Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа влияния социального капитала , на профессиональную деятельность государственных служащих 19
1.1. Понятие «социальный капитал»: основные теоретические подходы 19
1.2. Роль социального капитала в профессиональной деятельности государственных служащих как предмет социологического исследования 51
Глава 2. Эмпирический анализ влияния социального капитала на профессиональную деятельность государственных служащих (на примере органов исполнительной власти Свердловской области) 85
2.1. Условия, факторы и тенденции формирования и развития социального капитала государственных служащих и его влияния на профессиональную деятельность чиновников 85
2.2. Основные направления развития социального капитала государственных служащих в условиях реформы государственной службы 126
Заключение 151
Список литературы 163
- Понятие «социальный капитал»: основные теоретические подходы
- Роль социального капитала в профессиональной деятельности государственных служащих как предмет социологического исследования
- Условия, факторы и тенденции формирования и развития социального капитала государственных служащих и его влияния на профессиональную деятельность чиновников
- Основные направления развития социального капитала государственных служащих в условиях реформы государственной службы
Введение к работе
Актуальность постановки проблемы. В современной ситуации практически все страны Запада в конституциях провозглашают себя социальными правовыми государствами. В настоящее время тенденцией развития государственности в мире является движение к новой разновидности социального правового демократического государства, соединяющего лучшие качества как правового, так и социального государств. Социально-правовое государство и гражданское общество считаются наиболее значимыми показателями демократического развития современного социума, причем такими показателями, которые характеризуют это государство и это общество как общечеловеческую ценность. Реформирование российского общества, изменение его уклада, политико-правовой организации, ' отношений собственности, так же как смена приоритетов в духовно-нравственной сфере неизбежно порождает необходимость трансформации и . системы государственного1 управления. Построение демократического, гражданского общества предполагает поиск новой модели социально ответственного государства, основанного на идеях социального менеджеризма с его приоритетами мобилизации человеческого ресурса управления и ведущей ориентацией на потребителя услуг. Таково первое обстоятельство, обусловливающее необходимость глубокого изучения социальных основ становления, развития и трансформации системы государственного управления в современной России.
Важнейший импульс внимательному изучению проблемы социального
капитала государственных- служащих придает тот факт, что исследования в
различных отраслях знания (экономические, социологические,
политологические) показывают, что сообщества, основанные на доверии и сотрудничестве, играют важную роль в поддержке экономического развития. Социальный капитал рассматривается как необходимая составляющая для таких аспектов жизни общества, которые, несмотря на сложность
4
измерения и включения в формальные модели, рассматриваются как
важнейшие детерминанты долгосрочного экономического успеха.
Обстоятельством, в силу которого тема настоящего исследования получает неординарную актуализацию, является то, что акцент на социально ответственном государстве предполагает обращение к вопросам социального капитала как ресурса, основания, регулятора управленческой деятельности чиновников.
Особое значение в контексте обозначенных проблем приобретает проблема соотнесения, консенсуса интересов государства и общества с интересами государственных служащих. Без достижения согласования потребностей государства и потребителей его услуг невозможно будет достичь гармонизации общественных отношений, что заложено в смысл проводимых реформ, в том числе реформы государственной службы.
Большая теоретическая и практическая значимость проблемы социологического анализа становления социального капитала государственных служащих, его влияния на профессиональную деятельность чиновников и предопределяют актуальность нашего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема становления социального капитала государственных служащих не получила должного освещения в научной литературе. Вместе с тем, следует отметить, что отдельные аспекты анализа феномена социального капитала раскрыты в различных теориях. Анализ данного вопроса имеет многоаспектное поле исследования, так как это комплексное понятие, подразумевающее необходимость использования данных из различных наук, сфер знания, касающихся человека: от социально-философской антропологии до социологии государственного и муниципального управления. В социологии были предприняты многочисленные попытки поиска содержания категории социального капитала и в этой связи следует назвать основоположников теории социального капитала: П. Бурдье, Дж. Коулмена. Большой интерес для науки с точки зрения методологических основ измерения социального капитала
5 представляют также и работы Р. Патнема и М. Пэлдэма, Ф. Фукуямы. Другими авторами теории социального капитала являются Л. Вакан, Р. Барт, Д. Нок, А. Портес, Р. Вейд, Д. Томас, Р. Инглехарт, Ж. Нахапет, С. Госал.
В отечественной социологии также ведется работа по исследованию категории социального капитала. Описание концепции социального капитала в контексте российского общества можно найти в исследованиях таких авторов, как: Е. Аврамова, Т. Ворожейкина, Г. Градосельский, С. Долуцкая, И. Колесникова, В. Радаев, В. Римский, Л. Стрельникова, П. Шихирев. Важное значение для нашей работы имеет исследование Дж. Л.Твигг и К.Шектер, проведенное в рамках программы корпорации Карнеги «Российская инициатива».
Функционирование отдельных аспектов социального капитала в исследованиях неформальных экономик и явлении блата, наличие данного феномена в истории и социальном пространстве советского и постсоветского общества изучают Т. Шанин, О. Фадеева, Д. Старк, П. Тимофеев. Исследованию личных связей и их роли на рынке труда посвящены работы П Лаврусевич, И. Брянцев анализирует формирование горизонтальных связей как базы взаимодействия власти и общества, С. Пономарь обращает внимание на проблему социального капитала политических партий.
Для нашей работы большое значение имеет работа Р. Роуза по
выявлению влияния социального капитала на различные аспекты
жизнедеятельности общества (исследование социальных сетей, используемых россиянами в повседневности), Н. Тихоновой (анализ неравномерности распределения социального капитала), А. Чепуренко (проблематика конвертации экономического и социального капитала).
Значительный блок работ посвящен анализу социального капитала сквозь призму его центрального понятия — доверия - различными дисциплинами. Так, например, доверие как социально-психологический феномен исследуется Т. Скрипкиной, как философская концепция М. Бубером, в рамках философской этики - Б. Рутковским, в социологии феномен доверия изучается Ю. Левадой,
6
И. Клямкиным, Т. Кутковец, И. Яковенко, А. Трапковой, А. Юраковым.
Авторский коллектив таких ученых как В. Сергеев, А. Кузьмин, В. Нечаев, Е.
Алексеенкова занимаются проблемами доверия и пространственного
взаимодействия социальных сетей. Межстрановые отличия и специфика
межличностного доверия стали предметом исследования работ В.
Рукавишникова.
По изучаемой теме проводятся и диссертационные исследования: в рамках экономической теории ученые исследуют роль социального капитала как фактора производства, управления — здесь можно назвать таких авторов как: Д. Меркулов, М. Фейзба, А. Ланцман, С. Ракша, А. Конев, С. Ерохин, П. Солодуха. На стыке социологии и экономики выполнена работа А. Конькова, в которой социальный капитал рассматривается как концепция экономической социологии и фактор экономического взаимодействия. В 2002-2007 гг. были защищены диссертационные работы и выпущены монографии, авторы которых используют социологический подход: А. Епанчинцев в своей работе проанализировал социальный капитал в российских и западных социокультурных системах, Л. Федотов рассматривает данный вид капитала как фактор воспроизводства регионального социума, Е. Девяткина обращается к вопросам организации деятельности добровольцев в центрах развития местных сообществ. Немаловажное значение для нашего исследования имеет и труд Н. Пицика, в котором социальный капитал рассматривается как фактор эффективности органов власти и управления. О. Базалеев рассматривает социальный капитал как фактор управления. Ряд монографий посвящены вопросам построения социальных сетей и функционированию на их основе местных сообществ - в данной связи следует отметить труды таких ученых как Ф. Карасев, В. Гассий.
Различные аспекты реализации профессиональной деятельности государственных служащих нашли свое отражение в работах многих ученых. Обширный анализ правового и социального статусов современных чиновников в России проведен в работах таких авторов как Ю. Старилов, Д. Бахрах, В.
7 Бойков, Е. Охотский, Е. Масленникова, А. Лукьяненко, С. Гребениченко, В. Сергеев, В. Игнатов, В. Сулемов, Т. Базаров, Е. Аксенова и др.
В рамках социологии государственной службы проводятся исследования Н. Байковым, В. Гречихиным, Г. Зинченко, В. Мальцевым, Т. Калачевой, В. Слатиновым, В. Поповым, Т. Зерчаниновой и др.
A. Оболонский, Е. Охотский, В. Смольков, В. Лоскутов анализируют
феномен бюрократизации властно-управленческих структур, в рамках которого
ученые обращают внимание на такие взаимосвязанные с проблемой
социального капитала явления как клиентеллизм, клановость и т. д.; В.
Скоробогацкий рассматривает социокультурные 'основания власти, что для
нашей работы представляет особое значение в русле исследования «культурных
корней» социального капитала. В монографии Н. Захарова «Социальные
регуляторы деятельности российского государственного служащего»
анализируются факторы деятельности чиновников, А. Гришин обращается к
теме социальных аспектов становления и развития государственной службы в
регионе.
B. Житенев исследует вопросы, связанные с социальным доверием
населения к российскому чиновничеству, степенью удовлетворенности их
деятельностью, описывает социальный портрет кадров государственного
аппарата.
В числе приоритетных многие авторы (Н. Чевтаева, С. Ананьева, А. Митина, А. Белькова, В. Вилюнас, С. Костина, А. Панькова, В. Скворцов и др.) рассматривают вопросы деловой и профессиональной карьеры, мотивации становления и профессионального развития государственных и муниципальных служащих. В этом контексте усиливается внимание к социально-профессиональным качествам современных российских чиновников.
Исследованию методов планирования, привлечения и отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по службе, дальнейшего профессионального развития посвящены работы таких авторов, как Т. Базаров, А.Волгин, В. Ермаков, В. Матирко, В. Никонов и др.
Из вышеприведенного становится очевидным, что потребность в изучении социальных оснований в государственном управлении и применении их в вопросах профессионализации государственной службы вполне созрела. Отдельные направления такого анализа уже нашли свое отражение в научных публикациях.
На наш взгляд, степень разработанности актуализированной в диссертации исследовательской проблемы убеждает в том, что в современной социологии управления требуется постановка вопроса о социальном капитале как одном из важнейших оснований управленческой деятельности чиновников Необходимо определить его сущность, специфику, влияние на профессиональную деятельность чиновников. Высказанными соображениями объясняется выбор объекта, предмета и формулировка цели и задач диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении влияния социального капитала на профессиональную деятельность государственных служащих и выработке рекомендаций по развитию и совершенствованию профессионализма чиновников на основе и с учетом феномена социального капитала.
Для реализации цели потребовалась постановка и решение следующих задач:
1. Раскрыть понятие социального капитала государственных
служащих, определить его специфику.
Разработать концептуально-теоретический подход в рамках социологии управления к анализу влияния социального капитала на профессиональную деятельность государственных служащих.
Определить систему факторов, оказывающих влияние на становление и развитие профессиональной деятельности государственных служащих.
На основе прикладных социологических исследований выявить характер влияния социального капитала современного российского
9 государственного служащего на профессиональную деятельность чиновника (на материалах Свердловской области).
5. Выработать рекомендации, основные направления развития социального капитала государственных служащих и его влияния на профессиональную деятельность.
Объектом исследования является социальный капитал современных российских государственных служащих, а предметом - влияние социального капитала государственных служащих на их профессиональную деятельность в условиях реформирования государственной службы.
Теоретико-методологические источники исследования.
Фундаментальные методологические и теоретические основания, из которых исходит автор диссертационной работы, содержатся в произведениях основоположников теории социального капитала (П. Бурдье, Дж. Коулман, Ф. Фукуяма).
При разработке автором функциональной концепции влияния социального капитала государственных служащих на результаты их профессиональной деятельности существенное место отводится анализу содержания социально-экономических, политических, духовно-идеологических детерминант социальной и профессиональной жизнедеятельности различных групп населения России в процессе общественных трансформаций в современной России (О. Шкаратан, Н. Слепцов, Н. Лапин и др.).
Теоретическими ориентирами предпринятого исследования явились положения социологии управления (3. Бауман, П. Блау, М.Вебер, М. Крозье, К.Маркс, Р. Мертон, Т. Парсонс, Г. Саймон, Ф.Тэйлор, А. Файоль, Ю. Хабермас, Р. Эмерсон и др.), социологии чиновничества (В. Евреинов, Н. Коркунов, В. Ключевский, А. Градовский, К. Кавелин, Е. Карнович, Б. Чичерин, М. Ольшевский, Б Бразоленко, М. Александров, В. Ивановский, В. Мачинский, Н. Рубакин, М. Батыров, П. Берлин). Особое внимание здесь было уделено институциональному, социокультурному подходам, детерминационному и особенно факторному анализу. Элементы последнего
JO востребованы нами в первую очередь при разработке комплексного теоретико-методологического подхода к социологическому анализу влияния социального капитала на повышение эффективности профессиональной деятельности государственных служащих.
Авторские позиции в понимании проблемы формирования и развития социального капитала чиновников в огромной мере испытали влияние методологии системного подхода, основоположниками которого являются зарубежные исследователи Л. Берталанфи, Р. Калман, М. Месарович, А. Берг, Н. Винер, У. Р. Эшби, О. Ланге и отечественные - А. Богданов, А. Колмогоров, В. М. Глушков, Н. Моисеев, Н. Бусленко, Н. Амосов, А. Уемов и др. Также для анализа социальных систем были использованы идеи Т. Парсонса о структуре общества, его подсистемах. В этой связи в диссертации акцентировано внимание на рассмотрении содержания социального капитала как интегральном свойстве системы социально-профессиональной общности государственных служащих. Углубление теоретических взглядов на природу и содержание социального капитала чиновников в диссертации осуществлено на основе развития идей о жизнедеятельности социальных систем.
Для сбора социологической информации использовались методы анкетного опроса, контент-анализа Интернет-сайтов органов власти, анализ документов, которые были дополнены качественным методом анализа исследований других авторов по данной проблематике.
Эмпирическая база работы. В качестве источников эмпирических данных выступили следующие исследования:
Прикладное социологическое исследование, проведенное автором «Социальный капитал государственных служащих» (октябрь 2007 г.) -опрошены государственные служащие исполнительных органов власти Свердловской области. Объем выборочной совокупности 347 респондентов, выборка квотная;
Социологические исследования, проведенные с участием автора (сбор и обработка данных, написание аналитического отчета):
«Развитие государственной гражданской службы Свердловской области и муниципальной службы Свердловской области» (октябрь-ноябрь 2006 г.) - опрошены государственные служащие исполнительных органов власти Свердловской области в ходе двух исследований: анкетный опрос и экспертный. В целом объем выборочной совокупности составил 449 человек. Ошибка выборки не превышает 2%;
«Маркетинговая стратегия кадровой политики в органах исполнительной власти Свердловской области. Исследование государственных служащих Свердловской области, проведенное в период: ноябрь - январь 2003-2004 годы. Общее количество экспертов для оценки кадровой политики исполнительных органов власти Свердловской области составило 50 человек. В целом объем выборочной совокупности респондентов и экспертов в ходе сбора информации составил 350 человек по Свердловской области. В 20 регионах страны опросили по 10 экспертов (ведущих и старших должностей). В целом общее число участников составило 550 руководителей 'и специалистов (ведущих, старших и младших должностей) исполнительных органов государственной власти. Ошибка выборки не превышает 2%.
3. В диссертации также проводится анализ данных социологического исследования, проведенного кафедрой социологии и управления общественными отношениями УрАГС под руководством д. с. н., проф. В. Попова «Профессиональная культура и профессионализм государственных и муниципальных служащих УрФО - в соответствии с квотной выборкой было опрошено 860 муниципальных служащих, из них работники муниципальных образований Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов -130 чел, «большой земли» - 330 чел.
4. Наконец, проведен качественный анализ данных исследований ученых, проводящих исследования по схожей проблематике:
«Фактор социально-профессиональной корпоративности
чиновничества как ресурс повышения эффективности системы государственного и муниципального управления» - исследование проведено в
12 2005 году под руководством Н. Г. Чевтаевой. В соответствии с квотной выборкой опрошено 1200 респондентов нескольких категорий государственных и муниципальных служащих;
«Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе» - исследование проведено Институтом социологии РАН при поддержке совместного Фонда, образованного Фондом М. Горбачева и Университетом г. Калгари (Канада) в 2000-2001 годах. В ходе его реализации была проведена серия качественных интервью с руководителями кадровых служб и отдельных департаментов, а весной 2001г. по стандартизированной анкете были опрошены молодые чиновники в возрасте до 35 лет включительно (всего опрошено 638 человек).
5. Помимо этого использовались результаты исследований,
представленных в информационном бюллетене «Социология власти», журналах
«Социс», «Полис», «Чиновникъ», «Государственная служба», например,
всероссийский социологический опрос «Российское общество: запрос на
нравственность и компетентность», проведенный Институтом комплексных
социальных исследований РАН (лето 2005); «Бюрократия и власть в новой
России» - опрос, проведенный Институтом социологии РАН под руководством
д. ф. н. Горшкова М. К. совместно с фондом Ф. Эберта (Германия) в июле 2005
года. Был использован экспертный метод, в роли экспертов выступили
государственные служащие нижнего и среднего уровня. Опрошено 300
работников районных, городских и областных администраций.
Полученные социологические данные статистически значимы, подтверждены в ходе повторных измерений. В них, как правило, рассматриваются в сопоставлении результаты массовых и экспертных опросов и интервьюирования. Важно отметить, что в основных тенденциях результаты проведенных автором исследований и данные, полученные при вторичном анализе аналогичных исследований, существенно не расходятся. Поэтому эмпирическая база содержания работы сложилась вполне достаточная для глубоких теоретических обобщений относительно содержания социального
13 капитала государственных служащих и его влияния на профессиональную деятельность чиновников в современном российском обществе.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
Конкретизировано содержание понятия социального капитала применительно к особой социально-профессиональной общности -государственные служащие - как интегративного, комплексного' свойства системы данной социально-профессиональной общности. Уточнено, что специфика социального капитала государственных служащих раскрывается через социально-управленческий характер их профессиональной деятельности, направленной на реализацию государственных интересов.
Проведенный социолого-управленческий анализ социального капитала чиновников показал его противоречивость и неоднозначность. Во многом это связано с характеристиками самой социально-профессиональной общности государственных служащих. Комплексное социологическое исследование влияния социального капитала государственных- служащих на уровень их профессионализма в условиях общественной трансформации в современной России позволяет сделать вывод о приоритетности среди источников, условий и факторов формирования социального капитала государственных служащих их дифференциации по различным основаниям. Определенное воздействие на становление социального капитала оказывают тендерные, демографические, особенно возрастные различия, стаж работы в должности и в органах власти. Различные его проявления и уровень зависят от ряда факторов: пола, возраста, стажа работы, т.е. от накопленного в ходе жизни социального опыта, практик взаимодействия, умения выстраивать социальные связи и отношения с окружающими людьми, навыков использования полученного опыта и информации. Также конкретные проявления социального капитала зависят от типа реализуемой профессиональной культуры государственных служащих.
На основе комплексного анализа, который заключается в теоретическом синтезе социокультурного, деятельности о го, факторного,
14 структурного и институционального подходов определены уровни социального капитала государственных служащих в современной России. Критерием высокого уровня социального капитала является уравновешенность прав и обязанностей в данной системе связей. Каждый участник связи оценивает эффективность ее в соответствии со своими ожиданиями, нуждами и потребностями. Если содержание социального капитала государственных служащих - социальные связи и отношения между населением и государственными служащими, то оба субъекта должны оценивать эти связи положительно, иначе это не эффективный социальный капитал, его уровень может быть оценен как низкий.
4. Выяснено, что социальный капитал является приоритетным фактором развития профессионализма государственных служащих в условиях реформирования государственного управления. Роль его проявляется в формировании информационной базы деятельности, снижении транзакционных издержек, формировании ценностных и нравственных оснований реализации государственной службы.
5: Обоснованы основные направления развития социального капитала государственных служащих в современной России в контексте реализации реформы государственной службы. В целях регулирования воздействия на реализацию профессиональной деятельности чиновников обосновывается необходимость повышения уровня доверия к органам власти как интегрального показателя эффективности деятельности государственных органов, достижение институционального доверия, в том числе и доверия самих чиновников институту государственного управления и коллективного, а не только персонального. Помимо этого, предлагается в ходе процесса создания и внедрения в практику осуществления государственной службы кодексов служебного поведения учитывать требования согласования интересов обоих субъектов взаимодействия в рамках существующего социального капитала. Развитие государственной службы должно осуществляться на основе принципов стабильности кадров, гласности деятельности, которые бы
способствовали достижению более высокого уровня социального капитала и выступали основой для профессионального развития государственных служащих. Далее, следует учитывать в реализации технологии кадрового резерва результаты социологических исследований состояния социального капитала государственных служащих. Активное внедрение информационных технологий, в частности, веб-сайтов органов власти должно быть использовано для реализации накопленного социального капитала и повышения уровня профессионализма чиновников.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
развитие социального капитала является одним из важнейших факторов повышения профессионализма государственных служащих. Социальный капитал является неотъемлемым компонентом профессионализма, под которым понимается способность соединения в работнике личностных и деловых качеств, внешне и внутренне ориентированных характеристик, умение работать на грани знания и> незнания, возможность принятия решений в условиях ограниченных ресурсов различного рода. Социальный капитал в данном случае выступает в качестве базы интуитивного характера, жизненного опыта, информации о неформальных практиках и т.д.
Воздействие социального капитала на профессиональную деятельность проявляется в широком спектре влияния. Среди указанных направлений воздействия, можно выделить два больших блока: когнитивный (анализ результатов работы, понимание стратегии органа власти и т. д.) и аксиологический (нормы и правила взаимоотношений с коллегами и руководством, общение с населением). Роль социального капитала в данном случае проявляется в том, что он способствует расширению возможностей по получению информации, которая свойственна социальным отношениям. Сама государственная служба выступает как посредник между государством и гражданским обществом, государственные служащие - важные акторы и
субъекты формирования социального капитала в обществе в целом, в том числе и за счет наличия собственного социального капитала.
Уровень и состояние социального капитала государственных служащих в целом соответствуют общей ситуации в российском обществе, отражают основные тенденции, происходящие в социуме. На данный момент развития, социальный капитал государственных служащих может быть отнесен к пятому уровню, по причине того, что не в полной мере реализуются институциональный уровень доверия, информационные каналы, обратная связь с населением, не всеми государственными служащими профессия чиновника воспринимается как призвание и основная деятельность. Такая ситуация отражает положение дел в целом по стране - высокий уровень персонального доверия сопровождается почти минимальным институциональным доверием. Люди не стремятся и не выражают желания участвовать в формировании и достижении институционального доверия;
На осуществление профессиональной деятельности государственных служащих оказывают влияние различного рода факторы, которые мы сгруппировали в две категории: внутренние и внешние. К внутренним относятся: мотивация материального и нематериального характера, система обучения, подготовки и переподготовки кадров, квалификация и роль кадровой службы, состояние кадровых процессов, профессиональная, административная культура, этика служебного поведения, имидж служащих, нормы и правила, информация и информационные каналы. Внешние факторы представлены структурой экономики, потребностями развития экономики и производительных сил, государственной кадровой политикой, реформой государственной службы, социально-демографическими процессами, отношением населения к власти, репутацией государственных служащих.
На современном этапе реформирования системы государственного управления наиболее перспективными направлениями в развитии профессионализма чиновников являются его социальные аспекты. Основной вектор развития расположен в поле реализации перспективной управленческой
17 модели инновационного «социального менеджеризма» с его приоритетами мобилизации «человеческого ресурса» управления и ведущей «ориентацией на потребителя услуг», формирования открытости государственной службы, подконтрольности и подотчетности ее клиентам, а также достижения доверительных отношений между населением и чиновниками.
Теоретическая и практическая значимость исследования: изложенные в работе теоретические идеи, выводы и практические рекомендации могут быть использованы: в разработке положений концепции развития социального капитала государственных служащих Свердловской области, в работе Управления кадров и наград Губернатора и Правительства Свердловской области; при подготовке учебных спецкурсов, издании научных пособий, учебно-методических материалов по курсам: «Социология государственного и муниципального управления», «Основы управления персоналом в органах государственной власти», а также при составлении тематики курсов повышения квалификации и переподготовки , работников органов государственной власти.
Апробация результатов исследования: различные аспекты работы нашли отражение в 12 статьях общим объемом 3,1 п.л. Научные работы по теме диссертации представлены в виде 2 статей в научных журналах, в том числе одна из них опубликована в рецензируемом издании, определенном Высшей аттестационной комиссией; 10 статей в сборниках материалов 5 международных и 5 всероссийских научных конференций, посвященных проблемам государственного управления. Материалы диссертации обсуждались на теоретических семинарах кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы, а также послужили содержательной основой для научно-исследовательской работы «Развитие государственной и муниципальной службы Свердловской области» (ноябрь 2006 г.), результаты которой обсуждались на заседании Правительства Свердловской области.
18 Структура диссертации: диссертационная работа объемом 182 страницы состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка литературы, содержащего 213 источников.
Понятие «социальный капитал»: основные теоретические подходы
Исследование феномена социального капитала предполагает, в первую очередь, рассмотрение сложившихся в научной среде концептуальных представлений об этом явлении, методологических и теоретических подходах исследования данной категории.
Следует отметить, что термин «капитал» был заимствован из экономики, где он обозначает (в широком смысле) аккумулированную (совокупную) сумму товаров, имущества, активов, используемую для получения прибыли, богатства. Капитал - в экономике - один из четырех основных факторов производства, представленный всеми средствами производства, которые созданы людьми для того, чтобы с их помощью производить другие товары и услуги.
Среди свойств и характеристик капитала исследователи называют такие как1: Выступает как ограниченный ресурс Имеет способность к накоплению Обладает ликвидностью (способностью превращаться в денежную форму) Имеет стоимость (количественно определенную способность к обмену на другие ресурсы) Способен к конвертации - постоянной смене своих форм Выступает как самовозрастающая стоимость.
Таким образом, под капиталом в его политико-экономическом определении понимается накапливаемый хозяйственный ресурс, который" включен в процессы воспроизводства и возрастания стоимости путем взаимной конвертации своих разнообразных форм. При этом ресурсы в данном случае выступают как запасы, средства, которые используются при необходимости, т.е., сущностной характеристикой капитала становится тот факт, что это нечто, накопленное в процессе развития, во времени, находящееся в состоянии покоя и востребуемое в случае появления необходимости, возникновения потребности в нем.
Как было отмечено выше, в социологию исследуемый термин был перенесен из экономики, между тем, заимствовала его не только социология, но и другие науки - ученые из различных отраслей знания выделяют человеческий, административный, политический, культурный и другие виды капиталов.
После этимологического анализа содержательного наполнения изучаемой категории, обратимся к анализу феномена непосредственно социального капитала. Но прежде, скажем несколько слов о категории социального, как одного из определяющих моментов исследуемого явления. В самом общем виде «социальное» можно определить как часть, сферу реальности, которая определяется человеческими взаимодействиями. Социальное выступает как способ совместной деятельности, организации человеческих отношений1. Другой ипостасью социального является бытие в качестве совокупности отношений между людьми как представителями различных групп и общностей, осуществляемых в пределах всего социума в целом или внутри сфер его жизнедеятельности. Таким образом, в самом общем виде, специфика центрального понятия работы определяется его ролью в качестве ресурса организации человеческих отношений, отдельных групп.
Следует отметить, что концепция социального капитала получила широкое распространение в современной западной социологии в последние десятилетия, хотя само понятие «социальный капитал» появилось еще в 20-х годах прошлого столетия. Несмотря на такой срок, единой концепции в изучении этого феномена в научной среде нет, т.к. на пути к пониманию роли, места, влияния капитала возникает масса трудностей, связанных не только с очевидной нехваткой информации для-расчетов, но и с наличием разных точек зрения на категорию социального капитала. Специалисты так и не смогли договориться не только об определении его содержания, но и о том, можно ли вообще считать его самостоятельным объектом анализа.
Роль социального капитала в профессиональной деятельности государственных служащих как предмет социологического исследования
Рассмотрев вопросы, относящиеся к содержанию социального капитала государственных служащих, логично далее обратиться к проблемам осуществления профессиональной деятельности чиновников. Структура данной части работы предполагает последовательное решение следующих задач: - Определить смысловое наполнение термина «профессия» - Изучить особенности профессиональной деятельности государственных служащих - Проанализировать показатели, условия, характеристики, факторы, влияющие на осуществление профессиональной деятельности чиновников - Наконец, в соответствии с вышесказанным, выявить роль социального капитала в становлении и развитии профессиональной деятельности, а также предложить индикаторы, позволяющие получить репрезентативные социологические данные по исследуемой тематике.
Исследованию профессиональной деятельности, вопросам профессионализма, разработке критериев и методик оценки уровня развития профессионально-значимых качеств государственных служащих уделяется достаточное внимание в научной литературе. В.этой связи следует отметить работы таких авторов как, например, В. Ермоленко, Е. Махов, Г. Зинченко, А. Турчинов, В. Зотов, 3. Макашева, А. Деркач, А. Маркова
С точки зрения социологии профессии государственных служащих классифицируют как профессиональную группу чиновников. Однако, по мнению Т. Александровой, здесь мы сталкиваемся с так называемым «парадоксом непризнания»: большинство авторитетов в области социологии профессий отказывают чиновнику в статусе «профессионала»". В обоснование такого явления Т. Александровой приводятся суждения ряда ученых. Так, Г. Спенсер считал профессионалами врачей и хирургов, танцоров и музыкантов, ораторов и поэтов, актеров и драматургов, биографов, историков и литераторов, ученых и философов, судей и законников, учителей, архитекторов, скульпторов и живописцев1. Т. Парсонс полагает, что «профессия в самом чистом виде - это академическая профессия, профессия поиска и передачи знаний», которая окружена кольцом профессий, посвященных приложению знаний к задачам общественного порядка (право), здоровья (медицина), эффективности государственных и частных организаций (администрация), эффективного использования ресурсов вне социальной сферы (технология) и т.п.2
Н. Смелзер трактует профессию как достигаемый статус, который реально доступен далеко не всем. Понятие профессионала он относит к традиционным сферам деятельности, таким как медицина, право, богословие, которые пользовались уважением в обществе, давали значительную власть и влияние . Э.Дюркгейм расширяет границы класса профессионалов за счет включения в его состав так называемых «экономических» профессий (предприниматель и наемный работнику рабочий), но и он не находит места для чиновника4.
В социологии профессии определение «профессия» звучит следующим образом: род трудовой деятельности человека, определяемый характером и целью трудовых функций и требующий получения им общих и специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате специального обучения, опыта работы в данной отрасли5. И. Модель, Б. Модель исходят-из того, что большинство определений разрывают содержание понятия и требования, предъявляемые к понятиям, входящим в категориальный ряд культуры, и дают следующее определение профессии, а именно: «Профессия является социально-технологическим механизмом, который создан обществом для обеспечения своих материальных и духовных потребностей путем локализации его в определенном виде профессиональной деятельности и предназначен для производства определенного вида продукта» .
Условия, факторы и тенденции формирования и развития социального капитала государственных служащих и его влияния на профессиональную деятельность чиновников
Цели и задачи1 нашего исследования предполагают получение практических социологических данных, которые, вкупе с теоретико-методологической базой, позволили бы проанализировать состояние социального капитала, направления его воздействия на профессионализм государственных служащих, помогли бы наметить основные . меры по развитию, совершенствованию социального капитала. Важное значение в этой связи имеет анализ форм» социального капитала, уровень существующего на данный момент социального капитала государственных служащих Свердловской области, изучение направлений влияния социального капитала на конкретные компоненты профессиональной деятельности.
Социальный капитал государственных служащих в значительной степени связан с содержанием их предшествующей профессиональной деятельности, особенностями жизненного опыта, уровнем и профилем профессионального образования. Помимо этого, социальный капитал зависит от семейно-брачного статуса чиновников, особенностей семейной- и личной жизни, образа жизни, включенности в различные сферы общественной жизнедеятельности социума, духовных интересов, досуговых, политических предпочтений и др.
Следует отметить, что современное чиновничество в любом обществе представляет собой довольно многочисленную социальную группу, чья профессиональная деятельность носит разнонаправленный и многофункциональный характер. В этой связи факторы, оказывающие влияние на состояние и качество выполнения должностных обязанностей государственных служащих должны быть постоянным объектом научного исследования.
Наш эмпирический анализ был проведен на базе органов исполнительной власти Свердловской области. Данный субъект Российской Федерации относится к регионам-центрам Федерального значения, развитие области характеризуется наличием стабильной социально-экономической ситуации, положительной динамики основных макроэкономических показателей1. Следует отметить, что в области сложилась определенная структура органов государственной власти, в том числе и исполнительной ее ветви. Функционирование органов исполнительной власти в Свердловской области определяется следующими моментами: во-первых, в рамках общероссийской тенденции происходит увеличение численности государственных служащих, что связано с перераспределением в составе исполнительной и законодательной ветвей государственной власти. Во-вторых, для органов власти области, как и для других субъектов, характерно наличие большого числа женщин, особенно на исполнительных, старших и ведущих должностях. Отличительной чертой является преобладание служащих в возрастной категории от 30 до 49 лет. В 2006 г. средний возраст государственных служащих Свердловской области составил 39,7 лет, в органах исполнительной власти - 40,8 лет". Наиболее оптимальной и эффективной группой служащих являются люди с 35-39 до 55-59 лет. Следовательно, можно сделать выводы: во-первых, об оптимальной величине среднего возраста государственных служащих и, во-вторых, о возросшей степени использования на государственной службе труда молодых специалистов (по состоянию на 2003 г. численность государственных служащих в возрасте до 30 лет составляла 10,4%). Также положительной характеристикой выступает и тот факт, что основная часть служащих обладает стажем работы в органах власти 5-15 лет. Подавляющее большинство чиновников имеет высшее образование (72,6 %) и динамика в этом отношении позитивная, однако в структуре образования преобладают экономические специальности, доля чиновников, имеющих образование по государственному и муниципальному управлению, мала — 3,6 %.
Таким образом, можно с уверенностью сказать, что Свердловская область обладает сформированной структурой органов исполнительной власти, имеющей ряд положительных моментов. Вышеназванные аспекты мы будем учитывать в ходе исследования.
Первая форма социального капитала - доверие. В этом разделе мы попытаемся последовательно рассмотреть виды доверия, степень их реализованное в среде государственных служащих.
В данной части работы анализируются следующие основные признаки: 1. сотрудничество/война, противостояние 2. сопротивление/принятие изменений 3. свободны/ограничены в выражении собственного мнения 4. игнорирование ошибок/учет ошибок, извлечение опыта из них 5. отсутствие/наличие свободы действий 6. отсутствие/наличие личного доверия в органе власти
Основные направления развития социального капитала государственных служащих в условиях реформы государственной службы
Основные направления реформирования и совершенствования аппарата административного управления в значительной мере являются производными от взаимоотношений власти и народа. Они реализуются в повышении дееспособности и силы управления, служат приоритетами в совершении и реформировании системы административного управления. Такой подход обеспечивает снижение бюджетных затрат на содержание административных структур, достижение эффективности работы органов власти, совершенствование технологий разработки, принятия и реализации управленческих решений, качества оказываемых населению услуг.
Главная цель проводимой в стране реформы государственной службы -повышение профессионализма чиновников. В этой связи служащим был задан ряд вопросов с тем, чтобы выяснить, как они относятся к необходимости развития, совершенствования своей профессиональной деятельности.
Реформа государственной службы преследует аналогичные цели и задачи : приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы; разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию; формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности; разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе; создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.
Реформирование государственной службы должно обеспечить создание действенных механизмов: предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе; подконтрольности и открытости системы государственной службы гражданскому обществу, включающих использование современных информационных технологий в деятельности государственных органов и государственных служащих; дебюрократизации отношений между государственными органами, государственными служащими и гражданами, структурами гражданского общества. ,
Социальные аспекты реформирования государственной службы можно разделить на две группы: внутренние и внешние (по критерию отношения к государственной службе)1: социальные действия государственных служащих (трудовое поведение, мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, этические моменты и т.д.) взаимодействие общества и органов государственной власти (отношение общества к государственной службе и влияние на нее, социальная эффективность деятельности государственной службы в интересах гражданского общества и т.д.)
Прежде всего, показательно, насколько государственные служащие информированы о проходящей реформе, как те, кто призван осуществлять реформу, кого она непосредственно касается, оценивают ее положения и реализацию. С этой целью был задан вопрос о том, насколько хорошо знакомы респонденты с содержанием, смыслом и целью реформы государственной службы.
Таблица 19 позволяет утверждать, что большинство (86,6%) государственных служащих обладают информацией о реформе. Вместе с тем, следует обратить внимание на тот факт, что значительная часть респондентов (60,4 %) оценила свое знание как недостаточное, поверхностное. Помимо этого, есть и чиновники, которые не знакомы с содержанием реформирования.
Не менее важным является и мнение респондентов о влиянии реформы на эффективность деятельности органов государственной власти. Треть респондентов (33,3 %) уверены, что результаты деятельности остались на прежнем уровне, чуть большая часть (38,1 %) оценивает эффективность как возросшую, при этом четверть служащих затруднились с характеристикой результатов проводимой реформы. Интересно, что население не согласно с такой высокой оценкой деятельности органов власти и относится к ней более критично: лишь 20% граждан считают, что эффективность функционирования федеральных и местных органов власти несколько возросла
