, Л.М. Тимофеева, А.В. Шмакова анализируются причины коррупции и особенности неформальных взаимодействий в академической среде.
В зарубежной науке концепция социального контроля коррупции обосновывалась в работах П. Бергера, М. Вебера, Э. Дюркгейма, П. Лукмана, И.Мени, Р. Мертона, Т. Парсонса, Э. Росса, и других.
Сторонники экономического направления исследования коррупции Н. Лефф, С. Роуз-Аккерман, Р. Клитгард и другие основываются на рациональном выборе (например, модель «принципал-агент-клиент»). Следовательно, борьба с коррупцией должна заключатся в максимизации потерь и минимизации выгод от коррупционной сделки.
Анализ отечественной и зарубежной научной литературы по теме исследования позволяет сделать следующие выводы:
1. В социологии управления создана теоретическая и эмпирическая база по организации социального контроля коррупции в системе высшего образования, но она пока не объединена единой методологией.
2. В теории социологии управления недостаточно разработаны теоретико-методологические подходы к реализации форм социального контроля коррупции применительно к высшим учебным заведениям.
3. В теории социологии управления не обоснованы пути рационализации механизмов социального контроля коррупции в академической среде.
Таким образом, в современной образовательной практике наблюдается сложное противоречие между, с одной стороны - наличием в системе образования такого антисоциального явления как коррупция, с другой - недостаточным уровнем развития механизмов, форм и методов социального контроля этой девиации. В связи с этим выдвигается гипотеза: уровень эффективности воздействия механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования можно повысить, при условиях: 1)рационализации антикоррупционного законодательства; 2)совершенствования системы административного контроля коррупции; 3)активизации деятельности социальной базы в сфере противодействия коррупции.
Объект исследования – система социального управления высшим образованием.
Предмет исследования – социальный контроль коррупции в системе высшего образования.
Цель исследования: определить и обосновать рациональные пути совершенствования социального контроля коррупции в системе высшего образования.
Научная задача: уточнить теоретические основы социального контроля коррупции в высших учебных заведениях.
Задачи исследования:
1. Определить и изучить системные элементы коррупции в высшем образовании, доступные для замера социологическими методами.
2. Проанализировать отечественные и зарубежные концепции социального контроля коррупции в системе высшего образования.
3. Разработать содержание и технологию эмпирического исследования социального контроля коррупции в системе высшего образования.
4. Разработать предложения по рационализации правового обеспечения социального контроля коррупции в системе высшего образования.
5. Уточнить и обосновать пути совершенствования системы административного контроля коррупции в высших учебных заведениях.
6. Определить и разработать рекомендации по активизации социальной базы в профилактике коррупции в системе высшего образования.
Источниковая база диссертации: научные труды и публикации отечественных и зарубежных социологов, юристов, экономистов, психологов, педагогов по проблемам социального контроля коррупции в высших учебных заведениях; материалы научных конференций; результаты проведенных в России социологических исследований, анализирующих коррупционные механизмы в академической среде; нормативно-правовая база Российской Федерации федерального, регионального и локального уровней в сфере образования, антикоррупционное законодательство РФ.
Теоретико-методологическая основа исследования: концептуальные положения социологической науки; теория социального управления; социология образования, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области развития социального контроля коррупции в системе высшего образования.
Эмпирическая база исследования: высшие учебные заведения, расположенные в г. Смоленске и Смоленской области (N=40). Генеральная совокупность - 70500 студентов, выборка - 400 чел., ошибка выборки – 5%; эксперты (N=58) - руководящий состав и преподаватели вузов.
В исследовании применялись теоретические методы: анализ, синтез, прогнозирование, моделирование; теоретико-прикладные: структурно-функциональный, системный, процессуальный и ситуационный подходы; эмпирические: выборочный, кластерный анализ, глубинное интервью, анкетный и экспертный опросы, анализ документов, методы математической обработки данных и другие.
Достоверность научных результатов, обоснованность теоретических положений, выводов и практических рекомендаций обеспечиваются: репрезентативностью выборки исследования; применением совокупности исследовательских процедур, методов сбора, обработки и анализа исходных социологических данных, их вторичной обработкой с использованием математических методов и компьютерных программных продуктов; опорой в работе на обширную отечественную и зарубежную источниковую базу; использованием результатов значительного количества социологических исследований.
Научная новизна исследования:
1. Определены и классифицированы системные элементы коррупции в высшем образовании.
-
Систематизированы отечественные и зарубежные концепции социального контроля коррупции, представлена оценка их достоинств и недостатков применительно к сфере образования, уточнено его понятие.
-
Разработана специализированная технология эмпирического исследования результативности функционирования механизмов социального контроля коррупции в высших учебных заведениях.
-
Выявлены пробелы в современном законодательстве и разработаны предложения по совершенствованию правового обеспечения процесса социального контроля коррупции в системе высшего образования.
-
Установлены системные причины, снижающие эффективность административного контроля коррупции и предложены практические рекомендации по его рационализации.
-
Определены основные проблемы, обусловливающие пассивность социальной базы в противодействии коррупции и толерантность к коррупционным практикам в системе высшего образования, разработаны предложения, способствующие активизации участников образовательного процесса в профилактике коррупции.
Теоретическая значимость. Анализ и систематизация факторов, обуславливающих коррупциогенность высших учебных заведений, позволяет проанализировать социальную природу, специфику, механизмы возникновения и поддержания коррупции в академической среде тем самым может способствовать дальнейшему научному осмыслению исследуемой проблемы. Оценка и классификация отечественных и зарубежных концепций социального контроля коррупции в системе образования позволяют вскрыть новые закономерности в этой сфере. Разработанный и обоснованный автором подход к исследованию процесса функционирования системы социального контроля коррупции в высших учебных заведениях существенно дополняет предметную область и теорию социологии управления. Репрезентативные эмпирические данные, полученные в ходе исследования, позволяют обеспечить дальнейшие междисциплинарные исследования социального контроля коррупции в системе высшего образования. Теоретико-методологический анализ результативности функционирования механизмов формального и неформального контроля над коррупцией в системе образования позволяет определить инновационные принципы и методы воздействия на этот социальный феномен.
Практическая значимость работы. Сформулированные выводы и практические рекомендации могут быть использованы в:
- оценке эффективности проводимых антикоррупционных мероприятий в высших учебных заведениях;
- подготовке стратегических программ и конкретных мероприятий по профилактике и противодействию коррупции в системе высшего образования РФ;
- реализации предложений по рационализации правового обеспечения процесса социального контроля коррупции в сфере образования;
- совершенствовании механизмов, форм и методов административного контроля коррупции в вузах;
- активизации различных институтов гражданского общества и участников образовательного процесса к антикоррупционной деятельности.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Основными компонентами, характеризующими коррупцию в системе высшего образования являются: историческая обусловленность и современная прагматичная рациональность исследуемого феномена, несовершенство антикоррупционного законодательства и пробелы в правовом регулировании сферы образования; низкий уровень правоприменительной практики; неразвитость системы административного контроля коррупции в высших учебных заведениях; недостаточная активность социальной базы в профилактике коррупции в системе высшего образования.
2. Социальный контроль коррупции в академической среде – это часть алгоритма управления, представляющая собой совокупность систем и механизмов формальных и неформальных структур, обеспечивающих упорядоченное взаимодействие структурных элементов системы образования посредством нормативного регулирования. Стабильность и эффективность функционирования исследуемого феномена обусловлена: а) разумным сочетанием позитивных и негативных санкций; в) наличием последовательности, полноты и системности в современных формах административного контроля г) объективными и субъективными факторами.
3. Рациональная технология исследования результативности функционирования механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования включает единый комплекс конкретных способов: глубинное полуформализованное интервью, анкетный и экспертный опросы, анализ документов, методы автоматизированной обработки данных с применением компьютерных программ: SPSS Statistics 17.0; STATISTICA-7.0.
4. Основными пробелами в современном законодательстве, снижающими эффективность механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования являются: а) неопределенность значения и статуса заключения независимых экспертов, при разработке и принятии нормативных правовых актов (НПА), в том числе при конкуренции нескольких заключений (обязательной и независимой экспертиз); б) несовершенство правовой базы в сфере конкретизации субъектов правонарушений согласно нормам УК РФ; в) наличие коррупциогенных факторов в НПА, регламентирующих порядок привлечения студентов к дисциплинарной ответственности.
5. Рациональными путями совершенствования механизмов административного контроля являются: а) вовлечение органов самоуправления вуза в процесс управления образовательной организацией; б) введение комплексной программы мероприятий по противодействию коррупции в высших учебных заведениях, позволяющей последовательно, планомерно задействовать и реализовать все имеющиеся средства и инструменты формального контроля над коррупцией в академической среде.
6. Действенными мерами, способствующими активизации социальной базы в противодействии коррупции, являются: а) воспитание правового и гражданского сознания, формирование навыков поведения в демократическом, правовом обществе, в том числе навыков антикоррупционного поведения; б) законодательное закрепление принципов, организационных и правовых основ осуществления общественного контроля; в) активное использование масс-мадиа; привлечение исследователей, экспертов, общественных организаций для разработки, постоянного применения и использования в средствах массовой информации индексов уровня коррумпированности в образовании, позволяющих сравнивать между собой регионы, образовательные учреждения, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей; г) создание системы «локальной гласности».
Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования докладывались, были обсуждены и одобрены на: научно-практической конференции «Взаимодействие государства с институтами гражданского общества по формированию среди граждан нетерпимого отношения к коррупции», (г. Смоленск, 2 июля 2010г.); международной научной конференции «Проблемы и перспективы развития образования» (г. Пермь, апрель 2011г.); XII международной научно-практической конференции: «Экономика, социология, право: новые вызовы и перспективы» (г. Москва, 29 марта 2013г.); IX Международной конференции «Теоретические и практические аспекты развития современной науки» (г. Москва, 16 октября 2013г). Часть результатов исследования внедрены в деятельность образовательных организаций г. Смоленска. При этом наблюдалось повышение антикоррупционной активности участников образовательного процесса. Получены 5 актов реализации.
Коррупция в системе высшего образования как объект социологического исследования
В данной главе выявлена историческая обусловленность, истоки и причины коррупции в системе образования. Определены основные факторы, создающие условия для поддержания и развития коррупционных взаимодействий в академической среде.
Проанализированы и систематизированы основные отечественные и зарубежные концепции социального контроля коррупции в системе высшего образования. Уточнено сущность и содержание исследуемого феномена.
Также в настоящей главе представлены: описание содержания и технология эмпирического исследования результативности механизмов социального контроля коррупции в вузах. Анализ полученных результатов показал низкую эффективность антикоррупционных усилий со стороны формальных и неформальных структур, что вызывает необходимость рационализации и совершенствования механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования.
Коррупция в сфере современного российского образования является одним из наиболее существенных деструктивных факторов системного характера, действующем, как правило, в переходном обществе. Она существенно усложняет модернизацию региональной системы образования, обеспечивая приоритет частных интересов в управлении сложными процессами реконструкции образовательной среды, и всей своей практикой, подрывая доверие граждан к власти и образованию. В современных исследованиях, определяющих степень коррумпированности различных сфер функционирования государства и общества, система образования неизменно оказывается на первых местах.
Как известно, ведущие сущностные свойства образования, как социального института, проявляются в том, что оно, по сути, является одним из наиболее действенных способов передачи опыта, традиций и культуры поколений. В его системе проявляются различные варианты человеческих отношений интеллектуального, морально-этического и другого содержания, создаются предпосылки для выявления и развития творческих способностей всех членов общества. Именно поэтому справедлив тезис о том, что «коррупция в системе образования, разрушая нравственные устои общества, представляет серьезную угрозу не просто социально-экономическому развитию, но и национальным интересам страны, безопасности государства. Опасность коррупции в образовании заключается в дезориентации участвующих в ней граждан с малых лет, в результате чего у людей, практически с раннего возраста закладывается ложное понимание того, что коррупция легитимна, а впоследствии подобные взаимодействия уже не рассматриваются как девиация, считаясь практически нормой взаимоотношений, интегрированной в часть культуры населения.
Коррупция в системе образования, как социальное явление, имеет давнюю историю, насчитывающую не одно столетие и наглядно демонстрирующую социальную обусловленность данного феномена. Невозможно выработать адекватные механизмы противодействия коррупции без анализа исторического процесса, в ходе которого складывались и трансформировались коррупционные практики.
Ещё древнегреческий философ Сократ игнорировал и осуждал софистов, платных учителей мудрости, считая, что их ремесло похоже на ремесло проституток, отличие лишь в том, что женщины-проститутки торгуют собственным телом, а мужчины-софисты торгуют собственными знаниями. Известно, чем завершилось это противостояние — Сократ был казнен, победила позиция софистов, утвердившаяся в дальнейшей истории. Однако софисты торговали знаниями, а в современном образовании торгуют «сертификатами» знаний (диплом, рецензия, оценка за экзамен).
Система народного образования в России оформлялась с XVI века, профессионального образования — с XVIII века. По политическим причинам с первой половины XIX века университетское образование стало платным. Позже платным стало и обучение в средней школе. Однако, обучение, например, на престижных юридических факультетах в Царской России стоило в 20 раз меньше, чем в США или Англии, от 50 рублей до 150 рублей в год, т.е. от 25 до 75 американских долларов в год (курс царского рубля тогда приравнивался к двум долларам), а неимущие студенты освобождались от платы и получали стипендии. Следует отметить и общедоступность высшего образования в дореволюционной России: уже к 1914 году студентов из низших слоев (разночинцев, рабочих, крестьян) в среднетехнических учебных заведениях – около 80%, в технических вузах – более 50%, в университетах – более 40%. После 1917 года российское образование по идеологическим причинам вновь переживало период становления. Школа стала «бесплатной, общеобязательной и общедоступной». Как показывает ретроспективный анализ научной литературы, «в период нахождения у власти И.В.Сталина речи о получении незаслуженных оценок не было даже в школе, где учились дети руководителей СССР. Коррупция в советском образовании исключалась, в том числе по экономическим причинам - граждане не располагали излишними доходами. За итоговую «двойку» даже по одному предмету ученика могли оставить на второй год, и не единожды» . В кино, театры, на экскурсии, в походы и прочие подобные мероприятия было принято собирать родительские деньги, однако на этом финансовый вклад родителей в обучение ребёнка заканчивался. Репетиторство существовало всегда, но судьба ученика никак при этом не зависела от репетитора.
Именно в последний период правления Л.И. Брежнева коррупция стала все шире проникать в такие сферы общества как здравоохранение и образование, чего раньше в СССР практически не наблюдалось. Для данного исторического периода коррупциогенность сферы образования проявлялась в первую очередь в виде «знаменитого русского блата», а также в форме взяточничества, как в прямой денежной форме, так и в завуалированных его проявлениях (репетиторство, оказание трудовых и прочих услуг, и т.д.). Именно практика блата послужила основой для легитимации коррупции. Закрепление блата во всех формальных институтах и неформальных отношениях и составляло его природу. В результате, обладателями дипломов о высшем образовании становились не те, кто достоин, а те, кто оказывался в состоянии найти неформальный подход к преподавателям и администрации вуза. Следует отметить, что как раз в этот период в системе отечественного образования начинает формироваться институт посредников, так как спрос на услуги «нужных людей», гарантирующих поступление в престижное учебное заведение постоянно возрастал. Использование института посредников в качестве прикрытия для коррупции усугубляет наносимый ею вред, так как посредники освобождают коррумпированных «деятелей науки» от «страха перед разоблачением», в результате чего они могут безбоязненно повышать величину взятки до «рыночно-оптимального» уровня.
Период реформ и модернизации, начиная с 1990-х годов, характеризуется особым всплеском криминогенности и коррупции. Как показывает анализ научной литературы, ряд экспертов находят в сложившейся коррупционной ситуации в российском образовании переходного периода и позитивные черты. «Резкое сокращение бюджетного финансирования вузов предъявило спрос на сотрудников, способных работать с нелегальными деньгами. По оценкам Госкомимущества, в 1995 году до 70 % вузовских площадей сдавались в аренду, из них 95% нелегально или полулегально». Более того, коррупция в образовательной среде в условиях недофинансирования позволяла улучшить благосостояние преподавателей, предоставляла возможность студентам, получившим диплом коррупционными способами по окончании вузов получить выгодные должности в тех или иных организациях. И, тем не менее, такое повышение благосостояния происходит только в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а в долгосрочном периоде взяточничество приводит к существенным отрицательным последствиям. Сравнение краткосрочных и долгосрочных последствий взяточничества в вузах приведено в таблице 1.
Технология исследования социального контроля коррупции в системе высшего образования
В результате исследования основных отечественных и зарубежных подходов к исследованию социального контроля коррупции установлено, что модель «принципал-агент», разработанная Сьюзен Роуз-Аккерман и адаптированная к российским условиям Г. А. Сатаровым направлена на выявление мотивов и причин коррупции и разработке на их основе эффективных механизмов социального контроля, а, следовательно, наиболее полно соответствует цели исследования. 4. В рамках модели рационального выбора Э.Клейна, дополненной автором настоящего исследования задачами социального контроля коррупции в академической среде являются: - выявление причин коррупции, (факторов обусловливающих коррупцию);
- разработка адекватных инструментов социального контроля коррупции в вузах, включающих в себя:
а) Эффективные механизмы, применения санкций со стороны законодательных органов. б) Адекватные формы и методы социального контроля коррупции со стороны формальных организаций (органов государственной власти, администрации вузов).
в) Применение позитивных и негативных санкций со стороны неформальных организаций (студенты и их законные представители, работодатели, институты гражданского общества и.т.д) Стабильность функционирования рассматриваемого феномена в данном случае обусловлена: 1) объективными факторами (современными потребностями общества в дипломированных специалистах, развитием социальных институтов и т.д.) и субъективными факторами (целенаправленной деятельностью участников образовательного процесса по противодействию вузовской коррупции ); 2) изменением общественного мнения. 5. Усиление взаимодействия между гражданским контролем «снизу» и административным контролем «сверху». Эффективность социального контроля коррупции в данном случае обусловлена демократизацией управления региональными вузами.
Теоретической основой исследования является структурно-функционального подход, позволяющий рассмотреть коррупцию в академической среде как системное явление, обладающее пролонгированным действием. Такой подход обеспечивает объективный анализ функционирования механизмов социального контроля коррупции в сфере высшего образования, посредством выявления связи между уровнем коррупции и основными элементами этой части алгоритма управления, что способствует разработке обоснованных рекомендаций по рационализации и совершенствованию антикоррупционной деятельности, выдвижению рабочих гипотез с учётом вновь выявленных обстоятельств и латентных функций. Таким образом, на основании системного подхода проблема противодействия коррупции рассматривается в тесной взаимосвязи основных механизмов социального контроля коррупции (нормативно-правовое регулирование, административный контроль, неформальный контроль) и позволяет определить:
- целостность системы социального контроля коррупции; - влияние каждого механизма социального контроля на уровень коррупции в сфере высшего образования;
- эффективность обратной связи внутри каждого механизма и между ними.
Согласно ситуационному подходу эффективность различных механизмов социального контроля коррупции в вузовской среде определяется конкретной ситуацией, вызванной влиянием факторов внешней и внутренней среды. Данный подход позволил определить влияние наиболее значимых обстоятельств и своевременное реагирование на изменение результативности механизмов социального контроля коррупции. Например, изменение такого фактора внешней среды, как повышение престижности высшего образования создало в образовательной среде ситуацию появления студенческих стратегий, ориентированных на получение диплома, а не качественных знаний и снисходительно относящихся к коррумпированным преподавателям.
Применение процессуального подхода позволило оценить динамику и результативность поэтапного, целенаправленного воздействия каждого механизма социального контроля на снижение уровня коррупции в вузах.
Таким образом, применение методологических подходов: системного, ситуационного и процессуального максимально соответствует целям и задачам исследования. На основе изученных теоретических положений, рассматривающих коррупционные модели в вузах, анализа механизмов социального контроля, направленного на минимизацию коррупциогенности академической среды было разработано и осуществлено эмпирическое исследование (ЭИ), основой проведения которого является комплексная программа эмпирического исследования оптимизации и совершенствования механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования. Эмпирическое исследование проводилось в течение одного года (с января 2012 по январь 2013). Стратегия исследования включала три этапа: I Подготовительный этап:
На данной стадии проводился мониторинг антикоррупционного законодательства РФ, анализ локальных нормативно-правовых актов вузов, регламентирующих виды и механизмы административного контроля коррупции, оценка степени активизации социальной базы в противодействии коррупции; осуществлялся сбор необходимого материала для исследования (книги, монографии, статьи, авторефераты диссертационных работ, интернет-публикации, информация в СМИ), проводились беседы с компетентными лицами, а именно специалистами, работающими над аналогичными проблемами, и практиками, занятыми в изучаемой области. В ходе разведывательного исследования на первом этапе была проанализирована адекватность механизмов социального контроля коррупции в системе высшего образования, выявлен максимально полный комплекс проблем и установлена очередность их решения. Существенно снижает эффективность антикоррупционной деятельности в академической среде наличие ряда факторов внешней и внутренней среды, основными из которых являются: - Изменение доминирующей в обществе в целом иерархии ценностно-нормативной системы в пользу материальных ценностей над духовными, что выражается в достаточно высоком уровне толерантности участников образовательного процесса к проявлениям коррупции в академической среде и пассивности социальной базы.
- Отсутствие последовательности, полноты и системности в современных формах административного контроля коррупции. Например, хаотичность, проявляющаяся в разовых показательных наказаниях, и бессистемных позитивных санкциях создают в образовательной среде ощущение имитации борьбы с коррупцией, порождают иждивенческие настроения и усиливают правовой нигилизм.
Рационализация правового обеспечения социального контроля коррупции в системе высшего образования
Модернизация и активное реформирование системы образования РФ вызывает необходимость совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере, именно поэтому одним из инструментов социального контроля, способных снизить коррупциогенность академической среды выступает создание эффективно действующей нормативно-правовой базы. Противодействие коррупции, законодательно определено как – «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений». Таким образом, в соответствии п.2.ст.1 и п.6 ст.3 ФЗ N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» система мер, направленная на предупреждение коррупционных ситуаций и устранение причин, порождающих коррупцию, является приоритетной. Правовая основа профилактики коррупции заложена в Федеральном законе № 172-ФЗ от 17.07.2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». В результате проведенного исследования выявлено, что участники образовательного процесса оценивают проведение антикорупционной экспертизы нормативных правовых актов (НПА) и их проектов, как действенный инструмент противодействия коррупции, о чем свидетельствуют данные, представленные в табличном (Приложения 8-9) и графическом виде.
Таким образом, 78% студентов и 60 % преподавателей и сотрудников вузов считают, что данная мера способна устранить проявления верхушечной коррупции на стадии разработки законодательства, противостоять стратегии «захвата государства», подразумевающей лоббирование законопроектов в интересах определенных групп, а, следовательно, является достаточно эффективным механизмом социального контроля коррупции.
Рис. 1. Оценка респондентами экспертизы НПА в сфере высшего образования на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, как меры способной снизить коррупцию в вузах (цифра 1 соответствует самой низкой оценке; 5 – самой высокой).
Статья 13 Конвенции Организации Объединенных Наций «Против коррупции» от 31.10.2003 г. (ратифицированной Федеральным Законом от 08.03.2006г N 40-ФЗ и вступившей в силу 8 июня 2006 г.) перечисляет конкретные меры по вовлечению гражданского общества в борьбу с коррупцией, посредством усиления прозрачности процесса принятий решений, обеспечения доступа к информации и т.д. В качестве наиболее эффективных инструментов признается расширение общественного контроля и создание комплексной системы антикоррупционного мониторинга. Итоги проведенного корреляционного анализа (корреляция Гамма) также показывают наличие сильной взаимосвязи между анализом качества нормотворческих процедур (экспертизой НПА) и вовлечением участников образовательного процесса в активизацию подобной деятельности в сфере противодействия вузовской коррупции (R=0,77) . Коэффициент детерминации , соответственно, участие институтов гражданского общества в законотворческом процессе на 60% предопределяет эффективность данного антикоррупционного механизма социального контроля. Согласно ст.5 Закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств, проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов. Однако, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, не являются обязательными и не обладают действенными механизмами обеспечения их реализации. Например, коррупция в сфере лицензирования, аттестации и аккредитации высших учебных заведений оценивается экспертами довольно высоко. Лицензирование одной специальности стоит 50-150 тыс. долл. и нескольких - 200-500 тыс. руб. Аккредитация вуза от 300 тыс. до 1,5 млн. долл. . Но, несмотря на данные факты, п. 9 ст.96 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012г. № 273-ФЗ гласит: «Общественная аккредитация и профессионально-общественная аккредитация проводятся на добровольной основе и не влекут за собой дополнительных финансовых или иных обязательств со стороны государства». Сведения об имеющейся у организации, осуществляющей образовательную деятельность, общественной аккредитации или профессионально-общественной аккредитации также носят рекомендательный характер и не являются обязательными для исполнения аккредационным органом при проведении государственной аккредитации.
Как показывает практика, рекомендательный характер заключений общественной экспертизы зачастую приводит к игнорированию выводов экспертов должностными лицами, либо к формальным не мотивированным ответам. Например, инициативные группы экспертов из Общественного движения «Гражданская инициатива за бесплатное образование и медицину», Общественного движения «Образование – для всех», Независимого профсоюза «Студенческое Действие», Профсоюза «Учитель», Фонда «Здравомыслие», общественной организации «Объединённый экспертный совет» в открытом обращении от 01.02.2013г. представили результаты и предложения общественной экспертизы ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации». В результате «Ни одно из сформулированных инициативной группой критических замечаний, по сути, не опровергнуто. Ответ Министерства Образования РФ изобилует ссылками на текст Закона в качестве обоснования правомочности этого же самого Закона» .
По данным Минюста России, в 2011г. В федеральные госорганы поступило 95 заключений независимых экспертов, из которых учтено 41 (43%), а в органы государственной власти субъектов РФ – 126, из которых учтены 57 (45%). Именно поэтому, на сегодняшний день лишь 8% аккредитованных независимых экспертов проявляют активность .
Результаты проведенного канонического анализа обнаруживают отрицательную корреляционную зависимость между показателями результативности социального контроля и таким фактором нормативно-правового регулирования, как экспертиза НПА и их проектов (данные по студентам n=400; R=-0,11; по преподавателям - n=50, R=-0,47) , что еще раз подтверждает: проведение антикорррупционной экспертизы без обязательного учета выводов независимых экспертов не способно качественно улучшить действенность рассматриваемого инструмента социального контроля над коррупцией в системе высшего образования. Таким образом, в результате анализа Российского антикоррупционного законодательства выявлены пробелы, тормозящие активизацию социальной базы в противодействии коррупции:
- Не определены значение и статус заключения независимых экспертов, при принятии нормативно-правовых актов.
- Не определены механизмы рассмотрения заключений по результатам независимой экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа.
- Не установлена ответственность за игнорирование результатов независимой экспертизы. В связи с чем, по мнению автора данного исследования, представляется целесообразным рекомендовать Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ рассмотреть возможность принятия поправок к уже действующим законодательным актам:
Активизация социальной базы в профилактике коррупции в системе высшего образования
Как известно, широкому распространению коррупционных практик в академической среде способствует то, что в повседневной деятельности участников образовательного процесса нормы законов, ведомственных и должностных инструкций, других нормативно-правовых актов практически не применяются. Студенты и преподаватели взаимодействуют друг с другом на основе неформальных договоров, реальных норм морали и нравственности, существенно отличающихся от декларируемых в описанных выше документах. Для участников социальных взаимодействий существенное отклонение от общепризнанных неформальных норм и социальных практик редко бывает возможным, так как не получает общественного одобрения . Вследствие изменения доминирующей в обществе иерархии ценностно-нормативной системы в пользу материальных ценностей над духовными коррупционное поведение опривычнивается (габитулизируется) и воспринимается как неизбежная обыденная рутина, что проявляется в пассивности социальной базы и делает коррупцию массовым социальным явлением. Результаты настоящего исследования также подтвердили распространенность коррупции в академической среде. Для оценки коррупциогенности высших учебных заведений респондентам были предложены следующие вопросы:
- Приходилось ли Вам или Вашим знакомым, родственникам в учебном заведении сталкиваться с ситуациями, когда требовалось неформальное решение проблем?
- В какой форме выражалась «благодарность?
Результаты представлены в табличном и графическом виде.
. Виды неформальной благодарности в вузах (в % от числа опрошенных).
Анализ вышеприведенных данных свидетельствует о достаточно высокой коррумированности системы высшего образования. Всего 12,7 % студентов и 12% преподавателей никогда не прибегали к неформальным способам решения проблем в стенах вуза, еще 16,0% и 8% респондентов оказывались в коррупционных ситуациях крайне редко и практически две трети опрошенных -71,3% и 80%, так или иначе «покупают и продают дипломы в рассрочку». Среди исследуемых форм взятки явные коррупционные практики - наличные деньги, перечисления на счет, подарки (свыше 3000 руб. ) составляют для студентов 39.2%, для преподавателей - 18%. Следовательно, асимметрия информации (число «дающих» практически в два раза превышающее число «берущих») позволяет усомниться в искренности ответов преподавателей на данный вопрос. Модальной категорией данного признака является оказание личных услуг, выполнение личных просьб, например, распечатка литературы, уборка на кафедре, покупка учебника авторства преподавателя и т.д. Подобные просьбы и услуги формально взяткой не являются, но воспринимается студентами как услуга, в ответ на которую они рассчитывают на ответную услугу, что подтверждается ответами респондентов на следующий вопрос, характеризующий уровень толерантности студентов к проявлениям коррупции в вузе:
Оценка коррупциогенности академической среды со стороны преподавателей выявлялась с помощью вопроса анкеты: «Представьте, что к Вам подошел коллега, с просьбой поставить оценку одному из студентов, у которого Вы ведете занятия. Как Вы отреагируете?»
Вышеприведенные данные наглядно демонстрируют распространенность немонетарных форм коррупции в высших учебных заведениях. Аналогичные результаты получены и в исследовании Э.О. Леонтьевой, проведенном в вузах г. Хабаровска «Так, из 25 преподавателей, принимавших участие в интервью в 2009 г., только 3 человека соотнесли практику обмена оценками с коррупцией. Остальные не считали, что оказывая помощь коллеге, они участвуют в коррупционной сделке» , что в очередной раз подтверждает предположение о том, что снизить уровень коррупции в вузах посредством ужесточения формальных негативных санкций (как это принято в настоящее время) практически невозможно. Данная форма коррупционных взаимодействий самая безопасная для участников, поскольку виновных и «жалобщиков» никогда не будет. Как показывает социальная практика, особенностью современного нравственно-психологического климата в обществе, способствующей процветанию коррупции в образовании является двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно «верхушечная», считается гражданами общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается обыденной моралью, прессой, политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику. С другой – «низовая» коррупция является принимаемой людьми «по умолчанию» частью быта. Таким образом, нейтральное и достаточно лояльное отношение к бытовой коррупции со стороны участников образовательного процесса еще больше усугубляет сложившуюся ситуацию.
Оценка уровня толерантности участников образовательного процесса к коррупционным практикам в вузах представлена в таблице 5.
Итак, только одну треть респондентов (30% студентов и 24% преподавателей) можно отнести к сопротивляющимся латентным коррупционным практикам (подарки, подношения), При этом проявляют конформизм «институционально одобряемые средства достижения целей» и активно отрицают подношения (взятки) всего - 19% и 14% опрошенных, еще 12% преподавателей и 11% студентов относятся к группе неактивного сопротивления. Следует выделить, что практически половина опрошенных (57,25% и 58%) предпочитают использование институционально запрещенных, но более эффективных средств достижения целей (инновация), соответственно члены этой «группы риска» потенциально готовы вступить в коррупционную сделку. Антикоррупционная работа для данной категории должна заключаться в максимальном увеличении издержек от коррупционной сделки и снижении выгод. Наиболее эффективными инструментами социального контроля в этом случае будут меры по усилению административного контроля и ужесточению юридической ответственности за коррупционные правонарушения (п. 2.1., п. 2.2.). «Группа надежды» (12,75% и 16%) представлена респондентами, проявившими пассивное отношение к коррупционным практикам. Их поведение будет продиктовано моральными принципами, действующими «здесь и сейчас». Отсутствие эффективных мер по противодействию коррупции может стать причиной, по которой эта группа примет внешние «нормы», свойственные «группе риска». Поэтому с данной категорией следует проводить профилактическую работу. В противном случае они перейдут в «группу риска».
Безусловно, одним из показателей готовности социальной базы к противодействию коррупции является уровень антикоррупционной активности участников образовательного процесса, для определения которого в анкетах был предусмотрен ряд вопросов. Например: «Как Вы считаете, необходимо ли бороться с коррупцией в системе высшего образования?» (рис.12). Таким образом, практически все опрошенные (88% преподавателей и 92% студентов) считают, что необходимо, так или иначе, бороться с коррупцией. Данный факт свидетельствует о закреплении в общественном сознании представления о необходимости противодействия вузовской коррупции.
