Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Политика занятости как институт цивилизованного общества 12
1.1 Политика занятости Саратовской области 12
1.2 Организационный и институциальный статус службы занятости 31
Глава 2 Служба занятости как система социального регулирования 44
2.1 Научно-практические основания модернизации управления службой занятости 45
2.2 Организационный контекст управления службой занятости .. 63
2.3 Маркетинговая стратегия как социально-управленческий подход 98
Заключение 107
Список используемой литературы
- Политика занятости Саратовской области
- Организационный и институциальный статус службы занятости
- Организационный контекст управления службой занятости
- Маркетинговая стратегия как социально-управленческий подход
Политика занятости Саратовской области
Проблема обеспечения эффективной занятости населения имеет комплексный и глобальный характер и уже давно стала основной социально-экономической и управленческой проблемой практически во всех государ ствах1. Рекомендация Международной организации труда определяет, что содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости должно стать первоочередной задачей и неотъемлемой частью экономической и социальной политики государств. В то же время, острота этой проблемы определяется не столько количественными показателями безработицы, сколько возможностями государственного регулирования занятости, создания эффективных систем содействия и поддержки. Если повышение и поддержание высокой способности экономики к генерации занятости составляет задачу экономической политики, то повышение и поддержание высокой способности к занятости рабочей силы составляет приоритетную задачу социально-трудовой политики.
Как отмечает Ф.Прокопов, «для российского рынка труда весомое значение имеет не только воздействие на входящие в безработицу потоки за счет позитивных макроэкономических перемен, но и такое влияние, которое привело бы к сокращению средней продолжительности безработицы»2. Таким образом, мы можем определить целевую направленность социальной политики в сфере занятости и институтов регулирования сферы занятости как создание условий для возвращения безработных и незанятого населения в сферу трудовой деятельности, предотвращения их дрейфа в длительную безработицу и социальное исключение. В связи с этим, можно выделить два принципиальных момента. С одной стороны, необходима эффективная политика занятости, отражающая специфику ситуации и перспективы развития, а с другой - эффективная организация, способная обеспечить реализацию политики занятости.
Нормативно-правовая база деятельности службы занятости определяет в качестве основной задачи службы осуществление эффективной поли тики занятости как совокупности конкретных мер и действий, направленных на компенсацию объективных и субъективных ограничений занятости. Исходя из данного понимания, нам представляется возможным определить следующие атрибуты политики занятости, отражающие общие принципы деятельности службы занятости.
Во-первых, политика занятости должна быть конкретна. Ее цели, определяющие, чего именно необходимо добиться с точки зрения социального эффекта и конечных результатов, должны быть поставлены ясно, причем желательно, чтобы они оценивались количественно. Во-вторых, политика занятости должна быть реализуема, то есть проводимые в ее рамках действия, разработанные в соответствии с поставленными целями, должны быть поддержаны соответствующими ресурсами и привязанными к институтам, ее реализующим. Сами институты должны обладать способностью исполнить политику. В-третьих, политика занятости должна иметь конкретный объект воздействия (проблему, группу населения и т.д.), при этом требуется ясность в том, что именно действие в рамках данной политики способны решить или смягчить проблему. В-четвертых, политика занятости должна быть эффективна, то есть иметь конкретные максимальные результаты, достигаемые вовлечением минимального количества ресурсов.
Основная задача деятельности службы занятости на рынке труда состоит в том, чтобы минимизировать затраты времени, необходимые на поиск соответствующего контрагента на рынке труда и заключение трудового договора. В пределе предполагается достижение такого уровня воздействия (регулирования) рынка труда со стороны социальных институтов, при котором обеспечивается максимальная оптимизация процессов, то есть: предложение рабочей силы (численность работников, находящихся на рынке труда) равно спросу на нее (числу рабочих мест, находящихся на рынке труда); время от появления на рынке труда работника (вакансии) до заключения трудового договора (период поиска) бесконечно мало. Другими словами, заключение трудового договора происходит в момент появления на рынке работника и рабочего места (этот момент совпадает с выходом); все работники и вакансии покидают рынок труда результативно, то есть только по причине заключения договора о найме. Однако в реальности даже наиболее организованные рынки труда далеки от идеального состояния. Во-первых, предложение рабочей силы обычно не совпадает с предложением рабочих мест. Помимо количественных несовпадений, существенны структурные несоответствия (профессионально-квалификационные, географические, отраслевые и т.д.).
Во-вторых, входящие на рынок труда потоки рабочей силы не равны входящим потокам рабочих мест. В-третьих, от момента появления на рынке труда работника (рабочего места) до заключения договора о найме проходит определенное время (для некоторых работников и рабочих мест весьма значительное). Период нахождения на рынке труда работников и рабочих мест, как правило, не совпадает в целом и в разрезе отдельных их групп. В-четвертых, выход рабочей силы не совпадает с объемом выхода рабочих мест, а сам выход не всегда оказывается результативным (связанным с трудоустройством). Работник может покинуть рынок труда и рабочую силу, потеряв надежду на поиск работы. Вакантное рабочее место также может быть выведено с рынка труда по причине, например, его ликвидации.
По перечисленным и многим другим причинам рынок труда остается несовершенен. Однако всегда имеются возможности повышения его эффективности. Принимая во внимание, что рынок труда является открытой системой, на результативность его функционирования оказывают влияние многие факторы, которые можно свести в две группы: внешние и внутренние.
Организационный и институциальный статус службы занятости
Практически происходит смещение приоритета от индивидуальных форм и социальной защиты безработных к активным методам организации рынка труда через осуществление анализа, прогноза рынка труда и перераспределение рабочей силы. При оценке значимости этих документов для самоопределения службы занятости нужно согласиться с мнением С.Рикка о концептуальном характере этих документов.8 Конкретизация задач и функций службы занятости закреплена Конвенцией и Рекомендацией, принятыми в 1948 году.9 В качестве основного направления деятельности службы занятости определяется осуществление наилучшей организации рынка труда в рамках государственной программы обеспечения и поддержания полной занятости. Регулирующая функция службы занятости рассматривается через расширение и углубление анализа и прогноза рынка труда, в том числе прогноз будущей потребности в рабочей силе (численности, квалификации) по отраслям и территориям. Особый акцент ставится на оказании помощи предприятиям и организациям в разработке социальных и экономических планов, направленных на улучшение положения в сфере занятости. Сохранение же функции социальной защиты безработных на фоне усиления экономической функции еще в большей степени определило место службы занятости как регулятора и канала циркуляции рабочей силы и обеспечения процессов перехода из состояния безработицы в состояние занятости. Конвенция и рекомендация «О политике в области занятости», принятые в 1964 году снимают монопольность функции регулирования рынка труда со службы занятости. Впервые признается, что проблемы занятости не исчерпываются проблемами организации рынка труда, а имеют в первую очередь политическую и общеэкономическую основу. Новый контекст проблем занятости актуализирует функцию трудоустройства, переподготовки, профессиональной ориентации и адаптации, организацию общественных работ и осуществление специальных программ для молодежи.
В качестве определенного итога в определении роли и значения службы занятости как одного из социальных инструментов регулирования занятости через перераспределение трудовых ресурсов можно отметить Конвенцию «О содействии занятости и защите от безработицы»10. Данный документ определяет общую политику в сфере защиты от безработицы, куда задачи службы занятости входят составной частью. Международная организация труда признает, «что политика, ведущая с стабильному, устойчивому без-инфляционному экономическому росту и к гибкому реагированию на изменения, а также к созданию и стимулированию всех форм продуктивной и свободно избранной занятости, включая мелкие предприятия, кооперативы, занятость не по найму и местные инициативы по созданию занятости, даже посредством перераспределения ресурсов, в настоящее время направляемых на финансирование деятельности, связанной исключительно с оказанием содействия, в пользу деятельности, способствующей созданию занятости, особенно в области профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и профессиональной реабилитации, обеспечивает самую надежную защиту от отрицательных последствий вынужденной безработицы... тем не менее вынужденная безработица существует и поэтому важно обеспечить, чтобы системы социального обеспечения оказывали содействие в создании занятости и оказывали экономическую поддержку тем, кто является по не зависящим от него причинам безработными...»11. В данной Конвенции содержится несколько важных, с точки зрения определения роли и задач службы занятости, моментов: содействие занятости является приоритетной задачей социально-экономической политики государства и не является эксклюзивной задачей службы занятости; основу социальной поддержки в сфере занятости обеспечивает развитие мер, направленных на социально-профессиональную активизацию как занятого населения, так и безработных;
Указанные моменты позволяют зафиксировать в качестве основного направления деятельности службы занятости регулирование рынка рабочей силы и рынка рабочих мест с целью обеспечения их сбалансированности. И, соответственно, в качестве регулируемого процесса - процесс перераспределения рабочей силы, в котором состояние безработицы может рассматриваться как возможное, но не обязательное состояние. Концептуальные наработки Международной организации труда и практический опыт стран с рыночной экономикой по содействию занятости обеспечили основу организации службы занятости в России на достаточно высоком институциальном уровне.
Теория социальных институтов позволяет нам рассматривать в качестве институтов организованные структуры, обладающие широким социальным влиянием. Служба занятости, как представляется, выполняет важные социально значимые задачи, направленные на решение проблем клиентов, попавших в сложную жизненную ситуацию. Наличие институци-альных признаков у службы занятости и соответствующих функций отражает актуальные социальные процессы и варьирует в международном контексте. Различные страны имеют определенную специфику в определении соотношения функций трудоустройства и социальной поддержки, в том числе социализации. Деятельность служба занятости в США, например, направлена на осуществление программ развития и расширения ресурсов трудоустройства. В других странах (Германия) действует разветвленная система институтов содействия занятости, построенная на принципах корпорации, в рамках которой осуществляется разносторонняя поддержка безработных как слабозащищенной группы трудоспособного населения. Эффективность такой организации системы содействия занятости не безусловна в силу распространенности рационально-бюрократической модели корпоративного объединения, которая оптимальна только в условиях ста-бильной социальной среды . Другие страны (Финляндия, Канада) придают особое значение элементам социализации и профессионализации, осуществляемых через систему профессиональной ориентации и профессионального обучения. Кроме того, имеются различия в степени интегрированно-сти структурных и внеструктурных подразделений службы занятости.
Россия входит в число стран, где служба занятости осуществляет широкие социальные полномочия как система трудоустройства, вторичной социализации, социально-экономической поддержки, адаптации, реабилитации и профессионального обучения. В этом смысле она может рассматриваться как системное образование, обладающее признаками формирующегося социального института. Процесс институциального оформления специфической социальной практики, в данном случае содействия эффективной занятости населения, определяется процессом перехода соответствующей проблемы на глобальный уровень. В содержательном плане - это расширение деятельности и превышение утилитарных функций, определяемых существующей организационно-нормативной системой.
Организационный контекст управления службой занятости
Любая организованная система представляет собой социальную конструкцию, создаваемую обществом для выполнения определенных функций, которые интегрируются как цель деятельности. Целевая направленность при создании организации определяется как цель-задание, отражающая назначение организации как социального инструмента37. Другой уровень целевой направленности организации определяют цели-ориентации, которые раскрывают общие и индивидуальные предпочтения и ориентиры работников как в пространстве функциональных задач, так и на уровне личностных интересов. Особое значение в деятельности любой организованной структуры играют цели системы. Поддержание целевой направленности на уровне целей системы обеспечивает стабильность и адаптивность системы как по отношению к внешним воздействиям, так и к внутренним возмущениям. Понятно, что цели-задания, определяющие социальную целесообразность создания и функционирования организации, являются ведущими. Однако согласование целей в процессе функционирования организации вопрос не тривиальный. На практике отношения между ними не всегда носят характер взаимосогласованности. Процесс освоения цели-задания и ее дифференциация на «рабочие» цели, зачастую приводит к искажению или «рассеиванию» исходной цели. Другой аспект освоения целей-заданий связан с их трансформацией под воздействием целей-ориентаций и целей системы. Наибольшую опасность, на наш взгляд, имеет гипертрофирование целей системы, что приводит к росту управленческих и контрольных структур в ущерб функциональным, с одной стороны, и ограничения инновационных тенденций, с другой. Кроме того, существует и другая опасность: организация не конкретизирует цели-задания, а использует их в исходной концептуализированной формулировке. Такая ситуация создает высокую неопределенность задач структурных подразделений и функций конкретных исполнителей, открывает простор произвольного толкования цели-задания как руководством организации, так и исполнителями в соответствии с политической или социально-экономической конъюнктурой. Парадокс сегодняшней ситуации заключается в отсутствии четко зафиксированной направленности службы занятости на уровне цели-задания. В нормативных документах эта цель фиксируется как реализация государственной политики занятости. Если исходить из упрощенного понимания содействия занятости населения, то, очевидно, целью стратегии должно стать достижение полной и эффективной занятости. Мировой опыт показывает, что такая цель может декларироваться, служить ориентиром, но не может быть деле гирована только службе занятости . Служба занятости является лишь одним из государственных институтов, оказывающим регулирующее воздействие на рынок труда.
Безработица как свойство современного этапа цивилизационного развития будет воспроизводиться постоянно, как в силу структурной и инвестиционной динамики, так и в силу социально-трудовой мобильности населения. Другой вопрос - какими качественно-количественными параметрами будет характеризоваться безработица, и какие негативные социально-психологические и экономические тенденции будет провоцировать. При этом отнесение параметров занятости и безработицы к деятельности службы занятости, как специализированному социальному регулятору рынка труда, может быть относительным, а сами параметры в большей мере характеризуют пространство деятельности органов занятости, но никак не эффективность. Речь в данном случае не идет о разведении показателей состояния сферы занятости и показателей деятельности службы занятости. Главное заключается в том, что влияние службы занятости на те или иные процессы в сфере занятости и соответственно на параметры этих процес сов не является линейным и однозначным. Проблема же заключается в выделении процесса, регулирование которого может рассматриваться в качестве стратегической задачи службы занятости, а качественно-количественные характеристики процесса могли бы фиксироваться интегральным показателем, отражающем влияние службы занятости и эффективность ее деятельности. При выделении цели-задания одним из основных вопросов является определение специфичности, то есть особого назначения службы занятости, позволяющего обеспечивать ее организационную и функциональную целостность в социальной системе. Цели-ориентации, обеспечивая в идеале реализацию цели-задания, должны отражать понимание работниками своего вклада в достижение общей цели организации и исключать тенденции автономизации программ, направлений и видов работы, проводимых службой занятости. Цели системы (организации) не всегда отражают социальные ожидания, особенно в условиях нечетко зафиксированной цели-задания. Стремление к достижению устойчивости организационной структуры, управляемости может стать причиной трансформации основной цели, редукции функций. Формирование цели-задания не является одномоментным актом, а представляет собой пролонгированный процесс, включающий этапы формулирования, освоения, пересмотра, уточнения в силу изменения внешних и внутренних условий.
Развитие органов содействия занятости в России на основе опыта зарубежных стран и в условиях развивающегося системного кризиса предопределило акцент на функциях защиты и трудоустройства, то есть на функциях сопровождения нарастающей безработицы. С одной стороны, такой подход был оправдан хотя бы потому, что социальный опыт подавляющей части россиян не включал переживание безработицы и навыков поведения в рамках этого статуса39
Маркетинговая стратегия как социально-управленческий подход
Подведем основные итоги нашего исследования. Система содействия занятости населения является одним из институтов регулирования социально-трудовых отношений и индивидуального социального поведения. Значимость института занятости определяется направленностью на обеспечение соответствия социально-профессионального потенциала социально-экономическим условиям, на оптимизацию системы отношений между субъектами рынка труда, на формирование эффективной занятости. Существующая методология, методика деятельности и соответствующая нормативная база обеспечили становление службы занятости, ее институциали-зацию и интеграцию в систему государственного регулирования. Служба занятости в настоящее время вынуждена постоянно расширять сферу компетенции и ответственности, что при отсутствии инновационного потенциала и недостаточной структурно-функциональной мобильности создает условия и предпосылки дисфункций, бюрократизации службы занятости. В связи с этим существует необходимость модернизации управления деятельностью службы занятости, усиления ее регулирующей функции на основе качественно новой стратегии. С практической точки зрения создание условий, обеспечивающих согласованность между институциальным статусом службы занятости и ее организацией, предполагает решение задачи проектирования службы занятости посредством развития организационной системы.
Эффективность социальной политики в целом определяется качеством политики занятости как основной формы социальной поддержки. Сфера занятости в современной России в целом и на уровне регионов сохраняет негативные последствия процессов реформирования и характеризуется нестабильностью и несбалансированностью локальных и профессиональных рынков труда. Задача институциального и организационного оформления и реализации политики занятости является одним из приоритетов оптимизации системы государственного управления процессами в социально-трудовой сфере.
Служба занятости в современных условиях является специализированным институтом, осуществляющим законодательно закрепленные функции социальной регуляции и контроля, вторичной социализации и со-циетальной интеграции. Это полифункциональная организация с вариативными целевыми установками и возможностями широкого разнообразия стратегий. Концептуальная основа деятельности службы занятости представлена различными подходами, которые отражают в большей мере не приоритеты политики, а структурно-функциональные возможности менеджмента реагировать на изменения внешней среды и объектов деятельности. Среди концептуальных подходов, реализуемых различными уровнями службы занятости, - трудоустройство, социальная защита, вторичная социализация и маркетинговый подход. В настоящее время существуют отличия в приоритетности подходов между районными, городскими отделами занятости и областным департаментом федеральной службы занятости населения.
Приоритетность задач подразделений региональной службы занятости находится в тесной связи с функциональными ролями структурных элементов организации. Для специалистов центрального департамента наиболее важными являются задачи стратегического характера (например, анализ ситуации рынка труда и формирование банка вакансий), тогда как для подразделений, расположенных в районных центрах, приоритетными являются задачи тактики (предупреждение высвобождения, переподготовка, создание рабочих мест). Концепция трудоустройства является наиболее обеспеченной ресурсами и может рассматриваться как доминирующая стратегия деятельности службы занятости. Оптимальное решение проблем клиента социальной службы реализуется в нахождении его ресурсов, по 108 вышении готовности к переменам, адаптивности, социальном научении, изменении ценностных мотиваций - ориентации не на пособие, а личностное развитие. Антропологический поворот в социальной политике становится активным социокультурным феноменом, детерминирующим переход к социальной стабильности и индивидуальной защищенности.
Современный период развития службы занятости как системы отражается персоналом как этап стабилизации, характеризующийся низким уровнем завоевания новых рынков, постепенным освоением новых технологий, ориентацией на устоявшиеся формы деятельности, критическим отношением к инновациям. Жесткая централизация службы ограничивает тактическую гибкость деятельности территориальных отделов, оперативную концентрацию и перераспределение ресурсного обеспечения. Внедрение кустовой системы работы позволяет решить проблему перераспределения численности персонала службы занятости из малочисленных населенных пунктов в сельских районах, где она используется нерационально, в центральные отделы занятости, где ощущается нехватка кадров. Концепция маркетинга представляется наиболее адекватным основанием деятельности службы занятости в условиях закрепления рыночных отношений в социально-трудовой сфере, данная концепция обладает интегрирующим моментом в отношении других подходов, позволяет обеспечить целевую и функциональную определенность службы занятости. Освоение и внедрение концепции маркетинга осуществляется через коррекцию стратегических установок и маркетинговую интерпретацию существующих форм и видов поддержки занятости. Многоуровневость маркетинговой стратегии позволяет обеспечить четкое выделение целевых групп и высокую адаптивность службы занятости как специализированного социального института.
