Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты социального прогнозирования развития муниципального образования 14
1.1. Теоретико-методологические подходы к прогнозированию сложных социальных объектов 14
1.2. Социальное прогнозирование муниципального образования: особенности и основные принципы 44
Глава 2. Прогнозно-социологическая оценка социального развития муниципального образования в условиях российского Севера 87
2.1 Опыт социального прогнозирования динамики населения муниципального образования 87
2.2 Социальное прогнозирование социальной сферы и управления муниципальным образованием 123
Заключение 167
Источники и литература 174
Приложения 194
- Теоретико-методологические подходы к прогнозированию сложных социальных объектов
- Социальное прогнозирование муниципального образования: особенности и основные принципы
- Опыт социального прогнозирования динамики населения муниципального образования
- Социальное прогнозирование социальной сферы и управления муниципальным образованием
Введение к работе
Актуальность постановки проблемы. Заинтересованность российского общества в устойчивом и стабильном развитии, основанном на ясном понимании будущих перспектив, формирует растущую потребность в, разработке эффективных социальных прогнозов. Современные представления о сущности социального прогнозирования доказывают, что конструирование предполагаемого будущего, невозможно без обнаружения и системного анализа «болевых точек» и «точек роста», характеризующих настоящее. Это определяет важнейшую роль социального прогнозирования в системах управления социумами различного уровня. В последние годы постоянно возрастающий интерес социологии управления к разработке теоретических принципов социального прогнозирования развития муниципальных образований и совершенствованию прикладного инструментария этой деятельности был усилен целым рядом динамично изменяющихся обстоятельств.
Во-первых, в условиях перехода к рыночным отношениям государственное планирование утратило свой жесткий индикативный характер и все более нуждается в четком определении альтернатив развития на уровне локальных социумов.
Во-вторых, относительная самостоятельность муниципальных образований в хозяйственном и управленческом плане все чаще заставляет субъектов местного самоуправления обращаться к практике разработки стратегических планов развития городов и районов.
В-третьих, использование методов и форм стратегического планирования в сфере местного самоуправления делает социальное прогнозирование территории неотъемлемой частью комплексного прогнозирования и планирования различных сторон жизнедеятельности муниципальных образований.
4 Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) подтвердил значимость социальных прогнозов на муниципальном уровне и заметно дифференцировал структуру муниципального образования как объекта и субъекта социального прогнозирования и управления. В то же время заметно обострились проблемы, обусловленные неразвитостью теоретико-методологической и практической базы социального прогнозирования на муниципальном уровне. Данное . диссертационное исследование призвано, в определенной мере, восполнить существующий пробел. Для изучения возможностей социального прогнозирования были выбраны города-«изоляты» российского Севера, представляющие собой (в силу относительной замкнутости, компактности, ярко выраженной специфики жизнедеятельности и социальной организации) достаточно корректную в научном плане «рабочую модель», адекватную задачам диссертационной работы. Актуальность рассмотрения проблем научного и практического применения основных принципов социального прогнозирования с учетом локальной и региональной специфики связана с общественной потребностью в формировании эффективной системы местного самоуправления в нашей стране и научной потребностью в усилении позиций социального прогнозирования в отечественной социологии управления.
Степень научной разработанности темы исследования. Основы социального прогнозирования в зарубежной классической социологии и социальной философии заложили в начале ХХ-го века труды таких выдающихся исследователей, как П.Гартинг, Э.Говард, Ш.Рише, Г.Тард, Г.Уэллс и др. Во второй половине ХХ-го столетия большую известность приобрели результаты научных разработок по прогностике таких исследователей, как Б.Барток, Д.Белл, Д.Берналл, Э.Биркенхед, ПБурдье, НВинер, Д.Гелбрайт, ЭГидденс, ТГордон, Г.Кан, ПЛазарсфельд, ГЛассуэл, АЛоу, Р.Мертон, Ч.Миллс, Т.Парсонс, Ф. Полак, Н.Смелзер, П.Сорокин, Г.Тейл, О.Тоффлер, О.Хелмер, У.Эшби, Э.Янч и др.
5 Наиболее бурное развитие за рубежом, а затем и в нашей стране, получило социально-экономическое прогнозирование (ему посвящено три четверти работ по футурологии, вышедших к настоящему времени). Следует отметить, что практически каждая теоретическая парадигма и известная концепция в экономике снабжена каузальной или имитационной моделями предсказания социального будущего, в частности, поведения крупных социальных групп в системе рынков и рыночных отношений. Эта традиция, насчитывающая более двух столетий, характерна для представителей различных школ -- классической, монетаристской, неоклассической институциональной и др. (Г.Голдстайн, П.Дерингер, Д.Кейнс, А.Лаффер, РЛукас,. О.Моргенштерн, Д.Нейман, В.Ойкен, М.Пиоре, Д.Рикардо, П.Самуэльсон, А.Смит, М.Фридмен, Ф.Хайек, Д.Хикс, Д.Юм и многие другие). Среди работ по макроэкономике выделяются планетарные доктрины Д.Медоуза, Я.Тинбергена, Д.Форрестера и других «экопессимистов» из знаменитого «Римского Клуба».
Широко распространение получили также работы по прогнозированию и проектированию городов и городской социальной среды. Представителями классической социологии города, исследовавшими городской образ жизни, городские ассоциации, дух города и его отчужденность, ментальность городского сообщества, были такие представители классической социологической мысли как Ф.Теннис и Г.Зиммель, сформулировавшие свои теории еще в конце XIX века. Идеи органицизма построения городских сообществ восходят к трудам Г.Спенсера, консолидации и солидарности городского социума ~ к Э.Дюркгейму. Большое значение для разработки теории генезиса будущего городов и городских сообществ имеют труды М.Вебера и его идеи обмена и пространственной концентрации видов деятельности.
Из числа советских и российских исследователей важно выделить авторов работ, рассматривающих фундаментальные вопросы социального прогнозирования - это Н.А.Аитов, А.С.Ахиезер, Н.П.Ващекин, Ю.Е.Волков,
6 В.Б.Житенев, Т.И.Заславская, В.А.Коптюг, В.А.Костин, В.М.Кудров, Ю.СЛевада, Г.В.Осипов, П.Д.ГТавленок, А.С.Панарин, Н.М.Римашевская, Ж.Т.Тощенко, О.И.Шкаратан, В.А.Ядов и др.
В последние годы все большее значение специалисты придают принципам прогнозирования сложных социальных объектов и процессов в условиях новейшей российской действительности (работы Г.А.Антонюка, Л.Е.Басовского, И.В.Бестужева-Лады, Т.М.Дридзе, В.В.Егорова, Л.А.Зеленова, В.И.Курбатова, О.В.Курбатовой, В.А.Лисичкина,. В.А.Лукова, И.И.Ляхова, Г.А.Парсаданова, Н.М.Найбороденко, Е.А.Черныша, О.В.Юферова и др.).
Вместе с тем, изучением проблемы прогнозирования развития
муниципальных образований в нашей стране занимаются сравнительно
небольшое число исследователей: И.Г.Акчурина, Е.В.Бычкова,
А.В.Гладышев, Т.М.Говоренкова, В.Н.Лексин, В.Ю.Маплов, А.А.Шанин,
А.Н.Шведов и др. Данная проблема оказалась достаточно сложной и
требующей специальной научной поддержки и фундаментальных разработок.
При этом практически отсутствуют попытки адаптировать уже известные
принципы социального прогнозирования к муниципальному уровню. Лишь
немногие авторы в своих работах подчеркивают значимость
«стратегического планировании муниципального образования»
(Г.К.Лопушинская, А.Н.Петров). Обычно разработка прогнозов на этом уровне отождествляется с хозяйственными планами или решением конкретных социальных проблем.
Цель исследования - осуществить социологический анализ перспектив развития муниципального образования на основе разработки и уточнения основных методологических принципов прогнозирования, как инструмента социального управления.
Задачи исследования: - классифицировать имеющиеся в научной литературе точки зрения на
основные принципы социального прогнозирования;
раскрыть функциональные и содержательные взаимосвязи социального управления и социального прогнозирования;
рассмотреть муниципальное образование как объект социального прогнозирования;
выявить специфику социального прогнозирования муниципального образования в условиях малых и средних городов российского Севера;
раскрыть альтернативы развития социальной сферы конкретного муниципального образования;
осуществить диагностику социальных проблем населения муниципального образования и произвести прогноз динамики численности населения;
определить роль социального прогнозирования в управлении муниципальным образованием.
Объект исследования - социум муниципальных образований северных городов Российской Федерации (на примере городов: Нижневартовск, Мегион, Югорск, Лангепас, Покачи, Белоярский).
Предмет исследования - особенности .социального прогнозирования развития муниципального образования в условиях современной России.
Теоретико-методологические источники исследования.
Диссертация основана на теоретико-методологических принципах системного,
струюурнс-ф)ункционального, антропологического, средового подходов. Автор
опирается на ведущие идеи и общие теоретические положения,
разработанные в научных трудах по социологии управления (В.ГАфанасьев,
А.А.Богданов, А.И. Пригожий, А.Файоль, В.И.Франчук); по социальной
прогностике объектно-ориентированного, проблемного и
антропологического направлений (ГААнгонюк, НААитов, НИЛапин, ЖТ.Тощенко, ТМДридзе, ЭАОрлова, ОБ.Трущенко, О.Н.Яницкий); по региональному и локальному социальному прогнозированию (И.В.Бестужев-Лада, Г.А.Наместникова). Для выявления и анализа особенностей прогнозирования
8 муниципального образования как сложного социального объекта были привлечены работы в области теории местного самоуправления и самоорганизации, формирования и функционирования локальных общностей (О.Шпенглер, Э.Гидденс, П.Бурдье, П.Бергер, Т.Лукман, Д.Джонс, Г.П.Щедровицкий, А.Сыродеева, В.Н.Долбнин, Б.Н.Пундалов, Л.Н.Бочаров, А.В.Новокрещенов и др.), труды по социологии города (М.Вебер, П.Мерлен, Р.Линд и Х.Мэррел-Линд, М.Н.Межевич, М.Бранч, А.С.Ахиезер, О.Н.Яницкий, А.В.Баранов, Б.С.Хорев, Е.Н.Заборова) и урбанистике (В.В.Вагин, А.В.Дмитриев, А.М.Лол, Ю.Л.Пивоваров и др.).
К эмпирическим источникам исследования относятся материалы государственной статистики и переписей населения, монографии и учебные пособия, периодические издания, содержащие конкретные данные о развитии отраслей народного хозяйства на территории прогнозирования. Для анализа социальных вопросов, прогнозных расчетов и уточнения выборки опросов жителей Мегиона были использованы данные Всероссийской переписи населения 2002 п
Основу комплексного социологического исследования составили результаты следующих проектов, осуществленных коллективом кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы при участии автора.
«Социальное прогнозирование развития муниципального образования» (научный руководитель - профессор, доктор социологических наук В.Г. Попов). Исследование проводилось в 2001 - 2002 гг. в г. Югорске Ханты-Мансийского округа, охватило 860 респондентов и 98 муниципальных служащих в качестве экспертов. В 2000 г. в администрации г. Нижневартовска было осуществлено первое пробное обследование экспертов (предтестинг программы прогнозирования).
«Социальные проблемы и потребности населения г. Мегиона» (научные руководители - В.Г.Попов; профессор, доктор социологических наук
9 А.И.Кузьмин). Исследование проведено в октябре 2003 г.; опрошено 600 жителей города и 80 экспертов из числа муниципальных служащих. 3. «Социальные качества муниципального образования в настоящем и будущем (опыт применения комплексных оценок, методом «кейс-стади»)». Научный руководитель - А.И.Кузьмин. В период 1999-2003 гг. на территориях Уральского федерального округа были опрошены 606 экспертов, в том числе 168 в городах российского Севера (Мегион, Лангепас, Белоярский).
В качестве дополнительных источников информации использовались результаты проектов «Социальный аудит в управлении малым северным городом» (г.Покачи, 1999-2001 гг, опрошено 1560 респондентов и 98 экспертов), «Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих» (2003г., города российского Севера и Свердловской области, опрошено 860 респондентов из числа государственных и муниципальных служащих) и ряда других исследований, проведенных коллективом кафедры. Обобщение теоретико-методологических подходов и концепций позволило использовать в диссертационной работе особьщ комплекс прикладных социологических методов исследования не только традиционного (анкетный и экспертный опросы), но и инновационного характера (многомерный анализ социологической информации, модифицированный метод «кейс-стади»). В процессе прогнозирования альтернатив развития муниципального образования были применены формализованные и интуитивные методы.
Научная новизна диссертации заключается в следующем. 1. Проведен комплексный социологический анализ, включающий методы количественной и качественной социологии, массовые опросы жителей городов и экспертов из числа муниципальных служащих и социальных служб, формализованные и интуитивные методы прогнозирования, что позволило выявить растущую роль социального прогнозирования в
10 процессе управления муниципальным образованием как сложным локальным социальным объектом.
Уточнено определение категории социального прогнозирования перспектив развития муниципального образования, которое рассматривается как разработка научно обоснованного суждения относительно вероятного изменения состояния социума муниципального образования в будущем.
Раскрыты различия в содержании категорий социального управления и социального прогнозирования процесса развития муниципального образования. В отличие от социального управления как способа организационного и иного влияния с целью достижения запланированного или желаемого состояния местного сообщества и самоорганизации, социальное прогнозирование характеризуется высокой степенью ориентации на научно-познавательный и эксплоративный (поисковый) аспекты исследований вероятных социальных изменений.
Выявлен комплекс теоретических принципов социального прогнозирования (вариативности и альтернативности развития, действия фонового фактора, непрерывности, эффективности, рентабельности, системности, комплексности прогнозирования, учета региональных и исторических особенностей и условий развития локального социума), позволяющих раскрыть специфику прогнозирования социальных изменений в муниципальном образовании.
Определен конкретный тип социального прогнозирования, оптимально подходящий для управления муниципальным образованием типичного северного города - построение социальных прогнозов с кратко- и среднесрочным периодом упреждения с учетом требований плана стратегического развития города (района) и на основе выбора альтернативных форм развития территории.
На основе разработки авторской модели «кейс-стади» раскрыты инновационные возможности применения интуитивных методов
прогнозирования социальных свойств и качеств муниципального образования в среднесрочной перспективе.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Результаты диссертационной работы доказывают
необходимость применения в теории и практике стратегического управления
муниципальным образованием всего арсенала основных категорий
социального прогнозирования - научное предвидение, предвосхищение,
предсказание, предуказание, предчувствие, целеполагание,
программирование, планирование и проектирование.
В рамках теоретико-методологического анализа выявлен комплекс теоретических принципов социального прогнозирования оптимально соответствующих уровню, целям и задачам деятельности органов местного самоуправления. В их число входят принципы: локальности и учетарегиональных особенностей, системности, альтернативности, целесообразности и нормативности, принцип действия фонового фактора (интервенции факторов внешней среды), рентабельности и научной обоснованности принимаемых решений и разрабатываемых программ.
Социальное прогнозирование муниципального образования рассматривается как более широкое и общее понятие по сравнению с содержанием категории социального управления муниципальным образованием, поскольку включает в себя наряду с управленческим эксплоративный и гносеологический аспекты. Сущность социального прогнозирования перспектив развития муниципального образования раскрывается в форме научной разработки целостной системы представлений о вероятных изменениях этого сложного социального объекта (локального социума -устойчивой территориальной общности людей) в будущем.
В диссертационном исследовании в качестве оптимальной для целей эффективного местного самоуправления избирается экоантропологическая модель исследования перспектив развития муниципального образования на основе прогнозного социального проектирования. Использование социального прогнозирования в практике управления конкретным
12 муниципальным образованием в условиях российского Севера выявляет противоречие между целями стратегического планирования корпорацией (монопрофильным предприятием) и стратегическим планом развития города (района), что усложняет общую схему управления территорией со стороны представительного органа и местных администраций. Конкретное социологическое исследование показывает, что основным заказчиком и потребителем стратегического социального прогнозирования является представительный орган местного самоуправления, тогда как местные администрации и население в большей степени ориентированы на текущее и среднесрочное прогнозирование и планирование в процессе решения местных вопросов.
5. Долгосрочные модели прогнозов динамики социально-демографических групп населения в сочетании с комплексным социологическим исследованием установок и ожиданий жителей и экспертов от будущего изменения социальной сферы и структуры городского социума (при условии знания отраслевых прогнозов и планов производственной деятельности градообразующих монопрофильных предприятий) создают прочную основу для разработки научно обоснованных долгосрочных и среднесрочных прогнозов развития муниципального образования как сложного социального объекта, что позволяет повысить эффективность управления городом в целом.
Научно-практическое значение работы заключается в том, что выявленные теоретические принципы социального прогнозирования развития муниципального образования и адаптированная к этим принципам проектная экоантропоцентристская модель могут быть использованы в теории и практике прогнозного социального проектирования поселений различного уровня организации и величины. Предложенная модель может применяться как методологическая и методическая основа для социального управления муниципальным образованием с учетом прогнозируемых альтернатив развития. Результаты диссертации могут быть использованы в
13 разработке концепций и стратегических планов развития малых и средних городов Российской Федерации, а также в программах подготовки, повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих и специалистов по социальному прогнозированию.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы нашли отражение в 5 статьях и монографии; в докладах на трех всероссийских научно-практических конференциях: «Россия на пути реформ» (Челябинск, 2001), «Региональные проблемы социального управления в современном социуме» (Екатеринбург, 2002), «Управление социальными процессами в регионах (Екатеринбург 2003); в выступлениях на 5 научно-практических семинарах по проблемам социального развития, государственного и муниципального управления. Материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры социологии и управления общественными отношениями УрАГС, использовались при составлении программ ив процессе преподавания учебных курсов «Социология», «Социология управления», «Основы социального прогнозирования», «Демография», в спецкурсе «Основные принципы .социального прогнозирования», прочитанном автором для слушателей Филиала УрАГС (г.Лангепас) в 2003 г.; использованы при составлении тематики выступлений перед слушателями курсов повышения квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления.
Структура диссертации. Работа объемом 198 с. состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения, списка литературы, содержащего 214 наименований, приложений.
Теоретико-методологические подходы к прогнозированию сложных социальных объектов
Интерес общества к социальному прогнозированию исторически связан с попытками предвидения наступления тех или иных событий, а также развития различных процессов. Разумеется, в условиях глобальных войн и локальных военных конфликтов, экономических и политических потрясений, техногенных и экологических катастроф и т.д., которыми была насыщена вся мировая история XX века, обращение к социальному прогнозированию носило преимущественно чрезвычайный характер. Научная потребность1 в прогнозировании была сформулирована американским ученым Н.Винером в виде основ кибернетики в 40-е годы XX столетия (в период второй мировой войны). В 1968 году, когда все мировое сообщество было обеспокоено непрекращающимися угрозами начала третьей мировой войны, видным общественным деятелем и промышленником А.Печчеи был основан «Римский клуб» (названный так по месту расположения штаб-квартиры) — международная организация ученых, политиков и предпринимателей, цель которой заключалась в привлечении внимания к стратегическим проблемам и перспективам мирового развития. Доклады, подготовленные для клуба крупнейшими учеными Дж.Форрестером, Д.Медоузом, М.Месаровичем, Я.Тинбергеном, Б.Гаврилишиным и другими, дали толчок развитию науки о глобальных прогнозах ближайшего и отдаленного будущего Земли, судеб отдельных континентов, регионов, городов.
Однако ускоренная динамика социальных изменений, характерная для большинства регионов мира, продемонстрировала, что прогнозирование -причем, в постоянном режиме - не роскошь, а необходимый инструмент для выживания социумов различного уровня. Общемировые тенденции, выразившиеся в прогрессирующем росте населения, загрязнении окружающей среды, опасном истощении минеральных ресурсов и т.д., потребовали детального рассмотрения не только на глобальном, но и на региональном и локальном уровнях. В целом же прогностика как наука о законах прогнозирования, включающая в себя целый комплекс теорий, в настоящее время только складывается. Ее предметом выступает исследование законов и способов прогнозирования. В круг базовых задач прогностики2 входят: разработка проблем гносеологии и логики прогностического исследования, научных принципов, типологии прогнозов, классификации методов прогнозирования, разграничение таких взаимосвязанных понятий как гипотеза и прогноз, прогноз и закон, прогноз и план, прогноз и решение и т.д.
Социальное прогнозирование является одним из важнейших видов прогнозирования. По мнению Ж.П.Тощенко, «социальное прогнозирование -это определение вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, оптимального, исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способных обеспечить их реализацию»3. Забегая вперед, отметим, что такая формулировка, на наш взгляд, ограничивает смысл социального прогнозирования и сводит таковое лишь к сфере управления социальными процессами. Иную позицию занимает Г.Е.Зборовский4, рассматривая социальное прогнозирование как процесс изучения перспектив развития социальных объектов с целью повышения эффективности управления ими.
Понятия, принципы, виды и назначения прогнозов относятся к важнейшим вопросам и сторонам теории прогнозирования. Базовый категориальный аппарат социального прогнозирования последовательно раскрывается в системе понятий «предвидение - предсказание -предуказание — предчувствие - целеполагание - планирование -программирование - проектирование»5. Остановимся на них подробнее.
Предвидение может иметь не только псевдонаучные (по мнению многих ученых), но и научные формы. Как научная категория предвидение предполагает системное описание возможных (вероятных) изменений социального процесса или объекта в будущем. Не исключено, что методологический арсенал предвидения содержит значительный потенциал инструментов и технологий, которые весьма эффектно применяются на практике, но еще не изучены наукой, либо исследованы лишь поверхностно. Так, согласно В.А.Чабровскому, теория предвидения, являющаяся одной из краеугольных в теории познания, включает следующие научные области: 1) теорию прогностики; 2) теорию диагностики; 3) теорию эвристики; 4) теорию предсказаний. Однако на сегодняшний день можно утверждать, что эти технологии практически не вписываются в систему разработки конкретных; планов и программ социально-экономического развития территории муниципального образования. Они действуют как бы «свыше» в другом пространстве, с другой целью и в совершенно ином аспекте.6 Использование категории научного предвидения для сложных локальных объектов важно в принципе, а не только на стадии предпроектной или предплановой деятельности. Необходимость использования категории социального предвидения в отношении сложных социальных объектов и процессов отстаивает и Ж.Т.Тощенко. Особое внимание в структуре категорий социального прогнозирования он уделяет социальному предвидению, но сводит таковое к особой форме целеполагания. Эта точка зрения представляется весьма спорной, поскольку предвидение предполагает описание возможных социальных процессов и изменений в будущем. Более импонирует стремление автора разработать категорию конкретного научного предвидения и предположения как формы или способа «локализации научного предвидения во времени и пространстве»7.
Предсказание является вербальной (прямой или иносказательной) формой описания будущих или ожидаемых состояний объекта или процесса. В социологическом аспекте вероятные изменения касаются не только физических параметров изменения, социальных процессов, но и качественных сдвигов, характеризуемых - в зависимости от применяемых подходов - понятиями «социальный факт», «социальное изменение», «социальное действие или взаимодействие», «социальная интеракция», «социальная позиция», «социальный статус» и «социальный институт».
Предуказание - эта разновидность прогнозирования раскрывает способ, с помощью которого будет достигнуто прогнозируемое состояние. Категория «предуказание» может быть эффективно использоваться при разработке альтернатив развития муниципального образования.
Предчувствие как категория опирается на использование интуиции и механизмов подсознательного в способности субъекта (экспертов, населения) прогнозировать будущее. Предчувствие составляет основу для проведения процедур интуитивного прогнозирования с использованием экспертов высокой квалификации, способных к разработке стратегических решений и планов развития города (поселения).
Социальное прогнозирование муниципального образования: особенности и основные принципы
Практически все социальные процессы организованы на принципах саморегуляции, а ключевой метод социального управления - это самоуправление1 (выделено нами - А.П.). Однако местное самоуправление не является автономным по отношению к иным институтам власти. Достаточно вспомнить, что в современной России формирование местного самоуправления произошло именно сверху - после длительного периода забвения. Как справедливо отмечает И.В.Лавров, «политическая технология комплексного осуществления демократических преобразований, включающих федерализацию, деконцентрацию и децентрализацию государственной политической власти... и сохранения суверенитета с целью недопущения развала общества и анархии в государстве, весьма сложна и включает политические, правовые, социальные, экономические, философские и многие другие аспекты». По его мнению, данная технология «должна соединить в одно целое, во-первых, вертикальную и горизонтальную структуры публичной власти, не разрушая, при этом муниципальных институтов гражданского общества и институтов правового государства, и, во-вторых, рыночную экономику современного типа... История государственного управления и местного самоуправления в России сохранила для нас две альтернативные концепции местного самоуправления общественную и государственную» . Подробно вопрос становления научных школ и взглядов на будущее по формированию государственного устройства в России рассматривается в книге О.М. Роя «Система государственного и муниципального управления» 3 В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 12), органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, но не изолируются от государственной власти субъектов Федерации и федерального центра.4 Иными словами, правомерно говорить о дуалистической природе местного самоуправления, которая сама по себе определяет многие противоречия и конфликты, важные с точки зрения проблематики данного исследования. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. понятие местного самоуправления раскрывается следующим образом:. «Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» 5. Это определение в полной мере соотносится с Европейской Хартией местного самоуправления, которая акцентирует «способность органов местного самоуправления осуществлять регламентацию публичных дел и управлять таковыми в интересах местного населения» б.
Таким образом, мы можем констатировать, что при всей юридической и фактической самостоятельности органов местного самоуправления они, безусловно, являются одним из важнейших элементов системы общего государственного управления. В отношении к устройству государства местное самоуправление представляет собой уровень публичной негосударственной власти и выражает волю народа (населения) на местах. Можно согласиться с одним из положений теории дуализма местного самоуправления о том, что рано или поздно бюрократия местного самоуправления, муниципальные органы, осуществляя свои управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и действуют как инструмент государственного характера. Призывы сторонников теории социального обслуживания к органам местного самоуправления руководствоваться целями благосостояния всех членов местного сообщества остаются утопией. Тем не менее, мы можем исходить из того, что согласно закрепленным российским законодательством нормам, объектом и субъектом местного самоуправления выступает население в виде локального социума, что актуализирует потребность в прогнозирования именно в интересах такового.
Далее, мы должны подчеркнуть, что понятие местного самоуправления неотделимо от понятия «муниципальное образование». Согласно упомянутому Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «муниципальное образование - это городское, сельское, поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим ФЗ, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В соответствии с этим, институциональными признаками муниципального образования являются следующие: - наличие территории городского или сельского типа; - наличие на этой территории компактно проживающего населения, объединенного общими интересами7; - факт прямого волеизъявления населения данной территории по созданию муниципального образования (решение местного референдума, собрания или схода граждан), а также его санкционирование соответствующими государственными органами субъектами РФ; - наличие на данной территории муниципальной собственности; - наличие местного бюджета; - осуществление в данных территориальных пределах местного самоуправления, то есть решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; - наличие выборных органов местного самоуправления.
Согласно данным Российского статистического ежегодника, в 1998 г. в России насчитывалось 3050 городов и поселков городского типа8, причем в 1992 г. таковых было 3221. Число городов в 1992 г. составляло 1057, а к 1998 году увеличилось до 1090. Причем наиболее быстро в этот период росло число городов с населением от 50 до 100 тыс. чел. Число малых городов с населением от 20 до 50 тыс. человек также увеличилось - с 364 до 371. Численность крупных городов (в пределах от полумиллиона до миллиона чел.) снизилась с 21 до 18., а сверхкрупных (более миллиона чел.) - с 13 до 12. Наиболее существенно снизилась численность поселков городского типа - с 2094 до 1960, что заставляет сделать вывод о кризисном положении последних в РФ9
По данным Переписи 1989 г., число сельских населенных пунктов в России уменьшилось с 294 тыс. до 153 тыс., что отражает общий упадок аграрного развития современной России и является прямым следствием сокращения сельского населения. Но процессы идут противоречивые.
Опыт социального прогнозирования динамики населения муниципального образования
. Антропоцентристская модель исследования предполагает комплексный подход к оценке перспектив развития муниципального образования с учетом приоритетов развития населения и с помощью формализованных и интуитивных методов. В связи с этим, предполагается следующая эксплоративная структура исследования:
- создание нормативной и документальной ( фактогафической базы данных историко-социологического типа;
- разработка сценария и производство социо-демографического вероятностного прогноза событий в социуме муниципального образования;
- выяснение социальных проблем и ценностных ориентации населения;
- проведение экспертного опроса методом формализованного интервью и методами качественной социологии. По определению, экоантропоцентристский подход предполагает эффективное использование наряду с данными маросоциологического характера, касающихся структуры социума данных микросоциологических исследований. В конкретном виде эксплоративная модель исследования раскрывается следующим образом:
1. Разработка многовариантного дифференцированного социально-демографического прогноза типичного северного города с созданием статистического сценария и проведением социологического обследования демографического поведения для определения установок репродуктивного, самосохранительного и брачного поведения, семейного положения и семейной структуры социума. Демографический прогноз позволит диагностировать крупные социальные проблемы, ожидающие социум в стратегической и среднесрочной перспективе, сформулировать требования к бюджету МО со стороны объективных потребностей населения и его социально-демографических групп.
2. Выявление и диагностика неформализованными способами наиболее существенных свойств города Нижневартовск и Нижневартовского района в целом с последующей прогностикой ситуации на среднесрочную перспективу. Результаты процедуры методом кейс-стади будут сопоставлены с результатами «кейсов» в группе крупных и монопрофильных городов Уральского федерального округа. Использование процедур кейс-стади в таком виде для прогнозирования качеств муниципальных образований применяется впервые.
3. Проведение социологических выборочных опросов по анкетам экспертов и: жителей в целях социальной диагностики территории.
Поскольку в основе муниципального образования лежит идея самоуправления в интересах населения территории, то наиболее важным в вероятностном плане является разработка социально-демографических прогнозов с переводом таковых в нормативные (т.е. с учетом существующих или конструируемых социальных нормативов территории и региона).
1. В данном случае разработка социально-демографического прогноза осуществляется на основе компьютерного пакета DEMPROJ (Комиссия ООН по проблемам народонаселения) с приложением типовых таблиц смертности Коула-Демени и типовых таблиц рождаемости, модифицируемых по величине суммарного коэффициента рождаемости. Таблицы миграционной подвижности рассчитываются по фактическому сальдо прибывших и выбывших в базовом периоде в каждой отдельной пятилетней половозрастной группе. Результаты сопоставлены с выполненными прогнозами населения по городам Покачи, Югорск, Мегион и Тюмень. «DEMPROJ» и его модификации способны моделировать и прогнозировать социально-демографическую ситуацию даже на уровне небольшого по размеру муниципального образования. Город Мегион - идеальный объект для DEMPROJ. Следует заметить, что разработка сценариев демографического развития города Мегион должна осуществляться с учетом конкретных установок населения на рождаемость (число детей в семье), потенциальную миграционную активность и данные о смертности. Для этого есть все возможности собрать необходимую статистику и провести выборочное обследование социального и демографического поведения жителей в границах муниципального образования. Однако основная рабочая гипотеза исследования исходит в данном случае из признания своеобразия характеристик каждого муниципального образования в условиях российского Севера.
2. Модель анкетного экспертного опроса достаточно стандартна и содержит фрагменты методики «кейс-стади» благодаря включенным в инструментарий открытым вопросам о качествах прогнозируемого социального объекта. В качестве индикаторов используются вопросы, направленные на выяснение ожиданий и предположений экспертов относительно диагностируемых социальных проблем территории, изменений, наблюдаемых в социальной структуре локального сообщества и о перспективах этнодемографического развития социума.
Отчасти процедуру «кейсов» можно отнести в представленном варианте к примерам применения качественной социологии. В связи с этим, следует заметить, что анкета экспертов должна быть предложена экспертам к заполнению после проведения «кейс-стади», поскольку часть экспертов пройдет процедуру «кейсов» и будет подвергнута формализованному интервью с помощью составленной анкеты.
«Кейс-стади» известны достаточно давно. Методика была разработана в Гарвардском университете еще в 20-е годы. Она представляет собой имитационную модель реальной управленческой и иной ситуации через ее формализованное описание. Если Гарвардская школа ориентирована на представление единственного решения (плана действий), то манчестерская школа предполагает вариантность решений и возможность «дофантазировать» факты и более удовлетворячет целям социального прогнозирования. Развитие муниципального образования предполагает поиск нужного решения среди множества вариантов.
Методика «кейс-стади» нашла свое широкое применение в учебных процессах и при профессиональной переподготовке. В настоящее время ее возможности расширяются. «Кейс-стади» активно используется для разработки управленческой истории организаций, в стратегическом планировании, создании управленческого имиджа организации, учреждения. Метод активно внедряется в исследование сфер государственного управления и местного самоуправления, где весьма значимы политические, экономические, социальные и иные цели, соответствующие риски1. «Кейсы» обладают качествами своеобразного тренинга и инструмента корректировки управленческого поведения и самоконтроля.
Социальное прогнозирование социальной сферы и управления муниципальным образованием
В результате обследования целого ряда территорий в границах Уральского экономического района и Уральского федерального округа был получен принципиально новый прогностический материал на основе усиления эффективности прогностических: возможностей классического метода «кейс-стади». Опыт проведения «кейс-стади» показал, что наиболее эффективно диагностируются именно локальные сообщества. Идеальным объектом качественного анализа выступают целостные образы муниципальных образований. Экспертами в этом случае становятся работники и служащие муниципалитетов, занимающие, как правило, руководящие должности и проходящие переподготовку и повышение квалификации в системе РАГСа. Большую поддержку в проведении инновационной процедуры «кейс-стади» в целях прогнозирования муниципальных образований оказали руководители филиалов УрАГС (Кургана, Лангепаса, Магнитогорска, Перми, Челябинска, и т.д.). Накопленный за 1999-2003 гг. материал позволил: 1) выявить социальные качества муниципальных образований различной: величины; 2) диагностировать типичные и «атипичные» (сугубо индивидуальные и специфически локальные) свойства муниципальных образований как социального целого; 3) апробировать методику качественного социологического прогнозирования на основе интуитивных методов (агрегирующих в себе индивидуальную и групповую экспертизу, инновационные социальные технологии).
Рассмотрим и сопоставим диагностированные качества муниципальных образований сверхкрупных, крупных городов с социальными качествами муниципальных образований в условиях российского Севера, (представленных в основном малыми и средними городами).
Следует напомнить, что ни одно из выделенных качеств (ответов) не было подсказано экспертам и фиксировалось ими самостоятельно, методами исключающими предъявление анкеты или информации о муниципальном образовании в иной форме. Смысл каждого свойства расшифровывался: индивидуально с каждым экспертом по его желанию. Таким образом, выделенные группировки складывались в своеобразную «пирамиду качеств», что позволило выделить тип «снизу» и не навязывая конструкт опрашиваемому. Собственно это даже и не было опросом.
Среди типичных качеств крупных муниципальных образований, диагностированных в ходе опроса, можно выделить следующие (в порядке убывания частоты ответов). 1.Загрязненный, экологически неблагополучный (вспомним опыт экспертного опроса по Нижневартовску). 2.Большой, многолюдный. 3.Перспективный (растущий). 4.Индустриальный, промышленный, рабочий, трудовой. 5.Любимый, родной, «мой». б.Красивый, чистый, привлекательный. 7.Культурный, театральный, образованный. 8.Чужой, злой, опасный, агрессивный. 9.Грустный, задумчивый. Ю.Богатый, благополучный, дорогой.
При прогнозировании качеств в среднесрочной перспективе (3-5 лет), в крупных городах резко нарастает значение таких свойств как «индустриальный» - 57 %, «перспективный» (растущий) - 45 %. В первую десятку перечисленных свойств начинают входить признаки криминализации городской среды. В целом ожидается рост промышленных, динамичных, культурных, криминальных, официозных (бюрократичных) характеристик жизнедеятельности городов, богатства и политизированности жизни. Значение плохой экологии, загрязненности, опасности и агрессивности среды жизнедеятельности по прогнозным оценкам снижаются. Параллельна уменьшается чувство персонификации и адаптированности к среде проживания (идентификация среды как своей, любимой и родной убывает заметно). Стабильными остаются такие свойства жизни крупных муниципальных образований как красота, привлекательность, уютность.
Интересно, что среди нетипичных свойств крупных городов проявляются такие как, например, «речной» в Перми, «спортивный» и «студенческий» в Екатеринбурге и Магнитогорске, «курортный», «туристический» в Челябинске, «столичный» в Екатеринбурге и т.д. Играет роль и время процедуры — зимние кейсы и большое количество неубранного снега отражается в эпитетах «снежный», «холодный», хотя речь не идет о северных городах.
В кейсах достаточно четко отражается тип индустриального и отраслевого развития города, т.е. проявление экономических качеств. Для областных центров это указание на многоцелевое индустриальное развитие, в Магнитогорске — ссылки на такое качество, как «металлургический», в северных городах отражение «нефте-газовой» тематики и северной географии города.
В монопрофильном городе средней величины бросается в глаза мощный прогнозируемый рост индустриальных качеств города и развитие металлургии. - Данная перспектива экспертами ставится на ведущее место. Обращают на себя внимание перспективы очистки города от загрязнений, что в принципе противоречит тенденции металлургического развития.
В ближайшее пятилетие город Мегион имеет возможность резко повысить свой статус в качестве преуспевающего и богатого, что связано и с подъемом уровня жизни и улучшением благоустройства и озеленения. Признаки бедности и нищеты в будущем сходят «на нет». К сожалению, криминальный фон остается стабильным, так же как и некий налет неорганизованности и неустроенности жизни. В будущем холодность города и ощущения дискомфорта могут заметно возрасти. Эксперты полагают, что молодежный облик города сохранится. Усилится многонациональный характер и разношерстный состав населения. В городе заметно проявило себя такое качество управления как бюрократичность и управленческий консерватизм.
