Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества, отражающим уровень развития демократии в государственном управлении. Будучи эффективной формой публичной власти, местное самоуправление направлено на преодоление отчуждения населения от власти, привлечение населения к активному участию в принятии решений, осуществление контроля за действиями власти.
Одна из целей проводимой реформы политической системы в России -раскрытие конструктивного потенциала этого социального института. Введение в действие Федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило структурировать муниципальные образования в российских регионах, создать институциональные условия приближения власти к населению.
Вместе с тем, процесс институционализации местного самоуправления в России сопряжен с необходимостью решения ряда проблем. Не отлажены механизмы взаимодействия государственной и муниципальной власти, не преодолен разрыв между институциональными преобразованиями и гражданскими инициативами населения, не создана система мониторинга отношения населения к проводимой реформе, что в принципе затрудняет принятие социально значимых решений.
Помимо этого нарастает тенденция во властных отношениях, которая выражена в усилении концентрации власти в федеральных и региональных органах государственного управления, в то время как местное самоуправление подразумевает децентрализацию власти.
Серьезным препятствием на пути становления местного самоуправления является также то, что культура этой формы властных отношений во многом была сформирована советской политической традицией. На протяжении десятков лет, имея опыт общения с командно-административной системой управления, граждане нашей страны не всегда адекватно воспринимают муниципальную власть, не
стремятся принимать участие в местном самоуправлении. Помимо подготовленной законодательной базы, в которой предусмотрены формы непосредственного участия населения в вопросах управления территориями, необходимо решить главную задачу - активизировать местное сообщество для решения вопросов местного значения, что требует значительного временного интервала и дальнейших научных разработок.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:
во-первых, необходимостью дальнейшей теоретической разработки местного самоуправления как социального института, специфики его развития в трансформирующемся российском обществе;
во-вторых, необходимостью выявления состояния и социальных последствий реформирования местного самоуправления в регионах, в частности в Московской области;
в-третьих, раскрытием путей оптимизации взаимодействия муниципальной власти с населением.
Степень научной разработанности проблемы. Современное изучение местного самоуправления опирается на фундаментальную исследовательскую базу, сформированную отечественными и зарубежными учеными, представителями различных научных традиций.
Основы понимания местного самоуправления, как элемента гражданского общества, отражены в работах философов XVII-XVIII веков Ш.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, Б.Франклина, А.Смита, Д.Дидро, которые обозначили социально-политические детерминанты взаимодействия местного самоуправления и государственного управления.
Эта проблематика получила развитие в теоретико-методологическом обосновании сущности местного самоуправления, представленном в трех основных научных концепциях его толкования, концентрирующем внимание на его соотношении с системой государственного управления. Это теория свободной общины (Г.Турэ, А.Токвиль, и др.), общественная теория (О.Ресслер, Р.Моль). В России она отражена в трудах В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова. Государственная
теория, в числе основателей которой Л.Штейн, Р.Гнейст, А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Н.И.Лазаревский, Н.М.Коркунов.
В отечественной науке изучение генезиса становления местного самоуправления можно сгруппировать по периодам. Наиболее интенсивно проводились исследования в 18-19 вв., это отражено в трудах М.М.Богословского, А.Д.Градовского, М.М.Ковалевского, В.О.Ключевского, А.И.Кошелева, О.К.Нотовича.
Этапы становления местного самоуправления в городах России и зарубежных странах подробно рассматриваются Л.А.Велиховым, П.Г.Виноградовым в 19 начале 20 века.
Значительный интерес представляет ряд работ по истории местного самоуправления современных ученых - А.Н.Бурова, Г.А.Герасименко, В.Г.Графского, Н.А.Емельянова, В.В.Еремяна, Е.В.Гриценко, Л.Е.Лаптевой, В.В.Леонтовича, Н.С.Слепцова, А.С.Прудникова.
Социологическому анализу социально-политических аспектов становления современного этапа местного самоуправления посвящены работы Галиева Г.Т., Гизатулина Т.Х., Егорышева СВ., Киричука СМ., Кытмановой Н.М.
Изучение социально-психологического климата, связанного с реализацией задач местного самоуправления, отражено в работах К.К.Платонова, В.М.Шепеля, Б.Д.Парыгина.
Внимания заслуживают результаты социологического анализа становления местного самоуправления, проведенного в исследованиях Ж.Т.Тощенко, Г.А.Цветковой.
Следует также указать на ряд социологических исследований, в ходе которых изучалось состояние местного самоуправления в России и отношение населения к проводимым реформам. В этом плане интерес представляют работы Бойкова В.Э., Тощенко Ж.Т.
Изучение местного самоуправления, его тенденции и эффективность проводимой реформы недостаточно проработаны на региональном уровне, и тем более на базовом уровне муниципальных образований. Оно представлено
незначительным количеством работ, среди которых необходимо выделить работы А. А. Лежебокова, Н.А. Печина, Т.В. Сабировой.
Все это, вместе взятое, определило выбор цели, задач, объекта и предмета диссертационного исследования.
Объект исследования - реформа местного самоуправления.
Предмет исследования - социально-политические предпосылки и последствия реформы местного самоуправления.
Цель диссертации - разработка методологической и методической основы социологической оценки эффективности реформирования местного самоуправления на примере Московской области, обоснование рекомендаций, направленных на более активное вовлечение населения в управление муниципальными образованиями.
Достижение поставленной цели осуществлено посредством решения следующих задач:
рассмотрен генезис становления местного самоуправления в России и зарубежных странах;
выявлены теоретические подходы к обоснованию сущности местного самоуправления;
- осуществлен анализ моделей его реализации в мире и Российской Федерации
и особенностей становления на уровне субъекта Российской Федерации -
Московской области;
- обоснованы методологические основания определения критериев и
показателей социологического анализа отношения населения к реформированию
местного самоуправления;
- разработаны основные критерии и показатели, характеризующие социально-
политический фон местного самоуправления;
- на основе результатов эмпирических исследований выявлен уровень
активности участия населения муниципальных образований в местном
самоуправлении, определены основные доминирующие формы этого участия;
изучены социально-политические изменения, проходящие в территориальных социальных общностях в ходе реализации реформы местного самоуправления;
- разработана методология и методика проведения социологического
мониторинга реформы местного самоуправления.
Теоретико-методологическую и методическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, в которых обоснованы концептуальные подходы к изучению социальных институтов и других регуляторов социально значимой деятельности. В их числе: междисциплинарный, системный, историко-сравнительный, структурно-функциональный подходы. Историко-сравнительный подход позволил выявить прерывистый характер становления местного самоуправления в России, определить общие черты характерные для его развития в нашей стране и зарубежных странах. Междисциплинарный подход способствовал привлечению и использованию для теоретических положений и выводов результаты фундаментальных исследований в области социологии, теории социального управления, права, политологии. Системный подход дал возможность рассмотреть местное самоуправление как систему взаимосвязанных элементов и характеристик, позволил определить субъективные и объективные факторы, характеризующие эффективность местного самоуправления. Структурно-функциональный подход стал основой для рассмотрения местного самоуправления в качестве целостного института с вполне конкретной структурой и функциями.
Эмпирическую и документальную базу исследования составили материалы социологических исследований. В их числе:
- исследование структуры и состояния социально-политических ценностей в
массовом сознании российского общества (2009год), проведенное
социологическим Центром РАГС при Президенте Российской Федерации, при
непосредственном участии автора диссертации. Объем выборочной совокупности
опрошенных - 2400 респондентов, репрезентирующих распределение населения,
проживающего в центрах субъектов РФ, в средних, малых городах и сельских
населенных пунктах, а также социально-демографический состав населения в возрасте 18 лет и старше;
исследование по теме «Реформа местного самоуправления в Московской области», осуществленное по заказу Министерства по делам территориальных образований Московской области в период с 2004 по 2009 годы, при непосредственном участии автора диссертации. При анкетировании населения Московской области была применена квотная выборка. Объем выборки в каждом из 6 зондажей 1700 человек, репрезентирующих население по полу, возрасту, социально-профессиональному положению;
в диссертации представлены результаты вторичного анализа всероссийского опроса ВЦИОМ «Протестная активность населения», проведённого 12-13 сентября 2009г. Опрошено 1600 человек в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России.
Также проводился анализ информационно-аналитических материалов, опубликованных в период с 2003 по 2009 годы в журналах; «Социс», «Местное самоуправление», «Социология власти», в сборниках научных трудов. Использовались данные Федеральной государственной службы статистики Российской Федерации, материалы Министерства регионального развития Российской Федерации за аналогичный период.
Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна определяются характером результатов полученных при соотнесении поставленных целей и задач, и выражаются в следующем:
1. Уточнено определение понятия местного самоуправления, как уровня
публичной власти и элемента гражданского общества, развивающегося и
трансформирующего свои формы в контексте общественно-исторического
развития.
2. Выявлены основные характеристики, присущие моделям местного
самоуправления, существующим в мире и в современном российском обществе.
Уточнено, что отличия моделей носят организационно-правовой характер, что
оказывает влияние на взаимодействие государства и населения, но по функциям они практически не различаются.
3. Разработаны критерии и показатели социологического анализа реализации
реформы местного самоуправления. В их числе:
отношение населения к реформам и их результатам. Этот критерий является основанием для выделения ряда показателей измерения реальной ситуации -степени понимания/непонимания населением идеи, целей и смысла реформы местного самоуправления, реакции населения на социальные последствия осуществления реформы, отношения людей к фактическим результатам реформы с точки зрения соответствия потребностям и интересам разных социальных групп;
критерий политического отчуждения населения от власти. Он реализуется в показателях оценки режима действующей власти, степени понимания проводимой властями политики, в наличие или отсутствие у людей желания сотрудничать с органами власти, уровне общественного доверия к различным структурам власти и должностным лицам;
критерий уровня социальной напряженности. Данный критерий представлен показателями, отражающими уровень коммунально-бытового обслуживания населения, медицинского обслуживание, защищенности от проявлений преступности, напряженность межнациональных отношений, обеспеченность населения жильем, отношение к безработице и трудоустройству, социальное настроение, качество образовательных услуг.
4. Выявлены социально-политические последствия реформирования
местного самоуправления в Московской области. Установлено, что местное
самоуправление воспринимается населением Подмосковья неоднозначно. Большая
часть людей, не понимает смысла и сущности проведенной реформы, не разделяет
муниципальное и государственное управление. Результаты показывают низкую
активность участия населения в непосредственных формах управления
территориями и слабость социальной базы местного самоуправления.
5. Обоснованы пути оптимизации взаимодействия населения и муниципальной власти. Речь идет о необходимости дифференцированного подхода в работе с
конкретными социальными группами населения, улучшении информационной составляющей местного самоуправления, внедрении услуг на муниципальном уровне, предоставляемых населению через многофункциональные центры (система одного окна) и др.
Основные положения, выносимые на защиту.
-
Развитие местного самоуправления в современном российском обществе в существенной мере тормозится чрезмерной централизацией государственного управления во всех сферах жизнедеятельности общества. В силу этого территориальные сообщества населения весьма ограничены в возможностях участия в принятии решений по вопросам местного значения, а муниципальные органы власти не обладают достаточной экономической основой для преодоления имеющихся социально-экономических проблем в муниципальных образованиях.
-
В существующей системе местного самоуправления назрело противоречие между проводимыми институциональными преобразованиями, с одной стороны и отчуждением населения от муниципальных органов власти и управления, которое может быть преодолено лишь в том случае, если существующие де-юре принципы самоуправления будут в полной мере осуществляться де-факто, то есть в практической жизни. В связи с этим требуется улучшение социальных практик, направленных на развитие гражданских инициатив, на повышение эффективности предоставления населению государственных и социальных услуг, на обеспечение прозрачности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, на улучшение системы информирования населения и др.
-
Эффективность местного самоуправления в большой мере зависит от того, насколько территориальные сообщества населения осознают себя в качестве субъектов управления, в том числе в решении экологических проблем, проблем приема мигрантов, развития рынка труда, социальной инфраструктуры и т.д. Речь идет о реализации комплексного подхода к развитию стремления людей к политическому и гражданскому участию, в котором первостепенное значение имеет создание реальных возможностей для такого участия в процессах управления территориями.
В ином случае, как показывают результаты социологических исследований в Московской области, будет консервироваться низкая активность населения в процессах управления территориями, слабость социальной базы местного самоуправления.
4. Существенным инструментальным значением в оптимизации реформы местного управления является организация социологического мониторинга отношения населения к условиям и социальным последствиям ее реализации. Результаты мониторинга принесут ощутимую пользу при условии, что они будут приниматься во внимание органами государственной власти и управления, а также предаваться гласности.
Надежность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлена применением основополагающих теорий и методологии социологической науки, проверенных практикой теоретико-методологических принципов, а также научно обоснованной методики сбора социологической информации и ее интерпретации, широтой источниковон базы. Достоверность полученных результатов обоснована репрезентативностью данных эмпирических исследований, логикой построения доказательных выводов, успешной апробацией работы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Диссертационная работа представляет собой определенный вклад в развитие теории и методов изучения социально-политических аспектов, происходящих в процессе реформирования жизненно важных сфер общества.
Представленный материал и выводы могут быть использованы для дальнейшей разработки теоретических и практических положений при проведении социологического анализа состояния местного самоуправления в регионах страны и отдельных муниципальных образованиях.
Разработанная методика социологических исследований, а также критерии и показатели социально-политических процессов, могут быть использованы для оценки ситуации в регионе и муниципальных образованиях, что позволит
корректировать управленческие решения, и послужит налаживанию позитивного диалога народа и власти.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные положения диссертационного исследования выносились на обсуждение Коллегии Министерства по делам территориальных образований Московской области.
Разработанная автором методика применялась в социологических исследованиях по теме «Местное самоуправление в Московской области», проводимых по заказу Министерства по делам территориальных образований Московской области в 2007-2009 годах.
Теоретические основы и практические выводы нашли свое отражение в двух научных публикациях по теме исследования, в изданиях рецензируемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 1п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
